B. EN MATIÈRE DE POLICE DE L'EAU
Les services de police de l'environnement interviennent notamment dans le domaine de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques.
Votre rapporteur considère que l'organisation de ces services en France laisse apparaître à la fois un enchevêtrement de compétences et un empilement des structures, source d'illisibilité et de dépenses superflues.
Le récent rapport de notre collègue Gérard Miquel, établi au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, relève également que les activités liées à la police de l'eau sont aujourd'hui assurées par des acteurs divers et qu'il conviendrait d'en rationaliser l'exercice 9 ( * ) .
Par ailleurs, votre rapporteur souhaite citer un extrait du rapport d'audit sur la gestion par le ministère de l'écologie et du développement durable de ses moyens financiers , établi par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'environnement, de février 2003, qui lui a été transmis, à sa demande, par la ministre de l'écologie et du développement durable. Ce rapport confirme également cette analyse, comme le montre ce passage du rapport d'audit :
La police de l'environnement est constituée de plusieurs polices spéciales qui concourent à des objectifs communs : préserver la santé et la sécurité publiques, les milieux, les ressources, les espaces, les espèces et réglementer leur usage. On distingue traditionnellement les champs de :
- la police administrative, c'est-à-dire l'ensemble des actes unilatéraux à caractère réglementaire ou individuel de la puissance publique ayant pour objet de garantir « l'ordre public » au sens large (tranquillité, salubrité, sécurité...), qu'il s'agisse de mesures préventives (actes normatifs : décrets, arrêtés...) ou de contraintes (sanctions administratives). Ces actes, régis par le droit administratif, sont pris sous l'autorité du pouvoir exécutif (gouvernement et administrations) ;
- la police judiciaire, c'est-à-dire l'ensemble des actes visant à constater les infractions, rassembler les preuves, rechercher et poursuivre les auteurs d'infractions à la loi pénale. Ces actes sont pris sous l'autorité exclusive du pouvoir judiciaire.
1. La police administrative
Missions
La police administrative est plus particulièrement chargée de :
- l'instruction de dossiers de déclaration et de demande d'autorisation ;
- la protection des eaux destinées à la consommation humaine ;
- l'élaboration d'actes réglementaires de portée générale (directive nitrate, programme de lutte contre les produits phytosanitaires, mise en oeuvre de la directive communautaire relative aux eaux résiduaires urbaines...) ;
- les contrôles de terrain visant à s'assurer du respect des autorisations et prescriptions fixées par l'autorité administrative ;
- la mise en oeuvre de la réglementation générale relative à la pêche en eau douce (arrêtés d'ouverture et de fermeture de la pêche, réserves de pêche...) ;
- la préservation et la mise en valeur du patrimoine halieutique (création de piscicultures, rétablissement de la libre circulation des poissons migrateurs sur les cours d'eau classés...) ;
- la gestion du domaine public fluvial non navigable (géré par le ministère de l'écologie et du développement durable) ;
- la sécurité des barrages intéressant la sécurité publique.
Dans le domaine de l'eau, l'action régalienne du préfet est assurée par les services déconcentrés de l'Etat (directions départementales de l'agriculture et de la forêt, DDAF), directions départementales de l'équipement (DDE), services de la navigation, services maritimes, cellules de qualité des eaux littorales, directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS). Pour les installations classées, cette mission est assurée par l'inspection des installations classées (DRIRE et DSV).
En matière de pêche en eau douce, deux services sont chargés de mettre en oeuvre, sous l'autorité du préfet, la police administrative de la pêche. Il s'agit des services de la navigation sur les cours d'eau navigables et des DDAF sur les autres cours d'eau du domaine public ou privé.
En 2001, 833 équivalents temps plein (ETP) étaient affectés à des missions de police de l'eau et 660 assuraient des missions de police de la pêche.
La répartition entre les ministères s'effectue de la façon suivante :
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Ministères de rattachement |
Services déconcentrés chargés d'une mission de police de l'environnement |
Nombre d'agents affectés à des missions de police de l'eau et de la pêche (en ETP) |
|
Ministère chargé de l'agriculture |
DDAF |
393 |
|
Ministère chargé de l'équipement |
DDE, services de la navigation, cellules qualité des eaux littorales |
330 |
|
Ministère chargé de la santé |
DDASS |
68 |
|
Ministère de l'écologie et du développement durable |
DIREN (postes de chef de mission interservices de l'eau (MISE) affectés à titre expérimental) |
9 |
|
Autres ministères |
DRIRE, préfectures |
93 |
Le Conseil supérieur de la pêche compte 660 agents et techniciens affectés sur le terrain ; 618 sont localisés dans les brigades départementales. Les 11 brigades mobiles comptent 42 agents qui viennent en appui aux brigades départementales.
Les agents consacrent 66 % de leur activité aux missions de police de l'environnement.
Conformément aux dispositions de l'arrêté du 15 décembre 1998, les agents du CSP participent, sous l'autorité du préfet, à des missions de police administrative. Pour conduire leurs actions, les services déconcentrés de l'Etat s'appuient fortement sur la capacité d'expertise et l'implantation territoriale de cet établissement public.
Les DIREN, en leur qualité de tête de réseau, jouent un rôle d'animation des services de police de l'eau. Les moyens mobilisés par les DIREN sont évalués à 28 ETP. Une forte hétérogénéité entre les régions est à signaler.
Organisation
L'action de ces services est coordonnée depuis 1993 par les missions inter-services de l'eau (MISE). Le décret du 20 octobre 1999 relatif aux pouvoirs des préfets et à l'action des services et organismes publics de l'Etat dans les départements a donné aux préfets de nouvelles possibilités d'organisation des services départementaux par la nomination de chefs de projet ou la création de pôles de compétence ou de délégations inter-services. Tous les départements sont aujourd'hui organisés en MISE, pôle de compétence ou délégation interservices. On compte aujourd'hui quatre délégations inter-services. Dans 91 % des cas, le préfet a confié à la DDAF le pilotage de la MISE. La MISE regroupe l'ensemble des services déconcentrés chargés de conduire la politique de l'Etat dans le domaine de l'eau (DDAF, DDE, DDASS, services de la navigation, ports autonomes). Les DIREN sont désormais parties prenantes dans cette structure inter-services. Elles jouent à l'échelle de la région un rôle grandissant de coordination des politiques départementales. Depuis 1998, le CSP et les agences de l'eau sont largement associés aux travaux conduits par les MISE.
La MISE est avant tout une instance de réflexion, de concertation et d'échange qui a pour but d'unifier les pratiques des services chargés de la police de l'eau. Sans se substituer aux services, qui conservent leurs attributions respectives, la MISE est également chargée de la préparation et du suivi des commissions départementales d'hygiène. Au-delà de ce rôle de concertation et de travail en commun, les MISE sont aujourd'hui chargées d'élaborer et de mettre en oeuvre, sous l'autorité du préfet, la politique départementale de l'Etat dans le domaine de l'eau. L'éparpillement des agents dans de trop nombreux services nuit à la lisibilité et à l'efficacité de l'action de l'Etat.
La moyenne des effectifs d'une MISE est de 8,8 ETP. Ces effectifs globaux cachent toutefois une forte hétérogénéité entre les départements.
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Nombre d'agents constituant la MISE |
Moins de 5 |
de 5 à 10 |
de 11 à 15 |
Plus de 15 |
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Nombre de MISE |
17 |
52 |
15 |
13 |
* 9 La qualité de l'eau et de l'assainissement en France, rapport Assemblée nationale n° 705 (XII ème législature) et Sénat n° 215 (2002-2003) ; mars 2003.