Mission

MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller

X. PROGRAMME 181 « PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES »

A. LE PROGRAMME NE REPRÉSENTE QUE 12 % DE L'EFFORT FINANCIER DE L'ETAT EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT

1. Les changements de périmètre

Le nouveau programme 181 résulte de la fusion des anciens programmes 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et 153 « Gestion des milieux et biodiversité » et d'une partie du programme 211 (soutien) de la mission « Ecologie et développement durable », ainsi que de des actions 2 et 3 du programme 127 « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel » de la mission « Développement et régulation économiques ».

Votre rapporteur spécial prend acte de la volonté des gestionnaires d'opérer un regroupement de crédits dispersés et de renforcer le pilotage des actions menées dans le cadre du programme. Il constate par ailleurs que le projet annuel de performances persiste à superposer à la nomenclature en actions une catégorisation des crédits en fonction des politiques conduites (eau, pollution et risques, nature et paysages...) et des structures administratives qui les sous-tendent. Il se demande si cette tendance ne trahit pas une inclination à « flécher » les crédits en exécution et à limiter les marges de redéploiement.

2. Une priorité budgétaire pour 2008

Les principales finalités poursuivies par le programme sont la prévention des risques technologiques et naturels , la gestion intégrée de la ressource en eau , la protection et la restauration du vivant sauvage et la sûreté nucléaire et la radioprotection, à travers le rattachement au programme de l'Autorité de sûreté nucléaire (action 9).

Au total, le programme 174 comprend 456.919.943 euros d'autorisations d'engagement et 447.404.943 euros de crédits de paiement. Ces crédits sont principalement concentrés sur les actions 1 (Prévention des risques et lutte contre les pollutions : 37,4 % du programme) et 2 (Gestion des milieux et biodiversité : 50,7 %). Ils couvrent à 62 % des dépenses de fonctionnement et à 27,4 % des dépenses d'intervention .

Le projet annuel de performances pour 2008 indique également que le programme aura vocation à porter la mise en oeuvre des mesures décidées dans le cadre du Grenelle de l'environnement . Votre rapporteur spécial s'attachera donc, au cours des débats, à obtenir du gouvernement des éclairages sur l'impact budgétaire à court terme de ces mesures.

La priorité gouvernementale donnée aux problématiques environnementales se traduit par une augmentation sensible des dotations du programme à périmètre constant, qui passent de 384,98 (loi de finances 2007) à 438,86 millions d'euros en CP.

Selon les représentants du ministère auditionnés par votre rapporteur spécial, l'accent est particulièrement mis sur :

1) la prévention des risques technologiques et naturels (114,6 millions d'euros, soit + 24,6 % par rapport à 2007), via un effort en faveur des plans de prévention des risques naturels , des plans de prévention des risques technologiques , l'amélioration de la qualité de l'air et l'évaluation de l'impact des produits chimiques en application du règlement REACH et de la directive Biocides ;

2) la gestion intégrée de la ressource en eau, et en particulier la lutte contre les inondations dont les crédits augmentent de 19 % ;

3) la préservation de la biodiversité, à travers la montée en puissance du dispositif des parcs nationaux 21 ( * ) , la gestion des sites Natura 2000 (enfin totalement désignés), la définition de nouveaux sites en mer et l'accroissement des moyens dédiés à la gestion des réserves naturelles .

Ces augmentations de crédits auront naturellement vocation à être mises en regard de l'amélioration des performances de l'action publique qui devraient en résulter.

3. Des crédits à mettre en perspective

Votre rapporteur spécial souligne néanmoins la nécessité de ne pas s'en tenir aux seuls crédits budgétaires pour apprécier l'effort consenti par l'Etat en faveur de l'environnement. Les crédits du programme 181, agrégés aux autres crédits budgétaires en provenance, notamment du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables », ne représentent en effet que 27 % de cet effort .

Cette situation résulte principalement des ressources extrabudgétaires considérables dont disposent les nombreux opérateurs , dont l'affectation a historiquement procédé d'une démarche de « sanctuarisation » des ressources de la politique environnementale et de leur soustraction aux phénomènes de régulation budgétaire (cf. diagramme).

Cette démarche trouve, au demeurant, une nouvelle illustration dans le projet annuel de performances 2008, avec la débudgétisation de 34,5 millions d'euros en AE et 28,6 millions d'euros en CP consécutive à la création de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, débudgétisation étrangement qualifiée d'« économies » dans les réponses aux questionnaires budgétaires.

« Mise en perspective » des crédits budgétaires du programme

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2008

B. UN DISPOSITIF D'ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE AMÉLIORÉ

1. La gestion intégrée de l'eau constitue désormais un objectif spécifique

Le dispositif d'évaluation de la performance du PAP 2008 comprend désormais un objectif 3 de « Gestion intégrée de la ressource en eau », propre à assurer un suivi fin des progrès accomplis par notre pays sur la voie du « bon état écologique des eaux » que le droit communautaire nous impose d'atteindre en 2015.

Deux indicateurs nouveaux apparaissent particulièrement opportuns :

1) l'indicateur 2.1 « Qualité de l'eau : pourcentage des masses d'eau en bon état » devrait permettre de mesurer l'état d'avancement de l'application de la directive cadre sur l'eau ;

2) l'indicateur 2.6 « Intervention des agences de l'eau pour la mise aux normes des stations d'épuration », censé mesurer l'implication des agences dans la mise en oeuvre de la directive relative au traitement des eaux résiduaires urbaines, apporte également une information précieuse, compte tenu du rôle de ces établissements publics dans la résorption du retard enregistré dans la mise aux normes de nos stations d'épuration.

Votre rapporteur spécial, pour qui le respect du droit communautaire de l'environnement et la modernisation de notre politique de l'eau constituent des préoccupations majeures, se félicite par conséquent de ces innovations 22 ( * ) .

2. Les autres aménagements

Peuvent enfin être mentionnés les aménagements suivants du dispositif de performance :

- la suppression d'un indicateur relatif à l'évolution de la biodiversité avifaunistique , dont l'évolution était jugée insuffisamment corrélée à l'action publique en matière d'environnement ;

- la création de deux indicateurs relatifs aux délais d'élaboration des plans de prévention des risques technologiques et aux délais d'instruction des dossiers biocides .

C. OBSERVATIONS SUR LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO

1. Risques naturels : le Fonds Barnier « asséché »

8,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 7,1 millions d'euros de crédits de paiement sont consacrés aux plans de prévention des risques naturels (connaissance, information et élaboration). Ils correspondent notamment à l'élaboration de 300 nouveaux plans et à l'approbation de 400 d'entre eux en 2008.

Ces actions sont financées à 25 % par des crédits budgétaires et à 75 % par des crédits du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM, dit Fonds Barnier). A cet égard, votre rapporteur spécial croit important de souligner que la réalisation des objectifs ci-dessus mentionnés dépendra de la possibilité de mobiliser les ressources du Fonds Barnier, dont la situation financière est précaire . En 2007, la trésorerie du fonds a ainsi conduit à arrêter une programmation ne couvrant que les deux tiers des besoins, sans pour autant empêcher son « assèchement total ».

En effet, suite à l'élargissement progressif de ses missions, le Fonds Barnier, dont les disponibilités seront nulles fin 2007, devrait voir ses dépenses osciller entre 135 et 170 millions d'euros par an entre 2008 et 2012 . Parallèlement, ses recettes resteront de 52 millions d'euros par an si le prélèvement qui l'alimente sur le produit des primes et cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles n'est pas augmenté (cf. tableau).

Evolution prévisible des dépenses et des recettes du Fonds Barnier

(en millions d'euros)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Expropriation

4

11

14

12

12

8

6

PPRN

15

12

15

16

16

14

14

Mesures de prévention

31,9

27

40

36

30

20

16

Etudes - travaux des collectivités

33

33

98

96

92

93

89

Séchilienne

0

2

2

3

7

12

11

Total

85

85

169

164

157

148

135

Prélèvement loi sur l'eau

0

22

0

0

0

0

0

Total dépenses

85

107

169

164

157

148

135

Recettes

31

52

52

52

52

52

52

Source : réponses aux questionnaires budgétaires

Ce prélèvement étant plafonné à 4 % du produit des primes et cotisations par l'article L. 561-3 du code de l'environnement, votre rapporteur spécial vous propose un amendement visant à porter ce plafond de 4 % à 12 %, seuil jugé nécessaire pour équilibrer financièrement le fonds et à rendre à la politique de prévention des risques naturels sa crédibilité et sa pérennité. La question des ressources du Fonds Barnier étant intimement corrélée à celle du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles , l'examen de cet amendement sera par ailleurs l'occasion d'obtenir du gouvernement de précieux éclairages sur la réforme attendue de ce régime.

2. Les dépenses croissantes liées à la prévention des risques technologiques

2,9 millions d'euros en AE et 3,1 millions d'euros en CP sont consacrés à l'élaboration des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) et à la concertation autour des sites à risque.

Sur les 420 PPRT à réaliser 23 ( * ) , 200 sont amorcés, 20 sont prescrits et 2 sont approuvés. Le MEDAD envisage par ailleurs un rythme de prescription d'un 1 à 3 plans par semaine et estime de 12 à 18 mois le délai requis entre prescription et approbation.

Bien que la complexité des procédures mises en oeuvre retarde considérablement la montée en puissance du dispositif, le déploiement des PPRT engendrera des besoins budgétaires croissants . De surcroît, ces besoins seront renforcés par le financement partiel par l'Etat des mesures foncières 24 ( * ) qui pourront être prescrites dans le cadre des plans , en partenariat avec les collectivités territoriales et les industriels.

Votre rapporteur spécial croit donc utile d'attirer l'attention de la commission sur un dispositif susceptible de susciter des dépenses budgétaires très dynamiques au cours des prochaines années , dont l'évaluation sera demandée au gouvernement à l'occasion des débats.

3. Concours aux associations : quelle rationalité ?

Le rôle des associations et organisations internationales, nationales ou locales dans la protection de l'environnement n'est plus à démontrer et peut justifier que des concours publics leurs soient attribués. Le programme 181 subventionne ainsi les associations sur les actions 1, 7 et 8, pour un montant de près de 46,4 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial estime toutefois que la stratégie qui sous-tend ces concours n'est pas explicitée et que ses priorités ne sont pas clairement définies.

Si, prises isolément, les sommes en jeu sont souvent mineures, il est souhaitable qu'en soit opérée une estimation consolidée et que soient davantage explicités les moyens mis en oeuvre pour évaluer l'efficacité de la dépense . Une première étape de cette consolidation pourrait consister à regrouper l'ensemble des concours aux associations du programme 181 sur la seule action 8 « Soutien » , pour une meilleure lisibilité.

4. Les provisions pour contentieux

Votre rapporteur spécial constate enfin que 4 millions d'euros en AE et CP sont intégrés à la dotation de l'action 1 pour faire face aux frais de justice liés aux contentieux pendants, et que 15,64 millions d'euros se répartissent entre les actions 1 et 2 en vue de contentieux nationaux ou communautaires pour lesquels la probabilité de condamnation de l'Etat est jugée supérieure à 50 % .

Ces montants, somme toute modiques en comparaison de certaines sanctions pécuniaires actuellement encourues par la France pour infraction au droit communautaire de l'environnement, imposent de demeurer vigilant dans un domaine où les procédures risquent de se multiplier, tant au plan national qu'au plan européen .

D. DES OPÉRATEURS PRÉPONDÉRANTS

1. Des effectifs en forte augmentation

Hors Autorité de sûreté nucléaire, 283 équivalents temps plein travaillés (ETPT) sont créés au sein des opérateurs du programme en 2008, soit une augmentation de 4 % des effectifs budgétaires.

Ces créations concernent principalement l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), l'INERIS, les Parcs nationaux, l'Agence des aires marines protégées et le Conservatoire du littoral, et sont présentées comme nécessaires à la mise en oeuvre des priorités du programme .

S'agissant plus particulièrement de l'ONEMA, qui procèdera à 77 recrutements en 2008, votre rapporteur spécial considère que le déploiement des missions du nouvel opérateur devra s'accompagner de la réorganisation partielle des missions et structures de la direction de l'eau . A ce titre, les réponses au questionnaire budgétaire évoquent :

1) le recentrage des missions de la direction sur le pilotage de la stratégie marine, des politiques de lutte contre la rareté de la ressource, de lutte contre les pollutions diffuses et de valorisation durable des produits de l'épuration ;

2) la suppression du bureau de la pêche et le redéploiement de ses effectifs au sein des bureaux des agences de l'eau (affectataire du suivi de l'ONEMA) et des services déconcentrés et de la police de l'eau ;

3) la nécessité de replacer ces évolutions dans le contexte général de réorganisation administrative suscitée par la création du MEDAD, qui sera abordée dans l'analyse du programme 217.

Par ailleurs, dans le prolongement de ses travaux sur le pilotage de la politique de l'eau 25 ( * ) , votre rapporteur spécial souhaite obtenir des informations sur le maillage territorial des implantations de l'ONEMA et sur l'articulation de ces implantations avec les nombreux services concourant à cette politique , aux niveaux du bassin, de la région et du département.

2. Observations sur l'Office national de la chasse et de la faune sauvage

Votre rapporteur spécial observe enfin une augmentation de 20 % de la subvention budgétaire accordée à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), qui passe, de l'exécution 2006 à la prévision 2008, de 15,3 à 18,4 millions d'euros 26 ( * ) (AE = CP).

Il s'étonne que le projet annuel de performances ne fournisse pas d'éléments détaillés de justification de cette augmentation, et ce compte tenu des observations récemment formulées par la Cour des comptes dans un référé du 16 avril 2007 consacré à cet opérateur .

La Cour des comptes fait notamment état d'une prise en charge accrue par l'Etat du financement des activités de l'office (police, conseil et développement, études et recherche), sans que celui-ci s'engage, en contrepartie, à réaliser des économies de gestion . Ces économies, auxquelles l'office semble peu accoutumé compte tenu de l'évolution passée de ses comptes 27 ( * ) , sont pourtant cruciales à court terme , afin de préserver l'équilibre financier de l'établissement dans un contexte de baisse tendancielle du nombre de chasseurs qui pèsera sur ses ressources 28 ( * ) .

Votre rapporteur spécial interrogera, par conséquent, le gouvernement sur les initiatives qu'il compte prendre pour inscrire, dans le prochain contrat d'objectifs de l'office, de telles mesures d'économies.

En outre, il sollicitera des éclaircissements sur la constitution dans les comptes de l'établissement de provisions suffisantes pour faire face aux contentieux qui l'opposent aux fédérations de chasseurs sur le financement de la garderie, et dont l'impact est évalué à 17 millions d'euros .

Principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 181

1. En dépit de la fusion des anciens programmes 153 et 181, le projet annuel de performances persiste à superposer à la nomenclature en actions une catégorisation des crédits en fonction des politiques menées et des structures administratives qui les sous-tendent. Cette tendance pourrait se traduire par un fléchage des crédits en exécution.

2. Des précisions sont nécessaires sur l'impact budgétaire à court terme des propositions du Grenelle de l'environnement sur le programme.

3. Le programme connaît une forte augmentation de ses dotations à périmètre constant, qui auront vocation à s'accompagner de l'amélioration des performances de l'action publique. Cette augmentation doit toutefois être mise en perspective, dans la mesure où l'écrasante majorité des moyens de la politique environnementale est extrabudgétaire.

4. La création d'un objectif de gestion intégrée de la ressource en eau constitue une amélioration réelle du dispositif d'évaluation de la performance.

5. L'utilisation des crédits budgétaires dédiés à la prévention des risques naturels est corrélée à l'intervention du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, dont la situation financière est extrêmement précaire.

6. La prévention des risques technologiques devrait générer une croissance très dynamique des dépenses, dont l'évaluation n'est pas disponible.

7. Il convient de s'interroger sur l'existence d'une stratégie sous-tendant les concours aux associations et l'information à ce sujet pourrait être consolidée.

8. L'inscription de crédits pour contentieux impose de demeurer vigilant face à un phénomène appelé à s'amplifier.

9. L'Office national de la chasse et de la faune sauvage doit s'engager dans la réalisation d'économies de gestion, en contrepartie de la prise en charge accrue de certaines de ses dépenses par le budget général.

* 21 Création des parcs de La Réunion et de Guyane notamment.

* 22 Voir les rapports d'information de Mme Fabienne Keller : « Changer de méthode ou payer : un an après, la France face au droit communautaire de l'environnement » (n° 332, 2006-2007) et « Politique de l'eau, la France au milieu du gué » (n° 352, 2006-2007).

* 23 Ils concernent 657 sites industriels et 900 communes.

* 24 Une circulaire du 3 mai 2007 prévoit que le financement des mesures foncières par l'Etat sera de 25 %, 33 % ou 40 % en fonction du rapport du coût de ces mesures au potentiel financier de la collectivité et de l'importance stratégique de l'installation classée faisant l'objet du PPRT.

* 25 Cf. rapports d'information cités plus haut.

* 26 Cette augmentation est de 1,886 million d'euros entre la loi de finances initiale pour 2007 et les crédits demandés pour 2008.

* 27 Le budget de l'Office a été constamment déficitaire de 2001 à 2004.

* 28 L'Office est en effet majoritairement financé par la perception de redevances cynégétiques et du droit de timbre pour la validation du permis de chasser.