Le conseil supérieur de la pêche

2. Des charges de personnels non maîtrisées...

La forte hausse des dépenses du Conseil supérieur de la pêche résulte essentiellement d'une absence de maîtrise de l'augmentation des charges de personnels et des moyens de fonctionnement depuis la séparation avec les fédérations opérée par l'arrêté de 1998 relatif à la réorganisation du Conseil, et le décret de 2001 portant nouveau statut du personnel.

Les dépenses de personnel sont passées de 26,56 millions d'euros en 1998 à 34,50 millions d'euros en 2002, soit une progression de près de 30 % en 5 ans . Par ailleurs, 40,15 millions d'euros sont inscrits au budget voté 2003, ce qui porterait à plus de 51 % l'augmentation des charges de personnel au cours des six derniers exercices .

Ainsi, la part des charges de personnels au sein des dépenses du Conseil supérieur de la pêche atteint un niveau élevé et globalement croissant depuis 1998, comme le montre le graphique ci-après :

Les dépenses afférentes aux rémunérations des agents du CSP représentaient 60,4 % de l'ensemble des dépenses de l'établissement en 1999, mais 70,6 % en 2001, et devraient encore augmenter en 2003 par rapport à l'année précédente, à 68,2 % du total.

3. ... en raison d'importantes créations d'emplois

Selon la direction de l'eau, les charges de personnel expliquent à elles seules les besoins importants en financement du CSP.

a) Une augmentation des effectifs de 10,5 % en six ans

Les effectifs du Conseil supérieur de la pêche sont passés de 780 emplois budgétaires en 1998 à 862 en 2003, soit une progression de 10,5 % en six ans , qui doit être rapprochée de l'évolution du nombre des pêcheurs, soit - 10,5 % entre 1998 et 2001. Le CSP a donc vu ses effectifs croître quand le nombre de pêcheurs diminuait.

Les créations de postes les plus importantes sont intervenues en 1999, avec 42 emplois budgétaires supplémentaires (+ 5,4 %), 2002, où ont été créés 22 emplois budgétaires (+ 2,7 %) et 2003, avec 15 emplois nouveaux (+ 1,8 %).

En outre, la structure des emplois a évolué : les agents de catégorie B, qui regroupe notamment les techniciens et techniciens supérieurs, représentent 22,7 % des effectifs en 2002, contre 11,3 % en 1998, tandis que les agents de catégorie C, qui comprend en particulier les gardes-pêche, sont passés de 81,9 % des effectifs en 1998 à 68,7 % en 2002. Cette évolution démontre bien, elle aussi, la transformation des missions du CSP.

Les dépenses de rémunération ont donc logiquement augmenté de façon significative, de 24,5 % en cinq ans, passant de 16,75 millions d'euros en 1998 à 20,86 millions d'euros en 2002.

Si les traitements ont augmenté de 7,7 % sur la période, ce sont surtout les primes qui ont vu leur montant s'accroître très fortement, de + 79 % environ. Les primes représentaient ainsi 23,5 % du total des rémunérations en 1998 mais près de 34 % cinq ans plus tard. Cette augmentation des primes, dont le nouveau régime a été mis en place en 2001, est une conséquence de la prise en charge directe des brigades par le CSP.

L'évolution générale des charges de personnels s'explique par la fonctionnarisation des agents du CSP .

En effet, les gardes-pêche et les personnels ingénieurs, techniques et administratifs (ITA) ont vu leurs postes transformés en emplois budgétaires : ils sont désormais des fonctionnaires à part entière de l'Etat, appartenant aux corps de techniciens de l'environnement (catégorie B) et d'agents techniques de l'environnement (catégorie C).

Le coût d'agents toujours plus nombreux

Dans son rapport du 23 février 2001 précité, l'Inspection générale de l'environnement donnait son point de vue sur le financement des mesures nouvelles figurant au contrat d'objectifs et ayant pour conséquence une augmentation sensible du nombre de gardes-pêche :

« On se refusera aussi à financer par des dépenses nouvelles les mesures nouvelles figurant au projet de contrat d'objectifs qui prévoient la création de quatre délégations régionales supplémentaires, lesquelles supposeraient 14 à 19 agents de plus, ainsi que le renforcement des 8 délégations existantes (2 agents par DR), soit 16 agents de plus, dans le cadre de la déconcentration des pouvoirs du siège. Ces mesures nouvelles peuvent donc être chiffrées à un surcoût de 30 à 39 agents, soit 1,22 million d'euros supplémentaires ». [...]

L'IGE ajoutait : « on tient à souligner qu'ARTT, plus déconcentration, plus mesures nouvelles, exigeraient entre 90 et 109 agents de plus au CSP, et des crédits supplémentaires à hauteur de 4,57 à 5,34 millions d'euros par an, ce qui ne paraît pas raisonnable : le cumul des déficits [...] en serait augmenté d'autant, s'additionnant d'année en année ».

La situation des effectifs réels du Conseil supérieur de la pêche, au 1 ^er mars 2003, est reproduite dans le tableau ci-après.

Il convient de noter l' importance des vacances de postes , qui représentent 88 des 862 emplois budgétaires dont dispose l'établissement public, soit un taux de vacance de postes supérieur à 10 %.

Au 31 décembre 2002, 84 postes étaient vacants, dont 2 postes en catégorie A (taux de vacance de 3,3 %), 19 postes en catégorie B (9,6 %) et 63 postes en catégorie C (10,7 %). Ce phénomène résulte des départs non remplacés en raison de l'absence de recrutement d'agents commissionnés, dans l'attente de l'organisation de concours de fonctionnaires, qui devrait avoir lieu au cours de l'année 2003, à hauteur de 40 postes.

Cette situation se retrouve également dans chaque délégation régionale. Comme le montre le tableau ci-après, au 1 ^er avril 2003, ce sont 22 postes qui n'étaient pas pourvus au niveau régional, soit un taux de vacances global de 15,3 % :

Effectifs théoriques et réels des délégations régionales
du Conseil supérieur de la pêche

(au 1 ^er avril 2003)

Délégations régionales	Effectifs théoriques	Effectifs réels	Ecart
Compiègne	18	12	- 6
Rennes	17	16	- 1
Metz	14	10	- 4
Poitiers	20	17	- 3
Lyon	13	12	- 1
Clermont-Ferrand	15	13	- 2
Toulouse	21	20	- 1
Montpellier	15	12	- 3
Dijon	11	10	- 1
Total	144	122	- 22
Source : Conseil supérieur de la pêche

Néanmoins, les vacances de postes étant récurrentes au Conseil supérieur de la pêche, votre rapporteur s'interroge sur la nécessité pour celui-ci de disposer d'effectifs budgétaires dont une part n'est de toute façon quasiment jamais pourvue. Peut-être une réflexion sur le dimensionnement des effectifs du CSP serait-elle nécessaire, notamment dans l'objectif de réduire ses dépenses afin de retrouver l'équilibre budgétaire.

Le président du conseil d'administration a d'ailleurs estimé que « le seul moyen de faire des économies, c'est de réduire les effectifs du CSP ».

Il semble pourtant que cette voie ne soit pas celle que s'apprête à emprunter le CSP , dont la nouvelle directrice générale a indiqué à votre rapporteur qu' elle ne supprimerait pas de personnels . De surcroît, la direction de l'eau a indiqué que les effectifs budgétaires du CSP devraient s'élever à 874 en 2004 , soit une nouvelle progression de 12 emplois .

Des progrès en matière de rationalisation des moyens sont néanmoins accomplis. Ainsi, répondant à une question écrite de notre collègue Nelly Olin portant sur les brigades départementales du CSP en Ile-de-France, la ministre a indiqué qu'« il n'était pas équitable de maintenir des postes durablement vacants [en Ile-de-France] au détriment des départements de province qui doivent refuser des candidats. La réorganisation en brigade mobile inter-départementale vise à maintenir une bonne couverture du territoire et à permettre une allocation plus efficace des moyens » ^{14 ( * )} .

Par ailleurs, la directrice générale de l'établissement a indiqué à votre rapporteur que les différentes réformes en cours en matière de gestion (réalisation d'un inventaire, mise en place d'une comptabilité analytique, renforcement du contrôle des frais de mission), permettraient, à terme, de réduire d'environ 7 % les frais de fonctionnement des délégations régionales.

Source : Conseil supérieur de la pêche

b) Les 35 heures au CSP

La réduction du temps de travail au sein des services du Conseil supérieur de la pêche a été mise en oeuvre conformément au document de cadrage du 3 juillet 2001 approuvé au niveau du ministère de l'environnement, étant rappelé que le rapport Roché de février 1999 ^{15 ( * )} avait estimé que, au ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement de l'époque, « la durée effective [du travail] est au maximum de 38 h 18, mais peut être en deçà dans les services déconcentrés » même si « le statut de certains agents prévoit une obligation de service allant au delà des heures normalement travaillées », ce qui est le cas des gardes-pêche.

Le comité technique paritaire central, au cours de sa séance du 25 septembre 2001, a validé la constitution d'un groupe de travail et le lancement d'une enquête d'opinion auprès du personnel de l'établissement. Ce groupe de travail a préparé un projet de règlement intérieur relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail, soumis à l'avis du comité technique paritaire central des 13 et 20 décembre 2001. Une instruction générale des services reprenant ces dispositions a été publiée le 20 décembre 2001, et est entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2002. Une plaquette simplifiée - sa rédaction, négociée avec les syndicats, a demandé un an de concertation ! - a été remise à tous les agents.

La direction générale du CSP a indiqué que « la quasi totalité des services a opté pour l'option de base », soit un cycle hebdomadaire de cinq jours, représentant 38 heures 25 de travail par semaine, avec 14 jours de récupération au titre de la réduction du temps de travail, qui s'ajoutent aux 25 jours de congés légaux et aux 6 jours de repos. L'option complémentaire consistait en une semaine de travail de 36 heures sur 4,5 jours : les salariés bénéficient alors de 22,5 jours de congés légaux et de 6 jours de repos mais n'ont droit à aucun jour au titre de la RTT.

Par ailleurs, « un bilan à l'issue de plus d'une année est en cours de préparation et sera présenté à un prochain comité technique paritaire central ».

L'Inspection générale de l'environnement avait chiffré le coût des 35 heures au CSP à 2,34 millions d'euros, sans que le risque d'une baisse de la présence des gardes sur le terrain ne soit complètement écarté. L'ancien directeur général du CSP a d'ailleurs indiqué à votre rapporteur que l'application des 35 heures aux gardes-pêches, sur le terrain, avait « failli aboutir à de grandes difficultés ».

D'ailleurs, le délégué régional de Poitiers n'a pas caché à votre rapporteur que la réduction du temps de travail avait désorganisé les petites brigades , en particulier du fait de nombreux jours d'absence, qui ont rompu la communication entre des agents qui travaillent sur le terrain, et de la perte de l'esprit d'équipe.

Les conséquences de la réduction du temps de travail

selon l'Inspection générale de l'environnement

Dans son rapport d'étape du 23 février 2001 précité, l'IGE, analysant les effets des 35 heures au sein du CSP, exposait parfaitement les deux branches de l'alternative : soit réduire la qualité du service public, soit augmenter les dépenses et donc accroître la pression fiscale.

Elle écrivait ainsi : « compte tenu de la situation financière, il paraît cohérent de refuser de faire financer par le CSP hors subventions externes, les augmentations d'effectifs nécessaires pour compenser sur la garderie l'effet de l'ARTT : le rapport de l'IGE daté de février 2001 a proposé le recrutement de 59 agents, pour un coût salarial estimé de 1,88 million d'euros, ce qui entraîne en outre un supplément de charges de fonctionnement pour ces 59 agents estimé à 460.000 euros. Dans le cadre d'une rigueur budgétaire indispensable pour un CSP en graves difficultés financières, il n'est pas inimaginable d'accroître délibérément les déficits de 1,88 + 0,46 = 2,34 millions d'euros. L'Etat doit donc soit accepter une baisse de la présence des gardes sur le terrain, soit financer lui-même la compensation pour RTT, au moins partiellement puisque là encore on peut exiger du CSP un effort de productivité de ses gardes. Ceci n'exclut pas cependant qu'à partir de 2003, l'ARTT soit financé directement par le CSP, mais seulement après réforme de la taxe piscicole dont la hausse globale significative contre-balancerait largement les subventions provisoires de l'Etat ».

Comme l'a parfaitement résumé l'Inspection générale de l'environnement, dans son rapport du 25 octobre 2002 précité, « il ne saurait être question de justifier d'abord des augmentations d'effectifs par la RTT, puis de demander ensuite un nouvel effort budgétaire au MEDD en arguant de la croissance des activités, sans avoir défini des priorités, recherché des économies et mieux fait jouer les synergies avec les autres services et établissements publics du MEDD ».

* ¹⁴ Question n° 4390 du 5 décembre 2002 ; réponse in JO Questions Sénat du 17 avril 2003.

* ¹⁵ Rapport de M. Jacques Roché, conseiller-maître honoraire à la Cour des comptes, sur le temps de travail dans les trois fonctions publiques, remis au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation ; Documentation française ; février 1999.