TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 11 octobre 2000, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a entendu une communication de M. Alain Gournac sur les conclusions du groupe de travail sur le bilan des emplois-jeunes à mi-parcours .
Rappelant que la loi du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes était entrée en application voilà maintenant trois ans, M. Alain Gournac a souligné que les quelque 230.000 jeunes titulaires d'un contrat emploi-jeune s'interrogeaient sur leur avenir professionnel.
Il a rappelé que la commission avait procédé, le 6 avril dernier, à la constitution d'un groupe de travail chargé de réaliser un bilan, à mi-parcours, du programme " Nouveaux services-Emplois-jeunes ", dont il avait été chargé d'animer les travaux. Il a indiqué que le groupe de travail s'était réuni à sept reprises, avait procédé à une trentaine d'auditions et avait mis en place un forum électronique, sur le site internet, du Sénat afin de permettre aux emplois-jeunes de s'exprimer.
Il a ensuite tenu à rappeler l'état d'esprit dans lequel le groupe avait travaillé, insistant sur le souci constant de dresser un bilan objectif de ce programme, en indiquant ses limites, mais aussi en soulignant ses aspects positifs.
Il a toutefois estimé que le groupe de travail avait jugé impossible de s'en tenir à un simple constat et avait souhaité, en conséquence, alimenter le débat public en proposant quelques pistes de réflexions principalement sur la sortie du dispositif.
Abordant le bilan du programme, il a considéré que le programme produisait des effets significatifs, à la hauteur des moyens importants qui lui étaient consacrés.
Il a d'abord souligné l'impact quantitatif certain du dispositif, indiquant qu'au 30 septembre 2000, 276.600 emplois-jeunes avaient été recrutés, pour un total de 258.000 postes créés. Il a cependant observé que le nombre de jeunes en poste était inférieur à ce chiffre, compte tenu du nombre non négligeable de jeunes ayant déjà quitté le dispositif, évaluant à 230.000 le nombre de jeunes actuellement en poste.
M. Alain Gournac a également indiqué que les employeurs des emplois-jeunes étaient multiples : les associations représentent 30 % des postes créés, les collectivités locales 21 %, les établissements publics 10 %, l'éducation nationale 30 % et la police nationale 8 %.
Il a également observé que quatre secteurs d'activité représentaient, à eux seuls, plus de la moitié des embauches : solidarité, environnement, sport et culture.
Il a indiqué que le coût du programme restait toutefois très élevé pour les finances publiques. A cet égard, il a estimé qu'il devait atteindre 23 milliards de francs en 2000 pour le seul budget de l'Etat, montant auquel il convenait en outre d'ajouter au moins 400 millions de francs issus de divers cofinancements, notamment en provenance des collectivités locales.
Il a regretté que le coût global du programme reste difficilement évaluable, déplorant en particulier l'opacité du traitement budgétaire des crédits prévus en faveur des emplois-jeunes.
Observant que les emplois-jeunes avaient eu des répercussions immédiates indéniables, il a précisé que les intéressés apparaissaient pour une majorité satisfaits de leur emploi, que le dispositif avait permis de structurer certains jeunes très éloignés de l'emploi, et en cela avait constitué un " sas " vers un emploi durable, et que le programme avait parfois facilité le développement de nouvelles activités en garantissant, du moins de manière transitoire, leur solvabilisation.
M. Alain Gournac a cependant estimé que les ambiguïtés initiales de la politique des emplois-jeunes se trouvaient confirmées à l'usage. Il a alors souligné les cinq principales insuffisances du programme.
Il a tout d'abord regretté les difficultés d'accès des jeunes à la formation, jugeant ces difficultés d'autant plus regrettables que la formation apparaît comme un enjeu majeur du dispositif dans la mesure où elle conditionne l'insertion professionnelle des jeunes. Il a observé que le dispositif se caractérisait aujourd'hui encore par l'absence fréquente ou la mise en place tardive de financements spécifiques des programmes de formation, en dépit de l'effort des conseils régionaux. Il a également indiqué que les formations proposées restaient loin de correspondre toujours au projet professionnel du jeune et aux besoins de l'employeur.
Il a ensuite insisté sur le flou persistant du cadre juridique, relevant que le principe d'un contrat à durée déterminée de cinq ans, pour le moins inhabituel en droit du travail, avait créé des ambiguïtés. Il a observé que la mise en oeuvre de ces contrats de droit privé par des employeurs le plus souvent de droit public avait soulevé des difficultés, notamment à l'éducation nationale.
Il a également fait référence à l'existence d'effets pervers pour l'économie. Il a ainsi constaté que de nombreux jeunes qui pourraient pourtant obtenir un emploi dans le secteur marchand, privilégiaient les postes d'emploi-jeune, et a alors jugé cette situation d'autant plus paradoxale que l'économie se porte mieux et que certains secteurs d'activités sont confrontés à des pénuries de main d'oeuvre. Il a également observé l'existence parfois avérée d'une concurrence déloyale vis-à-vis du secteur marchand, indiquant que des emplois-jeunes avaient pu avoir pour conséquence la suppression d'un certain nombre d'emplois marchands, notamment dans le secteur des services à la personne.
M. Alain Gournac a ensuite souligné l'ambiguïté des missions effectivement exercées par les jeunes. A cet égard, il a indiqué que ces missions ne répondaient pas forcément à des besoins émergents ou non satisfaits. Il a jugé que, sous des appellations nouvelles, certains emplois étaient en réalité des emplois déjà existants et que certains jeunes n'exerçaient finalement aucune réelle activité, leur emploi se résumant alors à une simple coquille vide. Il a estimé que ces ambiguïtés étaient favorisées par le laxisme du contrôle a priori et par la quasi-absence de contrôles a posteriori.
Il a enfin souligné l'incertitude grandissante pesant sur l'avenir du dispositif. Il s'est interrogé sur l'avenir professionnel des jeunes à l'issue de leur contrat, et sur les moyens de pérennisation des postes créés. Il a regretté que le Gouvernement n'ait pour l'instant apporté aucune réponse concrète à ces deux questions fondamentales.
M. Alain Gournac s'est alors enquis des moyens de préparer la sortie du dispositif, considérant que, plus que pour toute autre politique publique, le bilan des emplois-jeunes ne pourra être définitivement établi qu'à la fin du programme et que ce seront en définitive les conditions de sortie du dispositif qui permettront de conclure au succès ou à l'échec de celui-ci.
Il a toutefois considéré que la voie était étroite pour réussir cette sortie du dispositif rappelant qu'il fallait en effet respecter trois conditions : maîtriser la charge budgétaire du programme en évitant de créer massivement de nouveaux emplois publics, soutenir les activités émergentes ayant fait la preuve de leur utilité sociale alors que les possibilités de solvabilisation spontanée apparaissent bien faibles et assurer la poursuite du parcours professionnel des emplois-jeunes arrivés en fin de contrat sans pour autant défavoriser les nouvelles générations entrant sur le marché du travail.
Il a alors proposé six pistes de réflexions pour une sortie en bon ordre du dispositif.
Il a d'abord estimé indispensable une évaluation au plus près du terrain, en liaison avec les partenaires sociaux, permettant d'effectuer un bilan de compétences des emplois-jeunes et d'analyser les perspectives réalistes de solvabilisation des postes.
Il a également jugé nécessaire d'instaurer des passerelles pour un retour des emplois-jeunes vers les entreprises pour les emplois qui n'ont guère de perspectives de pérennisation. Il a indiqué que ces passerelles devraient notamment résulter de la conclusion d'accords-cadres avec les fédérations professionnelles ou les entreprises susceptibles d'embaucher ces jeunes, du développement du multisalariat en temps partagé et de l'incitation à la création ou à la reprise d'entreprises par les jeunes. Il a également insisté sur la nécessité d'étudier la mise en place d'un système de prime dégressive à l'embauche des titulaires de contrats emplois-jeunes par les entreprises, cette prime ayant alors vocation à se substituer à l'aide dont bénéficiait le contrat.
Il a suggéré des solutions adaptées à chaque catégorie d'emplois-jeunes, jugeant que la diversité des situations appelait des réponses particulières. A cet égard, il a estimé nécessaire de geler les flux de recrutement des adjoints de sécurité, en l'absence d'une véritable définition de leurs missions, de mettre un terme à l'expérience décevante des aides éducateurs dans le second degré et d'engager une réflexion sur les conditions d'une éventuelle intégration de certains emplois-jeunes des collectivités locales dans la fonction publique territoriale à partir d'une redéfinition de la grille des emplois. Il a toutefois observé que les collectivités locales ne seraient pas à elles-seules en mesure d'assumer le coût de ces emplois.
Il a jugé souhaitable de favoriser l'insertion des jeunes dans le monde du travail par le développement du tutorat, en particulier pour les jeunes souhaitant quitter leur emploi-jeune pour un poste en entreprise.
Il a estimé nécessaire de mieux prendre en compte l'esprit de la décentralisation et a fait sur ce point trois propositions : la tenue de conférences annuelles ou semestrielles entre les services de l'Etat compétents et les régions, la possibilité, pour les régions qui le souhaitent, d'être associées au processus d'instruction des conventions d'emplois-jeunes, et le rapprochement, voire le transfert des plate-formes régionales de professionnalisation en direction des régions.
Il a enfin jugé urgent d'organiser un véritable débat public sur la solvabilisation des emplois-jeunes dans le cadre d'Assises de la solvabilisation.
M. Alain Gournac s'est enfin demandé si, compte tenu de l'amélioration de la conjoncture en matière d'emploi des jeunes, il n'était pas nécessaire de prévoir un butoir légal à la signature des conventions d'emplois-jeunes. Il a rappelé qu'il était juridiquement possible actuellement, sans condition de durée, de créer des postes d'emplois-jeunes et de bénéficier en conséquence de l'aide de l'Etat, indiquant par exemple qu'une association pouvait signer une convention d'emplois-jeunes en 2010 et bénéficier de l'aide jusqu'en 2015. Il a alors jugé plus pertinent de préciser que le mécanisme des conventions ne serait pas reconduit sous la même forme après 2002.
Estimant que les emplois-jeunes avaient pu être justifiés par l'existence de certaines dérives ayant abouti à faire supporter aux jeunes générations le poids du chômage, il a jugé utile de réfléchir à une réorganisation de la structure administrative, voire de la structure gouvernementale, autour de la notion de premier emploi, pouvant même déboucher sur la création d'un secrétariat d'Etat. Il a en effet jugé nécessaire qu'un responsable politique soit chargé de faire la liaison entre l'éducation nationale, l'emploi, la formation professionnelle, les établissements publics et les entreprises pour jouer un rôle d'alerte et veiller à assurer une bonne régulation des flux de recrutement.
M. Jean Delaneau, président, a souligné qu'il serait souhaitable d'améliorer la présentation des documents budgétaires afin de disposer de statistiques homogènes sur le coût des emplois-jeunes. Il a souhaité que le Gouvernement soit interrogé sur les conséquences qu'il entendait tirer du rapport de M. Alain Gournac. Il a regretté les insuffisances de la formation des emplois-jeunes. Il a souhaité, pour faciliter la " sortie " des emplois-jeunes, que soit ouverte une possibilité de prendre un emploi dans une entreprise privée, tout en conservant un droit à retour dans l'emploi-jeune en cas d'échec durant la période d'essai. Il a estimé que le terme de " référent professionnel " serait peut-être plus approprié que celui de " tuteur ", afin de montrer que le soutien au jeune s'inscrit dans la durée.
M. Louis Souvet a souligné l'importance de la question de la prise en charge des indemnités de chômage qui devraient être versées aux emplois-jeunes, embauchés par des collectivités locales n'ayant pas affilié leur personnel non titulaire à l'UNEDIC et sans emploi à l'issue de leur contrat. Il a rappelé que l'intégration des emplois-jeunes des collectivités locales dans la fonction publique territoriale par un concours spécifique nécessiterait une concertation préalable avec les syndicats de la fonction publique.
M. Gilbert Chabroux a estimé que le rapport de M. Alain Gournac faisait preuve d'objectivité, que le ton était constructif et que ce document pourrait constituer une base de discussion utile. Il a rappelé que le dossier des emplois-jeunes devait prochainement faire l'objet de mesures par le Gouvernement, qui ne pouvait se désintéresser de l'avenir des titulaires d'emplois-jeunes. Il s'est félicité que le Gouvernement ait atteint ses objectifs et que le dispositif des emplois-jeunes ait permis de redonner confiance à de nombreux jeunes en difficulté. Il a rappelé que les emplois-jeunes employés dans les collectivités locales rendaient des services très appréciés par la population, mais que le Gouvernement ne pouvait pas demander aux collectivités locales d'assumer seules la charge financière de la pérennisation de ces emplois. Il n'a pas exclu, néanmoins, que les collectivités locales décident d'elles-mêmes de participer à l'effort compte tenu de l'intérêt des services rendus et des possibilités de résorption de la précarité dans les emplois publics locaux consécutive à la mise en oeuvre des 35 heures.
M. André Jourdain, après avoir rappelé qu'il avait assisté à la plupart des auditions du groupe de travail, a indiqué que le rapport reflétait bien les observations et l'état d'esprit des interlocuteurs rencontrés. S'agissant des effets d'éviction des emplois-jeunes sur le secteur marchand, il a évoqué le cas d'un jeune embauché par une entreprise qui avait présenté sa démission dans les huit jours de sa période d'essai parce qu'il avait préféré, à salaire égal, accéder à un emploi-jeune de la SNCF. Il a fait état également de jeunes qui préféraient être embauchés, en tant qu'emplois-jeunes, dans des organismes publics d'habitation à loyer modéré (OPHLM), plutôt que de rejoindre des entreprises artisanales de maçonnerie ou de bâtiment. Il s'est félicité que M. Alain Gournac ait mis en avant l'importance du multisalariat, en rappelant que la mise en oeuvre de cette mesure nécessiterait sans doute des aménagements de statut afin de permettre aux emplois-jeunes embauchés dans les collectivités publiques de travailler en même temps dans des entreprises de droit privé. Il s'est prononcé également en faveur des aides à la transmission d'entreprise, en proposant que le titulaire de l'emploi-jeune puisse être " mis à disposition " auprès d'une entreprise artisanale. Il a souligné l'importance de la notion de première insertion professionnelle. Il a rappelé que nombre des inconvénients constatés aujourd'hui avaient en fait été évoqués par le Sénat lors du débat sur la loi d'octobre 1997 relative aux emplois-jeunes.
M. Jacques Bimbenet a cité le cas d'emplois-jeunes, recrutés par un service départemental d'incendie et de secours (SDIS) en tant qu'agents d'entretien du patrimoine, qui avaient suivi une formation en vue de préparer le concours de sapeur-pompier et qui avaient obtenu d'excellents résultats. Il a souligné ainsi qu'un mécanisme de formation adapté permettait de donner toute son utilité à la période sous contrat d'emploi-jeune dès lors que l'objectif étant bien de permettre l'accès à un emploi durable. Il a mis l'accent sur l'utilité d'un suivi et d'un soutien par un " référent professionnel " chevronné pendant les premiers mois d'exercice d'un premier emploi au sein d'une entreprise privée.
M. Serge Franchis a souligné que les propositions du rapporteur destinées à faciliter la sortie des emplois-jeunes devraient être transposées pour les titulaires de contrats emploi-solidarité ou de contrats emploi-consolidé. Il a rappelé les contraintes juridiques qui empêchaient aujourd'hui le recours au multisalariat dans les collectivités publiques tout en souhaitant un allégement de celles-ci.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard a estimé que le rapport de M. Alain Gournac permettait d'ouvrir un débat constructif dans un esprit d'objectivité. Elle a souligné que les emplois-jeunes avaient permis de redonner confiance en l'avenir, non seulement aux titulaires de ces emplois, mais également à leurs proches et à leur famille, ce qui avait eu des effets positifs pour favoriser la reprise de la consommation. Elle a rappelé que, dans certains départements, les directions départementales du travail avaient examiné de manière très " pointilleuse " si les emplois-jeunes proposés correspondaient bien à des besoins émergents et s'ils ne faisaient pas concurrence avec ceux du secteur privé. Elle a estimé que le Gouvernement ne saurait faire preuve d'" un comportement inconséquent " quant à l'avenir des emplois-jeunes, et que des mesures seraient sans doute prochainement annoncées.
M. Philippe Nogrix a tout d'abord souhaité obtenir des précisions sur la date à laquelle les premiers emplois-jeunes commenceraient à sortir du dispositif, sur les motifs de départ des emplois-jeunes et sur leur niveau de diplôme. Il a proposé qu'il soit fait obligation aux employeurs de former les emplois-jeunes qu'ils ont recrutés sur des métiers dans lesquels des besoins de main-d'oeuvre existent sur le marché. Il s'est demandé si les services préfectoraux n'avaient pas été tentés de privilégier les résultats quantitatifs au moment de la mise en place du dispositif. Il a estimé important de veiller à ce que les emplois-jeunes aient une activité à plein temps.
M. Alain Vasselle s'est demandé s'il existait des statistiques qui permettraient de faire apparaître le taux des emplois-jeunes qui ne correspondait pas à des activités émergentes ou des besoins non satisfaits mais à des métiers déjà existants. Il a estimé que, de même que les travaux d'utilité collective ou les contrats emploi-solidarité, les emplois-jeunes constituaient une " bombe à retardement " pour les futurs gouvernements. Il a rappelé le caractère excessif des charges sociales qui constituaient un frein à l'embauche dans les entreprises privées.
En réponse, M. Alain Gournac, rapporteur, a estimé que devraient être pérennisés seulement les emplois-jeunes qui pouvaient être solvabilisés sans aide publique complémentaire.
Concernant les emplois-jeunes des collectivités territoriales, dont il a estimé que 50 % n'étaient pas affiliés à l'assurance chômage, il a souhaité que l'Etat " prenne ses responsabilités " pour assurer le financement des indemnités de chômage.
S'agissant des mesures envisageables, il a exprimé de fortes réticences à l'égard d'une solution qui semblait envisagée par le Gouvernement, à savoir ouvrir la possibilité aux emplois-jeunes d'accéder à des contrats à durée déterminée de trois à cinq ans. Il a estimé que cette voie serait extrêmement décourageante pour les jeunes qui se sentiraient condamnés à des contrats précaires dans le secteur public.
Concernant les effets positifs du dispositif, il a rappelé que celui-ci représentait un investissement budgétaire de 23 milliards de francs en année pleine, ce qui justifiait pour le moins des résultats indéniables.
Il a souhaité que la confiance retrouvée par les jeunes ne se transforme pas en angoisse sur l'avenir, à mesure que l'on se rapprocherait du terme des contrats.
Il a rappelé qu'en moyenne 7 % des dossiers de création d'emplois-jeunes avaient été rejetés par les services déconcentrés de la direction du travail. Il s'est interrogé sur l'absence de contrôle a posteriori des services déconcertés sur le contenu effectif des fonctions exercées par les emplois-jeunes.
Il a estimé que l'exemple cité par M. Jacques Bimbenet montrait bien qu'un effort de formation pouvait avoir des effets très positifs pour assurer l'insertion durable des emplois-jeunes dans un emploi.
Concernant le niveau d'études des emplois-jeunes, il a indiqué que 60 % d'entre eux avaient au moins le niveau du baccalauréat, dont 33 % ayant suivi des études supérieures, mais que 23 % étaient sans qualification. Il a rappelé que, selon le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), parmi les 40.000 sorties d'emplois-jeunes, on pouvait considérer que 28 % des départs étaient justifiés par l'accès à un autre emploi, tout en indiquant que ces statistiques, dans plus de 40 % des cas, ne fournissaient pas de motif d'interruption des contrats.
Il a précisé que les premiers emplois-jeunes quitteraient le dispositif en octobre 2002.
La commission a décidé d'autoriser la publication des conclusions du groupe de travail sous la forme d'un rapport d'information .