CHAPITRE PREMIER
:
UNE ENTRÉE
EN VIGUEUR PROGRESSIVE PERMETTANT UNE NÉCESSAIRE APPROPRIATION DE LA
RÉFORME PAR L'ENSEMBLE DES ACTEURS
I. UNE MOBILISATION INDISPENSABLE DE L'ENSEMBLE DES ACTEURS
A. LA GESTION DE LA MISE EN OEUVRE DE LA LOLF PAR LE GOUVERNEMENT
1. Les structures dédiées à sa mise en oeuvre
a) La direction de la réforme budgétaire5( * )
La
direction de la réforme budgétaire a été
créée au sein du ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie par le
décret n° 2003-202 du 10 mars 2003
qui dispose, dans
son
deuxième article que, «
en liaison avec la direction du
budget et la direction générale de la comptabilité
publique, la direction de la réforme budgétaire élabore
les règles, les méthodes et les systèmes d'information,
budgétaires et comptables de l'Etat nécessaires à la mise
en oeuvre de la loi organique du 1
er
août 2001 relative
aux lois de finances
».
Le directeur de la réforme
budgétaire, M. Frank Mordacq, assure donc, avec ses équipes, la
programmation des différents chantiers permettant la mise en oeuvre de
la loi et la conduite générale du projet, en particulier le
respect du calendrier permettant l'accomplissement de la réforme dans
les délais impartis, garantissant la cohérence des
décisions prises sur les différents chantiers. On notera que la
direction de la réforme budgétaire n'est créée que
«
pour une période s'achevant le 31 décembre
2007
».
Il s'agit donc d'une direction originale et
dédiée à un projet, puisque sa durée de vie est
limitée à la conduite de la mise en oeuvre de la LOLF
.
La direction de la réforme budgétaire travaille en étroite
collaboration avec la direction du budget, la direction générale
de la comptabilité publique (DGCP) et la délégation
interministérielle à la réforme de l'Etat (DIRE). Elle est
organisée en quatre missions :
-
La mission de la modernisation budgétaire
, chargée
de coordonner les chantiers liés aux nouveaux contenus des budgets
ministériels, de participer à l'élaboration des nouveaux
standards et outils des procédures budgétaires, et
d'élaborer les nouveaux référentiels de la loi de
finances. Par ailleurs, elle assure la cohérence des décisions
prises, sur un même sujet, par les différents ministères et
leur apporte conseil et assistance dans la gestion de la transition
vers l'entrée en vigueur complète de la LOLF.
-
La mission normes comptables
est chargée
d'élaborer le référentiel comptable de l'Etat et de
préparer et suivre les travaux du comité des normes
6(
*
)
. L'article 30 de la LOLF prévoit
que l'Etat se soumet aux règles comptables applicables aux entreprises,
sous réserve de spécificités pouvant justifier l'adoption
de règles particulières. Les normes comptables doivent
définir notamment les faits générateurs conduisant
à l'enregistrement d'une opération dans les comptes de l'Etat,
les modalités d'enregistrement, les modes d'évaluation de ces
opérations ainsi que la forme et le contenu des états financiers.
Cette tâche implique de définir le traitement comptable de
certaines opérations inconnues ou traitées de manière
partielle en comptabilité d'entreprise, comme l'enregistrement des
recettes et des créances fiscales, la comptabilisation de certains
actifs ou du passif social, les engagements hors-bilan (cautions, engagements,
garanties etc...).
-
La mission de modernisation comptable
participe à
l'élaboration des normes comptables de l'Etat et à la
détermination de leurs modalités d'application, et met en oeuvre
le nouveau système d'information financier et comptable de l'Etat.
-
La mission de la communication et de la formation
définit,
en liaison avec les administrations concernées, la communication
interministérielle relative à la réforme budgétaire
et comptable et la politique de formation en la matière, et veille
à leur mise en oeuvre.
Le service à compétence nationale ACCORD
7(
*
)
enfin, assure la maîtrise
d'ouvrage et la maîtrise d'oeuvre du projet ACCORD, dont l'objectif est
la réalisation du système d'information pour l'exécution
et la comptabilisation de la dépense de l'Etat. On rappellera que la
deuxième version du progiciel ACCORD devra permettre la mise en oeuvre
de la loi organique du 1
er
août 2001 et des restitutions
comptable qu'elle prévoit en son article 27 : comptabilité
des recettes et des dépenses budgétaires, comptabilité
générale de l'ensemble de ses opérations et
comptabilité destinée à analyser le coût des
différentes actions engagées dans le cadre des programmes.
La mise en oeuvre du progiciel ACCORD
Un
arrêté du ministre délégué au budget et
à la réforme budgétaire du 25 avril 2003, publié au
Journal officiel du 20 juin 2003
8(
*
)
précise la nature et la
portée du progiciel ACCORD :
«
Art 1
er
. - Le service à compétence
nationale ACCORD est autorisé à mettre en oeuvre un traitement
automatisé d'informations nominatives dénommé ACCORD
(application coordonnée de comptabilisation, d'ordonnancement et de
règlement de la dépense de l'Etat) dont les finalités
principales sont de permettre aux administrations centrales de suivre en temps
réel l'ordonnancement et l'exécution des dépenses de
l'Etat (dépenses d'investissement et de fonctionnement
exécutées sur le budget général et les comptes
spéciaux du Trésor) ainsi que la tenue de la comptabilité
de ces dépenses et des recettes étrangères à
l'impôt et au domaine.
Au moyen d'une dématérialisation aussi poussée que
possible du circuit de la dépense publique, le traitement ACCORD est
destiné à favoriser la rénovation du cadre
budgétaire de l'Etat en mettant à la disposition des
ministères des outils d'analyse des coûts et de l'exécution
des dépenses ; dans le cadre du programme de réforme de
l'Etat, il doit permettre notamment l'instauration d'une comptabilité
d'exercice (rattachement à un exercice annuel de l'ensemble des droits
constatés et des dépenses engagées dans l'année) et
d'une comptabilité patrimoniale (prise en compte des engagements
contractés par l'Etat et des charges calculées).
Le traitement ACCORD a également pour objet l'amélioration des
relations avec les créanciers fournisseurs des administrations centrales
de l'Etat par la création d'un fichier national d'identification de ces
tiers qui devra permettre aux fournisseurs de consulter par l'internet les
informations relatives à leur situation et autoriser la mise en oeuvre
des contrôles prévus par la réglementation.
Art. 2. - Le traitement ACCORD permet de suivre, au sein d'un flux continu
d'informations, toutes les phases du processus d'exécution de la
dépense de l'Etat, depuis la mise en place des crédits
budgétaires jusqu'au règlement des dépenses ainsi qu'au
suivi comptable des recettes. (...)
Au titre de l'engagement juridique, sont enregistrées les informations
relatives à la commande, dont la date de la commande, la date de
livraison, les articles commandés, le montant de la commande, les
quantités commandées, la TVA, les prix unitaires et le
numéro d'engagement comptable.
Au titre de la liquidation sont enregistrées les informations relatives
au paiement, dont la date d'origine de la créance, la date de demande de
paiement, les conditions de paiement, l'attestation de service fait, la devise
de paiement, le mode de paiement ainsi que la prise en compte du seuil des
marchés publics.
Ces informations sont conservées suivant les règles de la
prescription quadriennale. (...)
Art. 3. - L'alimentation et la mise à jour de la base des données
ACCORD incombent à l'ensemble des intervenants de l'administration
(services utilisateurs, services gestionnaires, ordonnateurs, contrôleurs
financiers et comptables).
Les informations saisies par les ordonnateurs sont, le cas
échéant, visées par le contrôleur financier et
validées par le comptable compétent. Le visa du comptable
entraîne la mise en règlement automatisée des
dépenses.
Les destinataires des opérations traitées sont :
- les services relevant des ordonnateurs principaux, les services en charge du
contrôle financier et les services comptables de l'Etat, dans les limites
de leurs profits d'habilitation respectifs ;
- la Banque de France, pour le règlement par virement ;
- les créanciers, susceptibles d'accéder en temps réel
à la situation de leurs factures, ainsi que les créanciers
opposants et opposés.
Art. 4. - Le traitement ACCORD dispose de liaisons informatisées dans le
cadre de protocoles d'échange standard.
En amont, ACCORD est interfacé avec les applications de gestion des
services ordonnateurs dans la mesure où ces derniers en ont fait la
déclaration préalable à la CNIL. (...)
».
Source : Journal Officiel du 20 juin 2003, page 10351
b) Le comité interministériel d'audit des programmes
Le
gouvernement a souhaité mettre en place une instance de validation
technique des programmes, afin de s'assurer du respect de la lettre de la LOLF
et de garantir l'homogénéité de la nomenclature
budgétaire soumise au Parlement. Le Comité
interministériel d'audit des programmes (CIAP), présidé
par M. André Barilari, inspecteur général des
finances, est chargé de cette mission. Cet organe spécialement
créé pour la mise en oeuvre de la LOLF, à l'instar de la
direction de la réforme budgétaire, est composé de membres
des différents corps d'inspection ministériels et
interministériels. Le choix de confier la mission d'auditer les
programmes à des personnalités « au fait » de
la vie administrative mais ne relevant ni des ministères soumettant
leurs projets de programmes, ni de la direction du budget, apparaît
judicieux : il devrait éviter la complaisance vis-à-vis des
projets de programme, et permet de conférer une certaine
indépendance à cette instance d'évaluation.
Votre commission des finances voit donc d'un « très bon
oeil » la création de ce comité et considère que
sa composition est garante de la qualité et de l'indépendance de
ses travaux.
Elle s'inquiète toutefois de la charge de travail
considérable de ce comité, qui devra examiner l'essentiel des
programmes ministériels dans un laps de temps particulièrement
réduit
. Or, ses moyens humains sont limités. Il est pourtant
essentiel qu'un examen approfondi puisse s'exercer de manière
égale à l'égard de l'ensemble des programmes.
Le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP)
Le
Comité interministériel d'audit des programmes a
été mis en place par décision du Conseil
interministériel à la réforme de l'Etat (CIRE) du 15
novembre 2001 dans le cadre de l'application de la LOLF, et ouvert le
1
er
octobre 2002.
Le CIAP a reçu mission de «
garantir que les informations
utilisées dans les discussions budgétaires reposeront sur des
bases objectives. Plus précisément, le CIAP devra vérifier
et garantir :
- la qualité initiale des programmes au regard des prescriptions de la
LOLF;
- la fiabilité des résultats affichés et
l'objectivité des commentaires.
Pour ce faire, le CIAP procédera à des audits initiaux de
programmes en amont de la discussion des projets de loi de finances, d'abord
sous forme d' « audits initiaux » pour les nouveaux
programmes, ensuite chaque année sous forme d' « audits
de réalisation ». Le calendrier de mise en oeuvre de la LOLF
prévoit que le gouvernement devra produire, sous forme d'annexe au PLF
2005, une présentation des crédits par programme conforme aux
prescriptions de la LOLF.
Des audits initiaux pourront s'effectuer dès 2003, sur la base
d'avant-projets de programmes, ce qui permettra aux ministères d'en
tirer les enseignements utiles avant la préparation du PLF
2005
»
9(
*
)
.
Ainsi que l'indiquait Alain Lambert, ministre délégué au
budget et à la réforme budgétaire, à l'occasion de
l'ouverture du Comité interministériel d'audit des programmes
(CIAP), à Bercy, le 1
er
octobre 2002, «
ces
audits ont un objectif précis que je tiens à vous rappeler. Ils
doivent donner à ceux qui ont la charge, successivement, de proposer,
d'adopter, de mettre en oeuvre et de contrôler l'exécution des
programmes, les moyens d'apprécier la qualité de ces programmes
dans la totalité de leurs composantes.
«
Au stade des audits initiaux, les critères de
qualité porteront sur la cohérence du périmètre des
programmes, sur les objectifs qui leur sont assignés, sur les
indicateurs associés, sur les systèmes d'information qui
produisent ces indicateurs, sur les actions retenues au service des objectifs,
sur le système de pilotage des réseaux, et encore, sur le
système de contrôle de gestion permettant la maîtrise des
moyens et des coûts.
«
Au stade des audits de réalisation, dans la mesure
où les appréciations sur les résultats obtenus
constitueront un élément central des discussions
budgétaires, les critères de qualité seront centrés
sur la fiabilité des résultats chiffrés ainsi que sur la
garantie d'objectivité et d'exhaustivité des commentaires
relatifs aux écarts constatés entre les objectifs et les
réalisations. »
A l'intention des membres du CIAP, le ministre ajoutait :
«
Vous allez ainsi mettre en oeuvre un contrôle
qualité, qui devra garantir que les administrations sont en phase avec
les objectifs voulus par le législateur.
«
Votre rôle sera, en quelque sorte, celui de
« chien de berger » dans la marche vers la réforme.
Vous devrez agir dans le dialogue, en recherchant l'adhésion et en
faisant preuve de pédagogie.
«
En conclusion, ce changement de modèle de budget fait
apparaître la nécessité d'une réforme du cadre de la
gestion publique et plus largement, d'une réforme de l'Etat. Il ne
présuppose pas la réforme de l'Etat mais l'induit.
«
Si elle ne lance pas le mouvement de réforme de l'Etat
engagé ici ou là dans les services, la réforme
budgétaire lui apporte un cadre.
«
Chaque loi de finances, chaque loi de règlement, au
travers des informations annexées aux programmes et de leurs instruments
de mesures, devra permettre d'en rendre visible le degré d'avancement.
(...)
».
La conception de la mise en oeuvre de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances implique, outre les structures
administratives existantes ou créées spécifiquement pour
cet objet, de nombreux consultants privés. La direction de la
réforme budgétaire a en effet fait appel à plusieurs
cabinets de consultants afin de gérer la mise en oeuvre des dispositifs
informatiques ou d'accompagner les démarches en matière de
gestion du changement dans les administrations. Ainsi :
- le cabinet de consultants
Cap Gemini Ernst & Young
aide la
direction générale de la comptabilité publique à
tirer les conséquences pratiques du nouveau plan comptable de
l'Etat ;
- l'agence de publicité
Publicis
a pris en charge la
communication relative à cette réforme (rédaction de
«
La lettre de la Moderfie
», animation du site
Internet, organisation de réunions et de séminaires de
travail) ;
- le cabinet de consultants
Boston Consulting Group
s'est vu
confier une mission d'assistance à la conduite de projet ;
- enfin, une centaine de consultants du cabinet de consultants
Accenture
et des entreprises
IBM
et
PeopleSoft
collaborent
avec environ 150 agents de l'Etat au sein du service à
compétence nationale (SCN) ACCORD.
2. Les structures internes aux ministères
Si la
mise en oeuvre de la LOLF implique d'importants travaux au niveau
interministériel (harmonisation des concepts et des procédures
découlant des dispositions de la loi organique elle-même,
coordination des travaux des ministères, définition des normes
comptables, configuration et installation du progiciel ACCORD...), l'essentiel
du travail de mise en oeuvre et d'adaptation des structures et
procédures sera pris en charge par les administrations centrales des
différents ministères, compte tenu des organisations et des
enjeux spécifiques que la LOLF soulève pour chacun d'entre eux.
Il convient de rappeler que le Comité interministériel sur la
réforme de l'Etat (CIRE) du 15 novembre 2001 a créé un
comité de pilotage interministériel (COPIL), réunissant
l'ensemble des directeurs financiers des ministères.
Au sein des ministères, des « équipes
projets », dirigées par un chef de projet opérationnel
et placées sous l'autorité des directions financières des
ministères, ont été créées. La partie du
rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour
l'année 2002 consacrée au suivi de la mise en oeuvre de la loi
organique souligne toutefois
l'hétérogénéité des organisations mises
en place pour animer la mise en oeuvre de la LOLF
, et en particulier,
l'inégale implication des directives opérationnelles. Il
paraît pourtant essentiel que les structures de pilotage soient en mesure
de mobiliser les différents services de l'administration, et que
l'appropriation de la réforme ne soit pas limitée aux directions
financières, compte tenu de l'importance des conséquences de sa
mise en oeuvre pour l'ensemble des services des ministères.
A cet égard, la Cour des comptes met en avant l'exemple du
ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des
affaires rurales ou, si «
la création d'une équipe
projet complète est seulement prévue en 2003
»,
«
un « comité de correspondants »
réunit chaque mois, depuis le début de l'année 2002, des
représentants des administrations centrales et des services
déconcentrés autour de la direction financière. Cela
favorise la bonne information des services opérationnels et facilite la
préparation de la position du ministère au sein des
COPIL
»
10(
*
)
.
B. L'EXERCICE DE NOUVELLES MISSIONS PAR LA COUR DES COMPTES
1. Les premiers travaux de la Cour des comptes dans le cadre de la LOLF
Le rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances présenté en application de l'article 58-3 de la loi organique du 1 er août 2001, dont votre commission des finances a été destinataire au mois de mai de cette année, dans la perspective du débat d'orientation budgétaire, constitue le premier document nouvellement prévu par la LOLF produit par la Cour des comptes 11( * ) . Il constitue un outil particulièrement utile pour enrichir le débat d'orientation budgétaire, dont la loi organique renforcera considérablement le contenu et la portée lorsque le gouvernement présentera à cette occasion la nomenclature budgétaire envisagée pour l'année suivante, à compter de 2006.
Le premier rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances présenté en application de l'article 58-3 de la loi organique du 1 er août 2001 (mai 2003)
En
introduction, la Cour des comptes note que «
le rapport
préliminaire s'analyse comme une contribution de la Cour au débat
d'orientation budgétaire, qui se tient au Parlement au printemps. Il
comprend une mise en perspective des résultats, dans le temps et au
regard des engagements européens de la France.
«
Il replace, en effet, les résultats de l'exécution
de l'exercice antérieur dans le cadre d'une analyse rétrospective
de moyen terme, et développe des considérations portant sur la
dernière loi de finances initiale votée (les déficits, les
grandes masses de crédits et de recettes) et sur le début de
l'exécution en cours.
«
La Cour, conformément à l'article 58, dernier
alinéa, de la nouvelle loi organique, qui permet au ministre de faire
accompagner, le cas échéant, le rapport de ses réponses, a
soumis ses observations à la contradiction du ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie
».
On notera que ce rapport présente, outre des informations sur
l'exécution de l'exercice 2002, une analyse de l'exécution des
premiers mois de l'année 2003, qui elle, n'est pas explicitement
prévue par la LOLF.
Votre commission des finances tient à souligner à nouveau la
qualité des travaux de la Cour des comptes sur la mise en oeuvre de la
LOLF, figurant dans son rapport préliminaire sur l'exécution des
lois de finances pour 2003. Ce rapport inclut de nombreux
éléments comparatifs sur l'état de préparation des
ministères à la mise en oeuvre de la LOLF et souligne
«
une préoccupation trop tardive au niveau
politique
».
Votre commission des finances insiste sur l'importance que revêt
l'attitude de la Cour des comptes, à la fois disponible et vigilante,
s'agissant de la mise en oeuvre de la LOLF.
2. Les travaux spécifiques confiés à la Cour des comptes par la LOLF
La loi
organique confie à la Cour des comptes de nouvelles missions relatives
à l'information et à l'assistance du Parlement dans ses missions
de contrôle de l'exécution du budget et d'évaluation de
toute question relative aux finances publiques, telles que définies
à l'article 57 de la loi organique, ainsi qu'à la
certification des comptes de l'Etat. Elle permet donc de donner un
véritable contenu à la disposition du dernier alinéa de
l'article 47 de la Constitution selon laquelle «
la Cour des
comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de
l'exécution des lois de finances
».
La Cour des comptes devra ainsi, lorsque l'ensemble des dispositions de la
LOLF sera entré en vigueur :
- répondre aux demandes d'assistance formulées par le
président et le rapporteur général de la commission
chargée des finances de chaque assemblée dans le cadre des
missions de contrôle et d'évaluation (1° de l'article
58) ;
- réaliser toute enquête demandée par les commissions de
l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances
sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle (2°
de l'article 58) ;
- déposer un rapport préliminaire conjoint au
dépôt par le gouvernement du rapport sur l'évolution de
l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques,
pouvant donner lieu à un débat d'orientation budgétaire
à l'Assemblée nationale et au Sénat (3° de
l'article 58) ;
- déposer un rapport conjoint au dépôt du projet de
loi de règlement, relatif aux résultats de l'exécution de
l'exercice antérieur et aux comptes associés, qui, en
particulier, analyse par mission et par programmes, l'exécution des
crédits (4° de l'article 58) ;
- certifier la régularité, la sincérité et la
fidélité des comptes de l'Etat, en accompagnant cette
certification du compte rendu des vérifications
opérées (5° de l'article 58) ;
- déposer un rapport conjoint au dépôt de tout projet
de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés
par voie administrative dont la ratification est demandée par ledit
projet de loi de finances (6° de l'article 58).
Ces tâches demanderont un travail considérable à la Cour
des comptes, s'agissant notamment de la certification des comptes de l'Etat.
Votre commission souligne que la Cour des comptes s'est toutefois mise
« en ordre de marche » de manière
particulièrement rapide et efficace, de façon en particulier
à répondre favorablement aux demandes d'assistance
formulées par votre commission des finances.
C. UN INDISPENSABLE ACCOMPAGNEMENT DE LA RÉFORME PAR LE PARLEMENT
1. Une implication nécessaire de l'ensemble des commissions permanentes
Les
commissions des finances auront un rôle important dans la mise en oeuvre
de la loi organique : selon les termes de l'article 57,
«
elles suivent et contrôlent l'exécution des lois de
finances et procèdent à l'évaluation de toute question
relative aux finances publiques
». Pour autant,
les autres
commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat
joueront un rôle important à l'occasion de l'examen des lois de
finances
. S'agissant des commissions chargées des affaires sociales,
elles sont particulièrement concernées par l'article 52 de
la loi organique qui dispose que : «
en vue de l'examen et du
vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la
sécurité sociale de l'année suivante par le Parlement, le
Gouvernement présente à l'ouverture de la session ordinaire un
rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires
ainsi que leur évolution
». Cette disposition, qui a
reçu une première application en octobre 2002, invite les
commissions chargées des finances et des affaires sociales à
partager et à rapprocher encore davantage que cela n'a probablement
été le cas jusqu'ici, leurs analyses en vue de la
préparation de l'examen des projets de loi de finances et de financement
de la sécurité sociale.
Toutes les commissions permanentes sont concernées par les modifications
portant sur le calendrier et les règles de vote applicables aux lois de
finances et les informations qui leur sont annexées.
Par ailleurs,
les dispositions suivantes concernent l'ensemble des commissions
permanentes
:
- les décrets établissant la rémunération de
services rendus par l'Etat non ratifiés dans la plus prochaine loi de
finances sont caducs, le suivi de cette ratification incombant aux commissions
parlementaires (article 4) ;
- le principe de la structuration du budget de l'Etat en missions et en
programmes impliquera une modification des périmètres
attribués aux rapporteurs spéciaux et aux rapporteurs pour avis,
dont le champ de compétence sera désormais vraisemblablement
défini en fonction des missions (article 7), mais peut-être
également de programmes, s'agissant notamment de certains rapports pour
avis ;
- l'obligation d'information des commissions chargées des finances
et des «
autres commissions concernées
» sur
les virements et les transferts de crédits opérés par
décret (article 12) ;
- l'obligation de transmission pour information des décrets
d'annulation de crédits aux commissions chargées des finances et
aux «
autres commissions concernées
»
(article 14).
L'implication de l'ensemble du Parlement est essentielle pour le succès
de la loi organique relative aux lois de finances, qui constitue une occasion
nouvelle et importante de dynamiser davantage le débat
budgétaire. En particulier, l'information fournie par les rapports
annuels de performance pourrait être l'occasion pour les commissions
saisies pour avis de se pencher sur des points particuliers de la politique
menée par les ministères, en examinant, par exemple, la
pertinence des objectifs et des indicateurs retenus par le gouvernement.
Il convient de reconnaître qu'il n'est pas aisé pour le Parlement
dans son ensemble de s'impliquer dans la mise en oeuvre de la LOLF et de s'en
approprier l'ensemble des dispositions, alors même que le calendrier
législatif est particulièrement chargé.
Cet
investissement constitue toutefois l'une des clefs du succès de la
réforme engagée
par le vote de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances, dont le
Parlement est à l'origine.
2. La discussion budgétaire : mettre fin au « théâtre d'ombres » ?
a) Un exercice souvent dénoncé comme largement virtuel
Edgar
Faure avait eu une formule célèbre au sujet de la discussion
budgétaire, en parlant de «
litanie, liturgie et
léthargie
»
12(
*
)
. A titre d'exemple, le Sénat a
consacré plus de 134 heures à la discussion du projet de loi
de finances pour 2003 contre moins de 3 heures à la discussion du
projet de loi de règlement pour 2001, ce qui souligne l'écart
considérable entre le temps consacré à l'examen des
prévisions et celui consacré à l'examen des
réalisations. Or, la discussion du projet de loi de finances initiale
constitue aujourd'hui pour d'aucuns un exercice largement virtuel, pour
plusieurs raisons.
Elle consiste trop souvent à comparer les prévisions de
l'année à venir avec celles effectuées une année
plus tôt pour l'exercice en cours
. Or, un « bon
budget » pour un ministre, et trop souvent, pour les parlementaires
et les citoyens, est un budget qui augmente par rapport à l'année
précédente, comme si cette progression était le gage d'une
plus grande contribution du ministère concerné à la
réalisation de ses objectifs. L'objectif revendiqué depuis
plusieurs années par les ministres de la culture successifs d'atteindre
le cap symbolique de 1 % des crédits du budget de l'Etat est un
exemple caractéristique de
la mauvaise coutume qui consiste à
mesurer l'importance d'une politique publique à la seule aune de la
ressource qui lui est consacrée
. Chacun peut le constater : les
crédits de la culture représentent près de 1 % du
budget de l'Etat notamment grâce à l'inscription au budget du
ministère de crédits sans rapport avec ses capacités
d'intervention
13(
*
)
. Il convient
de souligner avec force que l'énonciation de ce type d'objectifs
constitue une aberration, et n'est absolument pas porteuse de sens.
Un bon
budget n'est pas un budget qui augmente (dans une entreprise, une telle
affirmation apparaît d'emblée dénuée de tout
fondement), mais un budget qui permet de réaliser des objectifs
déterminés avec un montant de ressources minimal, et donc, qui
caractérise une action efficace, efficiente et économe des
deniers de l'Etat
. Votre rapporteur insiste sur ce point, car il s'agit
véritablement d'une « révolution culturelle »
pour les citoyens, les administrations, et bien souvent, pour les
parlementaires eux-mêmes.
La discussion du projet de loi de finances initiale constitue également
un exercice pour une large part virtuel, car
les dotations votées par
le Parlement ne tiennent compte ni des reports de crédits d'une
année sur l'autre, ni des gels ou annulations de crédits
qui
sont souvent décidés dès le début de l'exercice.
Par conséquent, les crédits votés peuvent présenter
de très importants écarts avec la réalité des
sommes disponibles au début de l'exercice. D'ailleurs, les
ministères réalisent, au début de chaque année, des
documents intitulés «
programmes d'emploi des
crédits
» (PEC), qui constituent l'outil de
référence pour l'exécution budgétaire de
l'exercice. Si ces programmes respectent les enveloppes des chapitres
votés par le Parlement, ils tiennent également compte, d'une
part, des reports de crédits et de charges qui ne sont pas
définitivement arrêtés lors de l'élaboration de la
loi de finances et, d'autre part, des autres mouvements de crédits tels
que les fonds de concours et les ventes de domaines.
Ce décalage, techniquement explicable, est toutefois regrettable car il
conduit le Parlement à se prononcer sur des enveloppes dont il ne
connaît pas précisément le contenu.
Le Parlement ne
dispose ainsi des données exactes et définitives qu'en
exécution et non en prévision.
Il ne s'agit pas pour autant de considérer que ce décalage rend
la discussion des crédits devant être ouverts l'année
suivante inutile, mais de relativiser la portée de celle-ci. La loi
organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances a
entendu rendre plus transparente et sincère l'exécution de la loi
de finances initiale, en encadrant davantage les possibilités de reports
et d'annulation de crédits (articles 14 et 15), et en disposant que
«
tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour
effet de rendre les crédits indisponibles, est communiqué aux
commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées
des finances
» (II de l'article 14). Toutefois, il
convient de noter que le législateur organique n'a pas entendu interdire
ou limiter l'usage des mécanismes de régulation
budgétaire, considérant qu'il serait dangereux, et, en tout
état de cause, illusoire, d'empêcher le gouvernement de disposer
d'un outil souple de pilotage du solde budgétaire. Il a même
explicitement validé cet usage de la régulation budgétaire
en disposant, au I de l'article 14 de la LOLF, que
«
afin de prévenir une détérioration de
l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi
de finances afférente à l'année concernée, un
crédit peut être annulé par décret pris sur le
rapport du ministre chargé des finances (...)
».
Le
législateur organique a donc souhaité encadrer les
procédures et s'assurer de leur transparence vis-à-vis du
Parlement et des citoyens plutôt que de brider le gouvernement dans sa
gestion fine du solde budgétaire
.
b) Les expérimentations en cours pour dynamiser la discussion budgétaire
La discussion budgétaire a connu depuis quelques années, au Sénat comme à l'Assemblée nationale, des expérimentations visant à la rendre plus dynamique et plus vivante. En particulier, il s'agit, pour l'Assemblée nationale, de la procédure d'examen en commission des fascicules budgétaires. Pour sa part, le Sénat organise un débat sur les recettes des collectivités locales et a expérimenté puis développé une procédure de « questions-réponses » lors de la discussion de la seconde partie de la loi de finances portant sur les crédits demandés pour certains ministères.
Les expérimentations visant à dynamiser les débats sur les projets de loi de finances
Dès avant le vote de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances, des initiatives avaient
été prises dans les deux Assemblées afin de dynamiser
l'examen des projets de loi de finances :
Le 26 mai 1999,
la commission des finances de l'Assemblée
nationale
a entendu une communication de son rapporteur
général sur la révision des conditions d'examen des
fascicules budgétaires.
Notre collègue Didier Migaud, alors rapporteur général,
soulignait que «
cette révision pourrait intervenir,
à titre expérimental, sur un nombre limité de budgets,
dès le prochain projet de loi de finances, dans le but de valoriser le
travail au sein des commissions saisies pour avis et d'éviter les
redondances résultant de l'examen des fascicules budgétaires au
sein de la Commission des finances et des commissions saisies pour avis, puis
en séance publique.
«
Il a souligné que la réforme devrait se traduire,
concrètement, par un approfondissement sensible des travaux menés
au sein des commissions saisies pour avis, lesquels reposeraient sur une
présentation du budget par le ministre concerné, les
interventions des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis, les
observations et questions des députés présents et les
réponses du ministre aux différents intervenants. Il a
souligné que les travaux des commissions saisies pour avis seraient
ouverts à l'ensemble des parlementaires, lesquels auraient toute
liberté pour s'exprimer et présenter au ministre les questions
qu'ils souhaitent.
«
Il a précisé que les travaux menés au sein
des commissions saisies pour avis sur les fascicules faisant l'objet de cette
expérience, bénéficieraient des mêmes
modalités de publicité que la séance publique, à
savoir une retransmission télévisée, un compte-rendu
analytique et un compte-rendu intégral, publié au Journal
Officiel « débats », en annexe au compte rendu de la
séance publique au cours de laquelle s'est déroulé
l'examen du fascicule budgétaire concerné. Il a par ailleurs fait
observer que ces réunions des commissions saisies pour avis pourraient
être ouvertes à la presse, ainsi qu'au public. (...)
«
Le Rapporteur général a souligné que cette
réforme du travail en commission serait accompagnée de
l'introduction d'une procédure de questions écrites
budgétaires, conformément à une proposition
présentée en ce sens par le groupe UDF, afin de renforcer la
capacité d'expression des députés. Il a estimé que
cette procédure pourrait s'inspirer de la formule retenue pour celle des
questions écrites signalées : les questions écrites
budgétaires pourraient donc être transmises au Gouvernement quinze
jours avant l'examen en séance publique du fascicule budgétaire
faisant l'objet de la réforme, les députés devant disposer
de la réponse lors du débat en séance publique. (...)
«
Il a ensuite fait observer qu'en conséquence de ces
avancées, l'examen des fascicules budgétaires concernés
ferait l'objet, en séance publique, d'un débat plus
resserré, centré sur la présentation et
l'appréciation politique du budget. Il a indiqué que seuls
seraient appelés à intervenir, à ce stade, pour une
durée limitée, les rapporteurs des commissions, un orateur par
groupe et le ministre (...)
».
Lors des conférences des Présidents de l'Assemblée
nationale des 22 et 29 juin 1999, a été décidée
l'organisation de la discussion du projet de loi de finances pour 2000,
prévoyant que cinq budgets (affaires étrangères,
défense, jeunesse et sports, justice et logement) intéressant
chaque commission saisie pour avis seraient examinés selon une
procédure expérimentale comportant :
- un
examen approfondi en commission
(...) ;
- la mise en oeuvre d'une procédure de
questions écrites
budgétaires
(...) ;
- une
discussion solennisée en séance publique (...).
Pour la discussion du projet de loi de finances pour 2001, six budgets
(économie et finances, enseignement supérieur, intérieur,
jeunesse et sports, logement et ville) ont été examinés
selon la procédure expérimentale.
Pour la discussion du projet de loi de finances pour 2002, sept budgets
(recherche et technologie, logement, culture, affaires étrangères
et coopération, jeunesse et sports, justice, économie et
finances) ont été examinés selon la procédure
expérimentale.
L'Assemblée nationale a mis un terme à cette procédure
qui n'a pas été utilisée à l'occasion de l'examen
du projet de loi de finances pour 2003
.
Au
Sénat
, les propositions de rénovation de la discussion
budgétaire ont été élaborées puis
présentées par notre ancien collègue, M. Alain Lambert,
alors président de la commission des finances, lors de la
Conférence des Présidents du 7 novembre 2000, qui les a
pleinement avalisées.
Comme l'a souligné alors M. Christian Poncelet, Président du
Sénat, en prélude à la discussion du projet de loi de
finances initiale pour 2001, «
notre intention commune a
été de dynamiser la discussion en prenant trois directions :
raccourcir la durée globale des débats, compte tenu de l'ensemble
des travaux d'information que nous avons conduit au cours de l'année
écoulée ; réaffirmer la vocation particulière
du Sénat, représentant constitutionnel des collectivités
territoriales... ; enfin, rendre plus vivant et plus pertinent le
débat sur les dépenses
».
Un débat sur les recettes des collectivités locales
était organisé pour la première fois à l'occasion
de la discussion du projet de loi de finances pour 2001
. Il traduisait la
volonté du Président du Sénat et de la commission des
finances de souligner la vocation institutionnelle du Sénat,
représentant constitutionnel des collectivités territoriales. Son
organisation permettait, par ailleurs, de regrouper sur une seule
journée la discussion des articles relatifs aux finances locales.
Par ailleurs, une procédure expérimentale dite des
« questions-réponses » a été
inaugurée à l'occasion de la discussion du projet de loi de
finances pour 2001
. Cette procédure, fondée sur le principe
d'une réponse immédiate du gouvernement aux différents
intervenants, rapporteurs et orateurs des groupes, s'inspire des questions
orales. Chaque intervenant dispose de 5 minutes pour poser sa question.
Après la réponse du ministre d'une durée maximale de 3
minutes, il peut répondre pendant deux minutes de plus. Lors du vote
sur l'ensemble du projet de loi, M. le Président du Sénat avait
tenu à porter une première appréciation sur cette
innovation procédurale : «
Deux budgets, celui des
transports terrestres et celui de l'environnement, conformément à
la proposition de la commission des finances (...) ont fait l'objet d'une
expérimentation reposant sur la procédure des
questions-réponses. (...) Pour l'heure, je me plais à constater
que nous avons pu avoir deux débats vivants, animés, au cours
desquels tous les sujets ont pu être abordés, loin des monologues
habituels, qui finissent par lasser ceux qui prêtent attention aux
débats parlementaires
».
Pour la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2002, la
procédure des questions-réponses a été
développée et a concerné quatre fascicules
supplémentaires : culture, urbanisme et logement, défense,
santé et solidarité.
Enfin, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances
initiale pour 2003, le champ d'application de la procédure des
« questions-réponses » a été
étendu à quatre budgets supplémentaires, soit 10 budgets
au total : la jeunesse et l'enseignement scolaire, le travail, la
santé et la solidarité, la culture, la sécurité, la
défense, l'écologie et le développement durable,
l'urbanisme et le logement, les transports terrestres et la justice.
La procédure expérimentale a confirmé son
efficacité et son succès
: les temps de parole
fixés ont globalement été respectés, et les
sénateurs ont utilisé cette procédure pour faire de
l'examen des crédits budgétaires un moment important du
contrôle parlementaire, donnant aux débats plus de dynamisme et
d'intensité. Ainsi, les questions ont donné lieu à des
interventions plus synthétiques, ciblant les problèmes
importants, les réponses argumentées des ministres suivant
immédiatement les questions.
Sources : compte-rendu de la réunion de la commission des
finances de l'Assemblée nationale du 26 mai 1999 ; Rapports annuels
du service de la séance du Sénat
c) Vers un « chaînage vertueux » des discussions budgétaires
A l'exercice pour une large part virtuel que constitue la discussion des projets de loi de finances initiaux s'oppose l'exercice, bien réel, mais hélas, aride, de la discussion des projets de loi de règlement. Il s'agit jusqu'à maintenant, dans la culture parlementaire et administrative, d'une loi comptable, d'un acte formel et dénué de portée politique : le Parlement approuve les comptes de l'Etat, comme il approuve des conventions internationales, c'est-à-dire sans s'impliquer réellement, conscient que les comptes de l'Etat comme les accords internationaux, sont « gravés dans le marbre » avant même de lui être soumis.
Les temps d'examen des projets de loi de finances par la commission des finances et en séance publique au Sénat
Le temps
consacré à l'examen des différents projets de loi de
finances souligne le décalage entre l'organisation des débats
portant sur les projets de loi de finances initiale et ceux portant sur les
projets de loi de règlement.
Au cours de la session 2002-2003, la commission des finances du Sénat a
consacré 52 heures et 59 minutes de réunion à
l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2003 contre 6 heures
et 40 minutes pour celui du projet de loi de finances rectificative pour
2002 et seulement 31 minutes pour celui du projet de loi de
règlement pour 2001.
En séance publique, pas moins de 134 heures et 45 minutes ont
été consacrées à la discussion et au vote du projet
de loi de finances initiale pour 2003, contre 11 heures et 55 minutes
pour le projet de loi de finances rectificative pour 2002, et moins de
3 heures pour le projet de loi de règlement pour l'année
2001.
La loi organique relative aux lois de finances a pour ambition
d'accroître considérablement la portée de la discussion des
lois de règlement, appelée à devenir un temps fort de la
vie parlementaire
. Les modifications portent à la fois sur le
calendrier de la discussion et sur les informations soumises au Parlement
à cette occasion.
En premier lieu, la discussion des projets de loi de règlement, qui,
jusqu'à ce jour, était inscrite à l'ordre du jour du
Parlement « par défaut », et souvent, de trop
nombreux mois après la clôture de l'exercice budgétaire
concerné, est désormais encadrée par la loi organique,
dont l'article 41 dispose que «
le projet de loi de finances
de l'année ne peut être mis en discussion devant une
assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le
projet de loi de règlement afférent à l'année qui
précède celle de la discussion dudit projet de loi de
finances
». Cette contrainte apportée à
l'organisation de l'ordre du jour du Parlement est un élément
essentiel du « chaînage vertueux » souhaité
par le législateur organique en matière de discussion des projets
de loi de finances.
En second lieu, le projet de loi de règlement sera désormais
accompagné d'informations très complètes sur
l'utilisation, par mission et par programme, des crédits de l'exercice
budgétaire concerné. Ainsi, le 4° de l'article 58 de la
LOLF dispose que la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement
comporte notamment «
le dépôt d'un rapport
conjoint au dépôt du projet de loi de règlement, relatif
aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur et
aux comptes associés qui, en particulier, analyse par mission et par
programme, l'exécution des crédits
». Par ailleurs,
l'article 54 de la LOLF détaille les informations jointes au
projet de règlement, qui comportent notamment «
des annexes
explicatives, développant, par programme ou par dotation, le montant
définitif des crédits ouverts et des dépenses
constatées, en indiquant les écarts avec la présentation
par titre des crédits ouverts, et les modifications de crédits
demandées ( ...) ; les rapports annuels de performances,
faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les
écarts avec les prévisions des lois de finances de l'année
considérée, ainsi qu'avec les réalisations
constatées dans la dernière loi de règlement :
a) les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et
les coûts associés ;
b) la justification pour chaque titre, des mouvements de crédits et des
dépenses constatées, en précisant, le cas
échéant, l'origine des dépassements de crédits
exceptionnellement constatés pour cause de force majeure ;
c) la gestion des autorisations d'emplois (...)
».
Cette disposition constitue une des clefs de voûte de la réforme
engagée par la LOLF, puisqu'elle conduit à
constater des
résultats avant de se prononcer sur des prévisions.
Elle vise
à
permettre aux parlementaires d'engager la discussion du projet de
loi de finances initiale « en pleine connaissance de
cause ».
Aujourd'hui, la discussion du projet de loi de règlement ne mobilise que
peu les parlementaires. Elle devra, dans le cadre défini par la loi
organique relative aux lois de finances, concerner l'ensemble des rapporteurs
spéciaux des commissions des finances, mais également impliquer
les autres commissions permanentes, et, en particulier, les rapporteurs pour
avis.
En effet, la discussion du projet de loi de finances initiale ne
prendra tout son sens que par comparaison avec les données jointes au
projet de loi de règlement
. Il paraît ainsi parfaitement
concevable que certaines commissions puissent se saisir pour avis d'une partie
du projet de loi de règlement pour faire valoir un certain nombre
d'observations en vue de préparer la discussion du projet de loi de
finances initiale à venir.
d) L'impact de l'extension du droit d'amendement des parlementaires
Votre
commission des finances considère que l'élargissement du droit
d'amendement des parlementaires - l'article 47 de la LOLF permettant en
effet aux parlementaires de créer, supprimer ou modifier le
périmètre d'un programme - rendra nécessaire une
coordination accrue en amont de l'examen du projet de loi de finances
initiale, tant entre les différentes commissions permanentes au sein
d'une Assemblée qu'entre le Parlement et le gouvernement
, compte
tenu des conséquences de la création ou de la modification d'un
programme existant sur la définition des objectifs et des indicateurs
qui lui sont associés.
S'agissant de la recevabilité des amendements d'origine parlementaire,
l'article 40 de la Constitution dispose que «
les propositions et
amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables
lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des
ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge
publique
». Cette disposition se traduit, au Sénat, par
l'article 46, alinéa 2, de son règlement, qui dispose que
«
les amendements tendant à porter un crédit
budgétaire au-delà du chiffre dont l'initiative a
été prise par le Gouvernement sont irrecevables et ne peuvent
être mis aux voix par le président
». Ainsi, en
pratique, les amendements tendant à majorer un crédit
budgétaire ne sont pas distribués, sauf s'ils ont pour objet de
rétablir un crédit réduit ou supprimé par
l'Assemblée nationale ou de coordonner un crédit avec une
disposition votée en première partie de la loi de finances.
Aux termes du premier alinéa de l'article 47 de la loi organique
relative aux lois de finances «
au sens des articles 34 et 40 de
la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant
aux crédits, de la mission
».
La mise en oeuvre de
cette disposition implique un élargissement assez important du pouvoir
d'amendement des parlementaires
, et, peut-être même, une
révision du règlement du Sénat sur ce point.