Perspectives d'évolution de la fiscalité locale.

Rapports d'information

Rapport d'information n° 289 (2002-2003), déposé le 13 mai 2003

Les informations clés

Nature

Rapport d'information

II/ TAUX

Le taux retenu est la somme du taux communal ( y compris la part revenant aux EPCI), du taux départemental et du taux régional.

TAXE PROFESSIONNELLE

Base moyenne TP/hbt

en 2001

(au niveau national)

= 10 795 F/hbt

Taux moyen national

en 2001 = 23,09 %

TAXE PROFESSIONNELLE
CORRÉLATION ENTRE LES BASES ET LES TAUX : RÉPARTITION PAR DÉPARTEMENT

Base de taxe professionnelle en Francs par habitant	Répartition par département
Base de taxe professionnelle en Francs par habitant	Taux de 13,37 à 20,5 %	Taux de 20,5 à 22,7 %	Taux de 22,7 à 27 %	Taux de 27 à 34,28 %	Total
2.298 - 6.900	2B - 56 - 972		17 - 22 - 23 - 24 - 29 - 2A - 46 - 47 - 48 - 971 - 974	11 - 15 - 32 - 34 - 65 - 66 - 81 - 83	22
6.900 - 8.550	55 - 61 - 70	49 - 79 - 85	05 - 36 - 43 - 58 - 64 -87 - 973	03 - 06 - 09 - 12 - 19 - 30 - 33 - 84	21
8.550 - 10.100	02 - 52 - 89	07 - 14 - 16 - 18 - 37 - 86 - 95	40 - 42 - 44 - 54 - 62	04 - 31 - 82 - 90 - 94	20
10.100 - 12.300	10 - 21 - 27 - 28 - 39 - 51 - 77	35 - 41 - 45 - 53 - 60 - 63 - 71 - 72 -80 - 91		13 - 59 - 93	20
12.300 - 28.036	01 - 08 - 50 - 57 - 68 - 75 - 78 - 88 - 92	25 - 26 - 67 - 74 - 76	69	38 - 73	17
Total	25	25	24	26	100

Source DGI : Bureau M2

TAXE PROFESSIONNELLE
CORRÉLATION ENTRE LES BASES ET LES TAUX : RÉPARTITION PAR DÉPARTEMENT

Base de taxe professionnelle en Francs par habitant	Répartition par département
Base de taxe professionnelle en Francs par habitant	Taux de 13,37 à 20,5 %	Taux de 20,5 à 22,7 %	Taux de 22,7 à 25 %	Taux de 27 à 34,28 %	Total
2.298 - 6.900	3		11	8	22
6.900 - 8.550	3	3	7	8	21
8.550 - 10.100	3	7	5	5	20
10.100 - 12.300	7	10		3	20
12.300 - 28.036	9	5	1	2	17
Total	25	25	24	26	100

Source DGI : Bureau M 2

CARTE 1

CARTE 2

TAXE D'HABITATION

Base moyenne TH/hbt

en 2001
(au niveau national)

= 5 880 F/hbt

Taux moyen national

en 2001 = 19,44 %

TAXE D'HABITATION
CORRÉLATION ENTRE LES BASES ET LES TAUX : RÉPARTITION PAR DÉPARTEMENT

Base de taxe d'habitation en Francs par habitant	Répartition par département
Base de taxe d'habitation en Francs par habitant	Taux de 10,99 à 17 %	Taux de 17 à 20 %	Taux de 20 à 21,5 %	Taux de 21,5 à 32,3 %	Total
1.680 - 4.275		4	6	10	20
4.275 - 4.755	6	5	5	3	19
4.755 - 5.513	4	6	5	5	20
5.513 - 6.127	7	7	2	4	20
6.127 - 12.254	8	6	4	3	21
Total	25	28	22	25	100

Source DGI : Bureau M 2

TAXE D'HABITATION
CORRÉLATION ENTRE LES BASES ET LES TAUX : RÉPARTITION PAR DÉPARTEMENT

Base de taxe d'habitation en Francs par habitant	Répartition par département
Base de taxe d'habitation en Francs par habitant	Taux de 10,99 à 17 %	Taux de 17 à 20 %	Taux de 20 à 21,5 %	Taux de 21,5 à 32,3 %	Total
1.680 - 4.275		27- 50 - 52 - 55	08 - 32 - 72 - 79 - 88 - 974	02 -15 - 53- 59 - 61 - 62- 80 - 971 - 972 - 973	20
4.275 - 4.755	07 - 16 - 39 - 47 -70 - 82	18 -23 - 57 - 71 - 81	36 - 41 - 49 -76- 86	10 - 22 -51	19
4.755 - 5.513	12 - 24 - 43 - 68	21 - 28 - 60 - 63 - 89 - 90	03 - 11 - 54 - 58 - 67	13 - 29 - 2B - 35 - 37	20
5.513 - 6.127	01 - 09 - 14 - 19 -- 26 - 46 - 48	25 - 38 - 40 - 42 - 56 - 65 - 77	45 - 85	30 - 31 - 33 - 44	20
6.127 - 12.254	04 - 05 - 17 - 73 -	64 - 66 - 83 - 87 - 94	69 -91 - 93 - 95	06 - 2A - 3A	21
Total	25	28	22	25	100

Source DGI : Bureau M 2

CARTE 3

CARTE 4

TAXE FONCIERE

SUR LES PROPRIETES

BATIES

Base moyenne TFPB/hbt

en 2001

(au niveau national)

= 5 692 F/hbt

Taux moyen national

en 2001 = 27,44 %

TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES
CORRÉLATION ENTRE LES BASES ET LES TAUX : RÉPARTITION PAR DÉPARTEMENT

Base de taxe foncière sur les propriétés bâties en Francs par habitant	Répartition par département
	Taux de 7,98 à 26,5 %	Taux de 26,5 à 32 %	Taux de 32 à 36 %	Taux de 36 à 51,95 %	Total
2.479 - 3.830		22 - 23 - 79	02 - 53 - 59 - 62 - 70 - 974	15 - 27 - 32 - 52 - 55 - 61 - 80 - 971 - 972 - 973	19
3.830 - 4.360	35	48 - 71 - 72 - 86 - 88	08 - 10 - 36 - 41 - 49	11 - 16 - 24 - 28 - 47 - 50 - 60 - 81 - 82	20
4.360 - 4.780	07 - 2B - 40 - 57 - 85 - 90	03 - 12 - 18 - 29 - 37 - 43 - 89	39 - 46 - 51 - 56 - 58	14	19
4.780 - 5.570	01 - 44 - 54 - 67 - 68	09 - 13 - 21 - 25 - 42 - 63 - 77 - 84 - 87	17 - 19 - 33 - 45 - 65	30 - 76	21
5.570 - 16.310	06 - 2A - 64- 69 74 - 75 - 78 - 83 - 91 - 92 - 94 - 95	22 - 66 - 73 - 93	31 - 38	04 - 05 - 34	21
Total	25	28	22	25	100

Source DGI : Bureau M 2

TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES
CORRÉLATION ENTRE LES BASES ET LES TAUX : RÉPARTITION PAR DÉPARTEMENT

Base de taxe foncière sur les propriétés bâties en Francs par habitant	Répartition par département
	Taux de 7,98 à 26,5 %	Taux de 26,5 à 32 %	Taux de 32 à 36 %	Taux de 36 à 51,95 %	Total
2.479 - 3.830		3	6	10	19
3.830 - 4.360	1	5	5	9	20
4.360 - 4.780	6	7	5	1	19
4.780 - 5.570	5	9	5	2	21
5.570 - 16.310	12	4	2	3	21
Total	24	28	23	25	100

Source DGI : Bureau M 2

CARTE 5

CARTE 6

TAXE FONCIERE SUR

LES PROPRIETES

NON BATIES

Base moyenne TFPNB/hbt

en 2001

(au niveau national)

= 206 F/hbt

Taux moyen national en

2001 = 65,75 %

TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES
CORRÉLATION ENTRE LES BASES ET LES TAUX : RÉPARTITION PAR DÉPARTEMENT

Base de taxe foncière sur les propriétés non bâties en Francs par habitant	Répartition par département
	Taux de 15 à 56 %	Taux de 56 à 71 %	Taux de 71 à 92 %	Taux de 92 à 258,14 %	Total
16 - 107	06 - 69 - 75 - 90 - 92 - 93	13 - 78 - 94	2B - 59 - 74 - 83 - 91 - 95 - 971 - 973	2A - 31 - 73	20
107 - 180	54 - 64 - 972 - 974	42 - 44 - 66 - 77	38 - 57- 62 - 67 - 68	05 - 07 - 34 - 48 - 65	18
180 - 270	25 - 35	01 - 29 - 33 - 37 45 - 56 - 76	26 - 60	04 - 09 - 12 - 19 - 24 - - 30 - 46 - 63 - 81 - 87	21
270 - 420	08 - 21 - 86 - 88	40 - 49 - 85	16 - 17 - 27 - 41 - 43 - 70 - 79 - 84	11 - 15 - 22- 47 - 82	20
420 - 762	03 - 10 - 14 - 18- 28 - 51- 52 - 72	02 - 36 - 39 - 50 53 - 55 - 61 - 71 80 - 89	58	23 - 32	21
Total	24	27	24	25	100

Source DGI : Bureau M 2

TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES
CORRÉLATION ENTRE LES BASES ET LES TAUX : RÉPARTITION PAR DÉPARTEMENT

Base de taxe foncière sur les propriétés non bâties en Francs par habitant	Répartition par département
	Taux de 15 à 56 %	Taux de 56 à 71 %	Taux de 71 à 92 %	Taux de 92 à 258,14 %	Total
16 - 107	6	3	8	3	20
107 - 180	4	4	5	5	18
180 - 270	2	7	2	10	21
270 - 420	4	3	8	5	20
420 - 762	8	10	1	2	21
Total	24	27	24	25	100

Source DGI : Bureau M 2

carte 7

carte 8

ANNEXE 4



En millions €					Année 2001 (exécution)


recettes fiscale brutes					305 555

remboursements et dégrèvements					60 707
dont remboursements et dégrèvements liés à la fiscalité locale					9 541
dont dégrèvements liés à la TP					6 666
dont dégrèvements liés à la TH					2 489
dont dégrèvements liés à la TF					386

recettes fiscales nettes des R&D					244 848

compensations d'allègements et suppression d'impôts locaux (1)					9 800
dotation de compensation de la TP					1 638
compensation de la part salaires de la TP					5 285
suppression de la part régionale de la TH					927
compensation d'exonérations diverses					1 859
contrepartie d'exos de foncier bâti et non bâti					91

PIB					1 463 000

taux de p.o					16,74%

taux de p.o en cas de baisse des impôts après suppression des compensations
					16,07%

(1) hors compensations relatives à la fiscalité transférée

ANNEXE 5

IMPÔTS DIRECTS LOCAUX ET IMPÔTS D'ETAT

dispersion par départements

Le tableau ci-dessous fait apparaître, pour les quatre taxes directes locales qui servent de référence, et pour les principaux impôts d'Etat :

- le rendement national en 1999

- le produit moyen par habitant des 5 départements ayant les produits moyens par habitant les plus faibles

- le produit moyen par habitant des 5 départements ayant les produits moyens par habitant les plus élevés

- le rapport entre ces deux montants

	Produit	Impôt moyen par habitant		Rapport
	1999	Moyenne par habitant des 5 plus faibles	Moyenne par habitant des 5 plus élevés	Entre les 2 moyennes
Référence : Quatre taxes directes locales : taxe d'habitation, taxe professionnelle et taxes foncières	en émissions 345 300 MF	3 303 F	8 111 F	2,5
IR (1)	321 938 MF	2 599 F	12 625 F	4,9
IS (2)	268 150 MF	811 F	19 404 F	23,9
TVA (3)	575 742 MF	1 582 F	32 353 F	20,5
Taxe sur les salaires	47 912 MF	240 F	2 139 F	8,9
Droits de mutation à titre gratuit (successions et donations)	43 172 MF	162 F	2 386 F	14,7
ISF	12 745 MF	36 F	1 044 F	29,0

Source : recouvrement et émissions DGI 1999

(1) IR en émissions sur le titre courant - IR recouvré en 1999 : 333 622 MF

(2) IS brut y compris contributions et IFA ; hors IS sur rôles
IS brut total : 287 701 MF

(3) TVA nette recouvrée par la DGI (hors TVA DGDDI)
TVA brute totale : 841 448 MF

Produit moyen des quatre taxes directes locales par habitant

Produit moyen des quatre taxes directes locales par habitant :

- des cinq départements ayant les produits moyens par habitant les plus faibles :

- des cinq départements ayant les produits moyens par habitant les plus élevés

3 303 F

8 111 F

- écart

2,45

Documents transmis par
M. Jean BASSÈRES,
Directeur général de la comptabilité publique

On trouvera ci-après copie des documents présentés par M. Jean Bassères lors de son audition par la commission des finances du Sénat le 2 octobre 2002.

Questionnaire : Réponse de
M. Hansjörg BLÖCHLIGER,
Administrateur principal à l'OCDE

La présente note a pour objet de présenter le travail comparatif de l'OCDE sur la fiscalité locale et les premiers résultats qui en découlent.

Le graphique ci-après compare la décentralisation des recettes et des dépenses dans les pays de l'OCDE.

Ratios de décentralisation

(part des recettes et des dépenses décentralisées : 0 = 0%, 1 = 100 %)

Recettes

Dépenses

On peut faire deux remarques :

- tout d'abord, il existe de grandes différences entre Etats. Les Etats fédéraux sont plutôt en haut a droite. La France se situe quant à elle en bas à gauche. Le niveau local en France dispose donc d'un poids relativement faible ;

- ensuite, pour tous les pays, les recettes sont plus centralisées que les dépenses. Cet écart n'est cependant pas très important en France.

1) Dans quelle mesure l'importance des recettes fiscales dans les recettes totales a-t-elle un impact sur la manière dont une collectivité est gérée ?

1. Les impôts locaux et les redevances constituent les ressources propres d'une collectivité, alors que les transferts proviennent de l'Etat. Les autorités locales gèrent plus efficacement leurs ressources propres que celles qui proviennent de l'Etat central. Cette différence de comportement par rapport à la source du financement a été mise en évidence dans un grand nombre de pays de l'OCDE.

2. Un aspect dynamique doit être pris en compte : les collectivités locales dépendant de transferts ont tendance a demander leur augmentation. Les transferts étant souvent soumis à de moindres contraintes budgétaires que les impôts, l'Etat tend à accorder des subventions supplémentaires (il peut en particulier le faire activement, remplaçant la fiscalité locale par des transferts, comme cela a récemment été le cas en France). Ce phénomène engendre une dynamique négative, ou même un cercle vicieux de demande et d'offre de transferts supplémentaires («soft budget constraint»). Ce cercle vicieux peut mettre en danger l'équilibre financier au niveau national, comme c'est le cas dans quelque pays de l'OCDE où le cadre budgétaire des transferts n'est pas très contraignant.

2) Y a-t-il de ce point de vue une différence entre des dotations de l'Etat et des ressources fiscales dont les collectivités locales ne peuvent pas agir sur le taux ?

Cette différence est en général importante.

Deux critères doivent en effet être pris en considération :

- le montant du transfert ;

- le pouvoir de l'Etat central de modifier l'allocation de taxes ou d'impôts.

Les deux modes de financement sont équivalents si le transfert est réalisé sur les mêmes critères que la répartition des recettes d'une taxe locale, c'est-à-dire s'il repose essentiellement sur la base imputable. Cela est rarement le cas dans les pays de l'OCDE puisque d'autres critères sont également utilisés pour les transferts (péréquation, coûts des prestations etc.).

De même, l'Etat central peut généralement modifier l'allocation de transferts plus aisément que celle d'une taxe locale.

3) Quelles sont les situations constatées dans les pays dans lesquels les collectivités locales ont peu de marge de manoeuvre sur les taux de leurs impôts ?

L'OCDE a peu réfléchi à cette question.

On peut néanmoins se poser, dans un premier temps, la question inverse : que se passe-t-il dans les pays où les collectivités locales ont d'importantes marges de manoeuvre ?

On observe alors une différenciation des taux. En Suisse, les taux des impôts locaux varient de un a quatre, de même qu'au Canada et aux Etats- Unis. Cette différenciation peut être interprétée de deux façons.

1. Selon une première explication, elle proviendrait de préférences pour les biens publics différentes d'une région a l'autre. Ainsi, on observe des différences de taux entre régions urbaines et rurales, qui peuvent s'expliquer par des préférences différentes dans certains domaines (transport, culture, etc.). Par ailleurs, la concurrence fiscale contraint les collectivités locales à une politique budgétaire efficace et à une modération des taux.

2. Selon une seconde interprétation, ce phénomène proviendrait de disparités de développement économique. Il pourrait aggraver ces disparités, un cercle vicieux (taux élevé, émigration, taux plus élevé pour financer les biens publics, etc.) pouvant s'enclencher. On observe parfois des taux plus élevés dans les communes et régions les plus pauvres, mais cela n'est pas systématique.

Revenons maintenant à la question initiale (que se passe-t-il si les taux sont fixes ?).

1. Selon la première interprétation, les préférences locales en matière de taux ne seraient pas respectées. Il se pourrait qu'il y ait trop ou trop peu de crédits disponibles dans les caisses municipales par rapport aux souhaits politiques des citoyens.

2. Selon la seconde interprétation en revanche, la dynamique d'appauvrissement et de taux élevé pourrait être évitée.

Il faut enfin souligner qu'un taux unique peut présenter un désavantage pour les zones rurales. En effet, ces dernières disposent souvent de faibles taux, ce qu'elles utilisent comme outil de développement. Harmoniser les taux a donc pour conséquence de priver les zones rurales d'un de leurs principaux instruments dans la compétition interrégionale.

4) Dans la France d'aujourd'hui, les citoyens ressentent-ils le lien entre le niveau de la pression fiscale locale et le service rendu par les collectivités locales ?

Je ne paye pas d'impôts en France.

5) Comment arriver à une plus grande responsabilité politique en matière de vote des taux ?

En général, plus l'autonomie est forte, plus la responsabilisation est importante. En sens inverse, plus les recettes proviennent de l'Etat central, plus la responsabilisation est faible. Dès lors, il est possible de distinguer deux stratégies.

1. Transparence: les autorités locales doivent montrer le lien entre fiscalité et prestations locales, montrer la structure des services locaux.

2. Bien aménager l'architecture fiscale du pays. Souvent les transferts sont liés à la fiscalité locale, p.ex. il y a une forte relation négative ou positive entre les recettes fiscales et les transferts. Une relation mal axée peut créer de mauvaises incitations, comme le montre l'expérience des pays de l'OCDE : les collectivités locales peuvent demander des taux trop élevés (ou trop bas, selon l'architecture) car elles savent qu'un manque de recettes sera couvert par l'Etat national.

6) L'importance du point de vue de la gestion d'une part importante de ressources fiscales dans les ressources totales est-elle la même pour toutes les tailles de collectivités ou pour toutes les catégories de collectivités ?

Pour une collectivité locale, la fiscalité propre présente généralement une charge administrative plus importante que les transferts qui, en général, arrivent en bloc. En outre, les coûts par habitant de l'administration fiscale diminuent avec la taille d'une collectivité locale. Pour les petites collectivités, l'administration d'un service fiscal peut présenter une charge excessive par rapport aux recettes. La solution est que l'Etat central gère les impôts locaux, ou que soit mise en place une «gestion partagée», c'est-à-dire une administration commune entre des collectivités locales.

Comme le montre le graphique ci-avant, il est possible de distinguer deux modèles :

- le modèle anglo-saxon, avec une forte dépendance des collectivités territoriales vis-à-vis de la taxe foncière (beaucoup de gris) ;

- le modèle européen, avec une plus forte dépendance vis-à-vis des impôts sur le revenu, soit des personnes physiques, soit des entreprises (beaucoup de bleu).

La France est un peu exceptionnelle avec une taxe particulière, la taxe professionnelle. Les taxes sur les entreprises en général sont en régression dans les pays de l'OCDE ; cela vaut également pour le niveau local.

7) Quelles sont les assiettes fiscales qui vous paraissent les mieux à même de favoriser une politique dynamique de développement local ?

C'est la question la plus pertinente car elle relie la sphère fiscale a la sphère économique. Les pays en train de réformer leur architecture fiscale se la posent pertinemment. On ne se demande pas quel impôt nuit le moins ou alors quel est le meilleur impôt pour profiter du développement économique, mais plus activement, lequel favorise le développement économique.

Un « bon impôt local » doit répondre à divers critères :

- relation étroite entre l'impôt et les prestations ;

- bases non mobiles ;

- impôt non redistributif et bases non concentrées géographiquement ;

- impôt non sujet à des cycles conjoncturels.

Les différents impôts - taxe foncière, impôt sur le revenu personnel, impôts sur les entreprises (accises, taxe professionnelle etc.) - présentent donc des avantages et inconvénients différents du point de vue de la dynamisation du développement local.

a) La taxe foncière

La taxe foncière a pour avantages d'être non mobile, et de présenter un lien étroit entre prestations et impôt.

En revanche, elle ne croît pas assez avec le PIB, présente un coût important de mise en place (cadastre) et incite peu au développement économique.

Elle est discutée au Québec.

b) L'impôt sur le revenu

L'impôt sur le revenu augmente avec le PIB et incite au développement économique.

En revanche, il repose sur des assiettes délocalisables et est progressif.

Il est discuté en Suisse, surtout dans les grandes villes.

c) Taxe professionnelle ou sur le revenu des entreprises (chiffre d'affaire, taxes de vente)

La taxe professionnelle est étroitement liée aux services publics qu'elle finance (infrastructures).

En revanche, sa distribution géographique est inégale et ses recettes sont sensibles au cycle conjoncturel. C'est pourquoi elle est en déclin dans les pays de l'OCDE.

En général, dans la mesure où l'expérience des pays de l'OCDE ne permet pas de mettre en évidence de taxe optimale, une combinaison de différentes taxes semble la meilleure solution pour favoriser à la fois le développement local et la stabilité financière des collectivités locales.

Questionnaire : Réponse sous forme de note de synthèse de
M. Dominique BUR,
Directeur général des collectivités locales

Une réforme de la fiscalité locale ne peut s'inscrire que dans le prolongement du projet de réforme constitutionnelle et en particulier de son article 6 qui consacre la faculté pour les collectivités territoriales de recevoir le produit des impositions de toute nature et d'en fixer elles-mêmes, dans les limites fixées par la loi, le taux et l'assiette ainsi que sur le 3ème alinéa, qui pose le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales et confère à la péréquation une valeur constitutionnelle.

A cet égard il faut rappeler que les dotations de l'Etat et les critères de répartition permettaient de diminuer de 30 % les écarts de richesse entre collectivités.

La présente note après avoir rappelé la situation actuelle des ressources fiscales affectées aux collectivités locales (I), présentera les perspectives d'évolution en terme d'assiette et d'impôts (II).

I - RESSOURCES FISCALES ET GESTION LOCALE ; UTILISATION DES MARGES DE MANOEUVRE.

Le principe de responsabilité notamment fiscale des exécutifs locaux est au coeur de la réflexion qui est menée actuellement sur la fiscalité locale et au coeur des réflexions sur la réforme constitutionnelle : garantie et libre disposition des ressources, faculté pour les collectivités locales de recevoir le produit d'imposition et d'en fixer, dans les limites définies par le législateur, le taux et l'assiette.

L'effectivité de cette responsabilité n'est avérée que lorsque les recettes fiscales , les autres ressources propres et les dotations d'autres collectivités représentent une part déterminante de l'ensemble des ressources. Elle suppose aussi la compensation des transferts de compétences par l'attribution de ressources pérennes.

L'autonomie financière est donc une composante importante de la gestion locale et de la responsabilité des élus locaux devant le citoyen.

I - A - La part des recettes fiscales au sein des budgets locaux est cependant très variable selon les collectivités territoriales.

Les taux d'autonomie fiscale n'ont cessé de diminuer depuis 1999, en particulier sous l'effet d'une série d'allègements fiscaux qui transforment la fiscalité locale en dotations sur lesquelles les élus n'ont plus aucune marge de manoeuvre (suppression de la part salaires des bases de taxes professionnelles, réforme de la fiscalité applicable aux droits de mutations , suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, suppression de la vignette automobile). Pour autant, la situation des collectivités locales, même marquée par cette tendance reste contrastée. Si les départements, voire même les communes, tirent la moitié de leurs recettes hors emprunts de la fiscalité hors compensation, le niveau atteint par les régions n'est que légèrement supérieur au tiers.

La recherche d'autonomie financière pour les collectivités territoriales nécessite de réfléchir sur une réforme de la fiscalité locale plaçant les élus locaux au coeur du dispositif et de dégager de réelles marges de manoeuvre afin qu'ils puissent mener à bien les missions qui leurs sont dévolues au moyen d'une politique fiscale adaptée.

Pour autant, il est difficile de faire le lien entre les services rendus et le niveau de la pression fiscale qui doit, pour avoir une réelle signification être rapproché des bases d'imposition.

Cette condition est le préalable pour qu'une réforme soit acceptée et a fortiori mise en oeuvre par les collectivités locales. Néanmoins, les effets d'une réforme fiscale doivent être étudiés avec précision pour éviter les transferts de charges trop brutaux entre contribuables et de recettes entre collectivités.

Il ne peut être en conséquence demandé au gouvernement de faire en 6 mois une réforme différée depuis 20 ans.

Pour réussir, cette réforme doit être concertée avec les élus locaux et doit s'inscrire dans la perspective de ne pas accroître les prélèvements obligatoires.

Il convient en effet de rappeler qu'en l'état actuel, une réforme de l'assiette des impôts directs locaux peut avoir des incidences notables sur le budget de l'Etat dans le cadre notamment du dégrèvement consécutif au plafonnement des cotisations de taxe d'habitation en fonction du revenu.

Une augmentation des valeurs locatives et par voie de conséquence des cotisations de taxe d'habitation pourrait conduire à ce que l'Etat prenne en charge une part plus importante de cette cotisation au travers de ce mécanisme.

Pour ce qui concerne le vote des taux, le projet de loi de finances pour 2003 comporte une mesure de nature à accroître les marges de manoeuvre des collectivités locales en la matière puisqu'elle permet de faire varier le taux de taxe professionnelle dans une proportion plus importante que la seule variation du taux de taxe d'habitation ou du taux moyen pondéré des impôts ménages.

Pour autant, cette mesure, si elle constitue une première étape, ne consacre pas totalement le principe de responsabilité fiscale des élus.

Taux d'autonomie fiscale* des collectivités territoriales

	1997	1998	1999	2000	2001	2002

Communes	49,3%	49,9%	48,5%	46,1%	42,5%	nd

Départements	58,0%	59,6%	56,5%	55,9%	52,3%	51,3%(1)

Régions	57,8%	57,6%	48,7%	50,2%	41,7%	37,3%(1)

Collectivités territoriales	52,8%	53,7%	51,0%	49,5%	45,4%	nd

nd : non disponible

(1) : estimation à partir des budgets primitifs

* : Le "taux d'autonomie fiscale est calculé comme la part des recettes fiscales

(hors compensations) dans les recettes totales hors emprunts.

I - A - 1 -Une part néanmoins substantielle au sein des budgets locaux

En France, la fiscalité locale représente la moitié environ des budgets locaux, contre moins de 30 % en moyenne dans les Etats européens. Les marges de manoeuvre fiscales apparaissent de ce point de vue singulièrement plus élevées en France que dans la moyenne des autres Etats de l'Union, marqués par une part plus élevée des ressources fiscales provenant d'impôts d'Etat.

Cette situation est quasi-unique en Europe. Le poids de la fiscalité dans l'ensemble des ressources (hors emprunt) des collectivités locales françaises figure parmi les plus élevés (autour de 50 % actuellement), la Suède présentant un taux de 60 % et, à l'autre extrême, les Pays-Bas un taux de 12 %.

Toutefois, le critère du poids de la fiscalité dans l'ensemble des ressources des collectivités locales doit être nuancé :

- toute la fiscalité n'est pas nécessairement locale. Plusieurs pays européens (certains pays fédéraux en particulier) se distinguent par la répartition d'une fraction d'impôts nationaux aux différents niveaux de collectivités, la fiscalité propre ne constituant qu'une faible part des recettes fiscales des collectivités. Tel est le cas de l'Allemagne, de l'Autriche et du Portugal. Plusieurs états de l'Union Européenne transfèrent aux collectivités locales une partie, parfois substantielle , du produit d'impôts d'Etat (Allemagne, Danemark, Pays-Bas, Espagne, Belgique notamment). Ainsi, aux Pays -Bas, entre 85 et 90% des ressources des collectivités locales proviennent de ces reversements. En Belgique, les impôts dont le produit est totalement ou partiellement transféré par l'Etat aux communautés linguistiques et aux régions constituent la source principale de leurs ressources.

- l'origine fiscale des ressources des collectivités n'est pas nécessairement synonyme d'autonomie fiscale dès lors que les collectivités n'en décident pas l'évolution. Si l'Allemagne accorde à ses collectivités régionales et locales une certaine liberté, celle-ci s'applique sur une faible part de leurs recettes fiscales (17 % environ). En Allemagne, l'attribution aux länder d'une part importante (environ 50%) des grands impôts nationaux n'a pas conduit à leur attribuer un pouvoir décisionnel sur le taux de ces impôts. De même , les Lander ne peuvent agir sur les taux de la plupart des impôts régionaux. Ils conservent toutefois le pouvoir de fixer les taux maximum de la taxe professionnelle (impôt communal). Par ailleurs, au Royaume uni, le Parlement national vote les taux régionaux de l'impôt foncier dû par les entreprises tandis que le vote des taux du même impôt dû par les ménages demeure de la compétence des collectivités locales.

Les réformes les plus récentes intervenues chez nos partenaires montrent que la modernisation des impôts locaux s'accompagne souvent d'une stricte limitation du pouvoir d'en fixer le taux. Tel a été le cas en Italie lors de l'introduction de l'impôt régional sur les activités productives (qui correspond à une taxe professionnelle assise sur la valeur ajoutée) et l'impôt local sur le revenu. Tel a été également le cas au Danemark et au Royaume-Uni (Uniform business tax) lors de la rénovation de l'impôt foncier local dont le taux est fixé dans les deux cas par le Parlement.

I - A- 2 -Recettes fiscales et autonomie des collectivités locales dans l'Union Européenne

La part de recettes fiscales locales dans le total des recettes locales ne reflète que partiellement le degré d'autonomie conférée aux collectivités locales en raison de l'existence de nombreux mécanismes d'encadrement des compétences fiscales des collectivités locales.

Les dépenses locales en France sont relativement faibles en comparaison européenne.

En France, les dépenses locales ont représenté en 2000 une moyenne de 1 905 € par an et par habitant, soit un poids des dépenses locales dans le PIB de 9,2 %. Ce poids est sensiblement plus faible que la moyenne des pays de l'Union européenne (13,9 % du PIB, soit 2 607 € par habitant). On peut distinguer à cet égard trois groupes de pays : les pays où les dépenses locales sont très importantes (Danemark, Suède, Finlande et Pays-Bas), les pays où les dépenses locales sont dans la moyenne européenne (Luxembourg, Autriche, Allemagne) et les pays où les dépenses locales sont très faibles (Grèce, Portugal, Irlande).

La marge de manoeuvre fiscale locale est en revanche assez forte en France

La marge de manoeuvre fiscale des collectivités locales porte sur environ la moitié des recettes en France contre 28,7 % en moyenne dans les pays de l'Union Européenne.

Cette marge de manoeuvre plus importante s'explique en France :

- par la part plus importante des recettes fiscales locales en France que dans les pays de l'Union Européenne. Les recettes fiscales fournissent près de la moitié des recettes locales contre un tiers des recettes locales en moyenne dans les pays de l'Union Européenne. La France fait ainsi partie des rares pays dans lesquels les recettes fiscales sont supérieures aux dotations de transferts (Autriche, Danemark, Finlande, Suède).

- par la part plus faible des ressources de transfert provenant de parts d'impôts d'Etat. Ce type de ressources représente en moyenne 41% des recettes totales des collectivités locales dans l'Union Européenne ^{17

(
*
)} (environ 30% en France). Or ces recettes, lorsqu'elles ont un caractère fiscal, n'entraînent pas automatiquement une autonomie fiscale accrue pour les collectivités locales, les gouvernements centraux conservant souvent la maîtrise de la définition des parts transférées aux collectivités locales. De plus, les impôts locaux sont souvent harmonisés entre les différentes collectivités afin d'éviter une concurrence fiscale excessive, que ce soit par plafonnement des taux ou par la mise en place d'une fourchette de taux impérative.

L'encadrement des recettes fiscales des collectivités locales s'avère parfois très rigoureux. Ainsi, le Royaume-Uni a mis en place un système de contrôle préalable des taux d'imposition des collectivités locales (Rate Capping).

I - B - Utilisation actuelle des marges de manoeuvre

1 - B - 1 - En 2002, le produit des quatre taxes directes locales est passé de 48,6 à 49,3 milliards d'euros, soit une augmentation de + 1,4 % par rapport à 2001.

Cette progression de l'ensemble des ressources des collectivités est d'autant plus remarquable que le produit perçu de taxe professionnelle continue de baisser (- 2,9 % en 2002 contre - 2,0 % en 2001) du fait de la poursuite de la réforme de la part salaire pour la quatrième année consécutive.

Les régions et les communes voient leur produit total diminuer tandis que celui des départements et des groupements augmente fortement. En effet, le produit des régions est d'autant plus affecté par l'impact de la réforme que près des deux tiers de celui-ci proviennent exclusivement de la taxe professionnelle.

Plus largement, l'assouplissement des règles de lien entre les taux des impôts directs locaux prévu dans le projet de loi de finances pour 2003 constitue de ce point de vue un des éléments de nature à renforcer le pouvoir des exécutifs locaux et d'accroître la responsabilité fiscale des collectivités locales.

Les règles de lien actuelles entre les taux visent à répartir la pression fiscale de manière équilibrée entre les particuliers et les entreprises, en évitant en particulier une augmentation trop importante des taux de taxe professionnelle.

Ces dispositions ont permis jusqu'à présent une évolution maîtrisée des taux, mais leur mise en oeuvre complexe conduit la grande majorité des élus locaux à opter pour une variation uniforme des taux d'une année sur l'autre.

Si la suppression des règles de liens ne figure pas dans le projet de loi de finances pour 2003, le dispositif prévu permet d'ores et déjà aux collectivités territoriales et aux EPCI d'augmenter le taux de taxe professionnelle dans la limite d'une fois et demie l'augmentation du taux de taxe d'habitation.

I - B- 2 -Les produits votes des quatre taxes directes locales en 2002

Le tableau d'ensemble de la fiscalité locale en 2002 permet de resituer les masses en jeux et leur répartition entre les différents niveaux de collectivités.

Les « produits fiscaux » sont les produits votés sur les contribuables dans le cadre de leur budget. Les évolutions des « produits + compensations » de taxe professionnelle (« évolutions à législation constante ») représentent les évolutions des produits effectivement perçus par les collectivités « à champ de recettes constant » ⁽¹⁾ . Les produits sont exprimés en millions d'euros, les taux en pourcentage.

Taxe d'habitation

Foncier bâti

Foncier non bâti

Taxe professionnelle

Ensemble des quatre taxes

A législation constante ^{18

(

*
)}

A législation constante

COMMUNES ET GROUPEMENTS (y compris les produits versés aux FDPTP)

2. Produits en 2002

7 806

9 673

824

14 044

19 210

32 346

37 512

Produits en 2001

7 441

9 216

798

14 570

18 155

32 026

35 610

Evolution des produits

+ 4,9 %

+ 5,0 %

+ 3,2 %

- 3,6 %

+ 5,8 %

+ 1,0 %

+ 5,3 %

Taux en 2002

13,80

17,60

42,02

15,04

Evolution des taux

+ 1,9 %

+ 1,8 %

+ 1,4 %

+ 1,7 %

a) Communes

Produits en 2002

7 362

9 132

738

5 744

7 968

22 976

25 200

Produits en 2001

6 867

8 549

715

7 586

9 583

23 717

25 714

Evolution des produits

+ 7,2 %

+ 6,8 %

+ 3,3 %

- 24,3 %

- 16,8 %

- 3,1 %

- 2,0 %

Syndicats intercommunaux à contributions fiscalisées

Produits en 2002

228

255

Produits en 2001

102

129

273

299

Evolution des produits

- 7,8 %

- 7,3 %

- 9,6 %

- 31,2 %

- 24,5 %

- 16,5 %

- 14,9 %

Groupements à fiscalité propre

Produits en 2002

374

461

7 697

10 577

8 610

11 490

Produits en 2001

498

581

6 388

7 928

7 542

9 081

Evolution des produits

- 25,0 %

- 20,6 %

+ 3,7 %

+ 20,5 %

+ 33,4 %

+ 14,2 %

+ 26,5 %

Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP)

3. Produits en 2002

533

567

533

567

Produits en 2001

495

516

495

516

Evolution des produits

+ 7,7 %

+ 9,9 %

+ 7,7 %

+ 9,9 %

DEPARTEMENTS

Produits en 2002

3 456

4 137

6 328

8 518

13 957

16 147

Produits en 2001

3 245

3 873

6 392

7 919

13 544

15 071

Evolution des produits

+ 6,5 %

+ 6,8 %

+ 6,3 %

- 1,0 %

+ 7,6 %

+ 3,0 %

+ 7,1%

Taux en 2002

6,08

8,48

20,23

7,02

Evolution des taux

+ 3,2 %

+ 3,6 %

+ 3,3 %

+ 3,4 %

REGIONS

Produits en 2002

1 073

1 919

2 569

3 002

3 651

Produits en 2001

1 039

1 997

2 447

3 045

3 495

Evolution des produits

+ 3,3 %

+ 2,7 %

- 3,9 %

+ 5,0 %

- 1,4 %

+ 4,5 %

Taux en 2002

1,98

4,86

1,98

Evolution des taux

+ 0,2 %

+ 0,0 %

+ 0,2 %

TOUTES COLLECTIVITES

Produits en 2002

11 262

14 883

869

22 292

30 297

49 305

57 310

Produits en 2001

10 686

14 128

841

22 960

28 521

48 615

54 176

Evolution des produits

+ 5,4 %

+ 5,3 %

+ 3,3 %

- 2,9 %

+ 6,2 %

+ 1,4 %

+ 5,8 %

Taux en 2002

19,87

27,22

s.o.

23,53

Evolution des taux

+ 2,3 %

+ 2,2 %

+ 1,9 %

+ 2,1 %

Bases prévisionnelles 2002

56 579

54 973

1 960

97 604

En 2002 , pour la première fois , le montant de la taxe professionnelle perçue par les EPCI à fiscalité propre est supérieur au montant perçue par les communes .Ce fait marquant est significatif des évolutions de la fiscalité locale

II - PERSPECTIVES DE RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE ET PÉRÉQUATION

La réforme de la fiscalité locale constitue un enjeu considérable pour les années à venir si l'on souhaite préserver la part des recettes fiscales au sein des budgets locaux.

Elle a de surcroît tout son sens dans le débat actuel relatif à l'autonomie financière des collectivités locales et peut constituer de ce point de vue une réponse à la volonté de confier aux élus locaux plus de responsabilités au plan fiscal.

Par ailleurs, le développement de la décentralisation implique de confier aux collectivités territoriales des recettes dynamiques.

On présente généralement la réforme de la fiscalité locale selon deux perspectives alternatives.

La première perspective consiste, tout en conservant l'architecture actuelle de la fiscalité locale, à confier aux exécutifs locaux davantage de responsabilité, en particulier sur l'assiette de la taxe d'habitation, de la taxe professionnelle et des deux taxes foncières.

La seconde perspective s'articule autour de 2 approches qui sont d'une part, la spécialisation des impôts directs locaux et d'autre part, la transformation d'impôts nationaux en impôts locaux ou la création de nouveaux impôts.

Cela étant, toute réforme s'inscrit dans une problématique plus large liée notamment au niveau des prélèvements obligatoires.

A court terme, le Gouvernement s'est engagé sur le principe de neutralité pour le contribuable de la relance de la décentralisation. Les transferts de ressources fonctionneront comme des vases communicants : ce qui sera perçu en plus par les collectivités ne sera plus perçu par l'Etat.

Concrètement, pour mettre en oeuvre cet objectif de neutralité, le gouvernement travaille au transfert d'une part d'une part de la fiscalité nationale aux collectivités. Plusieurs hypothèses sont actuellement à l'étude.

A moyen terme, le Gouvernement est convaincu que la simplification et la réforme de l'Etat qui accompagneront la décentralisation permettront de réduire la dépense publique, et donc les impôts.

Les baisses d'impôts inscrites en loi de finances ne seront pas « reprises » sous forme de hausse des impôts locaux.

Le gouvernement poursuit en matière fiscale deux objectifs simultanés :

- baisser les impôts nationaux, et notamment l'impôt sur le revenu, par une meilleure maîtrise de la dépense publique ;

- transférer une part des impôts nationaux aux collectivités locales, pour leur permettre de financer leurs nouvelles compétences.

La relance de la décentralisation ne remet donc pas en cause les objectifs de baisse d'impôts fixés par le Président de la République. Ces baisses d'impôts ne seront pas reprises par une hausse des impôts locaux.

II - A - Perspectives de réforme

Le nouveau cadre constitutionnel rendra nécessaire une modernisation du système de la fiscalité locale. Toutefois, une réforme de cette ampleur ne pourra être conduite sans une importante phase de concertation préalable avec les élus locaux et le Parlement.

A ce stade, aucune décision n'a été prise et l'année 2003 sera l'occasion de conduire cette réflexion commune, lors de l'examen des premiers transferts de compétences qui seront proposés au Parlement au printemps.

II-A-1- Rénover l'architecture actuelle de la fiscalité locale

Plusieurs pistes ont ainsi été dégagées :

- la révision des valeurs locatives selon 2 optiques à savoir d'une part, une révision au plan local à l'initiative des collectivités, ou d'autre part, la prise en compte de la valeur vénale des immobilisations

- la décentralisation des mesures d'exonération, d'abattement et de dégrèvement. Cela consiste à confier la gestion de ces mesures aux collectivités locales qui, parallèlement en supporteraient le coût financier

- l'assouplissement, voire la suppression des règles de lien pour le vote des taux des impôts directs locaux.

Cette perspective (quelles que soient les pistes qui seront en définitive retenues) participe en tout état de cause de la volonté de consacrer la faculté pour les collectivités territoriales de fixer l'assiette des impôts locaux dans les limites de la loi comme cela figure dans le projet de loi constitutionnelle.

II-A-2 - Introduction d'une fiscalité de substitution au profit des collectivités territoriales

Cette hypothèse comprend trois types de modalités de mise en oeuvre :

- la transformation d'un impôt national en impôt local ;

- la création de nouveaux impôts au profit des collectivités locales ;

- le partage du produit d'un impôt d'Etat au bénéfice des collectivités locales.

1- On rappellera en préalable que si le partage d'un impôt d'Etat peut constituer à court terme une solution aux transferts de compétence qui seront mis en place progressivement, le choix d'une telle solution peut s'avérer délicat au regard de la rédaction actuelle de l'article 72-2 de la Constitution qui fait référence au caractère déterminant des recettes fiscales.

Par ailleurs, la transformation d'un impôt d'Etat en impôt local peut s'effectuer selon plusieurs modalités.

Il peut notamment s'agir de transférer en totalité un impôt ou bien de créer une taxe additionnelle, les collectivités locales disposant alors de toute latitude s'agissant de l'assiette (exonérations éventuelles de certaines catégories de contribuables) et des taux.

Une autre possibilité consiste à permettre aux collectivités locales de voter uniquement un taux additionnel à un impôt local, l'assiette étant fixée au plan national.

On peut en première analyse indiquer que la transformation en impôt local de la TVA n'apparaît pas possible en raison des contraintes communautaires fortes. Par contre, la principale critique faite à la transformation d'un impôt national en impôt local tient à la localisation du produit des taxes en cause qui aboutirait à accroître les inégalités de ressources entre collectivités locales.

Or, le renforcement de l'autonomie fiscale des collectivités locales et en particulier des régions implique nécessairement une répartition inégale des ressources fiscales ainsi dégagées.

Cela résulte de la répartition inégale de la richesse fiscale au plan national. En effet, il est évident que la région Auvergne ne dispose pas des mêmes ressources fiscales que la RIF. On rappellera à cet égard que les ressources de taxe professionnelle sont de fait réparties inégalement sur le territoire.

Sous cette réserve, on peut donc envisager de transformer des impôts nationaux en impôts locaux.

Dans ce cadre, la TIPP reste une piste privilégiée , même si on doit souligner les contraintes techniques d'une taxation locale et l'obligation de lever des contraintes communautaires.

D'autres pistes peuvent encore être explorées : taux additionnel sur l'impôt sur les sociétés, sur la TGAP, sur la CSG .

2- La création de nouveaux impôts locaux n'apparaît pas, a priori, comme une solution à privilégier, car elle suppose au préalable de réunir plusieurs conditions.

Outre la difficulté politique qui résulte de toute création d'impôts nouveaux, cet impôt à créer doit traduire le lien entre l'élu et le contribuable local, ce qui suppose d'une part que l'assiette de l'impôt soit localisable et clairement rattachable au territoire de la collectivité, d'autre part que ce lien ne soit pas déconnecté de l'exercice de la vie démocratique locale.

L'assiette de cet impôt doit être équitablement répartie entre collectivités sauf à accentuer encore plus les inégalités de richesse fiscale entre elles.

L'assiette de cet impôt doit être stable, voire suffisamment dynamique afin de ne pas exposer les collectivités à des variations erratiques du produit et de ne pas les fragiliser en cas de retournement conjoncturel.

Enfin, cet impôt doit être en tout état de cause compatible avec les règles communautaires et les principes constitutionnels, et ne pas avoir d'effets contestables sur le plan économique.

Mais d'une manière générale, la création d'un tel impôt devra impérativement respecter l'objectif de réduction des prélèvements obligatoires, ce qui signifie qu'elle devra s'accompagner de la réforme de la fiscalité nationale, ce qui rend cette piste encore plus difficile.

II - B - La péréquation

Le projet de réforme de la constitution présentée par le gouvernement fait de la péréquation financière un objectif de valeur constitutionnelle.

Aussi, le gouvernement entend conforter la correction des inégalités territoriales, au moyen de dispositifs de péréquation.

La nature même des impôts locaux implique un lien entre la matière imposable et le territoire des collectivités bénéficiaires, d'où une répartition géographique de la richesse fiscale nécessairement inégale.

La correction des inégalités de répartition géographique des impôts directs locaux est donc un thème récurrent dans le cadre de la réflexion sur les finances locales. Sauf à renoncer à un développement économique et social équilibré sur le territoire national, le pouvoir fiscal reconnu aux collectivités ne doit pas être contradictoire avec la conduite d'une action globale en faveur d'un rééquilibrage des ressources fiscales entre les collectivités.

Actuellement une première péréquation dite verticale consiste en une répartition des concours financiers de l'Etat.

Celle-ci a permis de réduire de 30% les inégalités de richesse entre collectivités.

Une péréquation complémentaire dite horizontale permet d'opérer un rééquilibrage de proximité plus en adéquation avec les impératifs budgétaires locaux, par prélèvement sur les recettes fiscales des collectivités disposant d'un niveau élevé de ressources fiscales.

La péréquation horizontale existante opère des corrections de richesse fiscale entre les régions (Fonds de correction des déséquilibres régionaux ) et entre les communes de la région Ile-de-France (Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France), pour des montants respectifs de 59 M€ et 127 M€.

L'imposition à la taxe professionnelle étant plus particulièrement aléatoire, il est par ailleurs effectué un partage du produit de cette taxe entre communes au niveau départemental par le biais du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et au niveau régional pour les communes de la région Ile-de-France par un deuxième prélèvement au titre du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France. Leurs montants respectifs s'élèvent à 561 M€ et à 45 M€.

Toutefois la péréquation horizontale n'offre pas du point de vue des bénéficiaires une garantie suffisante de stabilité, la situation des collectivités contributrices étant susceptible d'évoluer.

De plus les sommes qui y sont affectées représentent une faible partie des ressources fiscales des collectivités. En particulier les écrêtements des bases de taxe professionnelle qui abondent les FDPTP ne concernent que 3,67 % de la taxe professionnelle perçue par les communes et les EPCI.

Dans ces conditions et même si l'évaluation de ce type de péréquation ne peut être dissociée de celle de la péréquation verticale, il apparaît nécessaire d'explorer de nouvelles pistes visant à renforcer le caractère péréquateur des redistributions horizontales.

Quatre voies peuvent être suggérées :

- rénover l'alimentation des FDPTP en étudiant un élargissement de l'écrêtement à la totalité des bases de taxe professionnelle des collectivités, ainsi qu'une simplification des critères de contribution des collectivités à ces fonds, actuellement différentes selon la nature des collectivités et leur régime fiscal ;

- corriger les modalités de répartition des ressources des FDPTP en accroissant la part réservée aux collectivités défavorisées ;

- étendre la péréquation à d'autres niveaux de collectivités, notamment les départements et les régions ;

- développer la solidarité au sein ou à proximité des EPCI, par le biais d'un renforcement la dotation de solidarité communautaire que ceux ci versent à leurs communes membres ou à des EPCI limitrophes. Le montant global de ces dotations est actuellement estimé à 500 M€.

Questionnaire : Réponse de
Mme Carol SIROU,
Directeur du secteur public, responsable des collectivités territoriales européennes de Standard & Poor's

Ressources fiscales et gestion locale

1) Dans quelle mesure l'importance des recettes fiscales dans les recettes totales a-t-elle un impact sur la manière dont une collectivité est gérée ?

En tant qu'agence de notation, Standard & Poor's analyse la capacité d'une collectivité à rembourser sa dette en temps et en heure.

Parmi les critères de notation -qui ne sont pas uniquement financiers mais également économiques et réglementaires- les marges de manoeuvre occupent une part importante de l'analyse.

Il nous importe de mesurer la flexibilité dont dispose la collectivité pour faire face à ses engagements. Par conséquent, les recettes fiscales constituent un paramètre important mais qui ne peut toutefois être apprécié de manière isolée.

Dès lors qu'une collectivité dispose d'une part de ressources propres importante et sur laquelle elle peut agir, elle est en meilleure position pour :

Réagir à son l'évolution de son environnement, par exemple pour augmenter ses recettes en cas de besoin (mauvaise conjoncture économique ou départ d'un contribuable important).

Adapter ses structures en fonction des choix d'investissement, d'intervention qu'elle a pu prendre

• Pour investir au développement du tissu local

Elle est davantage responsabilisée dans sa gestion.

Une part significative de recettes fiscales offre donc une plus grande résistance aux changements de cycle. Afin de juger des marges de manoeuvre réelles d'une collectivité, il est important de procéder à une analyse fine de la composition de ses ressources, de leur assiette dès lors qu'il s'agit de recettes fiscales et enfin, de la possibilité réelle par rapport à sa capacité théorique d'avoir recours au levier fiscal.

L'appréciation que l'on peut porter sur cet aspect dépend également de la richesse fiscale de la collectivité. Si celle-ci dispose d'une base fiscale riche, diversifiée et dynamique, elle a intérêt à avoir une part importante de ressources propres, à l'inverse d'une collectivité moins aisée.

De plus, l'importance de la base fiscale a également une influence sur les priorités et les choix d'intervention de la collectivité. Dès lors que la collectivité est davantage susceptible de bénéficier d'un retour sur investissement en matière de taxe professionnelle ou de fiscalité indirecte par exemple, cet élément peut avoir une influence sur la manière dont elle est gérée. Elle est donc davantage responsable de ses équilibres financiers.

Tableau 1 : Part des recettes fiscales (4 taxes) dans les recettes de fonctionnement (%)

2) Y a-t-il de ce point de vue une différence entre des dotations de l'Etat et des ressources fiscales dont les collectivités locales ne peuvent pas agir sur le taux ?

Il existe certes une différence de nature entre ces deux types de ressources se traduisant par, à priori une moindre flexibilité des dotations de l'État par rapport aux ressources fiscales.

Tableau 2 : produit des 4 taxes et part supportée par l'Etat

Si les ressources fiscales de la collectivité sont composées de recettes redistribuées (un impôt d'Etat, comme la TVA par exemple, redistribué aux collectivités en fonction de certains paramètres) sur laquelle la collectivité n'a aucune liberté d'agir, la nature de ces recettes n'est pas fondamentalement différente de dotations d'Etat étant donné qu'elles n'offrent pas de possibilité pour la collectivité de les influencer.

Il existe toutefois une différence importante qui porte sur le fait que les recettes fiscales redistribuées sont plus directement exposées au cycle économique, ce qui est positif en période de croissance économique mais offre moins de visibilité en cas de retournement de la conjoncture. Elles peuvent donc s'avérer plus volatiles. En période de ralentissement économique, les dotations de l'État, dès lors qu'elles obéissent à un système d'indexation bien défini, peuvent offrir une certaine stabilité aux collectivités à moyen terme. Elles peuvent alors permettre à la collectivité d'ajuster le niveau de ses dépenses à l'évolution prévisible de ces recettes, notamment fiscales affectées par ce nouvel environnement.

3) Quelles sont les situations constatées dans les pays dans lesquels les collectivités locales ont peu de marge de manoeuvre sur les taux de leurs impôts ?

Il existe deux catégories de pays ayant peu de marges de manoeuvre sur les taux de leurs impôts :

Les pays très centralisés comme le Portugal et le Royaume uni qui n'ont pas à proprement parler de fiscalité ni même d'autonomie de gestion, l'ensemble de leurs décisions d'investissement et leur financement étant en fait autorisé par l'Etat.

Les Etats fédéraux avec forte péréquation, comme l'Allemagne et dans une moindre mesure l'Autriche, qui ont un pouvoir fiscal réduit mais une totale autonomie de gestion.

L'Allemagne demeure le pays européen où les collectivités ont la plus faible proportion de recettes modulables. Le ralentissement économique et les décisions prises au niveau du gouvernement fédéral de modifier les taux et les règles fiscales ont eu un impact immédiat sur les performances financières des Landers et des municipalités, qui n'ont été qu'en partie atténués par la péréquation horizontale et verticale, qui constitue l'épine dorsale du système allemand. Avec une proportion de recettes fiscales sur recettes de fonctionnement très réduite (de l'ordre de 10% en moyenne) et une très faible capacité à modifier les taux, les performances budgétaires (marge brute, capacité d'autofinancement) des collectivités locales allemandes se sont donc significativement dégradées.

Tableau 3 : comparaisons européennes part des ressources modulables

Ce cas illustre bien l'importance pour une collectivité de disposer d'une part importante de ressources modulables pour lui permettre de s'adapter en cas d'évolution défavorable de la conjoncture. La dépendance à l'égard de ressources telles que les dotations ne permet pas d'ajuster rapidement.

4) Dans la France d'aujourd'hui, les citoyens ressentent-ils le lien entre le niveau de la pression fiscale locale et le service rendu par les collectivités locales ?

Il s'agit d'une mesure très difficile et qui est certainement en partie liée à l'absence de spécialisation fiscale en France, hormis, les impôts municipaux ou strictement dédiés à une compétence spécifique comme les transports publics avec le versement transport. Il semble que la situation soit relativement similaire en Europe, étant donné qu'une part importante des impôts est soit redistribuée soit non-affectée.

La perception est plus directe dès lors qu'il s'agit du tarif des services publics (crèches, cantines etc.)

Il faut également noter que les collectivités locales françaises ont un poids relativement plus faible dans le PIB national et qu'elles ne perçoivent et ne votent pas les grands impôts comme l'IRPP comme c'est le cas dans le nombreux pays (Suisse, Scandinavie ou Espagne), impôts qui traditionnellement sont plus directement perceptibles.

5) Le vote du taux vous semble-t-il un acte de nature surtout politique ou technique ? Faut-il arriver à une plus grande responsabilité politique en matière de vote des taux ?

Les discussions sur l'opportunité d'une modulation des taux de fiscalité découlent directement de l'analyse budgétaire et donc technique, de la situation financière de la collectivité. Le vote des taux a toujours été une décision politique est, son importance s'est accrue. Cette tendance est beaucoup plus marquée depuis le début des années 1990, l'empilement des taux et l'augmentation du poids consolidé de la fiscalité locale dans le budget des ménages y a contribué pour une part importante.

Dès lors, il serait imprudent de considérer le plafond légal d'augmentation des taux comme un plafond, la capacité réelle à augmenter la pression fiscale, en cas de nécessité étant en pratique bien plus faible.

Toutefois, cette marge de manoeuvre existe en France (même si elle a été réduite ces dernières années) et constitue un avantage considérable par rapport à d'autres collectivités européennes qui, en cas de choc sévère, n'ont d'autre choix extrême que de réduire les services offerts à la population. Par ailleurs, cela permet d'anticiper des évolutions défavorables (exemple APA) et d'y faire face avant de dégrader de manière significative le profil financier de la collectivité.

L'importance des ressources fiscales dans l'ensemble des ressources de collectivité n'a pas en soit dépendant de la taille de la collectivité et de son budget.

La taille est toutefois un paramètre important dès lors qu'il existe un risque de concentration fiscale. Ainsi une petite ville peut être beaucoup plus dépendante à l'égard d'un contribuable ou d'un secteur d'activité qu'une région par exemple qui aura plus facilement la capacité d'absorber un choc externe en raison d'une base fiscale plus large et diversifiée. La législation française offre toutefois, par rapport à d'autres pays, des amortisseurs importants pour faire face à ce type d'aléas.

La nature de ses interventions (fonctionnement ou investissement) peut en revanche jouer un rôle plus important. Plus la part des dépenses de fonctionnement est importante, plus les marges de manoeuvre de la collectivité ont tendance à être restreinte et plus il est important pour la collectivité de disposer de recettes qu'elle peut moduler.

Ainsi en Italie par exemple, les régions sont essentiellement compétentes en matière de santé (80% de leurs dépenses). Or pendant de nombreuses années, les ressources redistribuées par l'Etat ont été insuffisantes, se traduisant par des déficits de fonctionnement importants. Le fait pour les collectivités françaises et notamment les régions de disposer, comparativement aux autres régions européennes d'une part plus importante de dépenses d'investissement offrent une marge de manoeuvre supplémentaire pour faire face à des chocs externes, en leur permettant de lisser leurs interventions dans le temps et de ne pas utiliser uniquement le levier fiscal.

Utilisation actuelle des marges de manoeuvre fiscale

7) Comment les exécutifs locaux utilisent-ils leurs marges de manoeuvre en matière de vote des taux ?

Ils les utilisent avec de plus en plus de vigilance et en vue de répondre à leurs besoins de financement futurs liés à des programmes d'investissements, au dérapage des dépenses de fonctionnement ou pour faire face à une baisse des bases par exemple. Ceci répond également à une prise de conscience depuis le milieu des années 1990 que la fiscalité ne constitue pas une manne infinie et qu'il faut donc en faire usage avec prudence.

8) Comment utilisent-ils leur marge de manoeuvre en matière d'abattements et d'exonérations ?

Ils l'utilisent de manière assez large, généralement dans les limites de la législation. Il est rare que les politiques reviennent sur ces « acquis » ou alors uniquement dans des cas extrêmes tel qu'Avignon par exemple lorsque la Ville était sous tutelle de la CRC.

9) Les comportements sont-ils les mêmes selon les catégories de collectivités et, au sein de chaque catégorie, selon la taille ?

Nous n'avons pas remarqué de typologie particulière.

10) Les obstacles à une plus grande utilisation des marges de manoeuvre sont-ils plutôt d'ordre législatif ou réglementaire (lien entre les taux, etc.), psychologique (dépendance à l'égard des services fiscaux et du trésor qui calculent les taux en fonction du produit demandé), institutionnel (empilement des taux des impôts directs qui dilue l'effet des politiques autonomes) ou autres ?

Les obstacles à l'utilisation de ces marges sont essentiellement politiques et économiques.

Si certains aspects techniques peuvent avoir un impact limitatif, dans la pratique c'est essentiellement le paramètre politique qui joue. En effet, l'empilement des taux nuit à la lisibilité de l'action de chacune des collectivités, ce qui peut limiter la portée d'une décision de réduction ou de modération des taux par exemple si les autres collectivités ont une politique différente.

Le tissu économique et la concurrence fiscale sont également des obstacles à l'utilisation du levier fiscal. La collectivité peut être limitée dans son pouvoir de décision par ces deux éléments. Enfin, dernier aspect, l'existence d'un niveau déjà élevé de fiscalité est également un obstacle, cette décision pouvant se traduire par une fuite de contribuables.

11) Constate-t-on une corrélation entre le niveau des taux d'une collectivité et l'importance relative de ses bases ?

En France, cette corrélation est très forte au niveau de la taxe professionnelle : plus les bases sont importantes moins les taux sont élevés. C'est également le cas dans les pays scandinaves ou en Suisse, ces collectivités collectant une partie de l'impôt sur le revenu. C'est beaucoup moins le cas dans d'autres pays européens où la péréquation joue un rôle beaucoup plus important (Belgique, Espagne, Allemagne) et où l'autonomie fiscale est également beaucoup plus récente (Italie, Espagne).

Le graphique ci-dessous (apparu dans l'article « La qualité de crédit des régions françaises dans un contexte européen » disponible sur www.standardandpoors.fr ) compare pour l'ensemble des régions françaises la pression fiscale moyenne en 2000 avec le potentiel fiscal par habitant. On observe un coefficient de corrélation de -0.7 ce qui est élevé.

L'assiette et le produit des impôts locaux

12) Quelle appréciation portez-vous sur les évolutions en matière de fiscalité locale depuis cinq ans ?

L'évolution de la fiscalité locale française ces dernières années a été marquée par une réduction de l'autonomie fiscale des collectivités et le remplacement d'une partie de la ressource fiscale, corrélée à l'économie, par des dotations de l'Etat.

Tableau 4 : Comparaison européenne - part des impôts locaux dans le PIB

La situation en Europe est assez contrastée. Le pouvoir fiscal réel a longtemps été assez limité, s'agissant souvent de fiscalité redistribuée de l'État central vers les collectivités en fonction de paramètres définis et revus périodiquement. Toutefois des réformes récentes en Belgique, Espagne et dans une moindre mesure en Italie, ont modifié cette situation et augmenté le pouvoir fiscal de ces collectivités.

En période de croissance économique, l'effet de ces réformes fiscales sur les finances des collectivités françaises a été peu visible, le manque à gagner ayant été compensé par une croissance dynamique des recettes de la fiscalité indirecte notamment. Par ailleurs, le remplacement d'une ressource plus cyclique par des dotations de l'Etat, dont l'indexation est préétablie à l'avance, offre une certaine visibilité et peut avoir un effet d'amortisseur en cas de retournement durable de la conjoncture. Toutefois ces diverses réformes se sont traduites dans l'ensemble par une rigidité accrue des budgets des collectivités locales françaises dont la part des ressources modulables s'est réduite, la tendance est identique pour tous les niveaux et plus marquée pour les régions. Sur le long terme, il pénalise les collectivités locales disposant d'une économie dynamique, mais protège les collectivités dont la base économique est plus faible.

13) Pensez-vous qu'une augmentation de la part des recettes fiscales dans les recettes totales des collectivités soit souhaitable ? Soit possible? Selon quelles modalités ?

En tant qu'agence de notation, Standard & Poor's analyse l'ensemble des éléments influençant la structure financière de la collectivité. Il est difficile de se prononcer à priori sur un élément pris de manière isolée.

Les collectivités locales françaises ont perdu une part importante de leurs marges de manoeuvre avec les récentes réformes fiscales, réduisant leur capacité future à faire face à une détérioration de la conjoncture. Des efforts pour restaurer ces marges de manoeuvre sont donc bénéfiques.

Toutefois, si le fait de disposer d'une autonomie de décision sur ses recettes est un élément important, il faut également tenir compte des éléments suivants pour les apprécier :

- l'adéquation des recettes et des dépenses, et notamment couverture par des recettes pérennes de transferts de compétences.

- la nature de ces recettes (base taxable) et leur diversité, afin d'apprécier leur volatilité et le lien avec le tissu économique

- l'existence de mécanismes de péréquation atténuant les écarts de richesse

Questionnaire : Réponse de
M. Philippe LAURENT,
Président-directeur général de Philippe Laurent Consultants

Ressources fiscales et gestion locale

1) Dans quelle mesure l'importance des recettes fiscales dans les recettes totales a-t-elle un impact sur la manière dont une collectivité est gérée ?

Le financement par ressources fiscales - dont la collectivité fixe au moins le taux - des budgets locaux est un facteur indéniable de responsabilité des élus :

- en leur faisant porter la responsabilité d'une hausse fiscale qui doit être alors expliquée clairement aux contribuables sous peine d'une sanction électorale

- en freinant par conséquent le développement de la dépense publique lorsque celle-ci n'est pas indispensable ou lorsqu'il n'apparaît pas de consensus suffisant

- en permettant la « prise de risque » raisonnée dans le domaine du développement territorial, c'est-à-dire par exemple le lancement d'investissements d'infrastructure importants dont le financement sera assuré par les ressources générées en cas de succès ou, en cas d'échec, par la hausse de la fiscalité locale (idée du « retour sur investissement »).

Ceci a bien entendu d'importantes conséquences sur la « façon de gérer », dans la mesure où les décisions sont davantage suivies de la sanction qu'en cas de financement par dotation.

2) Y a-t-il de ce point de vue une différence entre des dotations de l'Etat et des ressources fiscales dont les collectivités locales ne peuvent pas agir sur le taux ?

Oui, si l'assiette de ces ressources fiscales est suffisamment localisée et si son évolution dépend, pour partie au moins, des décisions prises localement. Mais il est clair que l'impact de la gestion locale sera moins important qu'en cas de liberté totale, y compris sur le vote des taux ...

3) Quelles sont les situations constatées dans les pays dans lesquels les collectivités locales ont peu de marge de manoeuvre sur les taux de leurs impôts ?

Les comparaisons sont toujours difficiles compte tenu notamment :

- des compétences exercées par les différentes niveaux de collectivités

- de la culture historique de l'organisation territoriale : fédéralisme, « tutelle » de tel niveau de collectivité sur un autre, relation avec l'Etat central ou fédéral, pouvoir législatif partagé ou concentré, etc...

J'estime que chaque organisation détient sa propre logique, qui peut d'ailleurs évoluer fortement par décision politique (cf Espagne ou Italie).

4) Dans la France d'aujourd'hui, les citoyens ressentent-ils le lien entre le niveau de la pression fiscale locale et le service rendu par les collectivités locales ?

Sans aucun doute pour ce qui concerne le niveau communal, absolument pas pour les niveaux départemental et régional. Le niveau intercommunal s'apprécie différemment compte tenu du développement du système fiscal de la taxe professionnelle unique.

Mais, même au niveau communal, ce ressenti est atténué, compte tenu :

- de la difficulté pour le citoyen de percevoir le coût des prestations qui lui sont proposées et de sa relative incapacité à comprendre que « tout a un coût »

- de la non participation aux charges de l'impôt local d'un nombre croissant de foyers, en application des systèmes d'exonérations et de dégrèvement.

En tout état de cause, le lien peut être « travaillé », par les villes notamment, grâce à des actions de communication et de pédagogie adaptées.

5) Comment arriver à une plus grande responsabilité politique en matière de vote des taux ?

Une plus grande responsabilité politique ne peut être obtenue que par :

- une certaine spécialisation de l'impôt local, qu'il n'est pas souhaitable de pousser à l'extrême, afin que chaque niveau soit bien identifié à un ou plusieurs impôt(s)

- une liberté plus importante dans la possibilité de fixer le taux sans entrave particulière.

- Une remarque : la responsabilité fiscale peut aussi s'exercer au travers de la fixation de l'assiette.

Non, et c'est un point essentiel qui doit donner encore plus de « muscle » à la revendication générale.

Il est clair aujourd'hui que les communes d'une part, les départements d'autre part, ont à gérer des services et des prestations de type « quotidien », pour le financement desquels ils ont surtout besoin de ressources stables et pérennes, peu sensibles aux aléas de la conjoncture. Pour eux, l'autonomie fiscale semble moins nécessaire .

En revanche, les groupements intercommunaux et les régions, engagées dans des compétences « stratégiques » ou d'infrastructure, ont besoin de la capacité à « prendre des risques » qui ne peut s'exprimer avec une pleine responsabilité qu'à la condition d'avoir une flexibilité potentielle de ses ressources. L'autonomie fiscale semble alors plus importante pour ces niveaux.

En revanche, il n'est pas certain que la taille des collectivités puisse être prise en considération dans cette distinction.

Utilisation actuelle des marges de manoeuvre fiscale

7) Quelle appréciation portez-vous sur l'utilisation par les exécutifs locaux des marges de manoeuvre fiscale dont ils disposent ?

Les exécutifs locaux sont aujourd'hui assez peu « actifs » quant à l'utilisation de leur marge de manoeuvre fiscale, hormis des variations générales. En effet, la variation différenciée des taux est peu utilisée, compte tenu notamment des règles de lien. De même, les possibilités d'adaptation de l'assiette sont aussi peu utilisées.

Ce constat est un peu différent en ce qui concerne la fiscalité indirecte, où, progressivement, les collectivités d'une certaine taille ont pratiquement toutes rejoint le niveau maximum de la taxe.

8) Les obstacles à une plus grande utilisation des marges de manoeuvre sont-ils plutôt d'ordre législatif ou réglementaire (lien entre les taux, etc.), psychologique (dépendance à l'égard des services fiscaux et du trésor qui calculent les taux en fonction du produit demandé), institutionnel (empilement des taux des impôts directs qui dilue l'effet des politiques autonomes) ou autres ?

Ces obstacles me semblent d'abord d'ordre législatif et réglementaire, compte tenu notamment des règles de lien et de la faiblesse de la capacité d'adaptation des bases. L'empilement des impôts directs peut aussi jouer un rôle.

En réalité, ces contraintes ont installé un système dans lequel les exécutifs locaux ont pris leurs habitudes ; le développement d'une véritable politique fiscale locale n'en fait pas réellement partie, hormis la fixation globale du niveau de prélèvement.

La grande inéquité des bases d'imposition peut aussi jouer un rôle dans la volonté de ne pas remettre en cause les équilibres existants - tout injustes soient-ils -, dans la mesure où ce que mesure le contribuable est d'abord la variation de son impôt d'une année sur l'autre.

L'assiette et le produit des impôts locaux

9) Les assiettes de la taxe d'habitation et des taxes foncières (en supposant que les bases cadastrales soient actualisées) gardent-elles une pertinence ?

Oui, sur le principe, notamment pour la taxe foncière.

Dans certains cas, l'application de la révision de 1990 n'entraînerait aucune amélioration sensible, car le découpage des secteurs locatifs a été insuffisamment travaillé. Il semble donc nécessaire de s'orienter vers une prise en compte de la valeur vénale des propriétés sur la base du prix de vente ou d'achat par exemple et d'un système déclaratif.

S'agissant de la taxe d'habitation, la valeur locative possède moins de pertinence, notamment en mesurant très imparfaitement la capacité contributive du contribuable. Je suis pour ma part partisan d'une double approche par le nombre de personnes du foyer et par les revenus. Ceci est déjà le cas à la marge compte tenu des abattements pour charges de familles et des plafonnements en fonction du revenu, voire de l'exonération.

10) Quelles seraient les conséquences (en termes de produit levé, de répartition de la charge entre les redevables, de répartition géographique du produit, etc.) d'une taxe professionnelle assise sur la valeur ajoutée ? Quels sont les obstacles techniques à une telle évolution ?

Le passage à la valeur ajoutée aurait de nombreuses conséquences.

Tout d'abord, les salaires seraient de nouveau taxés, et en proportion plus importante qu'ils ne l'étaient avant la réforme de 1999 qui a supprimé progressivement la part salaires dans l'établissement de l'assiette. J'y suis pour ma part favorable, mais cela va à l'encontre de ce qui a été fait jusqu'alors.

Ensuite, seraient pris en compte les dotations aux amortissements et aux provisions, et non le stock de capital investi. Passer ainsi d'un stock à un flux a des conséquences en terme d'évolution : le stock évolue toujours à la hausse, pas forcément le flux. En outre, l'assiette de l'impôt serait alors dépendante des politiques fiscales de l'Etat en matière d'amortissements et d'impôt sur les sociétés, comme d'ailleurs des politiques en matière de provisions. La prise en compte du résultat est également un élément nouveau, qui peut rendre l'impôt local sur l'économie sensible à la conjoncture.

Le passage à la valeur ajoutée pose un gros problème de localisation, dans la mesure où la valeur ajoutée s'apprécie au niveau de l'entreprise et non de l'établissement - comme la taxe professionnelle actuelle. Il faut donc imaginer un mécanisme simple qui répartisse la valeur ajoutée entre les différents établissements, selon les bases foncières ou le nombre de salariés par exemple.

Globalement, on ne voit ^pas ce qui, dans la logique globale, distingue véritablement une imposition calculée en rapport avec la valeur ajoutée par rapport au mécanisme préexistant à la réforme de 1999. On taxe toujours les facteurs de production. On peut ajouter que de nombreuses grandes entreprises sont d'ores et déjà taxées à la valeur ajoutée, compte tenu du plafonnement et du plancher existants.

11) La réforme de l'assiette des impôts directs locaux est-elle la seule solution pour réduire la part acquittée par l'Etat dans le produit de ces impôts ?

Non.

Si, par exemple, la déliaison des taux entre la taxe professionnelle et les taxes d'habitation et foncières était plus conséquente que ce qui est proposé en loi de Finances 2003, on pourrait procéder à une augmentation du taux de la TP qui viendrait en partie réduire le poids des compensations. Mais il faut avoir le courage de lever ce tabou du lien des taux ! Et ne pas oublier que la réforme « Strauss-Kahn » de la « part salaire » a été un cadeau fiscal de l'ordre de 6 à 7 milliards d'€ aux acteurs économiques (en net).

Les nouvelles assiettes locales

12) Quelles sont les caractéristiques de « l'impôt local idéal » ?

L'impôt direct local idéal doit :

- être facilement localisable

- être équitable pour l'ensemble des contribuables et proportionné à leurs facultés contributrices

- être suffisamment sensible à la conjoncture pour sensibiliser les élus locaux aux difficultés de tous, mais suffisamment stable pour assurer un niveau et une qualité de service constants, donc reposer sur des flux et des stocks

- avoir une dynamique certaine afin de connaître les progressions nécessitées par le financement de compétences sans cesse plus lourdes

- être simple à comprendre et à contrôler pour le contribuable

- être simple à recouvrer pour l'administration fiscale

- pouvoir faire l'objet d'adaptations locales afin de tenir compte des diversités du territoire

En réalité, les impôts les plus proches de cette définition sont l'impôt foncier et l'ancienne taxe professionnelle !

13) Quelles sont les assiettes (déjà taxées ou non encore taxées) qui sont localisables et peu mobiles géographiquement ?

Ces assiettes sont à l'évidence essentiellement le foncier sous toutes ses formes (bâti, non bâti, industriel, économique), les installations fixes servant à la production de biens, et, éventuellement, le revenu des habitants d'un territoire.

On peut y ajouter l'ensemble des éléments d'infrastructure du territoire : réseaux, voirie, etc...

14) Faut-il établir un lien entre la matière imposable par une catégorie de collectivités locales et les compétences exercées par cette catégorie de collectivités locales ?

Pas nécessairement en matière de fiscalité directe, en sachant que la fiscalité indirecte (TEOM, redevance assainissement, versement transport, etc... ) constituent également des ressources importantes.

L'impôt local peut et doit être considéré, comme l'impôt national, comme le partage des charges publiques entre les contribuables en fonction de leur capacité contributive, et non comme la rémunération de « services rendus » à la population. C'est effectivement une option politique importante, que commande la décentralisation : les assemblées locales sont des assemblées politiques, pas des comité d'administration d'établissements publics.

15) Quels sont les impôts d'Etat dont il serait techniquement possible d'accorder tout ou partie du produit aux collectivités locales ? Quels sont les impôts d'Etat pour lesquels il serait possible d'autoriser les collectivités locales soit à voter un taux additionnel, soit à moduler le montant de la fraction du produit qui leur serait reversée ? Lorsqu'elle est constatée, cette possibilité est-elle praticable pour toutes les catégories de collectivités locales et pour les EPCI ?

Parmi ces impôts d'Etat se trouve selon moi en priorité l'impôt sur le revenu des personnes physiques, pour lequel pourrait être institué un taux additionnel au niveau régional par exemple, librement fixé par le conseil régional entre certaines limites. Le niveau régional se justifie par la nécessité de gommer de grandes disparités d'assiette au niveau inférieur, encore qu'il conviendrait d'étudier la situation du point de vue départemental également.

Un taux additionnel à la TIPP pourrait également être affecté aux régions, mais là encore à condition d'un vote effectif par l'assemblée et non d'une simple répartition et d'un prélèvement à la pompe et non à la production. Il semblerait que ce mécanisme se heurte à des difficultés du point de vue de la commission européenne.

Les impôts supprimés avaient également leur logique, comme la vignette automobile - qu'il faudrait restaurer, sous une forme ou une autre - ou la taxe professionnelle d'origine.

De manière générale, tout impôt transféré devrait l'être avec la possibilité de voter librement le taux et de moduler l'assiette, sinon, il s'agit de dotations déguisées et les règles de répartition peuvent être changées aisément par de simples lois. Les transferts en question peuvent concerner pour l'essentiel les régions, à charge pour elles d'en retourner une partie aux autres collectivités (ce qui suppose de moduler le principe « aucune tutelle d'une collectivité sur une autre »).

16) La correction des inégalités de répartition géographique des bases fiscales doit-elle être l'un des objectifs d'une réforme de la fiscalité locale (aussi bien s'agissant d'une modernisation des impôts existants que dans le cadre de la recherche d'assiettes locales nouvelles) ?

Non.

Cette correction - indispensable - est l'affaire de l'Etat central pour les régions, et des régions pour les autres collectivités. Elle doit s'opérer en fonction, pour l'essentiel, d'un seul critère : la capacité contributive des ménages et des acteurs économiques, quelles que soient par ailleurs les modalités de prélèvement de l'impôt local. Le potentiel fiscal actuel est devenu obsolète.

Il ne faut pas que les marges de manoeuvre et surtout que la responsabilité politique des assemblées locales en matière fiscale soit « polluée » par les considérations de péréquation.

Questionnaire : Réponse de
M. Guy GILBERT,
Professeur des Universités à l'Ecole normale supérieure de Cachan

Ressources fiscales et gestion locale

1) Dans quelle mesure l'importance des recettes fiscales dans les recettes totales a-t-elle un impact sur la manière dont une collectivité est gérée ?

L'importance des recettes fiscales dans les recettes totales a un impact déterminant sur la gestion locale.

L'évolution récente des comportements financiers des collectivités locales en atteste. Depuis le début des années 80, les budgets locaux sont soumis beaucoup plus étroitement que par le passé à la contrainte fiscale. Les budgets locaux se construisent désormais à partir d'une hypothèse sur l'évolution des taux, qui tient compte notamment de la position relative de la collectivité par rapport à ses « concurrentes ». Cette hypothèse détermine l'équilibre du budget de fonctionnement, la capacité de financement des investissements, et donc finalement le volume de ces derniers. Ainsi la fiscalité conditionne t'elle en définitive le choix entre le simple renouvellement des équipements et leur développement. L'accès à l'emprunt étant lui - même conditionné par la solvabilité financière future (donc par l'évolution prévisible de la fiscalité), il est donc clair que la capacité de mobilisation de la fiscalité, aujourd'hui et demain, est au centre de la construction de l'équilibre durable des finances locales. Elle en constitue la variable stratégique essentielle. Pas de développement durable dans l'offre de services collectifs (hormis des gains de productivité) sans recours accru à la fiscalité.

Cette situation contraste avec celle qui a prévalu durant les années 60 et jusqu'au début des années 80. Les budgets locaux se construisaient alors à partir de l'investissement. Celui ci résultait de l'écart entre le stock de capital local souhaité (celui qui accompagnait la croissance du stock de logements) et les équipements en place. Les dépenses courantes étaient déterminées par récurrence. Le budget se bouclait sur la fiscalité sans qu'une contrainte fiscale réellement serrée ne vienne influencer en profondeur la stratégie financière et budgétaire des collectivités.

Contrairement à une opinion répandue, le recours intensif à la fiscalité dans les budgets locaux ne conduit pas cependant une autonomie financière sans risques. Un risque politique d'abord, que je ne commenterai pas. Un risque économique ensuite de fuite de la matière imposable, si le différentiel de taux est par trop important. Et ce risque est d'autant plus grand que l'on encourage par ailleurs la flexibilité, la mobilité des hommes et des capitaux. Sauf à être assise sur des bases adéquates, une fiscalité locale qui garantit une réelle autonomie fiscale est donc aujourd'hui une fiscalité risquée.

Empiriquement, l'abondance des ressources fiscales, et notamment de taxe professionnelle, constitue la source dominante de formation des inégalités de potentiel fiscal entre collectivités locales. Toutefois, la péréquation corrige une partie des inégalités, de l'ordre de 30 % pour les communes.

Un potentiel fiscal élevé favorise à la fois un niveau élevé de dépenses par habitant et un faible effort fiscal. Des dépense élevées par habitant correspondent en général à un niveau important de services rendus mais peuvent aussi refléter des charges élevées, liées entres autres aux caractéristiques sociales, économiques (notamment touristiques) ou géographiques des localités.

L'abondance de ressources peut aussi favoriser l'apparition de coûts de gestion élevés. A ce titre, la forte concentration géographique de la taxe professionnelle dans certaines communes à potentiel fiscal exceptionnel peut favoriser une affection inefficace des ressources publiques.

2) Y a-t-il de ce point de vue une différence entre des dotations de l'Etat et des ressources fiscales dont les collectivités locales ne peuvent pas agir sur le taux ?

Il est tentant d'assimiler les effets engendrés sur la gestion budgétaire des collectivités par des dotations de l'Etat sur le montant desquelles la collectivité n'a pas de pouvoir (direct) d'une part, et d'autre part par des ressources fiscales à taux fixé par l'Etat et dont la collectivité ne maîtriserait pas davantage le montant. On serait tenté de dire en effet que dans les deux cas il s'agit d'une ressource exogène pour la collectivité, sur le montant de laquelle elle n'a nul pouvoir. Il serait alors plus clair qualifier de tels impôts de « transferts financiers de l'Etat ». Du point de vue de l'efficacité économique, ces deux prélèvements seraient d'ailleurs également souhaitables, car n'entraînant aucune distorsion (puisqu'il s'agit de transferts forfaitaires).

Ce parallèle est cependant trompeur.

D'une part, le montant de certaines dotations dépend de façon certes retardée mais néanmoins réelle, du comportement fiscal des collectivités (via le potentiel fiscal et l'effort fiscal). Dans le cas de la fiscalité, même si celle - ci est prélevée à taux fixé, il reste un « effet - base » qui fait dépendre les recettes perçues de l'attractivité du territoire.

D'autre part, les dotations de l'état sont réparties sur la base de critères péréquateurs, aux effets redistributifs souvent sous-estimés (voir rapport du CGP sur la péréquation financière entre communes).

En revanche, des impôts à taux nationaux, ou encore des impôts partagés, sont en principe répartis en proportion des prélèvements opérés sur les territoires des collectivités. La localisation des prélèvements peut alors favoriser l'apparition d'amples disparités de ressources.

Dans les deux cas, il y donc bien un certain effet sur la gestion locale des dotations forfaitaires comme des recettes fiscales.

3) Quelles sont les situations constatées dans les pays dans lesquels les collectivités locales ont peu de marge de manoeuvre sur les taux de leurs impôts ?

Dans de nombreux pays, notamment au sein de l'UE, les collectivités n'ont guère de marges de manoeuvre sur les taux de leurs impôts.

Il faut cependant distinguer les marges de manoeuvre sur les taux selon que celles - ci concernent les collectivités de base ou les collectivités de rang intermédiaire.

Dans le cas des pays fédéraux, les entités fédérées ne sont pas véritablement « intermédiaires » et les marges plus ou moins considérables dont elles disposent dépendent de l'équilibre d'ensemble des pouvoirs entre le niveau fédéral et les entités fédérées. Hormis le cas extrême de la confédération helvétique où les cantons disposent d'un pouvoir fiscal considérable (Dafflon), le cas du Canada illustre une situation où les Provinces disposent d'un pouvoir de négociation fiscale important (Vaillancourt), tandis que celui de l `Allemagne illustre le cas inverse de Länder faibles fiscalement. Les provinces belges où espagnoles jouissent d'un pouvoir fiscal croissant mais encore limité.

Pour ce qui concerne les collectivités de base, celles - ci sont généralement sous l'autorité des entités fédérées dans les régimes fédéraux ; en conséquence leur pouvoir fiscal est souvent très limité ; les impôts peuvent être nombreux et parfois productifs mais les marges de liberté sur les taux fort encadrées (Allemagne, Espagne, Belgique, Canada). La Suisse fait à nouveau exception.

Dans le cas de pays à structure unitaire, le Royaume Uni est le cas où l'autonomie fiscale est la plus réduite ; la Council tax rapporte peu et se différencie fort peu d'un « county » à l'autre : le Corporate Income Tax n'a rien d'un impôt local, son taux, sa base sont fixés au centre, et son produit global est redistribué aux « counties » sur une base per capita (Conseil des Impôts, Rapport sur la Taxe professionnelle, 1977). Le cas des pays de l'Europe du nord est particulièrement éclairant, où les impôts sur le revenu, considérables au niveau local, ne sont en fait que très marginalement sous le contrôle des collectivités locales car les taux y sont très encadrés(Rattso).

Au total, le constat est assez général d'une absence de réelle autonomie fiscale pour les collectivités de base, et ceci même dans les pays où le fractionnement territorial st bien inférieur au nôtre. Les ressources fiscales peuvent certes être abondantes ; mais elles ne sont souvent que forfaitaires. Le cas est patent là où l'essentiel des ressources locales provient d'impôts partagés (le produit est alors réparti soit au prorata de la base d'imposition locale soit de la population, mais dans tous les cas le taux de l'impôt est fixé).

4) En France d'aujourd'hui, les citoyens ressentent-ils le lien entre le niveau de la pression fiscale locale et le service rendu par les collectivités locales ?

Il est difficile d'être affirmatif, faute d'études empiriques totalement convaincantes.

Les analyses statistiques des choix fiscaux opérés par les responsables locaux témoignent cependant d'un lien indéniable entre le service rendu et le taux d'imposition, notamment de taxe d'habitation, compte tenu du niveau de richesse fiscale et des charges de la communes. Par ailleurs, l'idée de la capitalisation fiscale qui lie la base de l'impôt foncier au flux de services publics locaux est certes présente dans l'esprit de certains contribuables, mais ce mode de raisonnement n'est cependant pas très répandu. Ce lien est sans doute très présent aussi dans l'esprit des entreprises qui relient en permanence le service rendu et le taux des taxes locales à l'occasion de leurs négociations avec les collectivités locales. Enfin, les redevances d'usagers sont sans doute l'exemple le plus clair d'un tel lien.

Toutefois, l'absence de signification économique immédiate des bases des taxes foncières et d'habitation pour les contribuables affaiblit la portée des taux et surtout des différences territoriales de taux. Les contribuables ont alors tendance de raisonner en terme de produit, voire à s'en tenir à des réactions de protestation. L'imbrication des compétences, pour inévitable qu'elle soit, ne facilite pas non plus l'identification précise des « contreparties » de l'impôt local. Enfin, le faible montant de certains impôts rend selon moi l'acquisition de l'information en matière de fiscalité locale particulièrement coûteuse en regard de l'avantage que le citoyen peut espérer en retirer.

Je termine en faisant remarquer cependant que les impôts locaux ne sont pas le seul exemple de « dé liaison » entre les services rendus et le prix demandé. Dans la sphère privée, de plus en plus de services sont proposés sur la base d'un forfait incluant des prestations complexes, plus ou moins sporadiques, pour lesquelles le client par ailleurs souvent lié par des contrats dont les coûts de sortie sont élevés, est bien en peine de lier le prix acquitté (qu'il ne perçoit souvent pas plus qu'il ne perçoit le montant de l'impôt) et devant lequel il se sent presque aussi démuni, du moins à court terme ( téléphone, maintenance...) !

5) Comment arriver à une plus grande responsabilité politique en matière de vote des taux ?

Une plus grande responsabilisation en matière de vote des taux apparaît liée à la signification que lui accordent les contribuables et donc dépend de la nature de l'assiette. Ainsi, pour les ménages, des différences de taux au titre d'un impôt local sur le revenu auraient infiniment plus de signification que les différences actuelles de taux de la taxe d'habitation. Plus généralement, les comparaisons de taux sont et resteront hasardeuses tant que les facteurs qui contribuent à déformer la signification des taux et de leurs évolutions (compensations d'exonérations, abattements...) n'auront pas été réduits. Ceci réalisé, le vote des taux serait en conséquence responsabilisé.

Par ailleurs, le projet actuel de dé - liaison des taux ne va pas nécessairement dans le sens de la responsabilisation. Au contraire, il pourrait affaiblir le principe démocratique de consentement à l'impôt et amplifier les disparités de ressources fiscales au profit des localités possédant sur leur territoire d'importantes bases de taxes professionnelles captives, donc ne redoutant pas d'éventuels effets de délocalisation. Le projet pourrait ainsi favoriser une inflation fiscale sur les entreprises.

Sur un plan plus général, le fait de donner à chaque collectivité un levier fiscal unique , facile à repérer par le citoyen serait sans doute un facteur de responsabilisation. De même, il apparaît souhaitable que toutes les collectivités disposant d'un pouvoir de fixation des taux disposent aussi d'assemblées élues au suffrage direct (intercommunalité).

Je ne dispose pas de données originales sur cette question. Les modèles de comportement budgétaire différenciés par catégories de collectivités sont rares. La notion même de « catégories » de collectivités pose d'ailleurs problème. Il est certes facile de catégoriser selon des variables exogènes (strates de population par exemple) mais rien ne permet d'affirmer que ces « catégories » sont pertinentes du point de vue de la gestion budgétaire, et notamment du point de vue de la maîtrise des impôts locaux. En dehors des catégorisations dressées pour des problèmes spécifiques (travaux de DEXIA par exemple sur la solvabilité durable des collectivités), une approche intéressante consiste à tenter de dresser la carte de « catégories »(« clubs ») de communes en fonction de comportements budgétaires contrastés. La tentative d'A Guengant et Ch. Tavéra à Rennes va dans ce sens ( Economie et Prévision, 2000 ).

Toutes les collectivités locales ne sont égales face à la structure des ressources. À partage donné des recettes entre ressources propres et dotations, les collectivités à fortes charges récurrentes de production des services publics locaux sont désavantagées par rapport aux collectivités qui interviennent principalement sous forme de co-financement de projets réalisés par des tiers

Utilisation actuelle des marges de manoeuvre fiscale

7) Quelle appréciation portez-vous sur l'utilisation par les exécutifs locaux des marges de manoeuvre fiscales dont ils disposent ?

D'abord, au niveau de l'ensemble des collectivités locales, la vive croissance du produit des impôts locaux témoigne en apparence d'une utilisation intensive des marges de manoeuvre fiscale. Toutefois, l'ampleur des inégalités de potentiel fiscal implique de différencier le diagnostic suivant les cas.

Ensuite, et un peu paradoxalement, il n'est pas sûr que les élus locaux utilisent intégralement leurs marges de manoeuvre fiscale.

La question est de savoir si ce comportement est rationnel ou non.

Une collectivité peut en effet juger opportun de ne pas utiliser complètement les marges de manoeuvre fiscales dont elles disposent. Le cas le plus évident est celui d'une concurrence fiscale entre collectivités où chaque acteur, prenant comme donnés les taux des autres collectivités, ne considère que l'intérêt exclusif des contribuables de sa collectivité. Il ignore donc totalement les conséquences de ses choix fiscaux sur les autres collectivités. Le résultat d'un tel « jeu non coopératif » est que le taux de taxation va s'égaliser entre toutes les collectivités. Dans ce cas, les marges de manoeuvre fiscales de chacun sont donc rationnellement sous - utilisées. Ce comportement rationnel conduit d'ailleurs à des taux plus faibles que ceux qui s'établiraient si chaque collectivité prenait en compte les effets de sa politique fiscale sur autrui. Il existe bien entendu d'autres configurations d'interactions stratégiques entre collectivités en matière fiscale. Dans un contexte métropolitain, une collectivité peut être tentée de « prendre les devants » et baisser son taux de façon à attirer résidants et entreprises (et le cas échéant construire un avantage comparatif sur ses concurrents). Mais il existe au total beaucoup de configurations où le « mimétisme fiscal » est la solution d'équilibre. Le test empirique de tels comportements mimétiques en France est encore très préliminaire (voir Madiès, Rocaboy, Paty, Gilbert, 2002, Rapport de recherche, MINEFI-DP) mais il suggère que des comportements mimétiques ne sont pas rares notamment en milieu métropolitain.

Pour autant, la sous - utilisation probable des marges de manoeuvre fiscales par les collectivités locales n'est pas toujours « rationnelle » au sens défini ci-dessus. D'une part, la rationalité peut être d'un autre ordre, politique par exemple (il est « coûteux politiquement » de modifier les taux). D'autre part, la modification des taux peut être impossible ou compliquée (règles de variation de taux...). Enfin, l'utilisation de marges de manoeuvre doit être appréciée de façon dynamique. La fixation des taux dans le contexte intercommunal en est un exemple où de nombreuses collectivités ont, pour des raisons stratégiques, fixé des taux au plafond, espérant se créer ainsi des « droits acquis » ( sur la fixation des taux en milieu intercommunaux, voir la thèse de M. Leprince, Université de Rennes I, 2001, qui montre le caractère déterminant de la forme juridique de l'intercommunalité sur les stratégies de taux ; là où la fiscalité est additionnelle, l'empilement des taux est assez général, là où la fiscalité est substitutive, les conséquences sont moins claires, selon notamment la force respective des collectivités en lice »).

Je ne possède pas de données précises permettant de préciser l'importance respective de ces différents facteurs (cf. supra la thèse de M. Leprince sur l'intercommunalité).

Le niveau déjà élevé, voire très élevé de l'impôt local, constitue dans de nombreuses collectivités l'obstacle principal à une utilisation plus importante de la marge de manoeuvre fiscale.

Par ailleurs, j'ai le sentiment personnel que les contraintes du premier type (législatif et réglementaire) sont importantes aujourd'hui dans le contexte d'émiettement territorial qui caractérise la situation et de très grandes inégalités de potentiel fiscal - entreprises en France. Les supprimer devrait en principe conduire à court terme à des modifications de taux considérables et sans doute non souhaitables du point de vue de l'efficacité économique. Il me semble donc que ces contraintes ne devraient pas disparaître à court terme.

La contrainte psychologique est sans doute importante en milieu rural ; elle devrait diminuer en importance avec la constitution d'entités fiscales plus larges (intercommunalités) et avec la spécialisation fiscale « à la marge » (cf. question 15).

L'effet de d'empilement me semble plus ambivalent ; il peut être facteur de blocage des marges de manoeuvre (« ne pas payer pour d'autres », externalités verticales) comme au contraire il peut s'avérer favorable à l'adoption de comportements de « pique - assiette » fiscal (cas des échelons de collectivités taxant assez peu -régions notamment-). Les études empiriques sur ce point ne sont guère conclusives contrairement à ce qu'affirmait un peu rapidement le rapport du Conseil des Impôts sur la TP (1977).

L'assiette et le produit des impôts locaux

9) Les assiettes de la taxe d'habitation et des taxes foncières (en supposant que les bases cadastrales soient actualisées) gardent-elles une pertinence ?

Oui, totalement. La justification économique est complète et incontestable pour les taxes foncières (ménages et entreprises) assises sur les valeurs vénales (théorie de la « capitalisation fiscale »). Il vaudrait mieux évidemment que les valeurs cadastrales soient proches, en niveau comme en évolution, des valeurs vénales. La tâche est -elle vraiment impossible en France ?

Sans doute la consolidation des périmètres fiscaux au niveau local serait- elle un facteur favorable à la révision des assiettes (intégration dans le périmètre fiscal métropolitain de la croissance des zones périurbaines).

On ne peut cependant s'attendre que cette fiscalité constitue la part prépondérante des ressources fiscales locales, pour des raisons d'acceptabilité.

Pour la taxe d'habitation, un changement radical d'assiette, en remplaçant les valeurs locatives cadastrales par le revenu, constituerait la seule réforme la plus pertinente qui permettrait d'éviter à terme la disparition de l'impôt.

Les travaux du Conseil des Impôts en 1977 ont tenté de répondre à ces questions (cf. ce rapport) dont les estimations devraient cependant être actualisées.

Pour ma part, je n'ai jamais totalement partagé les conclusions, assez négatives, du rapporteur du Conseil des Impôts sur ce point.

L'adoption de la VA, mesurée non comme la différence entre la valeur du produit et celle des consommations intermédiaires, mais comme la somme de la rémunération des facteurs, est non seulement possible mais elle est économiquement justifiée. La valeur ajoutée locale est bien aussi le résultat de l'action entreprise au niveau territorial. Il est légitime que la collectivité puisse profiter de cet effet - base et il est légitime que l'entreprise ou la personne qui en a tiré profit soit taxé sur cette base. La « valeur ajoutée » que l'on dit souvent impossible à calculer au niveau local l'est d'ailleurs à l'occasion du calcul du plafond.

Les problèmes techniques ne sont pas insurmontables à la condition expresse que le taux de la TP soit unifié sur le territoire national.

Les problèmes essentiels sont liés au traitement de l'amortissement, au calcul de la valeur ajoutée dans le secteur des services financiers, et au traitement des entreprises individuelles disposant d'une comptabilité sommaire. Le problème de l'assujettissement de ces dernières à une TP -VA est aussi politique, puisque ces catégories de contribuables étaient jusqu'à présent traitées assez favorablement par la TP. Celui du secteur financier aussi, dans la mesure où la VA au coût des facteurs y serait trop faible et surtout manipulable (d'où la nécessité d'un taux - plancher). La disparition de la part - salaires a eu d'ailleurs des effets sectoriels importants pour les activités à intensité de main d'oeuvre ...

En d'autres termes, la TP-VA est un impôt raisonnablement localisable si les collectivités ne bénéficient que de l'effet - base et non de l'effet - taux.

La réforme de 1999 est de ce point de vue une initiative malheureuse. Certes elle a pu apparaître comme une mesure d'endiguement budgétaire des concours de l'Etat aux collectivités locales favorable au respect par la France des engagements des Traités de Maastricht et d'Amsterdam.. Mais la suppression de la part salariale est aussi économiquement « distorsive » ; la réduction du coût du travail n'a pas produit des effets significatifs attendus sur l'emploi ; elle a déformé la répartition de la charge fiscale entre les secteurs économiques. Enfin, elle est dangereuse pour l'autonomie fiscale des collectivités (Gilbert, 1999 RFFP).

11) La réforme de l'assiette des impôts directs locaux est-elle la seule solution pour réduire la part acquittée par l'Etat dans le produit de ces impôts ?

La réforme constitue, semble-t-il, le seul moyen de pérenniser la fiscalité locale et de stopper la prise en charge croissante des cotisations par l'État.

En revanche, un retour en arrière pour les contribuables bénéficiant d'importants allégements paraît plus hypothétique

Cependant, une réforme de la carte territoriale de la fiscalité locale serait également à même de contribuer à la réduction de la part de l'Etat dans les recettes « fiscales » des collectivités. L'élargissement des circonscriptions de gestion de la TP à l'échelon intercommunal serait notamment de nature à réduire le montant les compensations et abattements consentis par l'Etat qui visent précisément à réduire les effets pervers d'un excès de micro- localisation et des défauts d'assiette de cet impôt.

Les nouvelles assiettes locales

12) Quelles sont les caractéristiques de « l'impôt local idéal » ?

De bons impôts locaux, ce sont d'abord de bons impôts, tout court.

Les critères habituels qui président au choix de « bons » impôts sont multiples et hélas contradictoires. On requiert que les impôts favorisent à la fois l'efficacité économique (absence de distorsions) ; l'équité (verticale et horizontale) ; qu'ils aient de bonnes propriétés en matière de flexibilité ; qu'ils soient faciles à administrer (économies d'échelle) ? qu'ils soient transparents et favorisent la responsabilité des décideurs (pas de taxation sans responsabilité).

Mais de « bons impôts locaux » exigent encore davantage, compte tenu de la localisation du prélèvement. Ils requièrent aussi :

Equivalence entre l'ensemble des impôts demandés dans une collectivité et la valeur des services locaux offerts ;

Congruence entre le « territoire du prélèvement » et l'aire de desserte du service collectif de proximité ;

Equilibre budgétaire : des impôts proportionnés (en statique et en dynamique) aux dépenses correspondant aux compétences, à taux « normal » (sinon « manipulation » politique des variations de taux et distorsion en fonction du carré du taux d'imposition) ;

Des modalités permettant la différenciation en fonction des « préférences fiscales » des collectivités ;

Des bases localisables ;

Pas d'« externalités fiscales » (pas d' « exportation d'impôts », pas de mobilité géographique des bases, pas de substitution entre biens ou acteurs taxés localement) ;

Des modalités permettant l'exercice de l' « autonomie fiscale » (pas de responsabilité collective sans taxation) ;

Des bases fiscales géographiquement bien réparties ;

Au total, l'impôt local « idéal » n'existe pas si l'on tente d'associer tous ces critères.

D'abord, on peut oublier les impôts forfaitaires (assez voisins de la « Community Charge » britannique) qui constituent certes pour les théoriciens de l'économie de l'impôt le prélèvement idéalement neutre car n'entraînant aucune distorsion de prix mais qui est en matière d'impôt local un très mauvais candidat (puisque son montant dépend de la localisation du contribuable, localisation précisément choisie par le contribuable notamment en raison des différentiels d'imposition).

Parmi les impôts les plus couramment proposés, on cite en général

Les redevance s d'usagers stricto qui ont de bonnes propriétés de transparence, d'efficacité allocative, mais qui sont en général peu équitables (verticalement)

Les impôts fonciers et immobiliers assis sur les valeurs vénales (en raison de la capitalisation fiscale qui incorpore en principe dans les valeurs de marché la valeur actuelle des services présents et futurs rendus par les services collectifs locaux attachés au logement).

C'est peu ! Les redevances d'usagers ne dépassent guère plus de 20% des recettes locales dans la plupart des pays, et l'impôt foncier et immobilier atteint vite des limites.

Au total, il est raisonnable d'affirmer que la fiscalité locale « optimale » doit associer au moins trois impôts, le premier sur la rente foncière et immobilière, le second sur la valeur ajoutée des entreprises, le troisième sur le revenu des ménages. Sous l'angle de l'efficacité économique, le partage du produit fiscal devrait épouser la répartition des coûts induits par les différentes catégories de contribuables.

13) Quelles sont les assiettes (déjà taxées ou non encore taxées) qui sont localisables et peu mobiles géographiquement ?

La terre constitue la seule assiette par nature immobile dans l'espace. Les constructions sont, à long terme, mobiles via les décisions de localisation des ménages et des entreprises. Mais surtout, les choix de résidences ou d'implantation modifient les valeurs vénales et locatives des propriétés. La faiblesse majeure des taxes foncières et d'habitation est précisément de ne pas avoir suivi ces évolutions dans l'espace et dans le temps.

Sur un plan plus large, on peut penser à d'autres assiettes, plus problématiques, mais acceptables.

Le revenu , à base large du type CSG et à taux proportionnel, mais pas de base de type IR

La valeur ajoutée (pas selon le modèle de « TVA - Consommation » impraticable, mais au coût des facteurs (wL + rK) et à taux unique pour contourner les problèmes d'optimisation fiscale locale

Des impôts sur les biens et services , notamment ceux dont la demande est peu élastique par rapport aux prix, et dont les bases ne sont pas trop inégalement réparties dans l'espace

Des impôts « proxy » de redevances d'usagers . La TH pourrait être à la rigueur assimilée à cette dernière catégorie à condition qu'on ne cherche pas à lui ajouter une dimension de « justice » fiscale (au sens de proportionnalité par rapport au revenu) qui devrait lui rester étrangère (sauf au cas où la consommation de services collectifs de proximité serait approximativement proportionnelle au revenu). Comme on peut douter que cela soit politiquement accepté, il est plus raisonnable de transformer la TH en un impôt local sur le revenu à base large.

Concernant le cas de la France, la TIPP est sans doute un mauvais candidat, y compris au niveau régional en raison de sa très inégale répartition dans l'espace, qui obligerait à une redistribution problématique .

14) Faut-il établir un lien entre la matière imposable par une catégorie de collectivités locales et les compétences exercées par cette catégorie de collectivités locales ?

Ce lien n'est pas strictement nécessaire du point de vue de la théorie économique de l'impôt (sauf pour les services collectifs de proximité associés à la résidence qui se « capitalisent » dans les valeurs vénales, et ce uniquement dans le cas de marchés fonciers et immobiliers parfaits).

Ce lien peut cependant se justifier pour des raisons politiques et sociologiques tenant d'une part à l'exigence d'équivalence (le contribuable « percevant » mieux et acceptant mieux l'impôt dans la mesure où le lien avec la prestation est explicite), d'autre part à l'exigence de transparence et de responsabilité. Le lien peut enfin se justifier si la croissance des dépenses relatives à la compétence et celle de la base d'imposition sont parallèles, ce qui reste quand même un cas particulier.

Mais la recherche systématique de ce lien ne me semble pas absolument requise dans tous les cas, en tous cas pas au point de restreindre encore l'ensemble des impôts attribuables au niveau local.

15) Quels sont les impôts d'Etat dont il serait techniquement possible d'accorder tout ou partie du produit aux collectivités locales ? Pour lesquels il serait possible d'autoriser les collectivités locales soit à voter un taux additionnel, soit à moduler le montant de la fraction du produit qui leur serait reversée ? Lorsqu'elle est constatée, cette possibilité est-elle praticable pour toutes les catégories de collectivités locales et pour les EPCI ?

La reconstitution d'impôts additionnels ne constitue pas la meilleure solution. De même, la solution d'impôts partagés ne résoudrait pas le problème d'un financement autonome du secteur public local. Le partage d'impôts avec l'État marquerait l'échec de la réforme de la fiscalité locale.

En revanche, les collectivités locales pourraient utilement partager avec l'État certaines bases d'imposition, à l'instar du revenu ou de la valeur ajoutée

Pour répondre plus complètement à cette question, difficile, je reprends la présentation résumée d'un scénario de « reconquête de la décentralisation financière » élaboré notamment avec A. Guengant et V. Hespel CAE (2000) et Gilbert (2002) qui en donne une vision cohérente.

Ce scénario part de l'hypothèse selon laquelle un accord politique est trouvé sur une profonde réforme des finances locales, principalement en matière de fiscalité. La réforme porte à la fois sur les assiettes, sur les règles de fixation des taux et sur la carte des circonscriptions fiscales. Le coût politique, considérable, est partagé entre l'État et les collectivités territoriales. Ces dernières acceptent une perte d'autonomie en matière de fixation des taux, par exemple sous la forme d'un « tunnel en taux », en contrepartie d'un élargissement des bases d'imposition. En matière territoriale, les progrès de l'intercommunalité à fiscalité spécialisée sont spectaculaires. La « consolidation fiscale » des territoires s'accélère. Elle s'accompagne d'un élargissement des compétences. Les communes subsistent en dépit de la montée en puissance de l'intercommunalité mais elles acceptent la réduction de leurs budgets et de leur champ d'activité. Les départements et les régions conservent leurs compétences et leurs financements.

L'adaptation de la fiscalité locale cesse de reposer sur des allégements compensés par l'État. La rénovation de la décentralisation fiscale s'appuie sur la modernisation des bases d'imposition et l'adaptation du mode de fixation des taux avec application du principe de spécialisation par niveau de gestion. Les bases d'imposition locales sont réformées en profondeur. La fiscalité foncière est reconstruite sur un impôt annuel acquitté par les propriétaires et assis sur les valeurs vénales, déclarées ou observées à partir des transactions de marché. Le marché locatif règle le partage de la taxe foncière sur les propriétés bâties entre les propriétaires bailleurs et les locataires. La taxe d'habitation est supprimée. Une taxe locale sur le revenu, à base large de type contribution sociale généralisée (CSG) est créée. La taxe professionnelle est assise sur la valeur ajoutée, évaluée au coût des facteurs, au lieu de production.

Deux changements majeurs sont acceptés en matière de vote des taux d'imposition. D'une part, en contrepartie de l'obtention de bases larges, les taux d'imposition sont encadrés au moyen d'un mécanisme de type « tunnel en taux » pour éviter l'apparition d'inégalités de pression fiscale trop importantes et politiquement ingérables. D'autre part, la spécialisation des taxes est appliquée systématiquement pour permettre d'identifier, sans ambiguïté, l'origine des décisions fiscales des conseils locaux.

Au niveau local, le schéma de répartition retenu consiste à affecter la taxe foncière rénovée aux communes, la taxe professionnelle valeur ajoutée à l'intercommunalité. Le plafonnement ainsi que le lien vertical entre les taux sont maintenus pour la taxe professionnelle afin d'écarter le spectre de l'inflation fiscale. La péréquation financière entre les collectivités de base s'adapte à ce nouveau contexte communautaire de gestion des budgets locaux. La coordination fiscale entre les deux niveaux est maintenue dans un premier temps au moyen d'un lien juridique de co-variation des taux ménages et entreprises. Dans un second temps, le niveau intercommunal se trouve doté d'une assemblée délibérante élue au suffrage universel direct, les conseils municipaux toujours élus au suffrage direct devenant des composantes de l'organisation politique communautaire (à l'instar de la loi PLM).

La taxe d'habitation - assise sur le revenu - est attribuée aux départements. En contrepartie de l'obtention de cette base large, les conseils généraux acceptent l'encadrement des taux au moyen d'un mécanisme de type « tunnel en taux ». Une péréquation financière spécifique est mise en place de façon à corriger les inégalités interdépartementales de revenu.

Au niveau régional, trois possibilités se dessinent. La première repose sur une réorganisation en profondeur de l'empilement des niveaux de collectivités locales. La région et les départements sont fusionnés. La nouvelle organisation hérite d'une taxe sur le revenu renforcée. Dans la seconde, la région se voit attribuer des ressources venant d'un impôt d'État dont le produit est partagé. Elle n'en maîtrise dans ce cas ni la base ni le taux. La troisième consiste à partager avec les communautés une part de la taxe professionnelle à la valeur ajoutée, toutefois sans possibilité de voter le taux d'imposition. L'autonomie fiscale des régions repose alors uniquement sur les effets - bases du développement économique régional, auquel la région contribue. L'absence d'effet -taux apparaît plus commodément acceptable par les régions que par les autres collectivités locales en raison du caractère principalement non récurrent des dépenses régionales, notamment sous forme de subventions d'équipement et d'aides à l'investissement. Si les régions se voient dotées de compétences de gestion plus fiscalité régionale doit permettre de combiner des effets - taux et des effets - base ,sans doute autour d'un impôt sur la valeur ajoutée du type TP rénovée, dont le taux s'empile alors avec le taux intercommunal. Une mise en tunnel des taux régionaux s'impose sans doute.

Au total, la rénovation en profondeur de la fiscalité locale repose sur une spécialisation assortie d'une coordination . Les fiscalités sur les ménages et les entreprises sont ainsi liées au niveau communal et intercommunal. Les fiscalités des départements et des régions sont découplées de la fiscalité locale stricto sensu , ce qui permet en outre de résoudre plus aisément le problème éventuel de la suppression d'un niveau de collectivité. Ces collectivités reçoivent des bases larges et leur pouvoir de fixation des taux est amputé soit totalement, soit en partie.

Compte tenu de l'émiettement des territoires locaux et de la forte concentration du prélèvement fiscal sur les entreprises, les inégalités financières entre communes, et dans une moindre mesure entre départements et entre régions, atteignent des proportions considérables, sans exemple équivalent à l'étranger (cf.question1).

Une correction des inégalités apparaît de ce fait souhaitable, non seulement dans une perspective d'équité fiscale, mais aussi d'affectation efficace des ressources publiques.

Sans en être un objectif prioritaire, il me semble que l'on ne peut courir le risque de conserver ou d'adopter de nouvelles assiettes fiscales locales qui seraient par trop concentrées géographiquement, sauf à accepter aussi des transferts péréquatifs considérables pour compenser des inégalités de potentiel fiscal.

La recherche d'une meilleure répartition géographique des assiettes me semble un objectif raisonnable, pas prioritaire peut-être mais pas inutile. Cet objectif peut être poursuivi soit par la recherche de bases adéquates (option « fiscalo - fiscale »), ou par la redéfinition des périmètres des territoires fiscaux (option « fiscalo - territoriale »), soit par un renforcement de la péréquation financière verticale et horizontale.

DOCUMENTS ANNEXES

Graphique 1 Source: Gilbert, 2000 «L'autonomie financière des collectivités locales en question» in CDC L'autonomie des collectivités locales en question, Paris, Editions de l'Aube

Graphique 2 Source: Gilbert, 2000 «L'autonomie financière des collectivités locales en question» in CDC L'autonomie des collectivités locales en question, Paris, Editions de l'Aube

Autonomie financière locale et fragmentation territoriale (Pays membres de l'UE autour de 1995)

Graphique 3 source : Gilbert et Guengant « Mesure des effets redistributifs des dotations de l'Etat aux communes », CGP, 2000

Graphique 4 source : Gilbert et Guengant « Mesure des effets redistributifs des dotations de l'Etat aux communes », CGP, 2000

Graphique 5 source : Gilbert et Guengant « Mesure des effets redistributifs des dotations de l'Etat aux communes », CGP, 2000

* ¹⁷ Ce poids est très important dans les pays où les dépenses locales sont faibles même si l'on ne constate pas de corrélation constante entre les deux données. Ainsi, aux Pays-Bas, comme au Portugal, les recettes locales proviennent pour 47 % de dotations alors que les dépenses locales représentent pour les premiers 19,1 % du PIB et pour le second 3,7 % du PIB.

* ¹⁸ Pour reconstituer des évolutions « à législation constante », on a ajouté aux produits votés les compensations versées par l'Etat aux

collectivités au titre des changements législatifs entre 2001 et 2002. Les compensations de taxe professionnelle prises en comptent

incluent les compensations suivantes : suppression de la part « salaires », réduction de base pour embauche ou investissement,

exonérations dans les zones de redynamisation urbaine, les zones franches urbaines, la zone franche de Corse (à l'exclusion des

compensations allant aux départements et à la collectivité territoriale de Corse) et les zones de revitalisation rurale (qui n'ont pas subi de

modifications mais qu'on doit inclure dans le calcul car elles sont indissociables des exonérations précitées). Pour les bases, ont été

ajoutées les exonérations compensées au titre des exonérations précitées.

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Page mise à jour le 3 avril 2023

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II/ TAUX

ANNEXE 5

Produit moyen des quatre taxes directes locales par habitant

Produit moyen des quatre taxes directes locales par habitant :

- écart

2,45

Documents transmis par M. Jean BASSÈRES, Directeur général de la comptabilité publique

Questionnaire : Réponse de M. Hansjörg BLÖCHLIGER, Administrateur principal à l'OCDE

Questionnaire : Réponse sous forme de note de synthèse de M. Dominique BUR, Directeur général des collectivités locales

2. Produits en 2002

a) Communes

3. Produits en 2002

Questionnaire : Réponse de Mme Carol SIROU, Directeur du secteur public, responsable des collectivités territoriales européennes de Standard & Poor's

Questionnaire : Réponse de M. Philippe LAURENT, Président-directeur général de Philippe Laurent Consultants

Questionnaire : Réponse de M. Guy GILBERT, Professeur des Universités à l'Ecole normale supérieure de Cachan

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Directeur général de la comptabilité publique

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Administrateur principal à l'OCDE

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M. Dominique BUR,
Directeur général des collectivités locales

Questionnaire : Réponse de
Mme Carol SIROU,
Directeur du secteur public, responsable des collectivités territoriales européennes de Standard & Poor's

Questionnaire : Réponse de
M. Philippe LAURENT,
Président-directeur général de Philippe Laurent Consultants

Questionnaire : Réponse de
M. Guy GILBERT,
Professeur des Universités à l'Ecole normale supérieure de Cachan