EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Schéma départemental
d'accueil
des gens du voyage
Cet
article a pour objet, d'une part, de fixer le principe général de
la participation des communes à l'accueil des gens du voyage, d'autre
part, de préciser le contenu du schéma départemental et la
procédure d'élaboration de ce dernier.
1. La participation des communes à l'accueil des gens du voyage
Le I
de l'article 1
er
fixe le principe de portée
générale de la participation des communes à l'accueil des
gens du voyage et introduit la nouvelle notion juridique de
"
résidence mobile
" qui doit permettre de
définir la population concernée par cette politique d'accueil, en
désignant
l'"
habitat traditionnel
" des gens du
voyage.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé la
définition que le Sénat avait donnée de cette notion en
deuxième lecture,
avec l'avis favorable du Gouvernement.
La rédaction retenue par le Sénat reprenait la définition
que le secrétaire d'Etat au logement avait lui-même donnée
à l'Assemblée nationale en indiquant que "
la
résidence mobile doit s'entendre comme tout véhicule ou
élément de véhicule constituant le domicile permanent de
ses occupants et conservant des moyens de mobilité lui permettant de se
déplacer par lui-même ou d'être déplacé par
simple traction
". Il avait ajouté que "
la
définition vise donc la caravane et le camping-car et exclut les
résidences mobiles de loisir, les habitations légères de
loisirs, les mobiles homes posés sur les plots de fondations
".
Paradoxalement, le Gouvernement a
souscrit
à la suppression de la
définition de la résidence mobile proposée par la
commission des Lois de l'Assemblée nationale, lors de la nouvelle
lecture du projet de loi.
Or cette notion de "
résidence mobile
" non seulement
servira à définir le champ d'application de l'obligation pesant
sur les communes mais également encadrera la mise en oeuvre des
pouvoirs de police
du maire, selon les dispositions de
l'article 9
du projet de loi, qui, d'une part, permet l'interdiction du stationnement des
seules "
résidences mobiles mentionnées à
l'article premier
" sur le reste du territoire des communes ayant
satisfait à leurs obligations et, d'autre part, prévoit une
procédure d'évacuation forcée qui concerne
spécifiquement ces "
résidences mobiles
"
à l'exclusion de tout autre véhicule.
En conséquence, une définition juridique précise de ce
qu'il faut entendre par "
résidence mobile
"
apparaît
nécessaire
afin de prévenir
des
contentieux
sur la qualification juridique des véhicules
utilisés par les gens du voyage.
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous suggère, par un
amendement
, de rétablir cette définition au présent
article.
2. L'élaboration d'un schéma national pour les grands
rassemblements traditionnels
Confirmant, comme lors des lectures précédentes, les choix du
projet de loi initial, l'Assemblée nationale a décidé de
faire prendre en compte ce type de rassemblements au niveau
départemental. A cet effet, le schéma départemental
devrait définir les
emplacements
susceptibles d'être
utilisés
temporairement
pour ces rassemblements et
déterminer les conditions dans lesquelles
l'Etat intervient
"
pour assurer leur bon déroulement
".
Or, il paraît indispensable d'affirmer le rôle de l'Etat à
l'égard de rassemblements qui par leur nature et leurs
conséquences ne peuvent être appréhendés qu'à
l'échelle nationale voire européenne.
Tel est l'objet du schéma national prévu par le I bis du
présent article que, par un
amendement
, votre commission des Lois
vous propose de rétablir.
Un autre
amendement au II
tend à assurer l'articulation des
schémas départementaux avec le schéma national.
3. Le contenu du schéma départemental
Le II de l'article premier
précise le contenu du schéma
départemental.
• En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a, rétabli la
précision selon laquelle
toutes les communes de plus de
5 000 habitants devront figurer au schéma
départemental.
Ce choix appelle les mêmes objections que lors des lectures
précédentes sur la définition d'un seuil de population,
qui pourra être sans lien avec les réalités locales. C'est
pourquoi, par un
amendement
, votre commission des Lois vous propose de
supprimer ce seuil.
• L'Assemblée nationale a en revanche souscrit, contrairement
à la deuxième lecture, à la proposition du Sénat
qui avait précisé que le schéma départemental
devrait, en outre, recenser les terrains familiaux, aménagés par
des gens du voyage en vue de l'accueil de caravanes, pour lesquels
l'article
8
du projet de loi prévoit une procédure d'autorisation de
nature à simplifier le régime juridique auquel ils sont soumis.
L'Assemblée nationale a choisi de faire figurer les résultats de
ce recensement dans une annexe au schéma, solution qui peut être
acceptée.
On rappellera que ce recensement ne concernera pas les terrains en tant que
tels mais les
autorisations d'aménagement
qui pourront être
délivrées sur le fondement de
l'article L. 443-3
du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 8 du
projet de loi.
• L'Assemblée nationale a par ailleurs prévu le
recensement, également dans l'annexe du schéma, des terrains
devant être mis à disposition des gens du voyage par leurs
employeurs notamment dans le cadre
d'emplois saisonniers.
Elle a parallèlement confirmé le choix du Sénat de
supprimer l'article 9 bis qui, introduit par l'Assemblée nationale en
première lecture, tendait à imposer à l'employeur, lorsque
ces travailleurs sont des gens du voyage, de mettre à leur disposition,
en cas de manque de disponibilité dans l'aire d'accueil ou de passage ou
à défaut de telles aires, les emplacements nécessaires au
stationnement des résidences mobiles sur le domaine de l'exploitation ou
sur tout autre terrain dont l'employeur a la jouissance.
Le Sénat avait, en effet, considéré que, par
définition, les besoins en stationnement des travailleurs saisonniers
pouvaient parfaitement être pris en compte lors de l'élaboration
du schéma départemental qui devra les intégrer dans
l'évaluation du nombre d'aires d'accueil et de leur capacité.
La solution adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
peut donc être retenue dans son principe. Cependant, comme l'a fait
observer le Gouvernement en défendant un sous-amendement en
définitive écarté par l'Assemblée nationale, il
n'existe pas d'obligation de mise à disposition de terrains pour les
saisonniers. En conséquence, le schéma ne pourra que recenser les
terrains de ce type existant dans le département sans pouvoir imposer
une obligation spécifique dont le contenu et les limites seraient
très
floues
. Votre commission des Lois vous soumet un
amendement de clarification
dans ce sens.
En toute hypothèse, cette question devra être réglée
dans le cadre d'une concertation préalable entre les employeurs et les
collectivités concernées.
3. Procédure d'élaboration et révision du schéma
départemental
Le
III de l'article premier
précise la procédure selon
laquelle le schéma départemental est élaboré et
prévoit sa révision périodique.
Il prévoit la compétence conjointe du représentant de
l'Etat et du président du conseil général pour
l'élaboration du schéma départemental, ainsi que la
consultation préalable des communes concernées.
La durée d'élaboration du schéma est, en outre,
limitée à une période de
dix-huit mois
à
compter de la
publication
de la loi.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli la
précision selon laquelle, en cas de désaccord entre les
autorités chargées d'élaborer le schéma
départemental, le représentant de l'Etat serait habilité
à
approuver seul
le schéma sans l'accord du
président du conseil général.
Cette mesure de contrainte heurte directement l'idée d'un
partenariat
entre l'Etat et les collectivités locales dans la
définition et la mise en oeuvre des mesures destinées à
permettre l'accueil des gens du voyage. Elle n'est pas non plus conciliable
avec la définition par le schéma d'actions conjointes, par
exemple dans le domaine social, certaines de ces actions pouvant relever des
compétences facultatives du département
.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous suggère, en
conséquence, de confirmer le choix du Sénat lors des
précédentes lectures, en supprimant cette faculté reconnue
au représentant de l'Etat.
L'Assemblée nationale n'a, en revanche, pas rétabli la
précision selon laquelle le schéma serait
opposable.
Le Sénat avait fait valoir que l'utilisation d'une notion bien connue en
droit de l'urbanisme ne pourrait que prêter à confusion quant aux
droits et obligations des
communes
et des
tiers
dans
l'utilisation du sol.
4. La création de commissions consultatives départementales
Le
IV de l'article premier
institue dans chaque département une
commission consultative
associant des représentants des communes
et des gens du voyage, en vue de l'élaboration et de la mise en oeuvre
du schéma départemental. La commission départementale sera
présidée
conjointement
par le représentant de
l'Etat et par le président du conseil général, ou par
leurs représentants.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli la
rédaction qu'elle avait retenue en deuxième lecture qui ne
prévoit pas de manière exhaustive la composition de cette
commission.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous propose d'en revenir
à la rédaction adoptée par le Sénat en
deuxième lecture, qui permet de prendre en compte les différentes
parties intéressées par l'accueil des gens du voyage.
5. Coordination régionale
Le V de l'article premier
, reprenant la rédaction adoptée par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture, prévoit une
procédure de coordination régionale des travaux
d'élaboration des schémas départementaux, dont serait
chargée le représentant de l'Etat dans la région.
Il devrait réunir à cet effet une
commission
constituée de représentants de l'Etat dans les
départements, du président du conseil régional et des
présidents des conseils généraux ou de leurs
représentants.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous suggère d'en
revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en
deuxième lecture qui permet de promouvoir une
véritable
concertation
entre l'Etat et les collectivités locales. Ce
rôle de coordination serait, en conséquence directement
confié à la commission. En outre, les propositions
formulées par la commission régionale devraient être
soumises pour avis aux commissions départementales.
Cette disposition serait limitée à la seule région
d'Ile-de-France dont la situation paraît vraiment spécifique. Pour
les autres régions, un autre
amendement
rétablit le VI
supprimé par l'Assemblée nationale, qui prévoit une
coordination interdépartementale
entre les départements
limitrophes.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 1
er
ainsi modifié.
Article premier bis
Pouvoirs du
représentant de
l'Etat dans le département
dans le cadre des grandes migrations
traditionnelles
des gens du voyage
Ayant
repoussé l'élaboration d'un schéma national à
l'article 1
er
, l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, a
supprimé cet article inséré par le Sénat en
première lecture, qui tend à affirmer le rôle du
représentant de l'Etat dans le département pour veiller au bon
déroulement des grands rassemblements traditionnels.
Or cette mission spécifique reconnue au représentant de l'Etat
est conforme aux missions que l'Etat doit exercer à l'égard des
rassemblements traditionnels.
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
rétablissant
l'article 1
er
bis
dans la
rédaction adoptée par le Sénat en deuxième
lecture.
Article 2
Obligations des communes
Cet
article tend à préciser les obligations pesant sur les communes
pour la création et la gestion des aires d'accueil.
• En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris le texte
qu'elle avait retenu pour le
I
qui définit le contenu de
l'obligation faite aux communes de réaliser des aires d'accueil.
Si les rédactions adoptées par l'une et l'autre assemblée
sont assez proches, votre commission des Lois vous propose néanmoins par
un
amendement
, de rétablir le texte voté par le
Sénat en première lecture qui lui paraît plus précis.
• L'Assemblée nationale
a par ailleurs
supprimé
le I bis
de cet article, inséré par le Sénat, qui
permet au représentant de l'Etat, sur la demande de la commune
concernée, de prolonger le délai de deux ans octroyé aux
communes pour réaliser une aire d'accueil, lorsque cette commune devrait
faire face à des difficultés d'ordre technique ou
procédural l'empêchant de satisfaire à ses obligations dans
ce délai.
La rapporteuse de la commission des Lois a fait valoir que le pouvoir de
substitution du préfet relevait de sa libre appréciation et qu'il
ne serait pas automatiquement mis en oeuvre en cas de retard de la commune
chargée de réaliser une aire d'accueil.
Par un
amendement
et pour les mêmes motifs que lors des lectures
précédentes, votre commission des Lois vous propose de
rétablir le I bis dont l'objet n'est pas de retarder la mise en oeuvre
du schéma mais de tenir compte de difficultés dûment
motivées rencontrées sur le terrain.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2
ainsi
modifié.
Article 3
Pouvoir de substitution du
représentant de l'Etat
En
nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le
I
de
cet article qui tend à reconnaître au représentant de
l'Etat un pouvoir de substitution dans les cas où les communes
n'auraient pas rempli les obligations mises à leur charge par le
schéma départemental.
Cette disposition
coercitive
est
incompatible
avec l'idée
d'un
partenariat
qui doit présider à la mise en oeuvre du
schéma. Elle traduit un désaccord profond entre
l'Assemblée nationale et le Sénat qui s'est exprimé lors
travaux de la commission mixte paritaire.
Le caractère obligatoire des dépenses relatives aux aires
d'accueil - caractère qui leur est conféré par le II du
présent article - devrait permettre de remédier aux
éventuels cas de carence manifeste.
Dépenses obligatoires, elles pourraient, en conséquence,
être inscrites
d'office
au budget de la commune ou de
l'établissement public de coopération intercommunale selon la
procédure prévue par
l'article L. 1612-15
du code
général des collectivités territoriales, qui fait
intervenir la chambre régionale des comptes.
Pour les mêmes motifs que lors des lectures précédentes,
votre commission des Lois vous suggère, par un
amendement,
de
supprimer le I du présent article. Elle vous soumet au II un
amendement de conséquence.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3
ainsi
modifié.
Article 4
Participation financière de l'Etat
à l'aménagement des aires d'accueil
Cet
article a pour objet de définir le montant de l'engagement financier de
l'Etat pour la réalisation d'aires d'accueil ou l'amélioration
des aires existantes. Il prévoit de porter la prise en charge par l'Etat
qui s'élève actuellement à 35% des dépenses,
à 70%.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris le texte qu'elle
avait adopté en deuxième lecture. Elle a conséquence
écarté la précision apportée par le Sénat
sur la proposition de M . Patrick Lassourd, selon laquelle cette prise en
charge par l'Etat porterait également dans la même proportion sur
la
réparation de dommages éventuels.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous suggère de
rétablir cette précision, la capacité à faire face
rapidement aux dégradations étant une condition préalable
pour assurer la pérennité des aires d'accueil.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4
ainsi
modifié.
Article 5
(Livre VIII et articles L. 851-1, L.
851-2
et
L. 851-3 du code de la sécurité sociale)
Aide des
organismes de sécurité sociale
aux personnes gestionnaires
d'aires d'accueil
Cet
article institue une aide spécifique destinée à couvrir
les
frais de fonctionnement
occasionnés par l'existence des aires
d'accueil.
Lors des lectures précédentes, votre commission des Lois avait
fait valoir que le montant de 10 000 F envisagé par le Gouvernement
n'apparaissait pas suffisant au regard du coût de fonctionnement d'une
aire d'accueil qui - compte tenu notamment des frais de gardiennage - peut
s'élever de 30 à 50 000 F par place, voire plus dans certains cas.
C'est pourquoi, elle avait proposé au Sénat de préciser
que le montant de l'aide ne pourrait pas être inférieur à
15 000 F. Cette disposition n'a néanmoins pas pu être
votée par le Sénat, le Gouvernement ayant opposé
l'irrecevabilité financière de l'article 40 de la Constitution.
On ne peut que
déplorer
que le Gouvernement n'ait pas
apporté de réponse à cette question cruciale de l'aide au
fonctionnement.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a par ailleurs rétabli
la notion de
droit d'usage
perçu par les gestionnaires des aires
d'accueil, dont les modalités de calcul devront être
déterminées par la convention passée avec l'Etat.
Ce droit d'usage paraissant devoir être assimilé à une
redevance
, le Sénat l'avait qualifié comme tel. Il
s'agissait notamment de clairement marquer que la délégation de
la gestion de l'aire revêtirait le caractère d'une
délégation de service public.
Pour les motifs énoncés lors des lectures
précédentes, votre commission des Lois vous propose, en
conséquence, de rétablir, par
amendement
, la notion de
redevance de préférence à celle de droit d'usage.
Elle vous demande d'adopter l'article 5
ainsi modifié.
Article 7
(article L. 2334-2 du code
général
des collectivités territoriales)
Majoration de la population prise
en compte
au titre du calcul de la DGF
Cet
article tend à modifier le
deuxième alinéa de l'article
L. 2334-2
du code général des collectivités
territoriales, afin de majorer la population prise en compte dans le calcul de
la dotation globale de fonctionnement (DGF) d'
un
habitant par place de
caravane située sur une aire d'accueil.
Lors des lectures précédentes, le Sénat s'était
rallié à un amendement de M. Jean-Claude Peyronnet et des membres
du groupe socialiste et apparentés portant à
quatre
le
nombre d'habitants pris en compte par place de caravane, après que le
Gouvernement eut opposé l'irrecevabilité de l'article 40 de la
Constitution à l'amendement de la commission des Lois majorant l'aide
forfaitaire à
l'article 5
.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte
qu'elle avait adopté en deuxième lecture qui porte la majoration
de population à
deux
habitants pour les communes éligibles
l'année précédente à la DSU ou à la fraction
bourgs centre de la DSR.
Quelles que soient les modalités retenues, cette disposition
pèsera sur les sommes disponibles pour la dotation d'aménagement
et, en son sein, pour la dotation de solidarité urbaine et la dotation
de solidarité rurale. L'effort demandé aux communes aurait donc
dû se traduire par un
abondement supplémentaire
de la DGF,
dont le Gouvernement n'a pas pris l'initiative.
C'est pourquoi, votre commission des Lois avait jugé
préférable
d'accroître l'aide forfaitaire
prévue par l'article 5.
Sous ces réserves majeures et compte tenu du refus du Gouvernement
d'augmenter l'aide forfaitaire, une majoration de
quatre
habitants par
place de caravane est plus conforme à la réalité des
charges induites par le stationnement des gens du voyage sur les aires
d'accueil. En outre, le texte adopté par le Sénat prévoit
expressément la majoration à due concurrence de la dotation
globale de fonctionnement.
Votre commission des Lois vous soumet, en conséquence, un
amendement
rétablissant la rédaction du Sénat
.
Elle vous propose d'adopter l'article 7
ainsi modifié
.
Article 8
(articles L. 111-1-2, L. 121-10 et L. 443-3
du
code de l'urbanisme)
Dispositions modifiant le code de l'urbanisme
Cet
article tend à modifier plusieurs dispositions du code de l'urbanisme,
afin d'assurer la prise en compte des besoins en stationnement des gens du
voyage dans les préoccupations d'urbanisme.
Au
III
qui prend en compte le cas particulier des
terrains
familiaux
, en alignant les règles d'autorisation sur celles
définies par voie réglementaire pour les terrains de camping,
l'Assemblée nationale a souscrit à la précision
apportée par le Sénat selon laquelle les autorisations ne
pourront être délivrées que pour des terrains situés
sur des
zones constructibles
. Il s'agit par cette précision de
prévenir des situations de semi-sédentarisation sur des zones
protégées ou ne possédant pas les équipements
adaptés.
Elle a en outre indiqué que les terrains concernés pourraient
être
bâtis
ou
non bâtis
. Cet ajout peut
être accepté.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8
sans
modification.
Article 9
Pouvoirs de police du maire -
procédure d'expulsion
Cet
article tend à préciser les pouvoirs de police des maires des
communes ayant réalisé des aires d'accueil et à
améliorer les procédures d'expulsion.
•
Au
I
qui reconnaît au maire la faculté de
prendre un
arrêté interdisant le stationnement en dehors des
aires d'accueil aménagées,
l'Assemblée nationale, en
nouvelle lecture, a pris en compte les observations du Sénat qui avait
fait valoir que cette faculté devrait pouvoir s'exercer dès la
réalisation d'une aire d'accueil, comme le prévoit d'ores et
déjà le dispositif issu de l'article 28 de la loi du 31 mai 1990,
et non à compter de la mise en oeuvre de l'ensemble des obligations
fixées par le schéma départemental comme l'envisageait le
projet de loi.
La nouvelle rédaction retenue par l'Assemblée nationale relie
cette faculté du maire aux obligations prévues par l'article 2 du
projet de loi, obligations qui concernent la mise à disposition des gens
du voyage d'aires d'accueil.
Cependant, l'Assemblée nationale - confirmant le choix du Gouvernement -
a écarté toute codification de ces dispositions.
Or, les principes retenus en matière de codification justifient que ces
dispositions figurent dans un code. En l'absence de proposition alternative, le
choix du code général des collectivités territoriales
paraît le mieux adapté, dès lors que ces dispositions
concernent directement le pouvoir de police du maire.
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
rétablissant le texte voté par le Sénat en première
lecture.
• Le
II et le III de l'article 9
établissent une
procédure spécifique permettant au maire d'obtenir
l'évacuation forcée de résidences mobiles.
En nouvelle lecture et contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée
nationale a confirmé son choix d'unifier ce contentieux
entre les
mains du juge judiciaire.
Si l'objectif de simplicité poursuivi par l'Assemblée nationale
doit être partagé, il ne paraît pas opportun de modifier
les
règles générales de répartition des
compétences entre les ordres de juridiction
, à l'occasion de
dispositions particulières intéressant les gens du voyage.
Comme votre commission des Lois - ainsi d'ailleurs que le Gouvernement - l'a
fait valoir lors des lectures précédentes, le choix
opéré par l'Assemblée nationale ne paraît, en outre,
pas de nature à simplifier les procédures et pourrait même
allonger les délais
.
En particulier, dans la rédaction retenue par l'Assemblée
nationale, le juge judiciaire ne pourrait que se déclarer
incompétent
s'il apparaissait que les véhicules
stationnant illicitement sur le domaine public ne pouvaient être
considérés comme des résidences mobiles au sens de
l'article premier du projet de loi.
En outre, sans proposer de solution alternative et contrairement aux principes
retenus en matière de codification, l'Assemblée nationale n'a pas
souhaité codifier ces dispositions dans le code général
des collectivités territoriales.
Confirmant sur ce point la position du Sénat, l'Assemblée
nationale n'a en revanche pas repris les atteintes à la
continuité des services publics parmi les motifs permettant au maire
d'enclencher la procédure d'expulsion.
• Le
IV
ajouté par l'Assemblée nationale en
nouvelle lecture prend en compte le choix du Sénat qui - à la
suite d'une initiative de M. Nicolas About - avait rendu applicable
la procédure de référé dite d'heure à heure,
dans le cas d'atteinte à la poursuite de l'activité
économique d'un bien à usage industriel, commercial ou
professionnel, ou de la zone économique environnante.
Cependant, l'Assemblée nationale a jugé préférable
de confier directement au propriétaire du terrain privé la
faculté de déclencher la procédure sans s'adresser au
maire comme l'avait envisagé le Sénat.
Cette modification paraît acceptable, l'essentiel étant de rendre
applicable cette procédure pour remédier à des situations
extrêmement préjudiciables à l'activité
économique.
Votre commission des Lois vous soumet au II un
amendement
réaffirmant les principes suivants :
- la codification de ces dispositions dans le code général des
collectivités territoriales, le choix de ce code paraissant
adapté s'agissant de dispositions intéressant directement les
collectivités locales et le pouvoir de police du maire.
- le rétablissement de la compétence du juge administratif
s'agissant de l'occupation illicite du domaine public, sous réserve de
rappeler la compétence du juge judiciaire sur le domaine public routier.
Le même amendement prend en compte, en les codifiant, les dispositions
ajoutées par l'Assemblée nationale au IV de l'article 9.
Votre commission des Lois vous soumet également
un
amendement
de conséquence
supprimant le III et le IV.
Elle vous propose d'adopter l'article 9
ainsi modifié.
*
*
*
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.