C. CLARIFIER LE PARTAGE ENTRE USAGER ET CONTRIBUABLE
1. Mieux tarifer les infrastructures
Votre rapporteur spécial avait tenté, dans son rapport sur le financement des infrastructures de transports, en 2001, d'estimer la part de l'usager dans ce financement . Il en avait déduit que « les règles de tarification sont mal définies ou inexistantes ».
Il reproduit ici quelques observations de son rapport :
« Les mécanismes de financement par péages ou redevances sont centraux dans l'économie des transports. Ils déterminent en effet la part de l'usager dans le financement de l'infrastructure par rapport à celle du contribuable.
« Cependant, l'application pratique du péage est encore très limitée, sauf pour la route et l'aérien.
« Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie fait preuve d'un optimisme forcené en indiquant : « les péages et redevances tendent à devenir le mode normal de prise en charge par l'usager des coûts d'infrastructures de transport. ». En effet, tous les chiffres montrent que le recours aux péages et redevances est encore très limité et inégal.
« Si la part de l'usager dans le financement des autoroutes concédées atteint 92 %, elle descend à 76 % pour le contrôle aérien, 63 % pour les aéroports, et 56 % pour les ports. Elle est très réduite pour le transport ferroviaire (25 %) et les voies navigables (9 %) et nulle pour les routes nationales ».
Mais le péage reste encore un modèle d'exception pour la plupart des modes de transport, à l'exception des autoroutes concédées, alors même que toutes les réflexions menées dans le cadre européen préconisent le développement du péage.
Effort de l'usager dans le financement des infrastructures
(en millions d'euros)
|
Etat |
Fiscalité affectée |
Collectivités locales |
dette du gestionnaire |
Effort de l'usager |
Total |
part de l'usager |
|
|
Autoroutes concédées |
457 |
4 939 |
5 397 |
92 % |
|||
|
Routes nationales |
1 486 |
233 |
762 |
0 |
0 |
2 481 |
0 % |
|
Total |
1 486 |
233 |
762 |
457 |
4 939 |
7 878 |
63 % |
|
Réseau ferré national |
3 859 |
352 |
122 |
305 |
1 508 |
6 146 |
25 % |
|
Contrôle aérien |
32 |
192 |
0 |
76 |
946 |
1 246 |
76 % |
|
Aéroports |
0 |
252 |
12 |
46 |
521 |
831 |
63 % |
|
Voies navigables |
0 |
76 |
30 |
0 |
10 |
117 |
9 % |
|
Ports |
104 |
45 |
91 |
-15 |
291 |
517 |
56 % |
Source : rapport du Sénat sur le financement des infrastructures de transports - 2001, ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Ces chiffres montrent bien que les autoroutes concédées sont financées presque exclusivement par les usagers et non par les contribuables . Les aéroports et les ports sont également majoritairement financés par l'usager. En revanche, c'est essentiellement le contribuable national ou local (particulièrement dans le cas des routes nationales) qui finance le réseau ferré, les routes nationales, et les voies navigables.
Votre rapporteur spécial est tout à fait favorable à augmenter la part de l'usager là où il est nécessaire de le faire, c'est-à-dire lorsque l'usager dispose d'un service de qualité.
En particulier l'instauration d'une redevance domaniale kilométrique pour l'utilisation commerciale du domaine public routier, prélevée sur les poids lourds circulant sur les autoroutes gratuites et sur les grandes liaisons à caractéristiques autoroutières, lui semble une idée intéressante, même s'il faut encore en préciser les modalités.
S'agissant des péages d'infrastructure ferroviaire , votre rapporteur spécial avait déjà souligné, à plusieurs reprises, la faiblesse de la tarification, en particulier pour le fret ferroviaire. Le niveau faible des péages s'expliquait jusqu'à présent par la faible capacité contributive de la SNCF et par les difficultés propres au service de fret ferroviaire. Une sous-tarification manifeste ne peut aujourd'hui se poursuivre du fait de l'ouverture du réseau de fret à la concurrence : maintenir des tarifs de péages très bas revient à subventionner les entreprises européennes qui décideraient d'utiliser ce service.
Votre rapporteur spécial s'étonne toutefois que s'agissant du fret ferroviaire, il soit proposé de couvrir les seuls coûts marginaux d'infrastructure alors que les trains express régionaux devraient couvrir, selon l'audit, les coûts complets.
Cette différence signifie-t-elle que le transport de voyageurs à caractère régional, qui participe pleinement à l'aménagement du territoire et au désengorgement du réseau routier, doit être moins soutenu que le transport de marchandises à longue distance ?
En tout état de cause, il est évident que toute tarification des trains express régionaux (TER) au coût complet devrait s'accompagner de transferts de ressources aux régions, autorités organisatrices de transport, pour leur permettre d'assumer cette nouvelle charge, en application de l'article 72 de la Constitution récemment modifié.
Par ailleurs, l'audit rappelle que les études économiques considèrent que les usagers, particuliers et professionnels, paient en moyenne les coûts qu'ils génèrent sur le réseau routier interurbain tant dans une optique de coût marginal social que de coût complet.
Il faut toutefois distinguer le réseau concédé et le réseau non concédé. Les poids lourds paient en moyenne plus que leur coût sur le réseau concédé mais pas sur le réseau non concédé. En effet, le réseau non concédé est aujourd'hui sous-tarifé. Pour les poids lourds, la sous-tarification porte sur 90 % des routes nationales ordinaires, 85 % des routes nationales à plus de 2 voies, et 10 % à 15 % des autoroutes concédées ou non concédées.
Le second sujet est la modulation spatiale et temporelle de la tarification. Le droit communautaire et national tendent à limiter le montant des péages à la couverture des coûts de construction, d'entretien et d'exploitation des ouvrages à péage sans permettre véritablement de moduler le tarif selon la plus ou moins grande congestion ou sensibilité de l'environnement.
2. Ne pas recourir « trop facilement » à l'augmentation de la fiscalité
Votre rapporteur spécial relève que les deux rapports remis au gouvernement ont pour point commun de suggérer des augmentations de taxes pour couvrir les coûts des infrastructures nouvelles.
Le rapport DATAR évoque la possibilité d'une taxe sur les poids lourds, dans les zones particulièrement sensibles et congestionnées (franchissements alpins et pyrénéens) à l'instar de ce qu'a fait la Suisse.
Le rapprochement de la TIPP du gazole sur celle de l'essence des véhicules légers est également évoqué. La recette supplémentaire qui en serait attendue s'élèverait à 200 millions d'euros par an.
Enfin, le rapport DATAR évoque même la possibilité de taxer directement le donneur d'ordre, qui, dans une organisation en flux tendus, bénéficie du différentiel entre le prix de stockage et le prix du transport (stock roulant).
Votre rapporteur spécial s'étonnera toujours de l'empressement à créer de nouvelles taxes, alors même que l'objectif essentiel de notre politique de finances publiques est la diminution des prélèvements obligatoires.
Il souligne tout d'abord que les pouvoirs publics n'ont cessé de créer de nouveaux impôts pour financer les infrastructures de transports , au premier rang desquels la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) créée pour financer le développement ferroviaire. Plus récemment, l'instauration d'une taxe d'aménagement du territoire, prélevée sur les péages des sociétés d'autoroutes, avait également pour objet de financer les infrastructures nouvelles. Or, l'expérience montre que, plus ou moins rapidement, toute nouvelle taxe finit par alimenter le budget général et plus du tout l'objet pour lequel elle avait été créée.
Rendement fiscal des taxes sur les transports
|
(en millions d'euros) |
||||||||
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
|
Route |
||||||||
|
Taxe sur contrats d'assurance automobile (1) |
764 |
818 |
831 |
799 |
796 |
830 |
808 |
876 |
|
Taxe à l'essieu |
61 |
69 |
71 |
71 |
71 |
127 |
223 |
225 |
|
Certificats d'immatriculation |
1 085 |
1 133 |
1 234 |
1 170 |
1 262 |
1 313 |
1 373 |
1 401 |
|
Vignette |
2 169 |
2 299 |
2 396 |
1 984 |
2 010 |
2 065 |
539 |
559 |
|
Droits de timbres sur contrats de transport |
75 |
79 |
78 |
86 |
87 |
75 |
10 |
0 |
|
Taxe sur véhicules de tourisme des sociétés |
419 |
416 |
440 |
441 |
508 |
551 |
644 |
701 |
|
Permis de conduire |
6 |
5 |
6 |
6 |
4 |
4 |
4 |
4 |
|
Produit des amendes forfaitaires de la police |
||||||||
|
de la circulation |
201 |
155 |
250 |
274 |
286 |
323 |
329 |
279 |
|
Taxe sur l'aménagement du territoire |
- |
144 |
321 |
325 |
337 |
375 |
425 |
448 |
|
Redevances domaniales |
- |
- |
- |
115 |
122 |
129 |
132 |
137 |
|
Contribution gendarmerie |
78 |
77 |
90 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Voies navigables (2) |
||||||||
|
Taxe sur la navigation intérieure |
83 |
87 |
92 |
92 |
92 |
99 |
104 |
105 |
|
Aviation civile |
||||||||
|
Taxe de l'Aviation Civile |
90 |
92 |
107 |
132 |
186 |
216 |
220 |
223 |
|
Redevance de la circulation aérienne (3) |
807 |
873 |
847 |
860 |
916 |
953 |
940 |
911 |
|
TOTAL |
5 869,0 |
|||||||
|
Source : Insee, DGAC, DR |
||||||||
|
(1) au bénéfice de la sécurité sociale |
||||||||
|
(2) au bénéfice des Voies navigables de France |
||||||||
|
(3) redevance circulation aérienne incluse dans le budget annexe de l'aviation civile |
||||||||
Comme en témoignent les chiffres de la commission des comptes des transports de la Nation , votre rapporteur spécial note que la fiscalité pesant sur les transports est actuellement lourde . Le rendement fiscal des taxes sur les transports atteint 5,8 milliards d'euros en 2001.
Il faut ajouter à ces taxes spécifiques la fiscalité sur les hydrocarbures, qui a atteint 23,3 milliards d'euros en 2001 .
Rendement fiscal des taxes sur les hydrocarbures
|
(en millions d'euros) |
||||||||
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
|
Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) |
||||||||
|
Prélèvement au profit de : |
||||||||
|
Budget général (1) |
21 458 |
21 791 |
22 558 |
22 918 |
23 948 |
24 581 |
24 074 |
22 844 |
|
Fonds de soutien des hydrocarbures |
30 |
28 |
27 |
28 |
28 |
0 |
0 |
0 |
|
Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie |
28 |
43 |
53 |
61 |
93 |
0 |
0 |
0 |
|
Taxe générale sur les activités polluantes |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
154 |
396 |
510 |
|
Total TIPP |
21 516 |
21 861 |
22 639 |
23 006 |
24 069 |
24 735 |
24 470 |
23 354 |
|
Source : Insee |
||||||||
|
(1) cette taxe inclut la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel. |
||||||||
3. Dégager des marges de manoeuvre sur le fonctionnement
Votre rapporteur spécial s'étonne que, parmi les propositions faites par les deux rapports remis au gouvernement, aucune ne consiste clairement à trouver des économies sur le fonctionnement des services de transports afin d'alimenter l'investissement.
Votre rapporteur spécial rappelle que le budget des transports terrestres est constitué à 95 % de dépenses d'intervention, qui couvrent essentiellement le fonctionnement du secteur des transports et de la SNCF.
Il est aisé de constater que si le budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement est le premier budget d'investissement civil de l'Etat, il connaît, comme tous les budgets ministériels, un écart flagrant entre ses dépenses de fonctionnement et d'intervention et ses dépenses d'investissements.
De fait, selon les chiffres publiés par le dernier rapport de la commission des comptes des transports de la Nation, les administrations publiques centrales consacrent 77 % de leurs dépenses en faveur des transports au fonctionnement tous modes confondus (routier, ferroviaire, fluvial, aérien, maritime).
Les dépenses de transport des administrations centrales
(en millions d'euros)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
|
Fonctionnement |
10 397 |
10 443 |
10 458 |
10 976 |
11 603 |
|
Capital |
3 476 |
3 506 |
3 857 |
3 583 |
3 506 |
|
Total |
13 873 |
13 949 |
14 315 |
14 559 |
15 108 |
Sources : DGCP, DAEI/SES
Votre rapporteur spécial estime que là est le gisement le plus important d'économies budgétaires , grâce à des actions en faveur de la qualité et du contrôle de gestion. Il est en effet très important de s'interroger sur la qualité des services de transport , et sur les moyens de rendre cette qualité au coût le plus juste.
A cet égard, il souhaite rappeler les développements de son récent rapport sur le budget des transports terrestres pour 2003.
Il a mis en valeur la dégradation de la productivité de la SNCF en raison de plusieurs phénomènes (baisse de la productivité de la branche fret, acquisition de matériel TGV à un coût élevé, politique tarifaire inadaptée au service).
Il a rappelé l'augmentation des effectifs sur la période 1998-2001 , suite notamment à l'application des 35 heures. Les effectifs moyens de la SNCF (hors Sernam et emplois jeunes) sont en effet passés de 169.420 en 1998 à 176.480 en 2001, soit une augmentation de 7.060 équivalents temps plein.
Evolution des effectifs de la SNCF 1998-2001
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
Evolution |
|
|
Effectifs |
169.420 |
170.460 |
174.860 |
176.480 |
+ 4,2 % |
|
Emplois-jeunes |
1.000 |
1.530 |
1.700 |
1.309 |
- |
Votre rapporteur spécial estime que c'est dans la direction de plus grands efforts de productivité que doivent porter résolument les efforts du gouvernement et que la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances imposera clairement une nouvelle gestion budgétaire, qui ne pourra s'arrêter aux portes des entreprises publiques.