N° 248
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 9 avril 2003 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la situation de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES),
Par M. Alain VASSELLE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
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Finances publiques. |
-C'est trop amer ! Je ne pourrai pas boire
ça.
Je veux encore du sucre. Après, je boirai !
Carlo Collodi, Les aventures de Pinocchio
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
« Too big to fail 1 ( * ) » : prenant conscience des limites de cet adage devant l'abîme des déficits sociaux, le gouvernement d'Alain Juppé a annoncé, le 15 novembre 1995, une réforme en profondeur de la sécurité sociale qu'il n'était pas résolu à laisser mourir.
Destinée à en préserver les acquis, cette réforme sollicitait des efforts de tous ses acteurs. En contrepartie, et pour prix d'un rétablissement durable, le Gouvernement a alors doté la sécurité sociale de recettes nouvelles et délivré ses comptes du boulet de leur dette passée.
Le Gouvernement suivant a, d'une part, détourné les recettes demandées aux Français la veille pour garantir à la sécurité sociale un redressement nécessaire.
Pourtant conçu pour demeurer à l'écart des contingences budgétaires, la CADES n'a pas été, d'autre part, préservée des turbulences ayant affecté le macrocosme des finances sociales. Elle a vu ses recettes progressivement carottées, transformée successivement en variables d'ajustement budgétaire, en instrument de politique fiscale, et même en caution de l'État, insolvable à ses heures, bref en cassette providentielle pour les fins de mois difficiles.
Manifestant une nouvelle fois sa préférence pour le court terme, l'État a prélevé les excédents de la CADES avant même qu'ils ne soient effectifs : sans doute aujourd'hui, malgré la performance de l'outil, l'amortissement de la dette passée, n'est pas avancé autant qu'il aurait pu l'être.
Après six ans, et déjà une rallonge substantielle, il ne semble pas que les efforts devant permettre un redressement durable aient portés leurs fruits : la sécurité sociale est à nouveau exsangue.
A l'heure où l'on prétend découvrir la reconstitution d'une dette sociale qui n'a pourtant jamais cessé d'être creusée, l'inéluctabilité d'un nouvel effort, si possible indolore, ne saurait être évoquée sans trahir une incapacité fondamentale à tirer les leçons du passé.
I. AUX ORIGINES DE LA CADES : L'INSOLVABILITÉ VIRTUELLE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
A. L'IMPASSE DU REFINANCEMENT DES DÉFICITS SOCIAUX
1. Des déficits massifs et récurrents
Jusqu'en 1970, le financement des dépenses de protection sociale a pu être assuré sans créer de tension excessive, ni sur le niveau de l'endettement public, ni sur les revenus des ménages, ni sur les comptes des entreprises.
Après le premier choc pétrolier, une rupture dans la tendance constatée jusque-là s'est dessinée, du fait d'un ralentissement de la croissance puis de la masse salariale, assiette principale des recettes de la sécurité sociale.
Ne coïncidant pas avec une maîtrise des dépenses - ces dernières continuant à croître, notamment à partir de 1975, sur un rythme largement plus rapide - cette rupture de tendance menaçait l'équilibre des comptes sociaux.
Dans le même sens, la première moitié des années 1980 a confirmé la déconnexion apparue entre l'évolution de la masse salariale et l'évolution du PIB, de nouvelles formes d'exonération de cotisations sur les rémunérations considérées comme annexes, notamment l'intéressement, la participation ou les contrats de protection sociale complémentaires et surcomplémentaires, aggravant de surcroît cet effet.
L'ajustement recettes/dépenses de la sécurité sociale a été alors réalisé simultanément par l'augmentation des recettes et la diminution des dépenses.
Dans le premier cas, ont été enregistrées alternativement des augmentations de cotisations et l'affectation à la sécurité sociale de ressources fiscales nouvelles.
Dans le second cas, plusieurs mesures sont intervenues dès 1976, certaines d'entre elles se limitant à réduire le remboursement des soins médicaux.
Au milieu des années 90, la situation est devenue progressivement insupportable pour les comptes publics, qu'il s'agisse du budget de l'État jusque-là financeur des déficits sociaux ou des comptes de la sécurité sociale eux-mêmes.
Dès 1990, la sécurité sociale entre dans une spirale d'endettement qui ne s'arrêtera pas jusqu'à l'année 2000. Le régime général considéré comme un ensemble a certes fait apparaître en 2000-2001 des excédents budgétaires. Mais la dérive de l'assurance maladie n'a jamais cessé.
Flirtant avec les 10 milliards de francs en 1990, supérieurs à 15 milliards de francs en 1991 et 1992, dépassant les 50 milliards de francs en 1993 et 1994, les comptes du régime général se trouvaient fin 1995 dans l'impasse.
Déficits des caisses du régime
général au moment
de la création de la
CADES
(en milliards de francs)
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1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 (Prév.) |
1996 (Prév.) |
|
|
Maladie |
+ 0,7 |
- 6,8 |
- 2,5 |
- 4,2 |
- 27,6 |
- 31,6 |
- 36.4 |
- 34,1 |
|
Vieillesse |
- 4,6 |
- 6,6 |
- 18,7 |
- 17,9 |
- 39,5 |
- 12,8 |
- 14,7 |
- 14,4 |
|
Famille |
+ 3,5 |
+ 3,8 |
+ 4,6 |
+ 6,8 |
+ 10,7 |
- 10,4 |
- 13,3 |
- 11,9 |
|
TOTAL |
- 0,4 |
- 9,6 |
- 16,6 |
- 15.3 |
- 56,4 |
- 54,8 |
- 64,4 |
- 60,4 |
2. L'absence de solution pour un refinancement à moyen et long terme
A la différence de l'État, la sécurité sociale ne dispose pas d'une structure permanente de consolidation de ses déficits.
Sans doute, cette situation est-elle intellectuellement satisfaisante.
Contrairement à l'État et aux collectivités locales, à qui l'on peut imputer le gros de l'investissement public, les administrations de la sécurité sociale ne versent pour l'essentiel que des prestations.
La règle d'or budgétaire veut que l'usage de l'emprunt soit réservé aux opérations d'investissement dont profitent les générations futures et dont il n'est pas dès lors illégitime qu'elles en supportent partiellement le coût. Eu égard à la nature de sa mission, le bien-être des générations présentes, il ne fut pas prévu de solutions permettant le refinancement des déficits de la sécurité sociale à long terme, simplement parce qu'à long terme la sécurité sociale ne doit pas faire de déficits.
Même si les caisses du régime général sont responsables de leur équilibre propre, au terme de la loi du 25 juillet 1994, l'ACOSS, en charge de la trésorerie des régimes de sécurité sociale, se trouve, dans les faits, investie de la tâche de refinancer leurs déficits.
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La loi du 25 juillet 1994 relatif à la sécurité sociale a laissé demeurer une ambiguïté en réaffirmant que « l'équilibre financier de chaque branche est assuré par la caisse chargée de la gérer » , tout en maintenant le principe d'une trésorerie gérée de manière commune. Conscients de la difficulté existante à concilier ces deux principes, et consacrant la prééminence de l'autonomie des branches, cette loi a posé : - un principe : « la gestion commune de trésorerie des différentes branches relevant des caisses nationales du régime général ne fait pas obstacle à l'obligation prévue au sixième alinéa » qui renvoie à l'autonomie des branches ; - un garde-fou : « en vue de clarifier la gestion des branches du régime général, l'agence centrale des organismes de sécurité sociale assure l'individualisation de la trésorerie de chaque branche par un suivi permanent en prévision et en réalisation comptables. » Ces deux recommandations ont-elles été opérantes ? A ce stade, il est possible de formuler deux interrogations : - qui est le débiteur véritable de la dette contractée par l'ACOSS afin d'assurer la trésorerie des régimes, sachant que l'agence ne recourt à l'emprunt que lorsque les disponibilités, c'est-à-dire la trésorerie des trois branches, sont épuisées ? - quelle est la portée véritable de la tenue des comptes de trésorerie séparée, sachant que, pour utiliser la trésorerie de la branche famille, la branche maladie doit verser à celle-ci des intérêts, dont la charge se traduira en définitive par un appel accru à la trésorerie de la même branche famille ?
L'articulation relative des ces deux dispositions - autonomie
des branches, trésorerie commune - confine les organismes de
sécurité sociale dans la situation de couples contraints à
faire « lit commun mais chambre à
part » !
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Face à un besoin de trésorerie, l'ACOSS se tournait généralement vers deux partenaires.
Le Trésor public, d'une part, qui répond à ses difficultés financières par des avances 2 ( * ) à très court terme, de quelques jours à quelques semaines, au moyen d'un compte spécial.
La caisse des dépôts et consignations, d'autre part, intervenait en consentant à l'ACOSS des « prêts-relais ».
Ce jeu de trésorerie ne pouvait néanmoins pas convenir pour le refinancement d'un déficit structurel que connaissait la sécurité sociale dans la première moitié des années 1990 : un jour, le prêt-relais devait nécessairement être à son tour « relayé ».
Déjà à la fin de l'année 1993, la loi de finances pour 1994 avait repris une dette cumulée de l'ACOSS s'élevant à 110 milliards de francs, cette reprise permettant à l'agence de conserver une trésorerie excédentaire pendant une partie de l'année 1994. Mais dès la fin du premier semestre de cette année, l'agence est devenue à nouveau quotidiennement emprunteuse, son solde de trésorerie s'établissant à - 59,9 milliards de francs à la fin de 1994, et à - 119,5 milliards au 31 décembre 1995.
Pour faire face à cette situation, l'ACOSS a dû recourir à trois prêts de la Caisse des dépôts et consignations d'un montant total de 137 milliards de francs, qui ont permis un rétablissement précaire de sa trésorerie à 17,5 milliards de francs au 1 er janvier 1996.
En 1995, comme cela avait déjà été le cas en 1993, l'ACOSS s'était trouvée en situation emprunteuse chaque jour de l'année, ayant même recours pendant 304 jours à des avances du trésor pour un encours moyen de 38,75 milliards de francs.
Bien évidemment, cette précarité extrême générait d'importants frais financiers pour la sécurité sociale, l'ACOSS ayant versé au titre de 1995 plus de 4,1 milliards de francs d'intérêts, cette charge pour l'année 1996 ayant même été estimée à 8,2 milliards de francs 3 ( * ) .
* 1 Trop grand pour faillir.
* 2 Ces avances peuvent être renouvelées au fil du temps constituant ainsi sur l'année une sorte de crédit revolving.
* 3 Dans le rapport présentant au Président de la république l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 portant création de la CADES.