Mission

M. Michel Charasse

IV. JUSTIFICATION DES CRÉDITS AU PREMIER EURO PAR ACTION

Votre rapporteur spécial se félicite des nouveaux progrès de la JPE par rapport au PAP de 2007, dans l'explication plus exhaustive du contenu précis des actions financées. En revanche la mention des prévisions de consommation en 2007 est en recul.

A. ÉLÉMENTS TRANSVERSAUX

Certains instruments transversaux très représentatifs de l'action du ministère en matière d'APD et relevant ou non de l'aide-projet sont ventilés sur plusieurs actions, et doivent donc faire l'objet d'une analyse consolidée.

1. Bourses, missions d'experts et invitations

Les bourses de stage et d'études, mises en oeuvre par l'administration centrale (pour les programmes « d'excellence » et d'appel que sont les bourses Eiffel et Major) ou les postes, devraient représenter un montant de 84 millions d'euros en 2008, analogue à celui de 2007 et incluant la subvention pour les bourses de l'Agence universitaire de la francophonie. Comme en 2007, la priorité est donnée à l'attractivité des élites des grands pays émergents.

18.629 bourses ont été octroyées en 2006 (dont 11.910 bourses de stage), soit une diminution de 7,6 % par rapport à 2005 et de 17 % par rapport à 2002. 42,8 % des boursiers étaient originaires des Etats d'Afrique subsaharienne et du Maghreb.

Les missions d'expertise de courte ou moyenne durée, mis en oeuvre par Egide, sont évaluées à 11.219 en 2008 et devraient représenter un coût d'environ 16,8 millions d'euros, majoritairement imputé sur l'action 3 d'aide bilatérale aux pays de la ZSP et autres PMA. L'agence CampusFrance a pour principaux objectifs de promouvoir l'enseignement supérieur français à l'étranger et d'offrir aux étudiants étrangers des prestations d'information, d'orientation et d'inscription pour suivre des études supérieures en France, par l'instauration progressive d'un guichet unique d'accueil (cf. supra sur les espaces CEF). Pour les années 2007 et 2008 un accent particulier sera mis sur l'Europe.

Enfin 5.329 invitations de professionnels, pour un montant global de 12,1 millions d'euros (en baisse de 9 % par rapport à 2007), devraient être accordées en 2008.

2. Opérations de transfert hors FSP

Ces opérations recouvrent la majeure partie des interventions du MAEE dans les domaines linguistique, culturel et scientifique : diffusion, soutien au français, appui aux opérateurs audiovisuels hors LOLF, soutien aux formations supérieures délocalisées, projets dans le domaine de la gouvernance... Le PAP mentionne deux exemples que votre rapporteur spécial juge relativement éloignés du « coeur de cible » de l'APD française : le Fonds d'Alembert (promotion de la production intellectuelle française sur les enjeux majeurs de la mondialisation et du développement technique) et le projet quadriennal de coopération technique européenne Eurosocial en Amérique du sud.

3. Une aide-projet croissante et davantage confiée à l'AFD

a) La finalisation des transferts sectoriels à l'AFD

L'aide-projet bilatérale dans les pays de la ZSP est financée par le Fonds de solidarité prioritaire (FSP) et l'AFD, selon la nouvelle répartition sectorielle initiée en 2005 au profit de l'Agence. Le FSP reste néanmoins conçu comme un instrument privilégié de partenariat avec les collectivités publiques des Etats, de concertation et de cofinancement avec les autres bailleurs de fonds, de lutte contre la pauvreté et d'implication de la société civile, notamment via le Fonds social de développement (FSD).

Sur plus de 480 projets FSP actifs, 55 ont été transférés à l'AFD en 2005 et 2006 , en deux vagues : 26 concernent les secteurs sociaux, 18 le développement rural et l'environnement, 6 les infrastructures et le développement urbain et 5 d'autres secteurs. L'AFD a pris les décisions d'octroi correspondantes pour 90,8 millions d'euros, soit 99,7 % des engagements transférés. A fin juillet 2007, l'AFD avait décaissé 39,55 millions d'euros sur ces projets transférés, soit un taux de décaissement moyen de 43,5 % moins de deux ans après leur octroi en moyenne, ce qui apparaît satisfaisant.

De manière générale, et après une période d'apprentissage des nouvelles procédures, la mise en oeuvre des projets sous maîtrise d'ouvrage des bénéficiaires, et non plus des services de coopération, se déroule correctement : 3 projets sont d'ores et déjà achevés et 42 projets sur 56 notés sont classés A ou B dans l'échelle de notation de l'AFD.

L'AFD, qui s'est engagée à maintenir le potentiel de l'assistance technique résidentielle, a également procédé au recrutement, avec l'aide de FCI, de la majorité des 320 assistants techniques affectés aux projets. Le coût moyen élevé des experts techniques 59 ( * ) n'a apparemment pas constitué un obstacle majeur et les pays partenaires ont fait prévaloir la continuité de l'expertise française.

Ce constat positif ne dispense pas de veiller à ce que l'offre française soit financièrement compétitive. Or aucune étude comparative n'a été conduite sur le coût et le régime juridique de l'expertise publique française par rapport à celle des principaux bailleurs.

b) Des montants en hausse soutenue

L'évolution des AE et CP de l'aide-projet en 2007 et 2008 est la suivante :

Dotations du MAEE au titre de l'aide-projet du FSP et de l'AFD en 2007 et 2008

(en millions d'euros)

AE

CP

Exécution 2006

LFI 2007

PLF 2008

Evolution 2007/2008

Exécution 2006

LFI 2007

PLF 2008

Evolution 2007/2008

FSP

143,4

123,5

102

-17,4 %

149,5 )

164,1

132

-19,6 %

AFD

332

230

320

39,1 %

200

163 )

226

38,7 %

Total

475,4

353,5

422

19,4 %

349,5

327,1

358

9,4 %

N.B : les AE et CP du FSP en 2007 intègrent la déduction pour réserve légale. Les CP de l'AFD en 2006 et 2007 incluent les crédits destinés au transfert de l'assistance technique ; ceux de 2008 incluent 31 millions d'euros de ressources non budgétaires prélevées sur le résultat de l'Agence.

Source : projet annuel de performances du programme 209 annexé au projet de loi de finances pour 2008

Votre rapporteur spécial constate que l'aide-projet n'est pas sacrifiée et s'inscrit même en forte augmentation pour l'AFD , qui détient désormais une compétence sectorielle extensive, le FSP étant essentiellement positionné sur les secteurs de la gouvernance, de la société civile, de la culture et de l'enseignement supérieur. La hausse de près de 20 % des AE en 2008 répond à cette « montée en puissance ». Le plan d'orientation stratégique de l'AFD traduit également cette évolution puisque les montants prévisionnels d'engagement et de versements sont en forte hausse sur 2008-2012. Cette projection impliquera que les dotations budgétaires « suivent » sur la période, dans un contexte global de fortes incertitudes sur le niveau de l'APD française (cf. supra ) et de prélèvement croissant sur le résultat de l'AFD.

Projection de l'aide-projet de l'AFD en 2008-2012 (hors PRCC)

(en millions d'euros)

2008

2009

2010

2011

2012

Evolution 2008/2012

Engagements

400

450

500

550

550

37,5 %

Versements

252

275

306

341

382

51,2 %

Source : projet annuel de performances du programme 209 annexé au projet de loi de finances pour 2008

Votre rapporteur spécial estime que l'AFD a prouvé sa capacité à piloter efficacement des projets dans des domaines variés, sans toutefois être en mesure de toujours tenir les délais. La gestion des projets est également confortée par un système de notation et de suivi qui, s'il n'est pas exempt de faiblesses et d'incohérences (cf. supra ), n'en est pas moins devenu systématique et harmonisé, à la différence des pratiques hétérogènes des SCAC. L'attribution à l'AFD des secteurs de la santé, de la formation professionnelle et de l'éducation de base constituent cependant un réel défi , parfois considéré comme quasiment insurmontable par les SCAC compte tenu du peu d'expérience de l'Agence dans ces domaines, mais dont votre rapporteur spécial pense qu'elle parviendra à l'assumer, comme le prouve d'ailleurs la bonne qualité d'ensemble des projets FSP transférés (cf. supra ).

c) Un portefeuille de projets FSP qui pourrait être davantage rationalisé

Les crédits attribués au FSP sont désormais inscrits sur la seule action 3 (aide bilatérale) et financent un portefeuille de 295 projets en cours d'exécution 60 ( * ) (contre 320 fin 2006) représentant un montant cumulé d'un peu plus de 600 millions d'euros .

Comme en 2006, le PAP précise que le portefeuille de projets du FSP « a été passé en revue afin de clôturer les projets les plus anciens », sans davantage de précisions. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'essentiel de la revue a été réalisé en 2004 et 55 projets sur 536 projets opérationnels ont été fermés fin 2004 . Dans le même esprit, le contrôle stratégique sur la programmation et les modalités de suivi des projets FSP ont été renforcés avec les postes. Enfin il ne subsiste plus fin 2007 aucun projet en gestion « hors réforme », c'est-à-dire de projets de l'ex-FAC dont le comptable assignataire était l'AFD.

Votre rapporteur spécial n'en a pas moins constaté, lors de ses dernières missions de contrôle, que les SCAC hésitaient encore trop à interrompre les projets anciens , « en panne » ou dont l'appropriation par le pays partenaire était insuffisante.

Au premier semestre 2007, plus de la moitié (53 %) des projets FSP concernaient l'Afrique sub-saharienne, et près de 40 % étaient des projets « tous pays ». La reprise des projets FSP devrait être effective en 2008 en Côte d'Ivoire, au Libéria et au Rwanda. Les 15 projets dans les pays hors ZSP (Afghanistan, Irak, Territoires palestiniens, projets mobilisateurs) représentaient un montant cumulé, au premier semestre de 2007, de 52,5 millions d'euros , un montant élevé ayant été approuvé en 2006 (plus de 30 millions d'euros).

B. ANIMATION DU RÉSEAU ET COORDINATION DE L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT : 104,5 MILLIONS D'EUROS

Cette action comprend majoritairement des dépenses de rémunération de titre 2 (60,5 millions d'euros). Ainsi qu'il a été précisé supra , son périmètre a été élargi pour en faire une réelle « action support » , ce qui se traduit par l'augmentation des effectifs imputés 61 ( * ) , le transfert des subventions aux opérateurs LOLF, et l'imputation dans une sous-action spécifique des dotations de fonctionnement aux EAF et aux espaces CampusFrance.

En outre, les frais de justice afférents à des contentieux initiés par d'anciens assistants techniques sont désormais budgétisés à hauteur de 401.759 euros - répondant en cela à une observation formulée par votre rapporteur spécial dans son rapport budgétaire sur le PAP de 2007 - et diverses indemnités pour les personnels expatriés et assistants techniques (dont l'indemnité de changement de résidence - ICR) ont été transférées sur le programme 105, soit 11 millions d'euros.

Les 43,96 millions d'euros de crédits de fonctionnement demandés (AE = CP) concernent :

- les dépenses d'informatique (830.000 euros) et les actions de communication (624.706 euros), d'évaluation (972.824 euros) et de formation. Il est notamment prévu de lancer en 2008 des évaluations portant sur la coopération avec le Mozambique, l'assistance technique au Cambodge et les structures de concertation inter-ONG ;

- les frais de missions, représentation et tournées, qui devraient diminuer légèrement en 2008 (2,9 millions d'euros) ;

- la reconduction de la subvention de fonctionnement de 620.000 euros accordée au Haut conseil de la coopération internationale - HCCI. Votre rapporteur spécial considère que cette instance, qui compte 45 membres et bénéficie de la mise à disposition de 12 emplois, n'a pas fait la preuve de son utilité et vous propose donc un amendement tendant à supprimer cette subvention. Votre rapporteur spécial regrette également que les moyens humains et matériels mis à disposition du HCCI ne soient pas valorisés dans le PAP ;

- les dotations de fonctionnement aux EAF culturels (23,9 millions d'euros), de recherche (5,7 millions d'euros) et aux espaces CampusFrance (763.000 euros) ;

- les subventions pour charges de service public accordées trois aux opérateurs FCI (300.000 euros, soit une diminution de 40 % par rapport à 2007), CulturesFrance (5,8 millions d'euros, stable par rapport à la dotation de 2007 telle qu'amendée par le Sénat) et CampusFrance (1,01 million d'euros).

C. POLITIQUES ET STRATÉGIES SECTORIELLES BILATÉRALES DANS LES PAYS ÉMERGENTS ET À REVENU INTERMÉDIAIRE : 105,6 MILLIONS D'EUROS

1. Promotion de l'enseignement supérieur et recherche en faveur du développement

Les 20,6 millions d'euros demandés pour cette sous-action sont majoritairement dédiés aux bourses (14,86 millions d'euros) dans la continuité des recommandations du rapport précité de M. Hervé Gaymard. Les principales actions mises en oeuvre sont le programme de mobilité « Eiffel » 62 ( * ) , le programme post-doctoral « Hermès » (orienté prioritairement vers l'Argentine, le Brésil, le Chili et l'Indonésie) et le programme « Quai d'Orsay-entreprises », nouveau programme décidé en mai 2006 et qui repose sur des partenariats avec des acteurs privés.

Votre rapporteur spécial soutient fortement cette initiative qui paraît très bien conçue 63 ( * ) , répond à un besoin et renforce les nécessaires liens avec les acteurs économiques privés. Il constate cependant que les entreprises aujourd'hui partenaires (Alstom, RATP, SNCF et Thalès) ressortissent encore largement à la sphère publique , et souhaite que la DGCID accentue ses efforts de prospection.

Les échanges d'expertises et les programmes conjoints de recherche mobilisent 1,95 million d'euros, notamment pour des programmes mis en oeuvre par la DGCID tels que le programme ARCUS (Action en région de coopération universitaire et scientifique), les partenariats Hubert Curien pour la mobilité des chercheurs, ou le programme STIC AmSud. La JPE de la sous-action fournit des informations exhaustives sur le fonctionnement de ces instruments. Votre rapporteur spécial souligne la nécessité de renforcer l'effet de levier , et approuve à cet égard le principe du cofinancement du programme ARCUS par les régions et les pays partenaires, compte tenu de leur niveau de développement.

Enfin les opérations de transfert hors FSP (3,8 millions d'euros) ont trait à des actions très variées telles que l'appui à la formation au patrimoine en Inde ou la mise en place d'un programme transversal de recherche sur l'Asie du Sud-Est.

2. Affirmation de la dimension culturelle du développement

Cette sous-action est dotée de 12,88 millions d'euros , dont 6,6 millions d'euros pour les transferts hors FSP, 2,9 millions d'euros pour les bourses et 2,26 millions d'euros pour les échanges d'expertise. La Chine est présentée comme une priorité pour la promotion de la diversité culturelle et l'apprentissage du français.

3. Développement durable, gouvernance et lutte contre la pauvreté

Les 26,7 millions d'euros de crédits demandés sont consacrés aux bourses (5 millions d'euros), aux échanges d'expertises (5,94 millions d'euros), aux transferts à l'AFD pour le soutien à la gouvernance démocratique (14,8 millions d'euros), aux fonds de soutien paritaires (entre la France et le pays partenaire), à la coopération décentralisée (1,5 million d'euros) et aux cofinancements de projets d'ONG françaises, notamment dans les domaines de la protection de l'enfance et des droits de l'homme (410.000 euros).

D. POLITIQUES ET STRATÉGIES SECTORIELLES BILATÉRALES DANS LES PAYS DE LA ZSP ET LES PMA : 764,4 MILLIONS D'EUROS EN AE ET 669,4 MILLIONS D'EUROS EN CP

1. Les bourses, échanges et instruments d'aide-projet

Cette action est structurée en trois sous-actions identiques à celles de l'action 2 relative à la coopération bilatérale dans les pays émergents, et met également en oeuvre des bourses 64 ( * ) (52,4 millions d'euros), des échanges d'expertise (19,8 millions d'euros) et des programmes d'échanges scientifiques (3,5 millions d'euros). Sur cette action sont logiquement imputées les subventions à l'AFD (320 millions d'euros en AE et 195 millions d'euros en CP) et la majeure partie des crédits du FSP (62,8 millions d'euros en AE et 88,6 millions d'euros en CP).

Le Fonds de coopération pour le Pacifique (créé en 1986) est doté de 2,9 millions d'euros. Le PAP précise les critères d'éligibilité des projets, parmi lesquels figurent le renforcement des échanges avec les collectivités françaises du Pacifique et le soutien à la francophonie dans une région très dominée par la langue anglaise.

Les opérations de transfert hors FSP (54,31 millions d'euros), toujours très diversifiées dans la continuité de la logique de l'ex-titre IV, sont par exemple consacrées à des programmes transversaux de recherche (problématiques Maghreb-Sahel, sécurité en Afrique), à l'appui à 7 plates-formes de l'Agence nationale de recherche sur le sida, au renforcement des capacités institutionnelles des agences de bassin transfrontalières (Niger, Volta, Mékong), au soutien aux institutions régionales pour la préservation des biens publics mondiaux et de la biodiversité, ou au renforcement des systèmes de santé en association avec l'OMS.

Le soutien à l'éducation de base , élément déterminant du développement endogène par constitution du capital humain, constitue un axe majeur de l'aide française et est identifié comme secteur de concentration dans 17 des 30 DCP signés, pour une enveloppe indicative de 450 millions d'euros pour les 5 ans à venir . Cet appui passe par différents canaux : contrats de désendettement-développement 65 ( * ) ; aide-programme (aide budgétaire globale ou sectorielle) et prêts 66 ( * ) de l'AFD ; soutien technique du pôle français d'expertise régional 67 ( * ) basé à Dakar auprès de l'Unesco depuis 2002 ; participation à l'initiative Fast Track - Education pour tous 68 ( * ) ; projets locaux dans le cadre de la opération décentralisée et de l'appui aux ONG ; contributions aux fonds multilatéraux.

L'appui de la France en faveur des systèmes éducatifs reste toutefois modeste en comparaison des sommes mobilisées par d'autres partenaires de l'OCDE, ce qui est mal restitué par les statistiques du CAD qui incluent les coûts d'écolage et la subvention à l'AEFE. Ainsi, le Royaume Uni a annoncé, en avril 2006, 12 milliards d'euros sur 10 ans en référence explicite aux objectifs d'Education pour tous. Pour mieux traduire ses priorités, la France a annoncé en avril 2007, lors des réunions de printemps de la Banque Mondiale et du FMI, un engagement de 300 millions d'euros supplémentaires sur 5 ans en financement bilatéral dans le secteur de l'éducation de base des pays africains.

2. L'aide budgétaire post-conflit et aux sorties de crise

Les crises des Balkans, notamment au Kosovo et en Macédoine, ont illustré la nécessité d'instruments adaptés au financement d'opérations de reconstruction dans des délais rapides, au-delà de l'aide d'urgence proprement dite dont est responsable la Délégation à l'action humanitaire (DAH).

Ce type d'intervention de sortie de crise s'est poursuivi, en 2005 et en 2006, en Afghanistan, en Palestine, au Liban, en RDC (processus électoral), en Sierra Leone (tribunal spécial) et au Darfour, pour lequel des moyens importants ont été mis en place via l'Union africaine. De janvier à août 2007, 18,9 millions d'euros d'aides, sur une dotation annuelle de 22 millions d'euros abondée en cours d'exercice 69 ( * ) , ont été consacrées à l'Afghanistan, aux Territoires palestiniens (15 millions d'euros), au Burundi et à la Guinée-Conakry.

Dans un souci de sincérité budgétaire , la dotation pour 2008 a été dès l'origine révisée à la hausse pour atteindre 20,12 millions d'euros .

3. La diminution du soutien à la coopération décentralisée

Le budget de l'appui à la coopération décentralisée s'inscrirait en baisse prononcée en 2008 avec 8,3 millions d'euros (dont 6,8 millions d'euros imputés sur l'action 3), après s'être élevé à 11,5 millions d'euros en 2007 (dont un million d'euros imputés sur le programme 185). Depuis 2007, un appel à projet annuel et triennal a été lancé, remplaçant les délégations de crédits dans le cadre des contrats de plan Etat-région. 23 régions ont répondu à l'appel à projet et plus de 200 collectivités infra-régionales se sont également inscrites dans cette dynamique pour une demande de subvention d'un montant global supérieur à 15 millions d'euros.

Le MAEE maintient également son soutien à Cités Unies France, aux organismes qui fédèrent des collectivités territoriales, aux associations qui coordonnent et organisent des actions en matière de coopération décentralisée, et aux grandes associations d'élus (ARF, ADF, AMF). Il cofinance l'organisation des rencontres de coopération décentralisée 70 ( * ) , et apporte en tant que de besoin un appui conseil aux préfectures de région dans le cadre d'une déconcentration accrue des procédures d'instruction et de cofinancement des projets de coopération de centralisée.

Comme en 2007, les axes géographiques censés structurer les appuis du MAEE à la coopération décentralisée ne constituent absolument pas des priorités . En revanche les priorités sectorielles paraissent mieux formalisées : appui institutionnel, développement durable et projets mutualisés inter-collectivités pour éviter le saupoudrage.

4. Le soutien aux ONG

La majeure partie des crédits de soutien aux organisations non gouvernementales de solidarité internationale (ONG/OSI) est imputée sur cette action, millions d'euros . Les moyens consacrés par la Mission d'appui à l'action internationale des ONG (MAIIONG) aux ONG/OSI et à leurs collectifs devraient poursuivre leur progression en 2008 (21,3 millions d'euros en 2003, 32,2 millions d'euros en 2006), conformément à l'engagement pris de les doubler entre 2004 et 2009 71 ( * ) . Les moyens publics consolidés (MAAIONG, autres crédits d'administration centrale, SCAC, coopération décentralisée, autres ministères) représentent toutefois des montants nettement supérieurs, de l'ordre de 88,5 millions d'euros en 2005 .

Les priorités géographiques et sectorielles du CICID devraient être mieux respectées, et l'expérience de déconcentration des décisions et des crédits de subventions auprès de 5 ambassades (Sénégal, Madagascar, Cambodge, Yémen et Guinée-Conakry) sera sans doute étendue afin de mieux intégrer l'action des ONG soutenue par le ministère à celle des ambassades.

Votre rapporteur spécial souhaite l'accélération de cette démarche , qui s'inscrit dans la continuité des engagements 72 ( * ) sur l'amélioration de la cohérence, de l'instruction et du contrôle des ONG, pris par le directeur général de la coopération internationale et du développement lors de son audition par votre commission le 25 octobre 2005. Ainsi qu'il l'a précisé dans ses conclusions sur les contrôles effectués en Afrique australe et en Asie du sud-est 73 ( * ) , votre rapporteur spécial recommande également que la MAIIONG consolide les appréciations des postes et établisse une sorte de notation interne des ONG/OSI en fonction de leur efficacité et de leur conformité aux priorités de l'aide gouvernementale. Compte tenu de la situation très hétérogène des ONG 74 ( * ) , il engage également la DGCID à accentuer son incitation au regroupement d'associations atomisées et disposant trop rarement de la surface nécessaire pour asseoir leur crédibilité internationale.

De nouveaux outils contractuels seront également développés en 2008 (appels à initiatives envisagés sur le genre, l'environnement ou les droits de l'homme) afin d'apporter un appui plus important et plus visible aux ONG françaises les plus importantes en capacité à intervenir, en concertation avec le ministère, dans les grandes conférences et débats internationaux.

Outre les évaluations conduites par le F3E (Fonds pour la promotion des études préalables, études transversales et évaluations), la MAAIONG et le bureau de l'évaluation de la DGCID organisent des évaluations de programmes importants, de politiques ou d'associations (Coordination Sud).

La MAAIONG a cofinancé en 2006 128 ONG et OSI pour un montant de 45,7 millions d'euros . L'année 2007 a vu le lancement de nouvelles conventions d'objectifs (Médecins du Monde et Handicap International) et de nouveaux programmes concertés pluri-acteurs (PCPA), notamment sur la Guinée et l'Algérie.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès de l'ambassade de N'Djamena, l'association L'Arche de Zoé n'a bénéficié au cours de la période récente d'aucun soutien financier d'organismes publics français - SCAC, DGCID ou AFD. Une assistance (mise à disposition de véhicule) lui a simplement été récemment fournie, au titre de l'aide humanitaire et selon les modalités de droit commun.

5. La débudgétisation intégrale des C2D

Les C2D constituent le volet français additionnel à l'initiative PPTE pour l'annulation de créances d'APD . Quatre principaux domaines d'affectation sont privilégiés : l'éducation de base et la formation professionnelle, les soins de santé primaires et la lutte contre les grandes pandémies, les équipements et infrastructures, l'aménagement du territoire et la gestion des ressources naturelles. Pour les pays de la ZSP, l'AFD a un rôle de mise en oeuvre des C2D (instruction et exécution des points d'affectation) sous le pilotage conjoint de la DGCID et de la DGTPE.

Au 1 er juin 2007, sur les 22 pays éligibles aux C2D, 13 ont atteint le point d'achèvement et 9 75 ( * ) ont signé leur premier C2D avec la France . Le Mozambique, la Mauritanie, l'Ouganda et la Tanzanie ont signé leur deuxième C2D. Les C2D Honduras et Malawi sont par ailleurs en cours d'instruction et devraient être signés fin 2007. Quant au Rwanda , la signature du C2D est reportée sine die, compte tenu de la décision des autorités rwandaises de rompre les relations diplomatiques avec la France.

En juin 2006, le Cameroun a signé son premier C2D pour un montant de 537,6 millions d'euros sur la période avril 2006-mars 2011, ce qui en fait le plus important programme d'APD jamais signé par la France . Les financements de ce C2D sont affectés à 5 secteurs prioritaires : l'éducation de base, la santé et la lutte contre le sida, l'agriculture et la sécurité alimentaire, l'environnement et la biodiversité, les infrastructures routières et urbaines. Un dispositif de pilotage du C2D, associant l'ensemble des partenaires et chargé de veiller au respect des principes de transparence, de contrôle, d'efficacité et de mesure des résultats, a été mis en place. Il comprend un comité d'orientation et de suivi appuyé par un comité technique bilatéral.

Les prévisions de décaissement en 2008 s'élèvent à 184,4 millions d'euros , essentiellement au profit du Cameroun (107,6 millions d'euros), de la République démocratique du Congo (39,7 millions d'euros), du Ghana (7 millions d'euros) et de Madagascar (5,75 millions d'euros).

Compte tenu du décalage persistant entre prévision et exécution, il est probable que cette dotation est sur-calibrée. Les C2D se révèlent en effet plus difficiles à mettre en place que prévu, tant en raison des aléas politiques et économiques des pays concernés que de la complexité de la procédure, de telle sorte que les prévisions annuelles de décaissements sont « glissantes » et systématiquement supérieures aux déboursements effectifs . A titre d'exemple, les décaissements en 2007 devraient être inférieurs de près de 36 millions d'euros aux prévisions établies fin 2006, et les premiers versements prévisionnels afférents à certains contrats de montant élevé (Congo, RDC notamment) ont été décalés de plusieurs années.

Le financement des C2D , qui tendait à reposer de manière croissante sur le résultat de l'AFD, est désormais totalement débudgétisé et repose sur deux sources de financement :

- l'autofinancement de l'AFD à hauteur de 113,9 millions d'euros , par prélèvement sur sont résultat net et libération de provisions constituées au titre des créances incluses dans les C2D 76 ( * ) . Ce prélèvement vient s'ajouter à celui (de 78 millions d'euros) opéré sur le résultat net dans le programme 110 et au complément de 38 millions d'euros destiné à financer les dons projets, soit un prélèvement total de 200 millions d'euros sur les ressources de l'AFD, correspondant à l'intégralité du résultat escompté ;

- 70,5 millions d'euros (50,4 millions d'euros dans le PAP 2007) résultant de la modification des modalités de traitement des créances . Il s'agit des économies réalisées en distinguant les échéances AFD de celles de la Banque de France et de Natexis. Le mécanisme consiste à refinancer par des crédits budgétaires les seules créances portées par l'AFD 77 ( * ) . L'opération, qui consiste en un jeu d'écriture, reste neutre pour le pays bénéficiaire et permet d'économiser environ 30 % du coût budgétaire des C2D.

Votre rapporteur spécial, à la suite de la mission de contrôle qu'il a effectuée en Afrique australe en juillet 2006, se montre vigilant sur la prévention des risques de détournement lorsque les C2D utilisent le canal de l'aide budgétaire affectée ou globale , comme c'est le cas dans trois pays (Ghana, Madagascar et Mozambique). Dans le cadre de concertation avec les autres bailleurs, des missions conjointes de revues de l'exécution budgétaire et de la bonne utilisation des fonds versés sont organisées, et des examens de la situation des finances publiques sont effectués à cette occasion. Par ailleurs, toute rupture des relations avec le FMI remettrait en cause l'aide budgétaire accordée.

Calendrier et estimation des refinancements au titre des C2D de 2006 à 2009

(en millions d'euros)

Pays éligibles

CP 1 (date effective / anticipée )

Date C2D

Cumul échéances à partir du CP 1

2006

2007

2008

2009

Commentaires

Ouganda

mai-2000

mars-2002

12,3

0,5

1,2

1,6

1,6

2 C2D : 3,2 M€ et 8 M€

Mozambique

sept-2001

nov-2001

95,7

7,2

6,7

5

3,8

2 ème C2D signé 11/2004 (30,3 M€)

Tanzanie

nov-2001

juin-2003

12,7

0,9

0,9

0,9

0,9

2 e C2D signé en 2006

Mauritanie

juin-2002

juillet 2003

69,6

4,1

4

3,8

3,7

2 e C2D signé 06/2006

Bolivie

juin-2001

mai-2003

20

1,1

1,6

1,4

1,3

2 e C2D prévu en 2007

Nicaragua

janv-2004

mars 2005

2,4

1,2

1,2

-

-

C2D unique

Ghana

juil-2004

nov. 2004

56,3

7

7

7

7

2 e C2D en 2008

Madagascar

oct-2004

février 2005

49,7

6,5

6,1

5,7

4,6

2 e C2D en 2008

Honduras

avril 2005

Reporté

8

-

0,9

0,8

0,8

Regroupement sur C2D unique

Rwanda

avril 2005

Reporté
sine die

3,2

-

0

0

0

Rupture des relations diplomatiques

Cameroun

avril 2006

juin 2006

1.498

109,2

113,7

107,6

103,9

C2D le plus élevé

Malawi

août 2006

9

-

0,1

0,1

0,1

Hypothèse C2D unique

Sao Tome

mars 2007

0,3

-

0,1

0,4

0,4

Hypothèse : C2D unique (2007-2009)

Guinée

fin 2008

125

-

-

5,5

9,5

RDC

début 2008

84

-

-

39,7

42

Refinancement d'une seule échéance

Côte d'Ivoire

pas de calendrier

1.140

-

-

-

-

Guinée

fin 2008

125

-

-

5,5

9,5

Haïti

fin 2008

N.D.

0,7

1,4

Burundi

décembre 2007

22,5

-

-

4,6

4,2

Congo

fin 2009

354

-

-

-

-

Soudan

2011

9

-

-

-

-

Liberia

pas de calendrier

2

-

-

-

-

Myanmar

pas de calendrier

6,6

-

-

-

-

Somalie

pas de calendrier

N.D.

-

-

-

-

Total

3.578,3

137,7

143,5

184,6

185

(1) : CP : point d'achèvement de l'initiative PPTE.

Les prévisions de décaissements demeurent difficiles dans la mesure où elles sont liées, notamment, aux perspectives d'atteinte du point d'achèvement et de la réunion consécutive du Club de Paris.

N.B : pour mémoire, les décaissements furent de 13,1 millions d'euros en 2002, 24,9 millions d'euros en 2003, 15,8 millions d'euros en 2004 et 33,1 millions d'euros en 2005.

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

E. COOPÉRATION MULTILATÉRALE : 1,17 MILLIARD D'EUROS

Comme dans le programme 110, les versements aux organisations et fonds multilatéraux, désormais clairement isolés dans une action, représentent une part prépondérante du programme 209 avec 1,16 milliard d'euros (AE = CP) demandés en 2008, soit plus de la moitié des crédits du programme.

1. La poursuite de l'augmentation des contributions volontaires à l'ONU et aux organisations internationales

Au milieu des années 90, les contributions volontaires 78 ( * ) ont connu une baisse brutale (- 57 % en 1997) et n'ont que récemment retrouvé leur niveau initial 79 ( * ) . Le précédent Président de la République a, dans un courrier du 7 janvier 2005 au secrétaire général des Nations Unies, annoncé une augmentation de 60 millions d'euros de nos contributions volontaires en 3 ans. Avec 85,5 millions d'euros en 2007, l'engagement n'est encore pas rempli et la dotation inscrite pour 2008 sur l'action 5 atteint 90 millions d'euros , soit une augmentation de 5,3 %. Cette augmentation irait de pair avec une poursuite de la concentration des moyens sur 3 thématiques : développement, santé, réfugiés et migrations.

Pour compenser cette relative faiblesse, les contributions françaises sont plus concentrées, puisque les trois-quarts bénéficient en 2007 à 4 organisations : le PNUD (28 millions d'euros), le HCR (15,2 millions d'euros), l'UNICEF (13,8 millions d'euros), et l'Office de secours pour les réfugiés en Palestine - UNRWA (5,7 millions d'euros). Même dans ces organisations, la France se situe au delà du 10 e rang parmi les contributeurs.

Le PAP précise néanmoins opportunément, ainsi que l'a souligné à plusieurs reprises votre rapporteur spécial, que le niveau traditionnellement élevé de contribution des pays nordiques et des Pays-Bas 80 ( * ) est notamment lié au fait qu'ils ne disposent pas d'un réseau d'opérateurs et de services de coopération aussi étendu que le nôtre.

Cette action contribue également à financer, à hauteur de 9 millions d'euros , la présence française dans les enceintes multilatérales à travers le programme Jeunes Experts Associés (77 experts en poste dans 28 agences et 6 à la Banque mondiale au 1 er juillet 2007) et la participation aux fonds fiduciaires de développement (Banque mondiale, PNUD, UNESCO, OCDE, Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes - CEPALC).

2. La quasi-stabilité des crédits de la francophonie

Outre les bourses de l'Agence universitaire de la francophonie (9 millions d'euros), les dotations affectées aux programmes multilatéraux pour la francophonie s'inscrivent en légère augmentation de 0,4 % par rapport à 2007, avec 58,4 millions d'euros . La répartition de cette enveloppe entre les contributions volontaires au Fonds multilatéral unique (FMU) et les contributions obligatoires à l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) n'est pas précisée dans le PAP 81 ( * ) . La dotation au FMU devrait cependant être reconduite en 2007.

Le français occupe le 11 ème rang dans le monde en tant que langue maternelle , sur plus de 2.000 langues comptabilisées, le 9 ème rang si l'on prend en compte le français langue seconde, la 5 ème place des langues à diffusion intercontinentale, et demeure la 2 ème langue la plus enseignée. On estime à 118,6 millions les francophones dans le monde , auxquels il faut joindre près de 60 millions de francophones partiels. On compte également 90 millions de personnes apprenant le français. Deux programmes doivent contribuer à promouvoir la langue française : le plan pluriannuel pour le français dans l'Union européenne, mis en oeuvre par l'OIF, et le programme de bourses de l'AUF.

Depuis le Sommet de Ouagadougou de novembre 2004, la francophonie s'est dotée d'un cadre stratégique décennal portant sur les années 2005-2014, qui fixe les objectifs stratégiques correspondant aux quatre missions extensivement définies : langue française et diversité culturelle ; paix, démocratie et droits de l'homme ; éducation, enseignement supérieur et recherche ; développement durable et solidarité. Ce faisant, l'ambiguïté persiste sur la vocation première des institutions de la francophonie, entre développement, diversité culturelle, promotion de la langue française et diplomatie pour la paix.

La conférence ministérielle de Tananarive, en novembre 2005 a également simplifié les institutions de la francophonie, donné une assise juridique à l'OIF, mieux affirmé les attributions du Secrétaire général et approuvé la programmation quadriennale de l'OIF (2006-2009). Le rôle politique de la francophonie a également été souligné. Une conférence ministérielle thématique a été organisée en mai 2006 par le Canada sur la prévention des conflits et la sécurité humaine. La France a proposé comme domaines d'action de la francophonie la lutte contre le trafic illicite d'armes légères de petit calibre, la participation des francophones aux opérations de maintien de la paix et la question des enfants-soldats.

Votre rapporteur spécial partage l'appréciation critique de notre collègue Jacques Legendre , rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles. La réforme de l'OIF n'est pas achevée et les statuts de ses membres devraient être clarifiés. Surtout, cette organisation n'a pas vocation à intégrer tous les pays ayant un tropisme francophile , mais bel et bien des pays dont l'objectif premier, en son sein, est de diffuser la langue française dans le monde.

3. La France, deuxième contributeur au Fonds de lutte contre le sida

La participation au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (créé en janvier 2002) s'établit à 280 millions d'euros, soit une diminution de 6,7 % par rapport à 2007 82 ( * ) . Lors de la conférence qui s'est tenue à Berlin fin septembre 2007, la France s'est engagée à participer à hauteur de 900 millions d'euros à la troisième reconstitution du Fonds pour la période 2008-2010. La France est ainsi le deuxième contributeur à ce fonds, derrière les Etats-Unis.

Depuis 5 ans, le Fonds a obtenu des engagements financiers à hauteur de 7,1 milliards de dollars. Son rythme d'engagement et de décaissement se révèle plutôt rapide : il a engagé un montant total de 5,3 milliards de dollars et décaissé 3,24 milliards de dollars, appuyant 450 programmes dans 136 pays. 81 % des décaissements ont été dépensés par l'utilisateur final. Les financements du Fonds représentent 64 % de l'ensemble du financement international de la lutte contre le paludisme, 67 % du financement de la lutte contre la tuberculose et 21 %du financement de la lutte contre le sida.

Plus de 60 % des fonds approuvés lors des 6 premiers appels à projets vont à l'Afrique subsaharienne ; 56 % des sommes déjà engagées iront à la lutte contre le sida 83 ( * ) et 26 % à la lutte contre le paludisme 84 ( * ) . Alors qu'un septième appel à projets a été lancé au printemps 2006, les projets actuellement mis en oeuvre devraient notamment permettre, d'ici 5 ans, de :

- placer 1,8 million de malades sous traitement anti-retroviral (cible de 1,3 million pour 2010) ;

- proposer à 62 millions de personnes des tests et des conseils volontaires ;

- fournir 264 millions de doses supplémentaires de traitement anti-paludéen à base d'artémisine contre le paludisme résistant ;

- financer 109 millions de moustiquaires pour protéger les familles de la transmission du paludisme ;

- traiter 3 millions de tuberculeux 85 ( * ) (traitement DOTS).

4. Une augmentation sous-estimée de la contribution de la France au FED

a) Une forte hausse probable de la contribution française

La participation de la France au FED représente une part importante de l'APD puisqu'elle est évaluée à 725 millions d'euros en 2008 , soit une hausse de 4,2 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2007 (696 millions d'euros).

Les engagements au titre du IX e FED et des reliquats des FED précédents ont à nouveau progressé pour atteindre fin 2006 3,41 milliards d'euros, de même que les décaissements avec 2,83 milliards d'euros, niveau encore jamais atteint par le FED en une année . En montants cumulés, 13,8 milliards d'euros avaient été engagés au 31 décembre 2006, soit 80 % du IX e FED et des reliquats précédents, et 5,7 milliards d'euros avaient été payés (soit 33 %).

La Commission et la Banque européenne d'investissement (BEI) ont revu en hausse sensible leurs prévisions de décaissements pour 2007/2008 et ont procédé à un appel supplémentaire de 375 millions d'euros 86 ( * ) (soit un total de 3,24 milliards d'euros), poursuivant ainsi la progression du rythme d'exécution constatée depuis 2003. Cette demande a été refusée par une majorité d'Etats membres qui ont souhaité maintenir le plafond défini par le Conseil en décembre 2006. Elle aurait alourdi la contribution française de 91 millions d'euros (soit 784 millions d'euros).

Il reste que ce refus n'offre sans doute qu'un court répit avant le franchissement probable de nouveaux seuils de contribution , compte tenu de la montée en puissance du IX e FED, dont la France est de loin le premier contributeur avec une quote-part de 24,3 % et dont l'enveloppe ne devrait être épuisée qu'en 2011, et de l'entrée en vigueur au 1 er janvier 2008 du X e FED, pour lequel la clef de contribution française passera à 19,55 % (deuxième contributeur derrière l'Allemagne).

Malgré cette diminution bienvenue de la clef de contribution, l'inertie des paiements sur les FED antérieurs (et donc un démarrage effectif du X e FED reporté à 2010), la juxtaposition des FED, le recours accru à l'aide budgétaire et la « clause couperet » (obligation d'engager la totalité du IX e FED avant le 31 décembre 2007) conduisent à escompter une poursuite de la hausse des contributions française jusqu'en 2010.

Dans ces conditions et bien que la fiabilité des prévisions d'appels de fonds du FED demeure aléatoire, votre rapporteur spécial craint que la dotation inscrite pour 2008 soit largement sous-budgétée au regard des estimations communiquées par le MAEE sur les versements de la France de 2008 à 2011 : 955 millions d'euros en 2008 (dont 80 millions d'euros pour les appels de fonds non couverts en 2007 87 ( * ) ), 840 millions d'euros en 2009, 865 millions d'euros en 2010 et 902 millions d'euros en 2011.

Même en considérant que ces prévisions sont « optimistes », donc a minima et sans intégrer les éventuels appels de fonds non couverts en 2007, les prévisions de décaissements du FED en 2008 telles qu'elles figurent dans le nouvel indicateur 5.3 du PAP (fondées sur les estimations de la Commission européenne et de la BEI fournies en juillet 2007), en hausse de 12,5 % par rapport à 2007 (respectivement 3,6 millions d'euros et 3,2 millions d'euros), conduisent votre rapporteur spécial à estimer la contribution française à 783 millions d'euros en 2008 , soit une sous-budgétisation de 58 millions d'euros.

Caractéristiques du X e FED (2008-2013)

Pour la période 2008-2013, l'enveloppe globale du X e FED, financée hors budget communautaire, est de 22,7 milliards d'euros, dont la quasi-totalité va aux pays ACP. Ce budget comporte trois grandes rubriques :

- la coopération nationale (programmes indicatifs nationaux dits PIN, recouvrant deux enveloppes, cf. infra ) et régionale (programmes indicatifs régionaux, dits PIR) pour 19,5 milliards d'euros, dont 1,77 milliard d'euros pour les PIR ;

- la coopération intra-ACP pour 2,7 milliards d'euros, qui recoupe une multitude d'actions sectorielles et est co-gérée par la Commission et le Secrétariat des pays ACP ;

- la Facilité d'investissement gérée par la BEI, pour 1,5 milliard d'euros.

Le X e FED est doté d'une vaste gamme d'instruments : aide-projet et aide-programme (dont aides budgétaires globales et sectorielles) financés sur les enveloppes nationales « A » (aides programmables, pour 13,5 milliards d'euros) et « B » (aides imprévues non-programmables, pour 1,8 milliard d'euros) ; programmes régionaux ; programmes thématiques via un certain nombre de facilités (eau, énergie, paix, infrastructures) de la ligne intra-ACP et la participation à des fonds multilatéraux (Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme) ; prêts bonifiés de la BEI à travers la Facilité d'Investissement dite de Cotonou.

Les priorités géographiques et sectorielles du FED recoupent les secteurs d'activité définis dans le consensus européen de décembre 2005 (commerce, environnement, infrastructures, développement rural, eau et énergie, gouvernance, prévention des conflits, développement humain, cohésion sociale et emploi), en mettant l'accent sur trois domaines :

- lutte contre la pauvreté (90 % des crédits du X e FED seront affectés aux pays PMA parmi les pays ACP) et Afrique subsaharienne ;

- gouvernance démocratique : création d'une tranche incitative (2,7 milliards d'euros sur l'enveloppe « A ») allouée aux pays partenaires en fonction de leurs engagements en matière de gouvernance ;

- appui à l'intégration régionale : la dotation des PIR passe de 350 millions d'euros sous le X e FED à 1,8 milliard d'euros sous le X e FED.

Concernant la programmation du X e FED, on relève deux innovations par rapport au X e FED : une programmation conjointe européenne des PIN dans une dizaine de pays et un effort de programmation des programmes horizontaux (ligne intra-ACP). La programmation pays a été achevée à l'été 2007, tandis que les programmes régionaux et thématiques devraient être prêts à la fin de l'année 2007.

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

b) Le suivi financier du FED et le recours croissant à l'aide budgétaire

S'agissant du suivi financier , la Commission transmet sur une base trimestrielle des états budgétaires 88 ( * ) au comité du FED ou du groupe ACP du Conseil. La Commission améliore ses modes de gestion et travaille notamment sur des indicateurs qui permettent de suivre de plus près les dépenses. La revue annuelle de l'aide du FED par les délégations locales offre l'occasion d'un bilan avec les postes diplomatiques mais c'est surtout au moment de la revue à mi-parcours du FED que l'ambassade peut examiner le profil des décaissements.

Au niveau local, ainsi que votre rapporteur spécial a pu le constater lors de ses missions de contrôle, la déconcentration ne semble pas exercer pleinement ses effets et certains responsables de délégation déplorent la lourdeur des procédures et leur manque d'autonomie dans les décisions d'investissement. De même, la concertation entre Etats membres est très inégale selon les pays.

L'amélioration des décaissements du FED est en grande partie liée au recours à l'aide budgétaire 89 ( * ) et à des versements à des initiatives et fonds multilatéraux 90 ( * ) (dans le cadre de la ligne intra-ACP). L'utilisation à grande échelle de l'aide budgétaire date du IX e FED (2003-2007), dont elle représente environ 30 % des crédits. Cette tendance va s'accentuer puis l'aide budgétaire globale ou sectorielle pourrait constituer plus de la moitié de l'enveloppe programmable du X e FED, et jusqu'à 80 % des versements dans certains pays (Ghana). Compte tenu des très importantes masses financières du FED, le recours à ce type d'aide, qui permet des décaissements massifs et rapides, apparaît inévitable, mais votre rapporteur spécial regrette qu'elle devienne progressivement le canal privilégié d'intervention.

Outre les conditions de recours à l'aide budgétaire et les critères d'éligibilité des pays ACP fixés par l'Accord de Cotonou 91 ( * ) , l'aide budgétaire se décompose en une tranche fixe (65 % en moyenne des crédits totaux) et une tranche variable (35 %). La tranche fixe ne peut être déboursée qu'en totalité, dès lors que sont remplies trois conditions générales : mise en oeuvre d'une politique de réduction de la pauvreté, bonne gestion des finances publiques, stabilité macro-économique. La décision de décaisser ou non la tranche variable est prise en fonction des conditions générales qui s'appliquent à la tranche fixe et d'indicateurs de performance liés aux domaines de la santé, de l'éducation et de la gestion des finances publiques.

F. AIDE HUMANITAIRE ET ALIMENTAIRE : 41,3 MILLIONS D'EUROS

1. La situation toujours tendue du Fonds d'urgence humanitaire

Le Fonds d'urgence humanitaire (FUH) finance les interventions humanitaires d'urgence mises en oeuvre par l'Etat, les envois de matériels humanitaires, les délégations de crédits auprès des postes pour soutenir des interventions d'urgence, et des subventions aux ONG françaises pour contribuer partiellement à des projets d'action humanitaire.

Sa dotation est reconduite en 2008 avec 9,3 millions d'euros et demeure inchangée depuis 2001 . Elle a parfois du être abondée en cours de gestion pour faire face à des crises majeures. Le FUH peut également recevoir des dons versés par les collectivités territoriales, entreprises et particuliers sur le fonds de concours (non budgété pour 2008 comme en 2007) administré par la Délégation à l'action humanitaire (DAH).

Au cours de l'année 2006 , les 6 principaux pays bénéficiaires du FUH ont été le Liban avec 3,6 millions d'euros (crise du Liban été 2006), le Soudan avec 1,45 million d'euros (conflit du Darfour), les Territoires Palestiniens avec 1 million d'euros, l'Irak avec 676.393 euros, l'Ouganda avec 650.000 euros, et l'Indonésie avec 552 976 euros.

Au cours du premier semestre de l'année 2007 , le FUH a été essentiellement consacré à des subventions et des délégations de crédits à certains postes diplomatiques pour soutenir des programmes locaux d'action humanitaire. Il est également intervenu aux Iles Salomon à la suite du tsunami du 3 avril 2007, en Guinée et au Pérou (tremblement de terre de l'été).

Au rythme où se succèdent les catastrophes naturelles majeures, le FUH reste soumis à une gestion budgétaire très tendue , se traduisant par des reports de créances sur l'exercice suivant. Ainsi, une partie du coût de l'intervention au Liban n'a pu être comptabilisée fin 2006 et la mise en règlement de ces dépenses sur la gestion 2007 risquait de tarir brutalement le solde du Fonds. Le MAEE déplore donc que le FUH ne bénéficie d'aucun arbitrage en sa faveur, contrairement à la tendance relevée chez nos principaux partenaires européens. La DAH s'est néanmoins engagée dans une démarche d'évaluation plus stricte des projets proposés par les ONG et se refuse désormais à ce que le FUH se substitue aux contributions volontaires aux organismes multilatéraux.

Au niveau communautaire, il convient de souligner la création, par l'article 188 du nouveau Traité de Lisbonne, d'un Corps volontaire européen d'aide humanitaire qui doit permettre à des jeunes de venir en aide aux populations frappées par des catastrophes ou des crises à travers le monde. Son statut et ses modalités de fonctionnement seront fixés par le Conseil et le Parlement européen selon la procédure législative ordinaire.

2. L'aide alimentaire

Dans le cadre de la Convention de Londres, la France s'est engagée à mobiliser, sur une base prévisible et quelles que soient les fluctuations de prix, l'équivalent de 200.000 tonnes de céréales par an sous forme de denrées alimentaires et de semences. Toutefois le budget de l'aide alimentaire a été de 31,8 millions d'euros en 2006 (soit une baisse de 10 % par rapport à 2005) et de 30,4 millions d'euros en 2007. Sur cette base, la France a ainsi mobilisé 93.000 tonnes d'aide alimentaire sur la période 2005-2006, soit un volume nettement inférieur à l'engagement. L'Afrique en a été le principal bénéficiaire (71 %) suivie par le Moyen-Orient (populations palestiniennes et Yémen, pour 17 %). La dotation de 32 millions d'euros pour 2008 représente un effort substantiel puisqu'elle s'inscrit en hausse de 5,3 %.

La mise en oeuvre de l'aide suit depuis 2005 de nouveaux principes visant une plus grande efficacité et que votre rapporteur spécial approuve pleinement : identification préalable des besoins, ciblage des groupes effectivement touchés, arrêt des pratiques coûteuses et inefficaces de revente de l'aide dans les pays bénéficiaires , allocation de l'aide uniquement sous forme financière et non plus en nature, promotion d'achats locaux, renforcement de la coordination avec les Etats bénéficiaires et les partenaires humanitaires. Il s'en est suivi notamment un accroissement sensible des interventions dans le cadre d'urgences humanitaires stricto sensu , de même que l'émergence du Programme alimentaire mondial comme opérateur le plus important.

En 2008, il est notamment prévu de contribuer aux débats internationaux dans la perspective de la renégociation de la Convention de Londres , et d'améliorer la cohérence des actions des agences des Nations Unies en matière de sécurité alimentaire.

* 59 Estimé fin 2006 à 162.000 euros en moyenne pondérée, dont 148.000 euros pour les experts recrutés par FCI.

* 60 Dont 205 projets pays, 9 projets inter-Etats et 81 projets mobilisateurs.

* 61 En particulier des titulaires et CDI en administration centrale (261 ETPT contre 138 ETPT dans le plafond d'emplois de 2007) et des CDD et volontaires internationaux (104 ETPT contre 14 ETPT dans le plafond d'emplois de 2007).

* 62 Le nombre de bourses octroyées est passé de 430 en 2005 à 370 en 2007 ; la DGCID prévoit cependant d'octroyer 100 nouvelles bourses en 2008.

* 63 Le MAEE offre une formation linguistique avant le départ et une bourse de couverture sociale qui confère à l'étudiant le statut de boursier du gouvernement français ; l'entreprise partenaire offre l'allocation de vie et un tutorat personnalisé et des stages d'application rémunérés ; les écoles et universités partenaires offrent des frais de scolarité réduits.

* 64 Dont un nouveau programme pour les mobilités africaines sud-sud, dans un souci de décloisonnement de l'Afrique francophone et anglophone.

* 65 Au Cameroun 90 millions d'euros sur cinq ans seront ainsi affectés au secteur de l'éducation.

* 66 En particulier en Afrique du Sud, Namibie et au Maroc.

* 67 La consolidation de ce pôle d'expertise, qui fait aujourd'hui référence au plan international, s'inscrit dorénavant dans une logique de multilatéralisation, pour valoriser l'expertise française dans la mobilisation multilatérale en faveur des objectifs d'Education pour tous.

* 68 Sous forme d'appui technique au secrétariat (2 assistants techniques prévus en 2007) et de contribution aux fonds fiduciaires de l'initiative (20 millions d'euros sur 3 ans à partir de 2007).

* 69 La dotation prévue en loi de finances initiale était de 12 millions d'euros.

* 70 Journées franco-chinoises, franco-burkinabès, balkans, franco-vietnamiennes et franco-brésiliennes en 2007.

* 71 Avec 1,18 % de l'APD transitant par les ONG et OSI en 2005 et 1,07 % en 2004, la France se situait au neuvième rang, selon les données incomplètes (afférentes à seulement 10 pays) fournies par le CAD.

* 72 Portant en particulier sur la réforme du FONJEP, la réduction des d'instruction et de paiement des subventions, la mise en oeuvre d'appels à initiatives pour sortir d'une simple logique de guichet, le renforcement du dialogue avec les ONG, les demandes de reversement des trop-perçus, l'évaluation, le renforcement des capacités des ONG françaises pour faciliter leur accès aux financements multilatéraux, et la mention explicite des cofinancements du ministère dans les publications et médias utilisés par les associations.

* 73 Rapport d'information n° 374 (2006-2007).

* 74 Pour certaines ONG françaises, la part de fonds publics peut représenter jusqu'à 75 % de leurs ressources totales. A contrario d'autres ONG, surtout dans le domaine de l'urgence humanitaire, mobilisent un réseau dense de bénévoles et de donateurs et obtiennent jusqu'à 90 % de fonds privés.

* 75 Le Mozambique, l'Ouganda, la Tanzanie, la Bolivie, la Mauritanie, le Ghana, Madagascar, le Nicaragua et le Cameroun.

* 76 La convention de 2003 sur la gestion des C2D prévoit en effet qu'« en contrepartie de la garantie octroyée par l'Etat, l'AFD reversera à l'Etat un montant correspondant à la totalité des provisions constituées dans ses livres au titre des concours concernés, sur le principal et sur les intérêts ». Les provisions ainsi libérées correspondent à la signature des C2D de la RDC, de la Guinée et de Sao Tomé.

* 77 Les échéances remboursées par les autorités du pays co-contractant à la Banque de France et à Natexis - correspondant aux créances portées par l'Etat - sont transférées à l'AFD et directement reversées au pays concerné sans appel de fonds de l'AFD auprès de l'Etat. Les échéances de la Banque de France et de Natexis étant ainsi annulées d'un point de vue comptable, elles sont ensuite transportées aux découverts du Trésor.

* 78 Il s'agit des contributions volontaires :

- aux activités opérationnelles de développement, humanitaires et d'urgence conduites par les fonds et programmes des Nations Unies, qui ne bénéficient pas de contributions obligatoires ;

- pour des montants moindres, à des institutions spécialisées de l'ONU (UNESCO, ONUDI, OIT, OACI, CNUCED/CCI), dont le fonctionnement courant est assuré par les contributions obligatoires des Etats membres.

* 79 83,2 millions d'euros en 1994, 38,8 millions d'euros en 1998, 49,5 millions d'euros en 2000, 53 millions d'euros en 2002, 63,8 millions d'euros en 2004, 68,9 millions d'euros en 2005 et 85,7 millions d'euros en 2006.

* 80 En 2007, la contribution non affectée des Pays-Bas au PNUD (86 millions d'euros) est ainsi à elle seule supérieure au total des contributions françaises, et la contribution du Danemark au HCR s'élève à 50 millions d'euros.

* 81 Pour mémoire, les crédits en 2007 ont été ventilés en 12,16 millions d'euros de contributions obligatoires à l'OIF et 46 millions d'euros de contributions volontaires au FMU , dont 20,9 millions d'euros au titre des bourses de l'AUF, précitée, 20,6 millions d'euros au profit de l'OIF, 1,93 million d'euros au profit de l'AIMF et 1,75 million d'euros pour l'Université Senghor.

* 82 300 millions d'euros en 2007, soit un doublement par rapport à 2005.

* 83 En 2003, près de 3 millions de personnes sont mortes du sida, dont les trois-quarts en Afrique subsaharienne ; 5 autres millions de personnes ont été infectées.

* 84 Le paludisme tue plus d'un million de personnes chaque année, 90 % des décès survenant en Afrique et principalement chez les moins de 5 ans.

* 85 Chaque année, près de 2 millions de personnes meurent de la tuberculose malgré la disponibilité de traitements peu onéreux et efficaces dans près de 95 % des cas.

* 86 Les appels de fonds de la Commission et la BEI interviennent trois fois par an sur la base d'un échéancier et d'un plafond budgétaire proposés par la Commission et adoptés par le Conseil. Ils sont obligatoires et reposent sur des prévisions de dépenses établies par la Commission en octobre de l'année n-1 et susceptibles d'être revues en cours d'année, dans la limite du plafond.

* 87 Pour 2008, la Commission et la BEI prévoyaient en juillet 2007 une forte hausse des appels de fonds à 3,6 milliards d'euros , ce qui établirait la contribution de la France pour 2008 à près de 875 millions d'euros. La Commission devrait y reporter les appels de fonds non couverts en 2007, soit environ 300 millions d'euros, portant la contribution française à plus 950 millions d'euros.

* 88 Ces états comprennent la situation en engagements et en paiements (par rapport à l'objectif fixé par la Commission en début d'année), par région et par pays ; les prévisions d'engagements et de paiements pour les mois/les années à venir ; et l'impact à la hausse ou à la baisse des montants d'engagements et de décaissements sur les appels à contributions des Etats membres.

* 89 La Commission européenne fût l'un des premiers donateurs à définir une doctrine dans le domaine de l'aide budgétaire, en 2002. Elle a utilisé l'aide budgétaire dès le VII e FED (1990-1995), avec la création d'une facilité d'ajustement structurel, puis sous le VIII e FED (1995-2000), avec les premiers appuis budgétaires directs.

* 90 Fonds global de lutte contre le sida, Initiative « Fast track Education pour tous », soutien à l'Union africaine, Fonds PPTE et Fonds fiduciaire Infrastructures dans le cadre d'un partenariat UE-Afrique.

* 91 Qui dispose en particulier :

« L'aide budgétaire directe en appui aux réformes macroéconomiques ou sectorielles est accordée lorsque :

« a) la gestion des dépenses publiques est suffisamment transparente, fiable et efficace ;

« b) des politiques sectorielles ou macro-économiques bien définies, établies par le pays et approuvées par ses principaux bailleurs de fonds ont été mises en place ;

« c) les règles des marchés publics sont connues et transparentes. ».