2. Un effort budgétaire « en trompe l'oeil »
Après trois années de gestation, le Premier ministre annonçait, lors de la conférence de la Famille du 15 juin 2000, le résultat de sa réflexion en matière d'accueil des jeunes enfants, et notamment le volet de l'accueil collectif :
« Nous relançons fortement la politique en faveur de l'accueil des jeunes enfants. Le Gouvernement a pour cela décidé de dégager 3 milliards de francs afin que 70.000 enfants de plus puissent être accueillis de façon collective ou individuelle.
« Nous voulons relancer la création de places supplémentaires dans les crèches. De nombreux parents, qui souhaiteraient faire garder leurs enfants en crèches, ne peuvent y accéder, faute de places en nombre suffisant. En outre, le fonctionnement des crèches se révèle souvent inadapté aux besoins de plus en plus diversifiés des familles. Les caisses d'allocations familiales mettront à la disposition des collectivités locales un fonds d'investissement exceptionnel d'1,5 milliard de francs » .
A cet effet, le Gouvernement a concrétisé cette annonce dans l'article 18 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 :
« Il est créé, à compter du 1 er janvier 2001, au sein du Fonds national d'action sanitaire et sociale de la Caisse nationale des allocations familiales, un fonds d'investissement pour les crèches.
« Ce fonds a pour objet d'apporter aux collectivités locales et aux associations gestionnaires des aides à la création d'équipement ou services d'accueil de la petite enfance.
« La recette de ce fonds est constituée par l'excédent de l'exercice 1999 de la branche famille, affecté à un compte de réserve spécifique à hauteur de 1,5 milliard de francs.
« Pour chaque exercice, les dépenses correspondantes sont inscrites et individualisées en dépenses exceptionnelles au sein du Fonds national d'action sanitaire et sociale de la Caisse nationale des allocations familiales.
« Ces dépenses sont équilibrées en fin d'exercice par une affectation des réserves à due concurrence.
« Ce fonds prend fin à la consommation complète des crédits inscrits au compte de réserve spécifique. »
a) Une mesure qui s'appuie sur les dispositions de la loi famille de 1994
La loi Famille prévoyait un accroissement de l'enveloppe des prestations de service de 3 milliards de francs sur la période 1995-1999, prestations destinées aux jeunes enfants, y compris les subventions d'investissements liées aux contrats-enfance. Au total sur cette période 2,13 milliards ont été dépensés.
Une somme de l'ordre de 850 millions de francs en faveur de la petite enfance aurait dû être utilisée mais ne l'a pas été. Ces sommes étaient inscrites au sein du budget d'action sociale (fonds national d'action sociale) de la CNAF par l'intermédiaire duquel la loi de 1994 prévoyait un dispositif de soutien en faveur des structures collectives.
Le FIPE s'est greffé en conséquence sur les dispositions de ce plan, en reprenant une partie des crédits qui n'ont pas été dépensés à cette occasion.
Le FIPE, ne constitue pas, comme souhaite le faire croire le Gouvernement, un effort considérable de 1,5 milliard de francs en faveur des familles, mais, pour 60 % de cette somme, un recyclage de crédits déjà annoncés pour les familles et non dépensés au 31 décembre 1999.
Le Gouvernement peut certes souligner que ces crédits prévus par la loi Famille avaient pour objet de soutenir tant l'investissement dans de nouvelles structures que la prise en charge d'une partie du coût de fonctionnement, alors que le FIPE ne soutient pour sa part que l'investissement, permettant ainsi de favoriser la création de davantage de places.
Un tel raccourci serait hasardeux. Le FIPE ouvre une possibilité que la loi Famille ne permettait pas : la restauration et la réhabilitation de places anciennes. Ainsi, la faculté offerte de procéder à des travaux d'amélioration des locaux s'est traduite par des réaménagements qui concernent, selon la CNAF, environ un engagement budgétaire sur deux. En conséquence, si le service offert aux familles s'améliore, la quantité de places disponibles n'augmente pas mécaniquement d'autant.
Votre rapporteur, à l'occasion d'un déplacement à la caisse d'allocations familiales du Haut-Rhin, a pu constater, d'après les informations qui lui ont été communiquées, que la loi Famille avait été, dans ce département, à l'origine de la création de 422 places en structures collectives alors que le FIPE, sur les exercices 2001 et 2002, devrait permettre de créer 405 places ...
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Le FIPE, mode d'emploi Par son contenu, la lettre directive de la Caisse nationale d'allocations familiales aux directeurs de caisses d'allocations familiales en date du 29 septembre 2000, fixe l'ensemble des modalités du FIPE. 1. Équipements et travaux concernés Les équipements concernés sont les équipements entrant dans le champ du décret du 1 er août 2000 et particulièrement les crèches collectives, familiales et parentales, les haltes garderies, y compris dans leurs formules itinérantes, les structures multi-accueil, les lieux passerelles, les jardins d'enfants pouvant recevoir la prestation de service ainsi que les relais assistantes maternelles (AMAT). Ces équipements doivent avoir pour objet d'accroître la capacité d'accueil d'enfants, par la création, la rénovation, l'aménagement ou la transplantation d'équipement existant dans de nouveaux locaux. Le plan FIPE prévoit la faculté pour les gestionnaires de structure de procéder à des investissements innovants tels que des lieux passerelles (pour les enfants entre deux et trois ans entre mode d'accueil et école maternelle), l'accueil d'enfants handicapés, la réservation de place à l'accueil d'urgence, une amplitude des horaires d'ouverture étendue ou la mise en place d'une structure intercommunale. 2. Montant des aides La subvention d'investissement s'élève au maximum à 70.000 francs et ne peut dépasser un plafond représentant 80 % du montant de la dépense par place. Cette subvention est constituée d'une base de 40.000 francs susceptible d'être majorée de 10.000 francs pour les structures multi-accueil, et de 10.000 francs à 20.000 francs supplémentaires par place pour les projets retenant au moins un critère d'investissement « innovant ». 3. Instruction et suivi des dossiers Les dossiers de candidatures sont adressés à chaque Caisse d'allocations familiales et sont examinés par le Conseil d'administration de celle-ci. Ils sont ensuite transmis à la CNAF pour centralisation et imputation sur le fonds. Les dossiers sont traités par exercice. Les CAF doivent transmettre à la CNAF, avant fin mai de chaque exercice, les projets éligibles pour l'exercice suivant, en vue de la programmation financière. Pour l'exercice 2000, les projets ayant fait l'objet d'engagements antérieurs (loi Famille, contrats enfance) peuvent être financés selon les nouvelles modalités du FIPE. Pour l'exercice 2001, l'examen des dossiers pour les exercices 2000 et 2001 devait être réalisé par les Conseils d'administration des CAF avant la fin du mois de novembre 2000. |