B. UN INSTRUMENT QUI INTERVIENT EN COMPLÉMENT D'AUTRES OUTILS
La fiscalité n'est pas le seul instrument possible de soutien public à l'investissement. Elle est mise en avant car elle présente des avantages sur le plan des principes, rappelés en 1991 par collègue député Alain Richard, alors rapporteur général du budget. Il soulignait que la défiscalisation « a tout de même un mérite inestimable » puisqu'elle « ne correspond pas à une logique d'assistance mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise les adaptations ».
Les entreprises de l'outre-mer bénéficient également de subventions et de garanties d'emprunt.
Par rapport aux autres régions françaises, les régions d'outre-mer sont particulièrement avantagées en matière de subventions des fonds structurels européens. Pour la période 2000-2006, les régions d'outre-mer (les quatre départements d'outre-mer) sont les seules à être encore éligibles à l'objectif 1 4 ( * ) . Elles recevront à ce titre 3,4 milliards d'euros sur la période (contre 1,5 milliard d'euros pour la période 1994-999), tandis que les autres régions de France se répartiront une enveloppe de 7 milliards d'euros (contre 6,1 milliards d'euros entre 1994 et 1999).
En revanche, l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de l'outre-mer dans le cadre des contrats de plan Etat-région ne témoigne pas d'un soutien particulier :
Part de l'Etat dans le financement des contrats de plan Etat-région 2000-2006
(en euros par habitant)
|
Guadeloupe |
463,3 |
|
Guyane |
1184,0 |
|
Martinique |
447,2 |
|
Réunion |
435,1 |
|
Auvergne |
311,5 |
|
Corse |
971,3 |
|
Limousin |
461,5 |
Les subventions publiques bénéficient aux entreprises soit directement, soit indirectement en raison de l'effet d'entraînement de la réalisation des équipements inscrits dans les contrats de plan et les documents uniques de programmation. La Commission européenne a indiqué à votre rapporteur que les documents uniques de programmation relatifs aux départements d'outre-mer devraient permettre de créer plus de 55.000 emplois nets, d'aider directement environ 10.000 petites et moyennes entreprises et de financer plus de 560.000 actions individuelles de formation.
Les entreprises de l'outre-mer bénéficient également pour financer leurs investissements de garanties d'emprunt dans le cadre du « fonds DOM ». Le ministère de l'outre-mer a transmis à votre rapporteur une note de présentation de cet instrument, reproduite ci-dessous :
|
Le Fonds de garantie des départements d'outre-mer (fonds DOM) Les entreprises des DOM sont confrontées à des conditions plus difficiles d'accès au crédit et une offre des établissements financiers moins diversifiée, avec un recours plus fréquent au crédit à court terme. Un fonds de garantie apparaît comme un instrument adapté au développement du secteur privé, seul susceptible d'apporter des perspectives en termes d'emploi dans ces économies. C'est le rôle du fonds DOM , constitué en 1999 en partenariat avec l'Etat et en concertation avec les différentes régions. Le fonds DOM est géré par la SOFARIS et l'AFD qui la représente localement. Pour pouvoir faire l'objet d'une garantie du fonds DOM, les concours financiers doivent être accordés à des PME ou des TPE répondant aux critères de chiffres d'affaires, d'effectif et de bilan conformes à la définition européenne de la PME et exerçant une activité dans les DOM. Le fonds DOM a bénéficié en 1999, lors de sa mise en place, du concours de l'Etat à hauteur de 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) et de fonds FEDER à hauteur également de 15,24 millions d'euros dans le cadre du DOCUP 1994-1999. L'activité du fonds DOM a débuté le 1 er octobre 1999 dans les DOM. Dans l'ensemble des 4 DOM, la montée en puissance du dispositif a été progressive tout au long de l'année 2000 et sur la première moitié de l'année 2001 pour atteindre « un rythme de croisière » au second semestre 2001. En montants cumulés du 1 er octobre 1999 au 31 décembre 2001, le fonds DOM a permis de garantir des emprunts des PME et surtout des TPE des DOM (en moyenne 80 % des dossiers) pour un montant de 103,7 millions d'euros soit plus de 680 millions de francs. Les dossiers présentés au fonds DOM concernent aussi bien les opérations de création que celles de développement, confirmant ainsi le rôle joué par le dispositif à la fois dans l'accès au crédit des jeunes entreprises et dans l'accompagnement du fonctionnement de ces dernières. Les emprunts garantis par le fonds DOM ont trait à de nombreux secteurs d'activité , le secteur tertiaire restant le premier représenté, notamment les branches « services » et « commerce ». Cette prééminence pourrait s'expliquer par le fait qu'un certain nombre d'entreprises industrielles bénéficie déjà de mesures de défiscalisation. Dans le secteur de l'agriculture (et très marginalement de la pêche), les interventions du fonds DOM ont porté exclusivement sur les « investissements initiaux » conformément au cadre de la réglementation européenne. Le fonds DOM est reconduit pour la période 2002-2005. Il a été déjà abondé par l'Etat pour un montant de 24,4 millions d'euros. Une participation à parité par le FEDER dans le cadre du DOCUP 2000-2006 est attendue très prochainement. Il a été en même temps demandé à la SOFARIS et à l'AFD de promouvoir davantage le dispositif en effectuant des opérations de communication, incitant ainsi les organismes financiers prêteurs à baisser leurs taux de crédit par recours systématique au fonds DOM. |
Les effets des différents instruments d'aide fiscale à l'investissement se combinent. Par exemple, pour la réalisation des contrats de plan et des documents uniques de programmation, la défiscalisation permet aux entreprises d'ajuster leurs capacités à l'évolution de la demande, contribuant ainsi à améliorer le délai de réalisation des opérations prévues 5 ( * ) . Les entreprises peuvent par ailleurs cumuler les aides, pourvu qu'elles respectent les plafonds d'aide maximale prévus par le droit communautaire. Outre-mer, ce taux s'établit à 75 % pour les petites et moyennes entreprises et à 65 % pour les autres.
A ce sujet, le rapport précité de l'inspection générale des finances, remis en septembre 2001, souligne que « de fait la défiscalisation est souvent considérée par les acteurs publics locaux comme l'un des outils, au milieu d'un éventail plus large, dont ils disposent pour promouvoir le développement des économies d'outre-mer. Il arrive d'ailleurs fréquemment que, pour les projets considérés comme structurants pour ces économies, notamment dans le secteur des transports, de l'énergie et des services publics, ou pour ceux qui permettent de combler un besoin non satisfait par les entreprises existantes, la défiscalisation soit associée aux mécanismes de subvention, notamment du fonds européen de développement régional, pour assurer la viabilité de l'investissement ».
Les effets des différents dispositifs se complètent également dans une certaine mesure. La défiscalisation, lorsqu'elle fait appel à des épargnants métropolitains soucieux d'assurer la sécurité de leur placement, peut entraîner l'éviction des projets les plus risqués, même lorsqu'ils sont potentiellement rentables. Il est alors nécessaire de faire appel à des mécanismes de financement alternatifs.
En termes financiers, la défiscalisation constitue le principal instrument financier de soutien public spécifique à l'outre-mer. En 2001, elle a représenté pour le budget de l'Etat un coût de 525 millions d'euros. A titre de comparaison, la tranche annuelle des contrats de plan Etat-régions acquittée par l'Etat en 2001 dans les seuls départements d'outre-mer s'établissait à 164 millions d'euros et celle des fonds structurels européens à 480 millions d'euros.
* 4 La Corse et le Hainaut ont entamé le processus de « phasing out ».
* 5 Certains interlocuteurs de votre rapporteur ont d'ailleurs indiqué que les retards constatés dans les mise en oeuvre des contrats de plan Etat-région 2000-2006 avaient des effets négatifs sur le « marché de la défiscalisation », les entreprises locales choisissant de différer leurs investissements.