Les aides publiques au cinéma en France

DEUXIÈME PARTIE : VERS UNE REFONDATION
DU COMPTE DE SOUTIEN

Il ressort des analyses précédentes qu'en dépit d'une bonne santé apparente, le cinéma français est de constitution fragile. Ses faiblesses, et même ses forces, sont à l'origine de la crise latente d'un mode de régulation en décalage croissant avec la dynamique des marchés.

Compte tenu des menaces pesant sur l'équilibre du compte de soutien, vos rapporteurs estiment que, s'il convient de consolider l'alimentation financière du système et, notamment, de dégager des sources de financement supplémentaires, il faut d'emblée marquer les limites d'une telle politique.

Face à la perspective de stagnation et, surtout aux risques, non négligeables, de rupture, le principe de précaution conduit à se donner les moyens d'agir plus efficacement, à ressources, au mieux, faiblement croissantes.

Dans ce contexte on ne peut que rechercher un meilleur ciblage des interventions de l'État et s'efforcer d'adapter les mécanismes du soutien financier à ce nouvelle exigence. L'ampleur et le rythme de ce changement restent à déterminer et dépendront, à bien des égards, de facteurs externes et, au premier chef, du devenir de Canal +.

Mais, ce qui est sûr, c'est qu'il faut, dès maintenant, réfléchir aux questions de principe et ne plus considérer comme tabous, certains sujets sensibles, tels une plus grande sélectivité dans certaines catégories d'aides, l'encadrement des possibilités d'affectation de ces aides aux rémunérations élevées ou le plafonnement, si ce n'est du nombre total de films, du moins du nombre de films aidés.

En outre, le système actuel, à la fois hyper-réglementé et hyper-concerté, ne favorise guère un partage clair des responsabilités entre la profession et l'État.

Le système apparaît d'autant plus difficile à faire évoluer que l'État en a, en fait, délégué l'essentiel de la gestion à une profession, collectivement attachée au statu quo en dépit de certaines divisions internes, bien que, pris isolément, les représentants des différents éléments de la filière cinéma conviennent de la nécessité d'une réforme. L'imbrication est telle qu'il serait peu réaliste et donc en définitive inefficace, d'entreprendre une réforme du mode de gestion actuel de l'aide publique au cinéma sans emporter l'adhésion d'une profession , actuellement associée à tous les niveaux de l'aide.

Sans forcément recourir à des formules de concertation généralisée pompeusement qualifiées « d'états généraux », il conviendrait de favoriser la prise de conscience par les professionnels des limites du système actuel , que le climat « d'argent facile » consécutif à l'expansion de la télévision à péage, avait permis de masquer. L'État peut faire un effort en acceptant, dans un contexte économique général défavorable, une légère augmentation des prélèvements, ainsi qu'éventuellement, des moins-values de recettes supplémentaires. La profession, de son côté, ne doit pas refuser de se pencher sur un mode de fonctionnement, jusqu'à présent insuffisamment sélectif et ne débouchant pas spontanément sur une ouverture sur l'extérieur.

La « refondation », réclamée à juste titre par un grand nombre de professionnels du secteur, ne devrait pas consister en de simples corrections à la marge des procédures existantes ; elle passe par le réexamen sans a priori d'une tuyauterie financière, que sa complexité croissante a rendu de moins en moins lisible et de moins en moins efficace.

L'esprit dans lequel vos rapporteurs abordent cette « refondation » ne se résume cependant pas à une remise à plat, qui si elle était menée trop rapidement et était alors perçue comme radicale, ne ferait que déstabiliser un système déjà fragilisé ; bien au contraire, ils s'efforcent de reprendre l'idée d'un processus progressif d'adaptation en insistant sur le besoin de continuité avec le système existant, car il est essentiel de garantir à la profession, par delà un éventuel changement de méthode , la continuité à défaut de laquelle toute réforme d'ensemble serait vouée à l'échec.

Il s'agit d'intégrer -au sens de la formule anglaise de « built in »- dans la logique même de fonctionnement des aides, à la fois le souci d'éviter certains effets pervers et celui de rendre mesurables les performances des différentes procédures comme de ceux qui en ont la responsabilité.

Bref, il ne s'agit pas seulement d'apporter un complément de moyens qui, sans mesures d'accompagnement, permettrait simplement de différer des choix, mais, au contraire, de lier l'octroi de ressources supplémentaires -qu'elles proviennent de prélèvements plus importants ou d'avantages fiscaux accrus- à un effort de clarification des procédures de nature à faciliter les arbitrages indispensables.

Vos rapporteurs, au nom de la commission des finances, n'ont pas l'ambition de redéfinir jusque dans les moindres détails un ensemble complexe. Soucieux de faire la part des domaines respectifs du Parlement, du gouvernement et de la profession, ils ont avant tout pour ambition de désigner des objectifs, d'esquisser des orientations ou d'évoquer des solutions, mentionnées ici plus comme des pistes à explorer que comme des mesures véritablement opérationnelles dans l'immédiat.

I. LA CORRECTION DES MÉCANISMES DU MARCHÉ

Le principe d'une intervention de l'État n'est que rarement contesté. Interventionnistes et libéraux se rejoignent en général pour estimer que l'importance de ce mode d'expression au sein de la culture vivante, justifie des mesures correctrices pour permettre au cinéma français d'exister face au cinéma américain.

En revanche, si leur nécessité ne fait guère de doute, les modalités des interventions sont difficiles à déterminer et se prêtent naturellement à certains dérapages.

Jusqu'à présent, la fragilité de l'équilibre politique, sur lequel repose le système, a conduit les responsables à se contenter, à de rares exceptions, d'interventions à la marge, consistant, le plus souvent, soit à créer un « robinet » financier supplémentaire, soit à accroître le débit d'un « robinet » existant.

Tout se passe comme si l'État avait ainsi multiplié les « guichets » à tous les niveaux. Tous les types d'entreprises du cinéma français, de la plus petite à la plus grande, peuvent, à un titre ou à un autre, prétendre à une aide du compte de soutien.

Peut-on, dans le contexte actuel, se contenter de surajouter de nouvelles aides, de nouveaux « guichets » ? A court terme, c'est possible et sans doute suffisant pour permettre au système de continuer à fonctionner.

Mais, retarder les ajustements nécessaires , consécutifs, notamment, à la fin de l'âge d'or des télévisions à péage, c'est, probablement, à un terme plus ou moins lointain -car globalement le nombre des abonnements continue encore de s'accroître-, s'obliger à des révisions plus radicales et à des arbitrages plus difficiles .

Un nouvel équilibre doit être trouvé entre la recherche de l'efficacité économique et la préservation de la diversité culturelle.

Dans cette perspective, des mesures peuvent être envisagées, à court terme, pour améliorer le fonctionnement du système, voire éliminer certains dysfonctionnements ; mais à moyen terme, il faudrait s'attacher à en restaurer la lisibilité, suivant en cela la voie tracée par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

Cette démarche de clarification est d'autant plus nécessaire que, tôt ou tard, l'impératif européen obligera la France à bien faire la part dans ses procédures de soutien entre les finalités économiques et culturelles .

A. AJUSTER À COURT TERME LES MÉCANISMES EXISTANTS

La marge de manoeuvre de l'État en ce qui concerne les dépenses du compte de soutien est plutôt limitée. Dès lors que l'on ne veut pas s'engager sur la voie de la création de « guichets » supplémentaires, on ne peut que désigner des axes prioritaires en vue d'atténuer certains dysfonctionnements ou d'infléchir le comportement des agents dans un sens favorable aux intérêts collectifs du cinéma français.

Les deux premiers constats qui ressortent des analyses des rapports d'experts, sont que l'on n'exploite pas pleinement la créativité du cinéma français et que le système actuel tend à alimenter une dynamique des coûts qu'il convient de freiner.

Une autre idée forte que l'on peut dégager des analyses mentionnées en première partie, est que, du fait de l'aisance financière résultant des obligations d'investissement des chaînes hertziennes, le cinéma s'est développé dans un cadre trop franco-français sans véritablement prendre en compte la dimension internationale.

1. Mieux exploiter la richesse créative du cinéma français

Le paysage cinématographique français est particulièrement dense. Il y est difficile de montrer dans des conditions décentes au public les quelque 170 à 200 films français qui sortent chaque année. C'est d'ailleurs difficilement réalisable matériellement, comme l'a montré le rapport de M. Jean-Pierre Leclerc, sans même prendre en compte la pression commerciale croissante des films américains.

Le cinéma est, on le sait, une industrie de prototypes. Il est normal que tout ce qui est produit ne soit pas des succès ni même, parfois, montrable.

Mais passé un certain seuil, on peut se demander s'il n'y a pas là un gaspillage de talents et, compte tenu du nombre de films soutenus par l'État, le signe d'une mauvaise allocation de l'argent public.

D'où l'urgence, dans l'immédiat, de s'efforcer de donner à tous les films produits leur chance face au public. Un tel objectif passe par des actions diversifiées à tous les niveaux de la chaîne cinématographique : production, distribution et exploitation.

a) L'objectif : rétablir une certaine égalité des chances dans l'accès au public à potentiel commercial équivalent

Le rapport Goudineau sur la distribution des films en salle remis en mai 2000, a procédé à une analyse à long terme de l'évolution de la fréquentation qui souligne le déséquilibre existant entre le cinéma français et américain.

Relevant que, depuis 1986 ^{8 ( * )} , il n'y a pas de lien entre le nombre de films français sortis et leur fréquentation, il constate que le nombre de films français agréés sortis sur des combinaisons de moins de 5 établissements en France dépassait la trentaine à la fin des années quatre-vingt-dix.

(1) Le déséquilibre franco-américain

Le rapport met l'accent sur les différences existant entre la distribution des films français et américains : d'une part, ces derniers sont présentés en première semaine dans un nombre d'établissements en moyenne deux fois plus important que les films français, d'autre part, et ceci est le prolongement de cela, les films américains bénéficient d'une exposition massive dès la première semaine, alors que les films français doivent faire la preuve de leur succès pour acquérir une meilleure exposition . A ce facteur s'y ajoute le meilleur étalement des sorties de films américains comme en témoigne le contraste entre « le pic de l'été américain et le creux de l'été français ».

A la question « les films français ont-ils les moyens de leur promotion ? », le rapport Goudineau précité oppose des pratiques américaines et françaises : aux États-Unis, les sommes dépensées pour le marketing des films représentent 50 % des coûts de production , soit 25 millions de dollars en moyenne, en France, pour les films d'un montant supérieur à 7,6 millions d'euros, les dépenses de promotion se situent en 8 % et 10 %.

En ce qui concerne les dépenses de promotion sur le territoire français, il ressort du rapport Goudineau précité que le différentiel de dépenses s'établit dans un rapport de 1 à 2, voire de 1 à 2,5.

Comparant les performances des films français et américains, le rapport identifie un « point névralgique » qui concerne les films ayant obtenu entre 500.000 et 2 millions de spectateurs : offre réduite et maigres résultats du côté français, offre abondante et résultats honorables du côté américain.

Toutefois, l'on note trois différences : un nombre de salles et des moyens de promotions supérieurs, le fait que les films américains sont distribués par des gros distributeurs. Une des explications avancées est la pratique des achats globaux conclus entre certaines « majors » et les chaînes de télévision ainsi que les besoins du marché vidéo qui suppose une diffusion préalable au niveau des salles.

Le rapport Goudineau souligne en conclusion que, dans un contexte caractérisé par l'abondance de films, la standardisation des campagnes de promotion et l'augmentation des moyens profitent moins aux films français qu'aux films américains dans la mesure où le spectateur privilégie les films les plus identifiables, bien que l'un des enseignements du rapport est le nombre à peu près équivalent de films français et américains à faibles entrées.

(2) Des circuits de distribution très différents

Plus généralement, le rapport Goudineau attire l'attention sur un certain nombre de paradoxes dans la distribution des films français. D'abord, les trois plus importants distributeurs ne distribuent que 10 % des films français , dont ils représentent toutefois la moitié des recettes. Corrélativement, 40 % des films français sont distribués par des sociétés moyennes distribuant entre 5 et 10 films par an .

Ensuite, il faut noter que les trois-quarts des films français ne permettent pas la récupération des frais d'éditions de leurs distributeurs . Si l'on tient compte des minima garantis, ce sont quatre films sur cinq qui ne permettent pas cette récupération ^{9 ( * )} .

b) Protéger l'exposition des films à petit budget

Le film français a du mal à résister à la pression commerciale des films américains. Face à une stratégie d'« offre saturante » -qui se caractérise par le nombre toujours plus important de films bénéficiant de combinaison de sortie se comptant en centaines d'écran-, il convient de rechercher des moyens diversifiés de nature à rendre plus visibles tous les films français.

Bien évidemment, le succès ne se programme pas. Le déséquilibre des forces commerciales que certains sont tentés de dénoncer pour expliquer cette forte proportion d'échecs, ne fait parfois que traduire un certain déficit artistique.

Mais, indépendamment de cette action en amont, il n'en reste pas moins nécessaire d'envisager une série de mesures concrètes pour rétablir une certaine égalité des chances entre films français et américains, d'une part, mais aussi entre films français, d'autre part.

Les diverses mesures mentionnées ci-dessous ne sont que de simples pistes qui demandent à être examinées de façon contradictoire sous tous leurs aspects. Elles supposent, soit l'instauration de nouvelles contraintes de gestion au sein d'un secteur déjà sur-réglementé, soit le desserrement de réglementations protectrices auxquelles un certain nombre d'acteurs sont particulièrement attachés.

(1) Encourager la promotion des films européens à la télévision

Indépendamment de l'importance de leur budget de promotion, les films américains bénéficient d'une dynamique commerciale naturelle , qui tend à accroître leur visibilité sur les écrans de télévision. Sans qu'il soit besoin des les y inciter, les chaînes ont tendance à faire une place importante au sein de leurs émissions aux vedettes des grosses productions. Seul un petit nombre de films français bénéficient du même phénomène spontané de relations publiques. S'il est vain d'espérer pouvoir inverser le rapport de forces médiatiques, des aménagements sont envisageables en liaison avec les professions concernées.

(a) Renforcer les obligations des cahiers de charges des chaînes de télévision en matière de promotion du cinéma national

Une première piste consiste à redéfinir les obligations des chaînes en matière de cinéma. Les chaînes du câble et du satellite ont déjà réalisé des avancées, en ce sens, multipliant les émissions d'actualité ; il resterait à inciter les grandes chaînes généralistes à faire une place au cinéma d'auteur dans leurs émissions de seconde partie, voire de première partie de soirée, et pas simplement passé minuit.

Une telle évolution devrait résulter plus d'une volonté des dirigeants que de dispositions réglementaires, même si les cahiers des charges pourraient être précisés et complétés en ce sens.

(b) Développer la promotion des films français avant ou pendant la diffusion des films à la télévision

Le cinéma reste, en application d'un décret de 1992, un des secteurs interdits de publicité. L'objet de cette restriction est, avant tout, de protéger les autres supports publicitaires, à commencer par la presse écrite, dont la survie et le développement sont largement liés à leurs recettes de publicité.

La Commission européenne à Bruxelles semble vouloir remettre en cause cette réglementation. Diverses propositions d'évolution ont été faites, parmi lesquelles la levée de l'interdiction en faveur des télévisions de proximité . Une telle mesure favoriserait bien évidemment le cinéma, mais il s'agirait moins d'une aide à la diffusion du cinéma qu'au financement des télévisions locales.

En outre, il y aurait tout lieu de craindre qu'une telle libération n'entraîne un accroissement des dépenses de promotion qui pèseraient alors plus lourdement sur le budget des films, alors que la France se caractérise, jusqu'à présent, par la relative faiblesse des dépenses de lancement. Nul doute que cette inflation pénaliserait encore un peu plus le cinéma français.

Une voie, qui ne s'appuierait pas sur le développement de la publicité commerciale, pourrait passer par une modification du cahier des charges des chaînes leur imposant de passer des bandes annonces de films agréés à sortie limitée en nombre d'écrans, à l'occasion de la diffusion des films de première partie de soirée. Une telle idée, a priori sympathique, serait sans doute difficile à appliquer.

(2) Favoriser les films à petit budget dans une perspective de diversité

Il résulte clairement des analyses développées en première partie qu'il existe plusieurs cinémas. En fait, on peut distinguer trois économies du cinéma : à côté des productions artisanales voire à compte d'auteur, des productions semi-artisanales, il y a des produits de grande consommation réalisés par des multinationales ou des grands producteurs nationaux.

Toute la difficulté est d'aider les entreprises artisanales et les « PME » du secteur, sans pour autant décourager les grandes entreprises nationales.

L'obstacle majeur à une telle approche réside dans la définition des films « à petit budget ». L'expérience acquise à l'occasion de la mise en oeuvre de la clause dite de « diversité » montre que les seuils définis en valeur absolue sont arbitraires et sont d'autant plus contestables qu'ils sont définis au niveau des devis et non des budgets effectifs. A titre d'exemple, on peut rappeler que le devis moyen et médians des films se situaient respectivement autour de 4,45 millions d'euros et 2,82 millions d'euros en 2002.

Sans doute faudrait-il compléter une définition budgétaire du film à petit budget par une définition commerciale , considérant qu'un film sortant en première semaine sur moins de 50 écrans n'est pas un film à gros budget.

Cette catégorie de petits films pourrait bénéficier d'un régime de faveur, tant au niveau de l'exploitation que de la distribution, et même de la vidéo.

(a) Inciter les exploitants à maintenir les films plus longtemps à l'affiche et à passer des bandes annonces de films indépendants

Pour le rapport Goudineau, les engagements de programmation constituent l'outil le plus efficace pour améliorer l'exposition du film français dans le but de préserver la diversité des choix offerts au public, et de créer les conditions d'un réel pluralisme de l'offre sur l'ensemble du territoire et tout au long de l'année.

Il estime qu'il conviendrait, à la suite du décret de septembre 1999, de reprendre la réflexion sur le contenu des engagements des opérateurs . Ceux-ci devraient porter sur un certain nombre de points tels :

- le taux des films distribués par des opérateurs indépendants de l'exploitant ;

- un engagement de maintien à l'écran des films un certain nombre de semaines ;

- la limitation du nombre d'écrans simultanément consacrés à un seul film .

L'idée d'un équilibre dans les bandes-annonces entre les films américains et les films européens ne doit pas être écartée même si elle paraît plus difficile à mettre en oeuvre.

Par ailleurs, le rapport Goudineau précité estime qu'il faut poursuivre la politique consistant à subordonner les aides sélectives à la création et à la rénovation des salles, à la souscription d'engagements précis soit en volume de films européens, soit en volume d'art et d'essais, soit en volume d'art de continuation.

Ce rapport fait aussi une place à l'idée de lier l'attribution de certaines aides à une obligation de maintien des films à l'affiche. Enfin, il lance l'idée d'un festival trimestriel des films trop vite disparus de l'affiche.

(b) Ouvrir éventuellement le marché du vidéodisque dès la fin de l'exploitation en salle

Les études mentionnées en première partie du présent rapport d'information ont montré que les vidéogrammes, et en l'occurrence les DVD, représentent une part croissante du marché des films. Or, jusqu'à présent, ce sont surtout les films américains qui ont le plus bénéficié de la dynamique du DVD .

Ce marché devrait constituer un débouché naturel pour les films français ayant rencontré un succès en salle . Mais on peut aussi espérer que , dans le cadre d'un processus analogue à celui du livre , l'on verra prospérer des éditions de « niche » favorables aux films d'auteur , à côté de la commercialisation des « best-sellers ».

De ce point de vue, la rotation rapide des films qui restent souvent à l'affiche moins de 15 jours quand leur démarrage n'est pas immédiat, ne laisse pas le temps au « bouche-à-oreille » de produire ses effets . Chacun a l'expérience de films retirés de l'affiche prématurément.

Autoriser un producteur à demander l'autorisation au CNC -après avis d'une commission de professionnels- de commercialiser les DVD avant l'expiration du délai de 6 mois prévu par le calendrier des médias, aurait l'avantage de ne pas gaspiller le capital de notoriété obtenu tardivement par des petits films, sans pour autant nuire au secteur de l'exploitation.

(c) Promouvoir la diffusion des films dans les circuits spécifiques non-marchands voire marchands

Considérant que la moitié environ du nombre de films qui sortent chaque année sont, pour reprendre la formule du rapport Leclerc, des films « hors marché », vos deux rapporteurs se sont interrogés sur la possibilité de leur assurer une diffusion spécifique en dehors des circuits commerciaux classiques.

A côté des aides à la fabrication de copies pour les villes moyennes, il pourrait être envisagé de faciliter la circulation de copies destinées aux salles expérimentales, ainsi que de DVD destinés à enrichir les collections de vidéothèques.

Parallèlement, l'extension du prélèvement sur les vidéogrammes justifie pleinement un soutien contractualisé aux établissements de location qui s'engageraient dans une politique de diversification de leurs références et de présentation sur leurs rayonnages de films d'auteurs.

(d) Favoriser l'éclosion de nouveaux talents au niveau du court-métrage

Le court métrage, que le rapport Leclerc évoque peu, reste la porte d'entrée des nouveaux talents du cinéma. Compte tenu des coûts limités qu'il représente, le court métrage permet d'aider à l'éclosion de qualités artistiques à moindres frais. Les oeuvres que sont ces courts métrages, sont pourtant rarement montrés au public, si ce n'est dans certains festivals remarquables ou dans certaines salles particulièrement cinéphiles.

Si la réalisation d'un court métrage peut venir en appui d'un dossier d'un financement pour un long métrage ultérieur, elle est trop rarement considérée comme une création digne d'intérêt en elle-même et donc susceptible d'être montrée aux spectateurs. Pourtant, de nombreux courts métrages manifestent des qualités que n'ont pas certains longs métrages trouvant plus facilement une fenêtre d'exposition en salle ou au cinéma. Il est dommage que ces créations restent méconnues.

Il conviendrait, dès lors, d'engager une réflexion sur les engagements que pourraient prendre les multiplexes et les chaînes de télévision pour qu'avant la projection d'un long métrage puisse être diffusé un court métrage de qualité de jeunes réalisateurs. Il y aurait là pour le spectateur un gain qualitatif, puisque qu'il pourrait voir dans une même séance deux films. Pour les salles souhaitant s'engager dans cette démarche, comme pour les chaînes de télévision, les coûts resteraient limités. Salles et chaînes de télévision manifesteraient ainsi leur intérêt pour le cinéma de demain.

2. Encourager l'engagement des collectivités territoriales

Le rapport du groupe de travail du CNC sur le financement de la cinéma que le rapport Leclerc précisément pour mission d'expertiser, avait insisté sur l'intérêt, parmi les nouvelles sources de financement, des apports des collectivités territoriales.

a) Faire cofinancer par l'État des fonds régionaux de développement du cinéma

La FICAM (Fédération des industries du cinéma, de l'audiovisuel et du multimédia) a proposé la création d'une « sofica Industries Techniques », dont les fonds seraient réservés à des oeuvres tournées et post-produites en France. Une telle disposition apparaît a priori peu compatible avec la réglementation européenne.

Toutefois, la création de ce type de soficas pourrait être envisagée au niveau régional dès lors que les collectivités territoriales sont motivées et que la commission européenne à Bruxelles semble faire preuve de beaucoup de compréhension pour les interventions économiques locales.

b) Soutenir les industries techniques par des aides plus aisément localisables

Un autre phénomène anormal était le fait qu'avant la réforme de 1999 l'octroi de l'agrément n'était ni dépendant ni proportionnel à l'existence de dépenses en France. La conclusion était sans appel : tout favorise l'investissement français à l'étranger, rien n'incite aux investissements étrangers en France. Le système français a pu être analysé comme favorisant les exportations de capitaux.

Cette observation vaut pour les industries techniques : tandis que les films qui ne sont pas d'initiative française, sont intégralement ou presque tournés à l'étranger, les films d'initiative française n'étaient, au début des années 1990, tournés en France qu'à raison des deux-tiers.

3. Développer le volet européen et international

En 2001, le cinéma français a représenté 62,5 millions d'entrées à l'étranger (contre 177,1 millions d'entrées dans l'hexagone). Si l'on prend en compte uniquement les films de langue française, en excluant les coproductions, ces longs métrages ont rassemblé, en 2001, 37,4 millions de spectateurs dans les cinémas du monde (hors France), contre une moyenne de 17 millions les années précédentes, ce qui s'explique par le succès d'Amélie Poulain, mais aussi par celui des Rivières pourpres, du Pacte des loups, du Placard, de Taxi 2...

L'exportation des films de langue française à l'étranger a représenté en 2001 un chiffre d'affaires de 207,9 millions d'euros. Les perspectives pour 2002 sont bonnes : sur les sept premiers mois de l'année, l'exportation de ces films représente un chiffre d'affaires de plus de 158 millions d'euros pour 26,4 millions d'entrées.

Pourtant , le rapport Bonnell/Menegoz précité évoquait, il y a quelques années, une crise de la coproduction et de l'idée européenne, en ce sens que le système européen d'encouragement aux coproductions débouche une économie largement « virtuelle » .

Sur le plan structurel, son développement trouve une limite dans le déséquilibre existant entre la France et les autres pays qui font des efforts beaucoup plus limités en faveur du cinéma, comme en témoignent les différences entre les devis des films qui sont près de deux fois supérieurs en France à ce qu'ils sont en Angleterre, en Italie ou en Espagne.

Il en résulte un fonctionnement asymétrique : s'il était, avant la réforme de l'agrément, aisé de trouver en France les 20 % minimum d'une coproduction majoritaire européenne, il est impossible de trouver chez les partenaires le million d'euros d'apport qu'exige un film français moyen.

Comme les producteurs français ne peuvent se passer des accords, même très limités, des producteurs étrangers, la part de ces derniers est notoirement gonflée pour permettre aux devis d'atteindre les 20 % alors exigés.

Telle est la raison pour laquelle on a considéré qu'il fallait prendre acte du déséquilibre des efforts réalisés en Europe pour les industries cinématographiques nationales et abaisser à 10 % la part minimale des contributions financières tout en recentrant davantage sur les films réellement réalisés en France. C'est ainsi que le barème de points a été modifié pour faire une place plus importante aux industries techniques.

L'essoufflement du marché intérieur « captif » devrait conduire le cinéma français à accentuer son ouverture sur l'extérieur . Bien que conscients de la difficulté d'un objectif récurrent de la politique française, vos rapporteurs estiment néanmoins que le contexte est propice à la relance d'une telle politique.

Longtemps, les producteurs ont pu se contenter de travailler essentiellement avec de l'argent franco-français. Aujourd'hui, dit l'un d'entre eux dont les propos sont rapportés dans un dossier des Cahiers du cinéma (juillet/août 2002), il faudra trouver d'autres solutions, et l'une d'elles passe par la coproduction internationale.

Les pistes envisagées par vos rapporteurs se rapprochent de celles mentionnées dans le rapport Leclerc, étant entendu qu'il s'agit non seulement de trouver des financements complémentaires mais encore de dégager des synergies commerciales et artistiques.

a) Bonifier le soutien automatique en fonction des entrées dans les salles européennes

Dans son rapport, M. Jean-Pierre Leclerc insiste, en effet, sur la nécessité d'encourager l'ouverture du système de soutien vers l'étranger, tout en estimant que les contraintes juridiques liées au droit communautaire et à celui de la concurrence, réduisent la marge de manoeuvre.

Il repousse pour cette raison l'élargissement de l'assiette de la taxe spéciale additionnelle (TSA) aux recettes internationales comme, par exemple les cessions de droits à l'étranger. Il considère, également, comme sans portée effective une augmentation des droits de tirage sur le compte de soutien pour le financement des dépenses de promotion à l'étranger. La mobilisation s'opère effectivement à fonds perdus, les entrées en salles réalisées à l'étranger n'étant pas prises en compte dans la détermination des droits de tirage.

Dans la mesure où un certain nombre de pays, à commencer par l'Italie, ont mis en place un système de prélèvement sur les places de cinéma analogue, dans son principe, à celui en vigueur en France, il devrait être possible de les prendre en compte pour le calcul du soutien automatique.

Il s'agirait, dans un premier temps, non de les comptabiliser au même titre que les entrées françaises, dans la mesure où elles ne donnent pas lieu à perception d'une taxe, mais d'en faire un paramètre pour le calcul d'une simple bonification des droits de tirage.

Un tel mécanisme viendrait utilement compléter l'escompte des recettes sur l'étranger que le rapport Leclerc propose de faciliter en autorisant l'Institut de financement du cinéma (IFCIC) à garantir de telles opérations.

b) Orienter l'action d'Unifrance vers la prospection sur le modèle de TVFI

Le rapport Leclerc estime souhaitable que l'État accompagne les producteurs nationaux dans la recherche de coproducteurs étrangers aussi bien dans une logique artistique que financière. Effectivement, il existe, notamment au sein du programme Média +, des incitations au rapprochement entre opérateurs européens, mais sans que les structures mises en place aient un caractère opérationnel. Pour ce rapport, ni Eurimages, ni le réseau ACE (Association pour le cinéma européen) ne permettent l'identification et le repérage de partenaires.

Vos deux rapporteurs estiment indispensable que, dans le domaine du cinéma, se mettent en place, comme dans le domaine industriel, des organismes de prospection commerciale et de rapprochement d'investisseurs. On pourrait songer à susciter l'apparition d'un organisme fonctionnant mutatis mutandis comme Invest in France , qui aurait des « antennes » dans les pays les plus importants et serait adossé au réseau des attachés audiovisuels comme Invest in France l'est sur celui de la direction des relations économiques extérieures.

Le rapport Leclerc envisage de confier cette tâche au CNC au motif que cet organisme bénéficie d'un accès privilégié à ses homologues européens. Vos rapporteurs estiment qu'il faudrait plutôt confier cette tâche à Unifrance. Certes, l'objet principal de cette association est non la recherche de financement mais la promotion du cinéma français à l'étranger. Toutefois, il pourrait être envisagé de rééquilibrer le centre de gravité de cet organisme du culturel au commercial en lui confiant également une tâche de prospection commerciale et financière sur le modèle de TV France Internationale (TVFI), association de producteurs, distributeurs et filiales de chaînes françaises, chargée de leur promotion à l'étranger.

Le fait qu'il existerait des organismes privés spécialisés dans la recherche de partenariats ne suffit pas à condamner une telle piste dans la mesure où la prospection générale laisse de l'espace pour des activités directement opérationnelles.

c) Faut-il admettre les filiales des majors américaines produisant des films français ?

Il convient de rappeler que, pour bénéficier du soutien financier, les entreprises de production ne peuvent être contrôlées au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce ^{10 ( * )} par des personnes physiques ressortissant d'États non européens ou par des personnes morales établies sur le territoire d'États non européens.

Le rapport commandé par votre commission des finances à « Réalisations et Recherches audiovisuelles » pose très clairement la question : à partir du moment où l'on veut élargir le financement de la production, il faut se demander s'il ne serait pas opportun de permettre aux filiales françaises des sociétés américaines d'accéder au compte de soutien lorsqu'elles produisent des films d'expression originale française.

Au moment où on assiste à une délocalisation croissante de la production américaine, la France a des atouts à faire valoir pour attirer les investissements étrangers.

4. Ne pas alimenter l'inflation des rémunérations

Les deux études mentionnées en première partie du présent rapport d'information font état de facteurs inflationnistes, qui viennent rendre plus difficile le financement des films français. Ce phénomène a sans doute un caractère cyclique et traduit le développement du secteur sous l'effet d'une demande croissante, à la fois des salles et de la télévision.

L'inflation des coûts a pu être constatée à tous les niveaux : rémunérations des « talents », qu'il s'agisse des interprètes ou des autres types de collaboration artistique, effets spéciaux croissants, dépenses de promotion, etc...

Sans doute est-il difficile d'éviter ce qui paraît être la conséquence d'un déséquilibre de marché. Toutefois, notamment en ce qui concerne les talents, on peut se demander si l'augmentation des tarifs ne résulte pas, pour une part, du recyclage des fonds organisés par le compte de soutien.

Le rapport Leclerc, qui reprend sur ce point une analyse de M. René Bonnell dans son ouvrage « La 25 ^ème image », parle des effets inflationnistes du soutien automatique en évoquant même la théorie quantitative de la monnaie. L'augmentation de certains coûts serait directement liée à l'augmentation de la quantité d'argent rendue disponible par le recyclage de moyens financiers de l'aide publique.

Vos deux rapporteurs estiment, en effet, qu'il faut envisager un encadrement, du point de vue du compte de soutien, des rémunérations prises en compte pour le calcul des droits de tirage.

Une première réaction a eu lieu en 2001 avec le rétablissement d'une nette dégressivité du soutien ; nombreux sont ceux qui, au sein de la profession, estiment nécessaire de revoir les modalités de l'aide pour ne pas encourager une croissance excessive des rémunérations les plus élevées.

a) L'amorce d'un mécanisme stabilisateur avec la dégressivité de l'aide

Longtemps, le soutien automatique a été dégressif. Compte tenu des menaces sur l'équilibre du compte de soutien, il a été décidé, en 2002, de réintroduire des éléments de dégressivité.

Evolution du taux de retour « producteur »

1988	120%-85%-40%	120% jusqu'à 2,74 M€, 85% jusqu'à 7,62 M€, 40% au-delà
1989	120%	Arrêté du 15 février 1989 (taux unique)
1993	140%	Arrêté du 17 mars 1993
1997	130%	Arrêté du 21 mars 1997
1999	140%	Arrêté du 23 septembre 1999
2001	120%	Arrêté du 28 août 2001
2002	125%-110%-50%	125% jusqu'à 2,69 M€, 110% jusqu'à 26.9 M€, 50 % au-delà - Arrêté du 3 mai 2002

En fait, cette mesure devrait aboutir à limiter l'importance du soutien public pour les films les plus coûteux, qui sont aussi ceux ayant des frais artistiques ou de promotion en croissance la plus forte. De fait, on constate la concentration des investissements sur une vingtaine de grosses productions notant, à ce sujet, que près de 70 % de financements sont encadrés en 2001.

Ces films bénéficient donc de manière très déséquilibrée de tout l'appareil de soutien public et des obligations financières à la charge des diffuseurs et légitimer un certain plafonnement du soutien public.

b) Déconnecter les rémunérations « au-dessus de la ligne » du système de soutien

Les auditions conduites par M. Jean-Pierre Leclerc ont mis en évidence la part des rémunérations élevées de quelques scénaristes, réalisateurs ou acteurs dans l'inflation des coûts de production. Le rapport évoque un certain nombre de pistes pour remédier à ce phénomène sans pour autant estimer qu'il s'agit de formules absolument concluantes.

En amont, il mentionne, sans véritable conviction, une saisine des autorités en charge du droit de la concurrence sur d'éventuelles ententes ou positions dominantes pratiquées par les grandes agences artistiques.

En aval, le rapport a étudié la possibilité d'exclure tout ou partie des coûts artistiques du bénéfice du compte de soutien, soit en interdisant le recours à la pratique dite des « équivalents comptables » ^{11 ( * )} , soit en excluant ces coûts des dépenses servant de base au calcul des droits de tirage.

Le rapport Leclerc conclut à la nécessité de désigner une mission d'expertise sur le sujet. Vos deux rapporteurs estiment qu'il faut approuver cette initiative, car il ne faut pas encourager la « survalorisation des enjeux de concurrence » pour reprendre la formule de l'étude commandée par la commission des finances du Sénat.

La référence au monde du sport pour lequel les autorités américaines ont introduit un ensemble de règles destinées à préserver la diversité, est instructive . Les ligues professionnelles ont ainsi établi une règle (le salary cap ) qui limite la masse salariale dont une équipe peut disposer pour payer ses joueurs, de manière à éviter des surenchères qui compromettraient l'équilibre économique de l'ensemble des clubs. Elles ont de même introduit la règle du draft , qui permet aux équipes les plus faibles de choisir en priorité les nouveaux joueurs entrant dans le circuit professionnel. Enfin, le Sport Broadcasting Act de 1961, qui prévoit les conditions dans lesquelles les ligues professionnelles centralisent les droits de télévision au profit de la collectivité des clubs, n'est pas très différent dans son principe du système du fonds de soutien.

Il ne s'agit pas de limiter la rémunération des « talents » mais simplement d'éviter que de très hautes rémunérations n'absorbent une trop grande part du soutien, bref de mettre en place un système qui n'alimente pas de phénomènes spéculatifs.

* ⁸ Cette année qui a vu le franchissement par Canal + du seul du million d'abonnés est une année charnière puisqu'y sont identiques à la fois le nombre de films français et films américains distribués ainsi que leur nombre de spectateurs respectifs.

* ⁹ En masse, le rapport remarque que si 20 films ont gagné 20 millions d'euros, 110 films ont perdu 27 millions d'euros. Au total, en 1998, la distribution des films français avait dégagé, après intervention du compte de soutien, environ 7,5 millions d'euros de pertes.

* ¹⁰ Une personne physique ou morale distincte de l'entreprise de production sera présumée contrôler cette entreprise dès lors qu'elle détiendra une fraction du capital lui conférant plus de 50 % des droits de vote, éventuellement en vertu d'un accord avec d'autres associés ou bien qu'elle n'atteigne pas ce seuil, elle détermine en fait les décisions des assemblées générales. Le contrôle de fait est présumé lorsque cette personne physique ou morale dispose, directement ou indirectement, d'une fraction des droits de vote supérieure à 40 % et qu'aucun autre associé ou actionnaire ne détient directement ou indirectement une fraction supérieure à la sienne.

* ¹¹ Cette pratique, déjà mentionnée supra, page 29, consiste à demander au producteur délégué qu'il rétrocède aux « talents » une partie de ses droits de tirage sur le compte de soutien, le cas échéant par l'intermédiaire de sociétés de coproduction ad hoc dont les droits de tirage ne sont pas réinvestis immédiatement mais mis en sommeil ou monnayés à l'occasion de la revente des parts de ladite société de coproduction.