Débat d'orientation budgétaire

2. Une dynamique des dépenses à contre-courant des efforts de maîtrise des autres Etats occidentaux

a) Une tendance à la baisse des dépenses publiques partout dans le monde

Durant la décennie 1990, un nombre significatif de pays de l'OCDE ont su réduire le poids de leurs dépenses publiques dans le PIB, alors qu'ils connaissaient une croissance économique comparable à celle de la France. Entre 1993 et 2000, le Canada a réduit ses dépenses primaires, c'est à dire ses dépenses hors charges de la dette, de 6,9 points de PIB. Sur une période plus courte, 1994-1998 pour le Pays-Bas, et 1995-2000 pour la Suède, les dépenses primaires ont été réduites dans ces deux pays de 4 à 4,5 points de PIB. Malgré un niveau de dépenses de départ déjà modéré, les États-Unis et le Royaume-Uni ont réduit encore leurs dépenses primaires de 2 points.

Pour atteindre leur objectif de diminution des dépenses publiques, ces pays ont pour la plupart mis en oeuvre une méthode budgétaire rigoureuse, vote par le Parlement d'un plafond de dépenses sur trois ans en Suède, cadrage de l'évolution des finances publiques par un accord de gouvernement conclu tous les quatre ans aux Pays-Bas, fixation d'un plafond de dépenses sur la législature en Nouvelle-Zélande ^{50 ( * )} .

b) La France à contre-courant

En France, la politique budgétaire a consisté dans la définition d'une norme de progression de la dépense de la dépense publique, à la fois annuelle, dans le cadre du vote des lois de finances, et pluriannuelle pour répondre aux contraintes du pacte de stabilité. Si un certain ralentissement de la progression de la dépense a pu avoir lieu dans les dernières années, il n'aura pas permis de réduire de manière décisive les dépenses publiques dans le PIB : entre 1998 et 2002, la part des dépenses des administrations publiques dans le PIB n'a baissé que de 0,4 point de PIB . Pour l'ensemble des administrations publiques, la croissance en volume des dépenses publiques n'aura jamais été inférieure à 1 % tout au long des années 1990. En ce qui concerne le budget de l'État, la norme de progression de dépense a souvent manqué d'ambition : même dans le haut du cycle économique, le budget a rarement été construit sur une hypothèse de stabilité en volume.

Progression des dépenses du budget général en moyenne annuelle et en valeur

Source : rapport préliminaire sur l'exécution des loi des finances de la Cour des comptes

Ainsi, comme en témoigne l'illustration précédante, le dynamisme des dépenses est resté très important au sein du budget général entre 1998 et 2002. La norme de progression de dépense a de plus très fréquemment été dépassée :

Écart entre la norme de progression de dépenses
pour le programme de stabilité 2000-2002 et la réalisation

Source : rapport du gouvernement en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2004

Lorsque la norme de progression a été atteinte, elle l'a souvent été grâce à des retraitements comptables sur lesquels la Cour des Comptes exerce un regard critique. En ce qui concerne l'année 2002, comme pour les années antérieures, elle écrit dans son rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances :

« les dépenses brutes sont anormalement diminuées de ceux des remboursements et dégrèvements d'impôt liés à la situation du contribuable, (ex : la prime pour l'emploi), qui sont, de fait, des dépenses d'intervention ;

« - le périmètre des dépenses permet d'exclure et d'inclure, selon les cas, certains dépenses ;

« - les dépenses «exceptionnelles » sont déduites alors même que leur définition varie avec les années ;

« - des dépenses peuvent être « ajustées » en fonction des transferts de compétences qui entraînent, selon des degrés variables, des transferts de dépenses. »

Ces remarques relativisent la portée qu'ont eue les normes de progression de dépense fixées par le gouvernement dans les années passées. Le contraste est donc saisissant entre les efforts de la France et la plupart de ses partenaires en ce qui concerne la maîtrise des dépenses publiques.

* ⁵⁰ Ces expériences sont présentées de manière détaillée dans le rapport du gouvernement associé au présent débat d'orientation budgétaire.