III. UN BILAN EN DEMI-TEINTE
Votre rapporteur spécial estime que la budgétisation des ressources de l'ADEME présentait des opportunités pour l'établissement. Malheureusement, ce passage à un nouveau mode de financement ne s'est pas accompagné de l'édiction de règles du jeu claires et modernes dignes d'un Etat responsable et soucieux du fonctionnement efficace de ses établissements publics.
A. LES AVANTAGES DE LA BUDGÉTISATION
1. Une gestion facilitée
Un des avantages attendus de la suppression des taxes affectées devait être une fongibilité accrue des recettes de l'ADEME . En effet, alors que les taxes affectées ne pouvaient être utilisées que pour les politiques précises qui se rapportaient à l'objet de la taxe (politique des déchets pour les taxes déchets ; politique du bruit pour la taxe sur le bruit, etc.), les subventions budgétaires peuvent être relativement facilement transférées d'une politique à l'autre en fonction des besoins.
Pour le Parlement, le risque aurait été que cela se traduise par un moindre contrôle. Cependant, il a connaissance lors de son vote, grâce au " bleu budgétaire " relatif au budget de l'environnement, de la répartition indicative des crédits de l'ADEME entre ses différentes politiques. Mais le conseil d'administration de l'agence n'est pas tenu par cette répartition indicative et peut ajuster les crédits nécessaires en cours de gestion. Cela est tout à fait utile si l'on considère qu'il peut s'écouler vingt mois entre la préparation et la fin de l'exécution d'un budget.
Cette situation nouvelle a effectivement permis d'opérer des redéploiements internes de crédits. En particulier, à la fin de la gestion budgétaire 1999, environ 400 millions de francs ont été dirigés vers la politique des déchets. Ils ont permis d'éviter un déport significatif sur 2000. En revanche, en 1998, en raison des contraintes de gestion des taxes affectées, 300 millions de francs d'aides n'avaient pas pu être financés sur cet exercice et avaient du faire l'objet d'un déport sur 1999.
2. Une tutelle clarifiée au profit du ministère de l'environnement
La nouvelle structure des ressources de l'ADEME a également permis de déterminer une tutelle technique dominante, celle du ministère de l'environnement.
Auparavant la tutelle était partagée, sans chef de file clairement identifié, entre les ministres chargés de la recherche, de l'environnement et de l'énergie, avec de surcroît la tutelle financière du ministre chargé du budget. Cette situation a amené la Cour des comptes 26 ( * ) à qualifier de " à la fois complexe et peu efficace " le contrôle de l'Etat sur l'ADEME. La Cour ajoute : " en outre, la pluralité de la tutelle a retardé les décisions de façon dommageable : ainsi, le conseil d'administration n'a pas été renouvelé pendant plus d'un an et les décrets autorisant la perception des taxes parafiscales n'ont pas été publiés à temps, ce qui a provoqué d'importantes moins-values de recettes ".
La réforme apportée par le nouveau décret d'organisation de l'ADEME du 15 janvier 1999 permet une meilleure coordination de la tutelle de l'Etat sur l'ADEME et la définition d'une tutelle technique dominante confiée au ministère de l'environnement, principal financeur de l'agence. On note en particulier la création d'une fonction de commissaire du gouvernement, dévolue au directeur de la prévention des pollutions et des risques du même ministère.
On peut toutefois regretter que le mouvement de clarification n'ait pas été poussé jusqu'à son terme et que la structure de financement et la composition du conseil d'administration 27 ( * ) fassent encore apparaître différents ministères plus ou moins concurrents.
* 26 Observations précitées.
* 27 Au total, sept ministères sont représentés au conseil d'administration de l'agence.