Projet de loi relatif à l'élection des sénateurs

Rapports législatifs

Rapport n° 389 (1999-2000), déposé le

Projet de loi relatif à l'élection des sénateurs

GIROD (Paul)

RAPPORT 389 (1999-2000) - commission des lois

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Table des matières




N° 389

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 juin 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à l' élection des sénateurs ,

Par M. Paul GIROD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Robert Bret, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Edmond Lauret, Claude Lise, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 260, 427 et T.A. 161 (1998-1999)

Deuxième lecture : 195 , 260 et T.A. 101 (1999-2000)

Troisième lecture : 303 (1999-2000)

Commission mixte paritaire : 345 (1999-2000)

Nouvelle lecture : 364 (1999-2000)

Assemblée nationale (11 ème législ.) : Première lecture : 1742, 2031 et T.A. 434

Deuxième lecture : 2255 , 2300 et T.A. 482

Commission mixte paritaire : 2394

Nouvelle lecture : 2402 , 2403 et T.A. 517

Elections et référendums.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 7 juin 2000 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné en nouvelle lecture, sur le rapport de M. Paul Girod, le projet de loi adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à l'élection des sénateurs.

M. Paul Girod, rapporteur, a rappelé que la Constitution conférait au Sénat la mission de représenter les collectivités territoriales.

Il a estimé que, pour que cette représentation soit authentique, et non simplement formelle, celle-ci ne pouvait se limiter à une simple technique électorale selon laquelle les collectivités seraient réduites à des circonscriptions dont le poids dans le corps électoral serait déterminé sur des bases exclusivement démographiques, la richesse potentielle de l'apport des communes, en particulier, n'étant pas uniquement liée à l'importance de leur population.

M. Paul Girod, rapporteur, a fait valoir que cette représentation du Sénat trouvait une nouvelle justification en s'appuyant sur la décentralisation, qui se heurte encore à une tradition jacobine et à des tentations de " recentralisation rampante ".

La commission des Lois a estimé que le barème de représentation des communes dans les collèges électoraux sénatoriaux ne devait pas seulement s'appuyer sur leur population, comme le prévoit le texte adopté par l'Assemblée nationale, mais comporter un lien avec l'effectif des conseils municipaux , même si le correctif démographique existant pour les grandes villes pouvait être accentué et élargi aux villes moyennes.

Elle a aussi considéré que la progression du nombre de délégués n'étant pas conseillers municipaux , qui résulterait d'un aménagement du correctif démographique, devait rester raisonnable pour préserver la représentation effective des élus locaux eux-mêmes.

La commission des Lois a, enfin, estimé que le maintien de la pluralité effective des modes de scrutin , tant pour l'élection des grands électeurs que pour celle des sénateurs, supposait un équilibre en termes de population représentée par les modes de scrutin proportionnel et majoritaire .

En conséquence, la commission des Lois vous propose, comme lors des lectures précédentes :

• l'abaissement de 30.000 à 9.000 habitants du seuil à partir duquel les communes éliraient des délégués supplémentaires, à raison d'un délégué par tranche de 700 habitants au delà de 9.000 habitants (au lieu d'un délégué pour 1.000 habitants en sus de 30.000 habitants, dans le régime en vigueur) ;

La composition du collège électoral sénatorial ne serait donc pas modifiée dans les communes de moins de 9.000 habitants.

• de confirmer l'obligation d' élire les délégués des conseils municipaux au sein du conseil municipal , lorsque leur nombre est inférieur à l'effectif de ces conseils (communes de moins de 9.000 habitants). Cette règle serait étendue aux communes associées , dont les délégués seraient, dans la même hypothèse, élus au sein du conseil municipal ou, quand il existe, du conseil consultatif ;

• d'étendre aux communes de plus de 9.000 habitants la possibilité de vote par procuration pour l'élection de ces délégués ;

• afin d'assurer un équilibre entre les modes de scrutin majoritaire et proportionnel , de nature à enrichir la représentativité du Sénat :

- de maintenir à 9.000 habitants le seuil d'application du scrutin proportionnel pour l'élection des délégués des communes , pour que la moitié de la population soit représentée par chaque mode de scrutin ;

- d'abaisser à quatre sièges le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs , permettant ainsi un équilibre, tant en termes de sièges (146 au scrutin proportionnel et 175 au scrutin majoritaire) qu'en termes de population représentée (50 % selon chacun des modes de scrutin).

- de confirmer l'interdiction du financement des campagnes sénatoriales par des personnes morales .

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, la commission des Lois propose au Sénat d'adopter le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en nouvelle lecture le projet de loi relatif à l'élection des sénateurs, après l'échec de la commission mixte paritaire le 17 mai 2000 et son adoption en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale le 25 mai 2000.

Votre rapporteur déplore que, sur une telle question, l'Assemblée nationale n'ait pas jugé utile de tenir compte de la réflexion de notre assemblée sur son propre mode d'élection.

Il rappelle que la Constitution a conféré au Sénat la mission de représenter les collectivités territoriales et que toute réforme de son mode d'élection est soumise au strict respect de cette prescription constitutionnelle.

Notre assemblée doit donc représenter les collectivités territoriales dans leur diversité et les élus chargés de les gérer, sa composition ne devant pas s'appuyer sur des bases exclusivement démographiques, ce qui n'est d'ailleurs prévu pour aucune autre assemblée.

Votre rapporteur récapitulera les positions des deux assemblées au cours des lectures précédentes, avant de présenter les propositions de votre commission des Lois.

I. LE RAPPEL DES POSITIONS DES DEUX ASSEMBLÉES AU COURS DES LECTURES PRÉCÉDENTES

Pour l'essentiel, l'Assemblée nationale et le Sénat ont maintenu leurs positions respectives au cours des deux premières lectures du texte.

Après l'échec de la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale a, en nouvelle lecture, confirmé ses positions, sous réserve de quelques adaptations mineures. Elles a toutefois supprimé les dispositions qu'elle avait insérées en première et deuxième lecture concernant le plafonnement des dépenses électorales pour les élections sénatoriales et prévu, en revanche, l'interdiction du financement de ces dépenses par une personne morale.

Votre rapporteur rappellera brièvement ci-après les dispositions retenues par chaque assemblée et les principaux arguments invoqués.

A. LA POSITION DU SÉNAT

Loin de s'opposer par principe à toute réforme, le Sénat a considéré que les évolutions démographiques de la France depuis 40 ans, en particulier son urbanisation, justifiaient une adaptation de son régime électoral . Plusieurs propositions de loi sénatoriales avaient d'ailleurs été déposées en ce sens avant l'examen du présent projet de loi.

Le Sénat a considéré que le choix des règles électorales ne pouvait être opéré indépendamment de la fonction attribuée à l'organe représentatif, ce qui exclut l'élection des sénateurs sur des bases identiques à celles des députés , les attributions des assemblées et leur place dans les institutions n'étant pas identiques.

En effet, l'existence du Gouvernement est conditionnée par une majorité à l'Assemblée nationale, devant laquelle il est responsable et à qui le " dernier mot " peut être donné en matière législative en cas de désaccord persistant entre les deux assemblées (sauf pour les projets de loi constitutionnelle ou de loi organique relative au Sénat).

En revanche, le Sénat peut, sans affecter le fonctionnement normal des institutions, avoir une majorité politique différente, voire même se répartir d'une manière originale dans son mode de raisonnement et de vote (ce fut et ce peut être encore le lieu où peuvent se dégager des "majorités d'idées" chères au Président Edgar Faure)

C'est dans cet esprit que le Sénat n'a pas souhaité rapprocher les principes d'élection des sénateurs de ceux des députés, ce à quoi tend le projet de loi en fixant la composition du collège électoral sénatorial sur des bases uniformes et exclusivement démographiques (un délégué du conseil municipal par tranche de 500 habitants, dans le texte initial, et un délégué pour 300 habitants, dans celui de l'Assemblée nationale).

Le Sénat a considéré que la transformation de la Haute Assemblée en " Assemblée nationale bis " -qui pourrait résulter de l'adoption du projet de loi- remettrait ni plus ni moins en cause l'intérêt du bicamérisme lui-même.

L'Assemblée nationale, contribuant de façon déterminante aux orientations de la politique du pays, doit donc être élue sur des " bases essentiellement démographiques ", selon la formule du Conseil constitutionnel 1( * ) et avec un mode de scrutin susceptible de permettre l'émergence d'une majorité stable de gouvernement.

Les " bases essentiellement démographiques " ne s'imposent pas de la même manière et avec la même rigueur au Sénat dont le régime électoral doit, certes, comporter cette référence constitutionnelle mais au sein d'un mode de scrutin susceptible de traduire l'apport que constitue la manière rapprochée dont notre peuple exerce sa souveraineté : la gestion des collectivités territoriales .

En effet, l'article 24 de la Constitution confie au Sénat la mission de représenter les collectivités territoriales de la République.

Son régime électoral comporte certes une base démographique, ce qui peut conduire, comme le Sénat l'a prévu, à une évolution du barème de représentation des moyennes et des grandes villes, mais doit d'abord et avant tout permettre une représentation des collectivités en tant que telles , ce qui justifie un maintien du lien entre cette représentation et l'effectif du conseil municipal.

La représentation des collectivités territoriales par le Sénat ne doit pas être purement formelle et se limiter à une simple technique électorale selon laquelle le conseil municipal élirait un nombre de délégués en fonction d'un barème uniforme de population qui ne traduirait pas la diversité des communes.

Une représentation authentique des collectivités territoriales doit, au contraire, refléter la réalité si diverse de toutes les communes de France , des moins peuplées aux plus peuplées, et c'est l'expérience qu'acquièrent leurs élus dans l'exercice de leurs responsabilités qui doit apporter une contribution déterminante au travail parlementaire du Sénat tant législatif que de contrôle du Gouvernement

La richesse potentielle de cet apport n'est pas exclusivement liée à l'importance de la population de la commune . Elle découle aussi du rôle plus ou moins important de structuration spatiale, économique et sociale qu'elle a, par rapport à son environnement ou de la capacité de maintien d'une originalité de vie, face à des métropoles voisines envahissantes voire dominatrices.

La composition du collège électoral sénatorial, pour permettre aux communes les moins peuplées de peser d'un poids significatif , intègre donc une pondération . Cette pondération serait occultée par le texte de l'Assemblée nationale qui retient un critère exclusivement démographique (représentation uniforme des conseils municipaux, déterminée uniquement en fonction de la population).

Il faut en effet raisonner par observation simultanée et combinée des principes constitutionnels de l'article 3 (égalité du suffrage), de l'article 24 (représentation des collectivités territoriales par le Sénat) et de l'article 72 (égalité des collectivités territoriales).

Si le principe d'égalité du suffrage, prescrit par l'article 3 de la Constitution est applicable aux élections sénatoriales, ce principe d'égalité s'applique en la matière aux collectivités elles-mêmes.

Il est possible ainsi de surcroît d'assurer une représentation équilibrée du maillage du territoire , nécessaire à la poursuite d'une décentralisation authentiquement vécue ainsi que d'une véritable politique d'aménagement du territoire.

Votre rapporteur a illustré, en deuxième lecture 2( * ) , l'intérêt et l'efficacité de " l'autre regard ", celui du Sénat, par lequel il joue un rôle de modérateur et de stabilisateur , rôle facilité par son élection au suffrage universel indirect par les élus locaux. Qui peut dire sans crainte qu'aucune dérive de nos institutions fondamentales n'aurait pu se produire sans l'amortisseur que constitue le Sénat face aux modes ou émotions, si légitimes soient-elles, nées de l'instant et du circonstanciel ?

Le Sénat trouve le moyen d'exercer sa spécificité dans les institutions notamment par l'originalité de son recrutement, appuyé sur la démocratie locale , dont le fondement se trouve renforcé par la décentralisation.

Le fonctionnement des institutions ne nécessitant nullement l'existence d'une majorité de gouvernement au Sénat, tous ses membres ne sont pas élus au scrutin majoritaire, la pluralité de ses régimes électoraux contribuant à l'enrichissement de sa représentativité .

Les sénateurs élus au scrutin majoritaire, plus proches de leurs électeurs et plus indépendants des partis, siègent donc avec des sénateurs élus au scrutin proportionnel dans les parties du territoire les plus urbanisées, où les élections municipales sont plus politisées.

Si l'évolution démographique peut conduire à une modification de la répartition entre les sièges pourvus selon l'un ou l'autre des modes de scrutin, encore convient-il d'assurer un certain équilibre entre eux, précisément pour conserver la richesse de la représentation du Sénat.

En conséquence, le Sénat a refusé la composition du collège électoral sénatorial sur des bases exclusivement démographiques, comme le proposait le projet de loi, alors que l'Assemblée nationale est élue sur des bases essentiellement démographiques.

Ouvert à un aménagement de son régime électoral pour tenir compte de l'urbanisation du pays, le Sénat a abaissé de 30.000 habitants à 9.000 habitants le seuil à partir duquel les communes disposeraient de délégués supplémentaires, à raison d'un délégué par tranche de 700 habitants (au lieu de 1.000) en sus de 9.000 habitants .

Cette proposition, qui entraînerait une progression raisonnable de la proportion des délégués n'appartenant pas aux conseils municipaux (de 8 % à 19 %), permettrait d'améliorer la représentation des villes de plus de 30.000 habitants, et dans une moindre mesure, de celles entre 9.000 et 30.000 habitants (dont la participation aux collèges électoraux correspondrait à leur place dans la population), tout en contenant la baisse du poids relatif des petites communes.

Le Sénat a en outre décidé de maintenir les modes de scrutin en vigueur pour l'élection des délégués des conseils municipaux et d'abaisser de cinq à quatre sièges (au lieu de trois sièges dans le projet de loi) le seuil à partir duquel serait appliqué le mode de scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs , afin d'assurer un équilibre entre les deux modes de scrutin, aussi bien en nombre de sièges qu'en termes de population représentée .

Enfin, le Sénat a refusé le plafonnement des dépenses électorales sénatoriales , dont l'Assemblée nationale avait pris l'initiative lors des deux premières lectures et qu'elle n'a pas confirmé en nouvelle lecture, cette disposition n'ayant pas été précédée d'une étude approfondie sur les caractéristiques particulières de ce scrutin et n'étant pas accompagnée de son corollaire, le financement public de celles-ci par l'État

B. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale traduiraient, dans les faits, un délaissement de la notion de représentation des collectivités territoriales par celle de représentation exclusive des habitants de ces collectivités.

1. L'élection des délégués des conseils municipaux

L'Assemblée nationale a aggravé le principe du projet de loi initial selon lequel les communes seraient représentées sur des bases exclusivement démographiques , ne laissant une représentation renforcée par rapport à la population que pour les plus petites communes, alors qu'une politique d'aménagement du territoire supposerait aussi un rééquilibrage au profit des villes moyennes.

En effet, les députés ont prévu un barème uniforme de représentation des communes à raison de un délégué pour 300 habitants ou fraction de ce nombre (au lieu de 1 pour 500 dans le texte initial) ce qui entraînerait une augmentation de 51 % du nombre des délégués ( article 1 er ).

Par exception à ce principe, l'Assemblée nationale a toutefois décidé, pour la première fois en nouvelle lecture, pour Paris, seul département constitué d'une commune unique, que le nombre de délégués serait limité à dix fois l'effectif du conseil, soit 1.630 grands électeurs (au lieu de 7.077, si le barème d'un délégué pour 300 habitants y avait été appliqué), une multiplication du nombre de représentants d'une seule assemblée ne devant pas avoir d'influence sur le rapport de force entre les formations politiques.

Cette exception au principe général paraît traduire une prise de conscience tardive et limitée des difficultés prévisibles d'une inflation du nombre des grands électeurs.

Le barème de représentation retenu par les députés entraînerait , compte tenu de cet ajustement, une hausse de 51 % du corps électoral sénatorial , les délégués non conseillers municipaux passant en moyenne de 8 % actuellement à 28 % (contre 21 % selon le texte initial et 19 % dans celui du Sénat).

Notons au passage le paradoxe supplémentaire généré par le fait qu'une telle inflation du nombre des délégués des communes, composé significativement de non élus prédésignés de fait par des partis politiques sans grandes possibilités de choix par les conseils municipaux, va aboutir à atomiser de manière drastique l'influence déjà réduite des conseillers généraux et régionaux, pourtant élus au suffrage universel direct.

Paradoxe renforcé du fait qu'ils sont eux aussi représentants et gestionnaires de collectivités territoriales de plein exercice, au rôle renforcé chaque jour - du moins en principe - et qu'elles rentrent, elles aussi, dans le champ de l'article 24 de la Constitution ....

Cette ignorance par le projet de loi d'un tel phénomène ne peut qu'ouvrir à terme la remise en cause de l'ensemble du dispositif.

Par rapport à la situation actuelle , la représentation des communes de moins de 20.000 habitants régresserait (65% au lieu de 80%), à l'inverse de celles de plus de 20.000 habitants (35% au lieu de 20%). Les communes de 3.500 à 20.000 habitants auraient désormais un poids dans le corps électoral inférieur à celui de leur population (25,6 % de délégués pour 27,50% de la population), alors qu'actuellement la tendance est inverse (30,7% de délégués) 3( * ) .

Poursuivant son objectif d'extension du champ d'application de la représentation proportionnelle, l'Assemblée nationale a abaissé le seuil de partage entre les deux modes de scrutin pour l'élection des délégués des communes dans les collèges électoraux sénatoriaux .

Le mode de scrutin majoritaire , à deux tours au lieu de trois actuellement , serait limité aux communes où le même mode de scrutin est applicable pour les élections municipales ( article 2 ), soit celles de moins de 3.500 habitants .

En effet, le seuil de partage des modes de scrutin municipaux est maintenu à 3.500 habitants, puisque son abaissement à 2.500 habitants, adopté par l'Assemblée nationale en lecture définitive de la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, a été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n ° 2000-429 DC du 30 mai 2000.

Dans les autres communes ( plus de 3.500 habitants, concernant 66 % de la population) , les députés ont décidé que le scrutin proportionnel serait appliqué, alors qu'il ne l'est, actuellement que dans celles de plus de 9.000 habitants où vit la moitié de la population. Ils ont aussi décidé que la règle du plus fort reste serait remplacée par celle de la plus forte moyenne ( article 3 ).

Lorsque le nombre de délégués est égal ou inférieur à l'effectif du conseil municipal, les délégués et les suppléants seraient élus au sein de ce conseil 4( * ) , cette proposition confirmant une pratique assez généralisée ( article 1 er ).

Dans la même hypothèse, l'élection des délégués d'une commune associée serait faite parmi les membres de son conseil municipal ou, le cas échéant de son conseil consultatif ( article 4 bis ), cette disposition ayant été introduite par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Le nombre des suppléants serait minoré en conséquence de l'augmentation massive des titulaires, pour faciliter la constitution des listes de candidats ( article 1 er bis A ).

L'Assemblée nationale a supprimé la possibilité pour un délégué membre de droit du collège électoral au titre de deux mandats de proposer au maire la nomination d'un remplaçant ( articles 1 er bis B et 18 ).

2. L'élection des sénateurs

L'Assemblée nationale a rétabli les dispositions du projet de loi initial limitant l'application du mode de scrutin majoritaire pour l'élection des sénateurs aux départements comptant 1 ou 2 sénateurs et étendant celle du scrutin proportionnel à tous les autres départements, ce qui concernerait près de 70 % des sièges ( articles 5 et 6 ).

La proportion des sièges concernés par l'un ou l'autre des modes de scrutin serait inversée par rapport à la situation actuelle (32 % des sièges attribués à la représentation proportionnelle).

Ce faisant, elle a donc écarté la proposition plus équilibrée du Sénat (seuil d'application de la proportionnelle à partir de 4 sièges) qui permettrait à environ la moitié de la population d'être représentée selon chacun des modes de scrutin (55% des sièges attribués au scrutin majoritaire).

Or il s'agit là d'une innovation majeure en ce qui concerne la vie politique de notre pays.

D'une part elle mettrait de fait la plupart des sénateurs dans une plus grande dépendance des partis.

D'autre part elle réduirait encore la possibilité de voir le Parlement s'enrichir de la présence de personnalités indépendantes élues sur leurs qualités propres, qu'il est d'ailleurs plus facile de repérer dans les départements ruraux que dans ceux plus peuplés.

L'argument d'équilibre développé au Sénat en première et deuxième lecture garde toute sa force par rapport à celui que l'on peut qualifier de simpliste de la primauté de la proportionnelle "chaque fois et aussi loin qu'il est possible" .

3. Le financement des campagnes

Devant les objections présentées par le Sénat, l'Assemblée nationale a renoncé, en nouvelle lecture , à reprendre les dispositions qu'elle avait insérées en première et deuxième lecture pour instituer un plafonnement des dépenses électorales pour les élections sénatoriales.

Votre rapporteur avait en effet fait valoir le caractère quelque peu irréaliste de la fixation d'un plafond uniforme de 100.000 F par candidat ou par liste dans tous les départements, quel que soit leur superficie et le nombre des grands électeurs.

Il s'était aussi étonné de ce que le remboursement forfaitaire des dépenses électorales, corollaire traditionnel de leur plafonnement, ne soit pas prévu par le texte, qui ne comportait pas plus de sanction d'inéligibilité.

Toutefois, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a introduit une disposition pour interdire le financement des campagnes sénatoriales par les personnes morales ( article 1 er A ).

II. L'ANALYSE DE LA COMMISSION DES LOIS : GARANTIR LA REPRÉSENTATION CONSTITUTIONNELLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN TANT QUE TELLES TOUT EN PRENANT EN COMPTE LE PARAMÈTRE DÉMOGRAPHIQUE

Comme en première et deuxième lecture, votre commission des Lois a examiné le projet de loi au regard de l'obligation constitutionnelle d'une représentation authentique par le Sénat des collectivités territoriales en tant que telles , la population étant représentée à travers ces collectivités, qu'il s'agisse de la composition des collèges électoraux sénatoriaux ou du mode de scrutin pour l'élection des sénateurs.

Elle a pris en compte le lien étroit qui devait exister entre, d'une part, le choix du régime électoral d'une assemblée et, d'autre part, la place que celle-ci avait dans les institutions .

L'autre regard porté par le Sénat suppose la préservation de principes d'élection différents de ceux de l'Assemblée nationale et donc un recrutement des sénateurs qui ne repose pas sur des bases exclusivement démographiques quand celui des députés s'appuie sur des bases essentiellement démographiques.

A. LA COMPOSITION DES COLLÈGES ÉLECTORAUX

1. La représentation des communes

• Introduire une stricte proportionnalité entre le nombre de délégués et celui des habitants , comme le proposent les députés en prévoyant une représentation uniforme des communes à raison de un délégué pour 300 habitants, viderait de toute substance leur représentation par le suffrage universel indirect, comme le prévoit la Constitution .

En effet, le texte adopté par l'Assemblée nationale réduirait cette représentation à une simple technique électorale selon laquelle les collectivités ne seraient que des circonscriptions dont le poids dans le corps électoral serait déterminé sur des bases exclusivement démographiques.

C'est donc uniquement la population qui serait représentée, et non pas les communes en tant que telles, dans leur diversité.

Or, les collectivités territoriales regroupent des solidarités particulières d'habitants exprimées et gérées par des assemblées locales élues et non par les habitants eux-mêmes.

Les élus locaux, chargés de prendre en charge des intérêts de proximité doivent fonder la représentation des collectivités à travers le suffrage universel indirect, ce qui conduit à maintenir un lien entre l'effectif du conseil municipal et le nombre de délégués des communes.

Une progression strictement linéaire de la représentation des collectivités gommerait les diverses préoccupations de gestion liées aux caractéristiques propres des différentes collectivités, celles d'une ville de 100.000 habitants ne pouvant être réduites à une multiplication linéaire de celles d'une commune de quelques centaines d'habitants.

Une prise en compte exclusive du nombre d'habitants pour la représentation des communes entraînerait un écrasement du poids relatif des petites communes dans le corps électoral sénatorial et ne permettrait pas à celles-ci de bénéficier, sauf sur un plan formel, de la représentation, à laquelle elles ont constitutionnellement droit.

La prise en considération de toutes les collectivités dans leur diversité exige en conséquence, pour les communes, une représentation basée sur le nombre des élus responsables de ces collectivités, même si la population doit aussi, dans une certaine mesure, être prise en compte.

D'ailleurs, celle-ci est déjà intégrée dans la composition du collège électoral, puisque, d'une part, les membres des assemblées locales sont élus sur des bases essentiellement démographiques 5( * ) et que, d'autre part, les plus grandes villes disposent de délégués supplémentaires .

Le Sénat, pour tenir compte des évolutions démographiques, a retenu l'abaissement de 30.000 à 9.000 habitants du seuil à partir duquel la représentation des villes serait renforcée.

Pour autant, la progression de la représentation des villes ne doit pas conduire à une inflation des grands électeurs dépourvus de mandat local.

Le texte de l'Assemblée nationale porterait de 8 % à 28 % en moyenne (au lieu de 19 % dans le texte du Sénat), la proportion des délégués des communes n'étant pas conseillers municipaux.

On peut se poser la question de la représentativité réelle des sénateurs ainsi élus par un corps électoral composé de près de 30 % d'électeurs non conseillers municipaux et devant lesquels ils n'auraient que peu de risques d'avoir des comptes à rendre, leur longévité de représentation étant inférieure à celle du mandat lui-même ?

On pourrait ainsi s'interroger sur la représentation d'une ville assurée par 73 % de délégués extérieurs au conseil, ce qui serait la situation moyenne d'une ville entre 30.000 et 100.000 habitants si le texte transmis par l'Assemblée nationale était adopté (au lieu de 56 %, selon le texte adopté par le Sénat lors des lectures précédentes).

Le correctif démographique ne doit pas remettre en cause le principe même de représentation des collectivités territoriales.

Un nombre excessif de délégués dépourvus de mandat local impliquerait, dans les faits, le risque d'une désignation d'une proportion importante du collège par les partis politiques, changeant alors la nature du Sénat, constitutionnellement chargé de représenter les collectivités.

On peut aussi se demander si une composition massive du collège électoral par des délégués extérieurs ne transformerait pas, dans les faits, une élection au deuxième degré en élection au troisième degré (les conseillers élisant des délégués en dehors du conseil qui éliraient ensuite les sénateurs).

Bref, veut-on conserver une représentation des collectivités, de leurs difficultés et de leurs expériences, ou veut-on y substituer une représentation des habitants de ces collectivités, déformée au passage par une influence renforcée des partis politiques ?

• En outre, la composition du collège électoral sénatorial repose sur l'une des spécificités de notre démocratie, la participation active des citoyens à la vie de leurs 36.000 communes.

Loin d'être archaïque, cette représentation trouve, au contraire, une justification nouvelle avec la décentralisation, tardivement mise en oeuvre et encore incomplète.

Cette décentralisation, qui se heurte encore aujourd'hui à une forte tradition jacobine qui, elle, est sans aucun doute conservatrice , suscite le développement d'une démocratie locale , permettant la prise des décisions concernant la vie quotidienne et les solidarités de proximité par des élus plus proches des citoyens.

Pour ne pas se limiter à un aspect formel, cette démocratie locale implique la participation des élus de proximité à la détermination de la politique du pays, dont on ne saurait ignorer l'impact sur la vie des Français dans leurs collectivités.

Ainsi, la représentation spécifique des collectivités territoriales dans une assemblée parlementaire apparaît-elle indispensable à la poursuite d'une décentralisation authentique et pour éviter toute tentation de " recentralisation rampante ".

La représentation ainsi entendue des collectivités territoriales contribue à une composition du Sénat de nature différente de celle de l'Assemblée nationale afin de permettre au Sénat de porter un " autre regard " sur les questions soumises au Parlement.

2. La représentation des départements et des régions

Actuellement, 96 % des collèges électoraux sénatoriaux sont constitués de délégués des communes (conseillers municipaux et délégués supplémentaires).

La représentation des départements et des régions au sein de ces collèges est, en revanche, limitée à moins de 4 %.

L'inflation des délégués supplémentaires que créerait le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale aboutirait à réduire plus encore l'influence déjà faible des conseillers généraux et régionaux pourtant élus du suffrage universel direct.

Ceci serait assez paradoxal puisque ces élus sont eux aussi représentants et gestionnaires de collectivités territoriales de plein exercice, au rôle renforcé chaque jour et qu'elles rentrent, elles aussi, dans le champ de l'article 24 de la Constitution.

Cette ignorance par le projet de loi d'un tel phénomène ne peut qu'ouvrir à terme la remise en cause de l'ensemble du dispositif.

B. ASSURER UN ÉQUILIBRE ENTRE LES MODES DE SCRUTIN

Comme votre rapporteur l'a déjà souligné, la pluralité des modes de scrutin contribue à la richesse de la représentation du Sénat et permet aussi à notre assemblée d'apporter ce regard différent, indispensable à notre démocratie.

Un équilibre entre les champs d'application des modes de scrutin, tant pour l'élection des délégués des communes que pour celle des sénateurs, est de nature à faciliter une représentation authentique des collectivités territoriales.

Aussi, votre commission des Lois a-t-elle écarté l'extension maximale du champ d'application du mode de scrutin proportionnel, proposé par l'Assemblée nationale et retenu une solution plus équilibrée.

1. Le mode de scrutin pour l'élection des délégués

Actuellement, les conseils municipaux des communes de moins de 9.000 habitants élisent leurs délégués au scrutin majoritaire et ceux des communes plus peuplées au scrutin proportionnel.

La population, partagée de manière égale entre les communes de moins et de plus de 9.000 habitants, est donc représentée également selon l'un ou l'autre des modes de scrutin.

Cet équilibre serait rompu par le texte de l'Assemblée nationale , qui abaisserait le seuil d'application de la représentation proportionnelle pour l'élection des délégués à celui à partir duquel ce mode de scrutin est appliqué aux élections municipales, soit à 3.500 habitants .

Votre commission des Lois a donc considéré, pour garantir une représentation effective des élus des communes les moins politisées, que le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel pour l'élection des délégués des communes ne devrait pas être modifié.

2. Le mode de scrutin pour l'élection des sénateurs

On rappellera que l'Assemblée nationale a abaissé de 5 à 3 sièges le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel, alors que le Sénat, en première comme en deuxième lecture, a décidé de fixer ce seuil à quatre sièges.

Le scrutin majoritaire a été institué dans les départements les moins peuplés, leur faible densité démographique constituant une caractéristique à prendre en compte.

Il facilite une plus grande proximité entre l'élu et l'électeur , assure une certaine indépendance des sénateurs par rapport aux partis politiques , les grands électeurs utilisant largement leur droit de panacher entre les candidats et les listes en présence, et permet à un grand nombre des membres du Sénat de disposer d'un recul suffisant pour assumer pleinement leur rôle constitutionnel de représentation des collectivités territoriales.

Le scrutin majoritaire contribue donc à une représentation authentique des collectivités territoriales.

Le scrutin majoritaire facilite aussi l' émergence de personnalités mieux ancrées dans le tissu social et donnant au Sénat une légitimité différente de celle de l'Assemblée nationale, plus politisée et plus sensible aux courants d'opinion, parfois éphémères.

Ce mode de scrutin favorise (on pourrait dire : est une condition essentielle de ?) l'indépendance dont le Sénat sait faire preuve et lui permet plus aisément d'adopter des positions non partisanes, ce qui est rendu possible par la présence au Sénat de législateurs dont l'élection n'est pas due aux partis.

Non seulement ce mode de scrutin doit être préservé, mais une modification du plafond au dessous duquel il est appliqué ne doit pas avoir pour conséquence de remettre en cause de manière préjudiciable l'équilibre institué entre ces deux modes de scrutin.

Pour autant, l e scrutin proportionnel se justifie dans les départements les plus peuplés , dont la densité démographique constitue aussi une caractéristique à prendre en considération pour leur représentation au Sénat.

En effet, l'anonymat qui règne dans les grandes villes conduit à une nature moins personnelle et plus partisane du scrutin sénatorial, s'appuyant lui-même sur des scrutins locaux ayant généralement les mêmes caractéristiques.

Au demeurant, le Sénat est et demeure une assemblée parlementaire politique dont le recrutement ne peut exclure, par principe, une compétition électorale politisée.

En abaissant à trois sièges le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel, le texte de l'Assemblée nationale inverserait la répartition actuelle entre les deux modes de scrutin, le nombre de sièges pourvus à la représentation proportionnelle passant de 32 % à près de 70 %.

Aussi apparaît-il préférable, comme lors des lectures précédentes, pour assurer un équilibre entre les deux modes de scrutin, de fixer à quatre sièges le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel , ce qui permettrait l'élection selon ce mode de scrutin de 45 % de sénateurs représentant la moitié de la population.

C. LE FINANCEMENT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES

En première et deuxième lecture, l'Assemblée nationale avait ajouté au projet de loi initial un plafonnement des dépenses de campagne électorale pour les élections sénatoriales, mais sans prévoir de remboursement forfaitaire par l'État, contrairement à ce qui existe pour les autres scrutins dont le financement est réglementé. La sanction d'inéligibilité n'était pas non plus prévue, celle-ci relevant d'ailleurs du domaine de la loi organique.

De plus, le plafond, fixé uniformément à 100.000 F par candidat, dans les départements soumis au scrutin majoritaire, ou par liste, dans les autres départements, quelle que soit la population et le nombre des grands électeurs, était irréaliste et ne tenait pas compte des caractéristiques particulières des élections sénatoriales au suffrage universel indirect.

L'Assemblée nationale n'a pas repris, en nouvelle lecture, ces dispositions concernant le plafonnement des dépenses électorales.

Néanmoins, les députés ont adopté, en nouvelle lecture, une disposition interdisant aux personnes morales autres que les partis politiques de financer les campagnes sénatoriales .

III. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

En conséquence de l'analyse qu'elle a développée précédemment, votre commission des Lois a décidé de vous proposer, pour l'essentiel, le rétablissement du texte adopté par le Sénat en première et deuxième lectures.

Elle propose donc la suppression de la représentation uniforme des conseils municipaux selon un critère exclusivement démographique de 1 délégué pour 300 habitants et un renforcement de la représentation des communes de plus de 9.000 habitants, dans lesquelles vit la moitié de la population.

A cet effet, votre commission des Lois vous propose l'abaissement de 30.000 habitants à 9.000 habitants du seuil à partir duquel les communes éliraient des délégués supplémentaires, à raison d'un délégué par tranche de 700 habitants (au lieu d'un délégué supplémentaire par tranche de 1.000 habitants en sus de 30.000 habitants, dans le régime actuel) ( articles 1 er et 1 er bis ).

Votre commission des Lois vous propose que, lorsque le nombre de délégués est inférieur au nombre de conseillers municipaux, ceux-ci soient élus au sein du conseil municipal , cette disposition concernant les communes de moins de 9.000 habitants ( article 2 ).

Cette règle serait étendue à la représentation des communes associées , dont les délégués seraient, dans la même hypothèse, élus au sein de leur conseil municipal ou, quand il existe, de leur conseil consultatif ( article 4 bis ).

Elle vous propose aussi l'extension aux communes de plus de 9.000 habitants de la possibilité de vote par procuration pour l'élection des délégués des conseils municipaux ( article 3 ).

Elle n'a pas jugé utile de modifier le nombre des suppléants de délégués et de remettre en cause les règles applicables en matière de remplacement au collège électoral du conseiller municipal délégué de droit qui le serait également au titre d'un autre mandat ( articles 1 er bis A, 1 er bis B et 18 ).

Votre commission des Lois, soucieuse d'assurer un équilibre entre les modes de scrutin majoritaire et proportionnel , de nature à enrichir la représentativité du Sénat, vous propose de maintenir à 9.000 habitants le seuil d'application du scrutin proportionnel pour l'élection des délégués des communes , afin que les deux moitiés de la population soit représentées selon l'un ou l'autre mode de scrutin ( articles 2 et 3 ).

Poursuivant le même objectif, elle vous propose d'abaisser à quatre sièges le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs , et de fixer à trois sièges au plus la limite d'application du scrutin majoritaire, permettant ainsi un équilibre, tant en termes de sièges (146 au scrutin proportionnel et 175 au scrutin majoritaire) qu'en termes de population représentée (50 % selon chacun des modes de scrutin) ( articles 5 et 6 ).

Enfin, votre commission des Lois vous propose de confirmer l'interdiction du financement des campagnes sénatoriales par des personnes morales , dont l'Assemblée nationale a pris l'initiative en nouvelle lecture ( article 1 er A ).

*

Sous le bénéfice de ces observations, et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 er A
(art. 308-1 et L. 113-1 du code électoral)
Interdiction du financement des campagnes électorales
par les personnes morales

Comme votre rapporteur l'a précédemment exposé, l'Assemblée nationale a renoncé, en nouvelle lecture, aux dispositions qu'elle avait insérées, en première et en deuxième lectures, pour plafonner les dépenses des candidats aux élections sénatoriales et que le Sénat avait supprimées, sur proposition de votre commission des Lois.

Toutefois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des Lois, sur lequel le Gouvernement a donné un avis favorable, afin d'interdire aux personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, de financer les campagnes sénatoriales .

Il s'agirait d'étendre aux élections sénatoriales les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 52-8 du code électoral faisant interdiction aux personnes morales autres que les partis politiques de participer au financement de la campagne d'un candidat, " ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués ".

Serait également étendu aux élections sénatoriales, le cinquième alinéa du même article, selon lequel " aucun candidat ne peut recevoir, directement ou indirectement, pour quelque dépense que ce soit, des contributions ou aides matérielles d'un État étranger ou d'une personne morale de droit étranger. "

Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification l'article 1 er A du projet de loi .

Article 1 er
(art. L. 284 du code électoral)
Représentation des conseils municipaux
dans les collèges électoraux sénatoriaux

Cet article concerne le barème de représentation des communes dans les collèges électoraux sénatoriaux .

Sa rédaction initiale fixait uniformément cette représentation à un délégué pour 500 habitants ou fraction de ce nombre.

Au cours de ses trois lectures, l'Assemblée nationale a aggravé le dispositif proposé en établissant ce barème à un délégué pour 300 habitants ou fraction de ce nombre .

Le texte de l'Assemblée nationale a donc renforcé la logique du texte initial, prévoyant la composition du collège électoral sur des bases exclusivement démographiques.

Le Sénat, pour sa part, a refusé une telle logique, lors des deux précédentes lectures, estimant, comme votre rapporteur l'a précédemment exposé, que la Constitution requiert une représentation des collectivités territoriales en tant que telles et pas une représentation exclusive de leur population .

Le texte qui nous est soumis reviendrait à réduire cette exigence constitutionnelle à une simple technique électorale selon laquelle les délégués seraient formellement élus par les organes délibérants des collectivités. Il remplacerait la représentation de toutes les communes de France dans leurs spécificités, par celle exclusive de leurs habitants, déformée par une influence renforcée des partis politiques .

Prenant peut-être une certaine mesure des problèmes pratiques susceptibles de susciter une majoration sensible des collèges électoraux, l'Assemblée nationale a introduit, en nouvelle lecture, uniquement pour Paris, seul département constitué d'une seule commune, un assouplissement au barème (1 délégué pour 300 habitants). Le collège électoral de la capitale serait contenu à dix fois l'effectif du conseil, soit 1.630 grands électeurs (au lieu de 7.077, selon la rédaction des députés lors des deux premières lectures du texte et 2.255 délégués actuellement).

Le texte augmenterait néanmoins de 51 % le nombre des délégués des communes, portant de 8 % à 28 %, en moyenne, la proportion des délégués n'exerçant pas de mandat local , ce qui affaiblirait encore le lien entre les communes et leurs représentants constitutionnels et renforcerait le poids politique de l'élection.

Votre commission des Lois, s'opposant à la suppression du lien existant entre l'effectif du conseil municipal et le nombre de ses délégués , vous propose le rejet de ces dispositions, mais formulera cependant des propositions pour améliorer la représentation des moyennes et des grandes villes (voir ci-après article 1 er bis).

L'Assemblée nationale a confirmé son dispositif selon lequel, lorsque le nombre des délégués est inférieur à l'effectif du conseil municipal, ceux-ci sont élus au sein de ce conseil.

Comme en deuxième lecture, votre commission des Lois, approuvant ce principe qui consacre une pratique courante, vous proposera, pour des raisons formelles, de l'inscrire à l'article L. 288 du code électoral (article 2 du présent projet de loi), concernant le mode de scrutin pour l'élection des délégués dans les communes les moins peuplées.

On notera que, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé le dispositif qu'elle avait prévu concernant le remplacement des conseillers municipaux ressortissants d'un pays de l'Union européenne autre que la France, cette disposition relevant de la loi organique, selon l'article 88-3 de la Constitution.

En coordination avec sa proposition de suppression de l'article L. 285 du code électoral (voir ci-après commentaire de l'article 18), l'Assemblée nationale a prévu l'inscription à l'article L. 284 de la disposition de l'article L. 285, selon laquelle, lorsque le nombre de délégués est supérieur à l'effectif du conseil municipal, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit.

Votre commission des Lois, favorable au maintien de l'article L. 285 du code électoral, n'a donc pas jugé utile de prévoir la même disposition à son article L. 284.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, comme lors des lectures précédentes, par amendement une nouvelle rédaction de l'article 1 er du projet de loi dans laquelle ne figurerait qu'une coordination (remplacement d'une référence obsolète).

Elle vous propose d'adopter l'article 1 er ainsi modifié .

Article 1 er bis A
(art. L. 286 du code électoral)
Suppléants des délégués des conseils municipaux
dans le collège électoral sénatorial

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture et confirmé par elle au cours de ses lectures suivantes, tend à réduire le nombre des suppléants des délégués des communes, afin d'éviter les difficultés prévisibles pour la constitution des listes, compte tenu de la majoration sensible du nombre de délégués titulaires qui résulterait de l'adoption de l'article 1 er dans la rédaction adoptée par les députés.

Le texte abaisserait de deux à un le nombre de suppléants supplémentaires à élire pour cinq titulaires ou fraction de ce nombre.

L'Assemblée nationale a prévu, en outre, l'élection des suppléants au sein du conseil municipal lorsque la commune est peuplée de moins de 2.500 habitants.

Par coordination avec la position qu'elle a prise à l'article précédent, refusant une création massive des délégués supplémentaires, votre commission des Lois vous propose par amendement la suppression de l'article 1 er bis A .

Article 1 er bis B
(art. L. 287 du code électoral)
Remplacement du délégué de droit au titre de plusieurs mandats

Le présent article, coordonné avec l'article 18 du projet, aurait pour conséquence de supprimer la possibilité pour un conseiller municipal membre de droit du collège électoral au titre de son mandat municipal et d'un autre mandat de proposer au maire de la commune le nom de son remplaçant comme délégué de la commune.

Le remplaçant du conseiller municipal grand électeur au titre de deux mandat serait élu dans les conditions de droit commun prévues par le présent projet de loi.

Votre commission des Lois souhaite, comme en deuxième lecture, le maintien du droit de présentation de son remplaçant par le délégué de droit au titre de plusieurs mandats.

Elle vous propose en conséquence par amendement de supprimer l'article 1 er bis B .

Article 1 er bis
(art. L. 285 du code électoral)
Délégués supplémentaires des conseils municipaux
dans les communes d'au moins 9.000 habitants

Pour les raisons déjà évoquées, le Sénat, sur proposition de votre commission des Lois, avait décidé, en première et deuxième lectures, de renforcer la représentation des moyennes et des grandes villes dans les collèges électoraux sénatoriaux, afin de tenir compte des évolutions démographiques.

Le dispositif du Sénat, prévoyant la création de délégués supplémentaires dans les communes d'au moins 9.000 habitants, à raison de un délégué pour 700 habitants (ou fraction de ce nombre) au-dessus de 9.000 habitants , n'a pas été retenu par les députés, car il est incompatible avec leur position à l'article 1 er selon laquelle la représentation des communes dépendrait de critères exclusivement démographiques (1 délégué pour 300 habitants, quelle que soit la population de la commune).

Votre commission des Lois estime indispensable, pour une représentation authentique des collectivités territoriales, de maintenir le lien existant entre l'effectif du conseil municipal et le nombre de représentants des communes, tout en accroissant la représentation de celles de plus de 9.000 habitants, les communes de moins de 9.000 habitants conservant leur représentation actuelle 6( * ) .

Aussi votre commission des Lois vous propose-t-elle par amendement de rétablir l'article additionnel après l'article 1 er bis B , déjà adopté par le Sénat en première et en deuxième lectures et supprimé par l'Assemblée nationale.

Article 2
(art. L. 288 du code électoral)
Mode de scrutin pour l'élection des délégués des conseils municipaux
dans les communes de moins de 3.500 habitants

Comme lors de ses lectures précédentes, l'Assemblée nationale a prévu l'élection des délégués des communes au scrutin majoritaire lorsque les conseillers municipaux sont élus selon le même mode de scrutin, ce qui concernerait celles d' au moins 3.500 habitants .

En effet, votre rapporteur a précédemment rappelé que le seuil de partage des modes de scrutin municipaux est maintenu à 3.500 habitants, puisque son abaissement à 2.500 habitants, adopté par l'Assemblée nationale en lecture définitive de la loi du 6 juin 2000 précitée sur la parité, a été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée du 30 mai 2000.

Le scrutin se déroulerait sur deux tours, au lieu de trois actuellement.

Au cours de ses première et deuxième lectures, le Sénat avait refusé cette modification afin de maintenir en deux parties égales la population représentée selon l'un ou l'autre des modes de scrutin .

Comme votre rapporteur l'a indiqué (voir commentaire de l'article 1 er ), il conviendrait d'insérer dans l'article L. 288 du code électoral les dispositions concernant l'élection au sein du conseil municipal des délégués et des suppléants dans les communes de moins de 9.000 habitants, dont le nombre total est toujours inférieur à l'effectif de ce conseil.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, comme en deuxième lecture, un amendement en ce sens, comprenant aussi une coordination, mais ne reprenant pas la disposition du présent article tendant à réduire le champ d'application du scrutin majoritaire.

Elle vous propose d' adopter l'article 2 du projet de loi ainsi modifié .

Article 3
(art. L. 289 du code électoral)
Mode de scrutin pour l'élection des délégués des conseils municipaux
dans les communes d'au moins 3.500 habitants

L'article 3 du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale prévoit, en conséquence du précédent, l' application du mode de scrutin proportionnel pour l'élection des délégués des communes d'au moins 3.500 habitants.

L'Assemblée nationale a aussi substitué la règle de la plus forte moyenne à celle du plus fort reste pour l'élection des délégués , au motif qu'elle est déjà applicable à l'élection des sénateurs.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose un amendement de réécriture de l'article reprenant, comme lors des lectures précédentes, la généralisation de la possibilité de vote par procuration, prévue par cet article, sans pour autant modifier les modes de scrutin pour l'élection des délégués des communes.

Elle vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 bis
(art. L. 290-1 du code électoral)
Désignation des délégués des communes associées

L'Assemblée nationale a adopté, pour la première fois en nouvelle lecture, un amendement de sa commission des Lois concernant la représentation au sein du collège électoral des communes issues d'une fusion .

Ce texte maintient le principe en vigueur selon lequel les communes ayant fait l'objet d'une fusion et qui sont maintenues en qualité de communes associées selon les modalités prévues par l'article L. 2113-1 du code général des collectivités territoriales conservent un nombre de délégués égal à celui auquel elles auraient eu droit en l'absence de fusion.

Ces délégués seraient toujours élus par le conseil municipal de la commune issue de la fusion.

En revanche, au lieu d'être élus parmi les électeurs de la section électorale correspondante ou, à défaut, parmi ceux qui y sont domiciliés, les délégués le seraient parmi les conseillers municipaux élus dans la section électorale correspondante ou parmi les électeurs concernés.

Favorable au principe retenu par les députés, votre commission des Lois vous propose néanmoins un amendement de clarification pour limiter la possibilité d'élection des délégués parmi les électeurs de la commune associés au seul cas où le nombre de délégués serait supérieur à celui des conseillers municipaux de la commune associée.

En outre, l'article 4 bis du projet de loi prévoit que s'il existe un conseil consultatif de la commune associée (ce qui est le cas de celles issues d'une fusion comptant plus de 100.000 habitants), les délégués de la commune associée seraient désignés au sein du conseil consultatif .

Les membres du conseil consultatif d'une commune associée sont élus au suffrage universel direct le même jour que les conseillers municipaux et selon le mode de scrutin applicable dans les communes de même taille.

Lorsque le nombre de délégués auquel la commune associée a droit serait supérieur à l'effectif du conseil consultatif, les membres de ce conseil seraient délégués de droit, les autres délégués étant élus parmi les électeurs de la commune associée.

Votre commission des Lois, favorable à cette suggestion, de nature à encourager la création de conseils consultatifs, vous propose d' adopter l'article 4 bis ainsi modifié .

Article 5
(art. L. 294 du code électoral)
Champ d'application du mode de scrutin majoritaire
pour l'élection des sénateurs

Cet article, dans sa rédaction initiale et dans celles adoptées par l'Assemblée nationale à chacune de ses lectures, tend à réduire sensiblement le champ d'application du mode de scrutin majoritaire pour l'élection des sénateurs, pour l'appliquer aux départements comptant un ou deux sièges à pourvoir . Le nombre des sénateurs élus au scrutin majoritaire passeraient ainsi de 211 (les deux tiers) à 97 (moins du tiers), ce qui entraînerait une interversion de la répartition actuelle des sièges entre les deux modes de scrutin.

Le Sénat, pour sa part, avait, en première et deuxième lectures, opté pour le scrutin majoritaire dans les départements ayant jusqu'à trois sièges à pourvoir, retenant donc un changement de mode de scrutin dans les départements représentés par quatre sénateurs.

Votre rapporteur a déjà exposé les raisons qui justifient la dualité des modes de scrutin pour l'élection des sénateurs et un équilibre réel entre les sièges pourvus selon l'un ou l'autre des modes de scrutin.

Votre commission des Lois, confirmant cet objectif d'équilibre, vous propose, comme en première et deuxième lectures, un abaissement de cinq à quatre sièges du plafond d'application du mode de scrutin majoritaire.

Cette solution entraînerait l'attribution de 175 sièges (56 %) au scrutin majoritaire et de 146 sièges (44 %) au scrutin proportionnel 7( * ) .

L'équilibre en sièges se retrouverait aussi en termes de population représentée, de manière quasiment arithmétique cette fois, puisque 49,43 % de celle-ci serait représentée par des sénateurs élus au scrutin majoritaire et 50,57 % par des sénateurs élus au scrutin proportionnel.

La modification du mode de scrutin concernerait 36 sièges dans 9 départements 8( * ) .

Votre Commission des Lois vous propose en conséquence par amendement d'étendre le mode de scrutin majoritaire aux départements représentés par moins de quatre sénateurs.

Elle vous propose d' adopter l'article 5 du projet de loi ainsi modifié.

Article 6
(art. L. 295 du code électoral)
Champ d'application du mode de scrutin proportionnel
pour l'élection des sénateurs

L'Assemblée nationale a rétabli la rédaction du projet de loi initial de cet article qui est la conséquence du précédent ( application du mode de scrutin proportionnel à partir de trois sièges ).

Par coordination avec la position qu'elle a prise à l'article 5, votre commission des Lois vous propose par amendement l'extension de ce mode de scrutin aux départements comptant au moins quatre sièges à pourvoir .

Votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
(art. L. 300 du code électoral)
Institution de suppléants dans les départements
soumis au scrutin proportionnel

L'article 7, dans sa rédaction adoptée en termes identiques par les deux assemblées en première lecture, a cependant été rappelé pour coordination par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

En effet, cet article prévoyait une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 300 du code électoral, afin que, dans les départements soumis au scrutin proportionnel, chaque liste de candidats comporte deux noms de plus qu'il y a de sièges à pourvoir (au lieu d'un nombre de candidats égal à celui des sièges à pourvoir).

Or, l'article 2 de la loi du 6 juin 2000 précitée relative à la parité, adopté en lecture définitive par l'Assemblée nationale le 3 mai 2000, complète le premier alinéa de l'article L. 300 du même code, afin de prévoir la parité globale des listes et leur composition alternativement d'un candidat de chaque sexe.

La nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 300 du code électoral qui résulterait de l'article 7 du présent projet de loi tel qu'il a été adopté en première lecture aurait pour conséquence de supprimer les dispositions de la loi du 6 juin 2000 précitée, concernant la parité des listes aux élections sénatoriales.

Aussi, l'Assemblée nationale a-t-elle adopté un amendement de coordination ayant pour objet d'insérer dans la première phase du premier alinéa de l'article L. 300 du code précité l'institution de deux suppléants sur les listes de candidats.

Cette modification formelle n'affecterait donc pas la disposition adoptée par les deux assemblées en première lecture.

Cotre commission des Lois vous propose en conséquence d' adopter sans modification l'article 7 du projet de loi.

Article 14
(art. L. 334-3-1 et L. 334-3-2 du code électoral,
art. 2-VII de l'ordonnance n° 2000-350 du 19 avril 2000)
Adaptation du code électoral à la collectivité territoriale
de Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article tend à remplacer, dans les dispositions du code électoral applicables à l'élection du sénateur de Saint-Pierre-et-Miquelon, la référence à des dispositions du code général des collectivités territoriales, qui n'y est pas applicable, par celle du code des communes applicable localement.

Comme lors des lectures précédentes, l'Assemblée nationale a, en nouvelle lecture, adopté une rédaction de cet article coordonnée avec celle qu'elle a retenu pour les articles 2 et 3 du projet de loi.

Elle a, de plus, prévu une coordination nécessaire de l'article 14 avec l'ordonnance n° 2000-350 du 19 avril 2000 portant actualisation et adaptation du droit électoral applicable outre-mer.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose par un amendement la réécriture du paragraphe I de cet article, compte tenu de la rédaction qu'elle a retenue pour les articles 2 et 3.

Elle vous propose d' adopter l'article 14 ainsi modifié .

Article 15
(art. L. 334-15-1 du code électoral)
Adaptation du code électoral
à la collectivité territoriale de Mayotte

Cet article a le même objet que le précédent, mais pour la collectivité territoriale de Mayotte, où le code général des collectivités territoriales n'est pas, non plus, applicable.

Comme à l'article 14, l'Assemblée nationale a coordonné le texte avec la rédaction qu'elle a retenue aux articles 2 et 3 du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose, par coordination avec la position qu'elle a retenue sur ces articles 2 et 3, un amendement de conséquence et d' adopter l'article 15 ainsi modifié .

Article 15 bis
(art. L. 439 du code électoral)
Application en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie
et à Wallis-et-Futuna de dispositions du code électoral
sur l'élection des sénateurs

L'article 15 bis concerne l'application en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna de diverses dispositions du code électoral concernant l'élection des sénateurs.

Cet article, adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées en deuxième lecture, a cependant été rappelé pour coordination par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

La nécessité de cette coordination résulte de la publication de l'ordonnance du 19 avril 2000 précitée portant actualisation et adaptation du droit électoral applicable outre-mer. Cette modification formelle n'affecterait donc pas la disposition adoptée par les deux assemblées en deuxième lecture.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter sans modification l'article 15 bis .

Article 16
(art. L. 439-1, L. 439-2 et L. 446 du code électoral)
Adaptation du code électoral à la Polynésie française
et à la Nouvelle-Calédonie

De la même façon que pour les articles 14 et 15 pour Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte, le présent article tend à remplacer, pour la Polynésie française et la Nouvelle Calédonie, les références au code général des collectivités territoriales qui n'y est pas applicable par celles du code des communes applicable localement.

L'Assemblée nationale a coordonné la rédaction de l'article 16 avec celles qu'elle a retenues pour les articles 2 et 3 du projet de loi.

Elle a également coordonné cet article pour tenir compte de la codification intervenue par l'ordonnance du 19 avril 2000 précitée.

En conséquence des dispositions qu'elle a prises sur les articles 2 et 3 du projet de loi, votre commission des Lois vous propose deux amendements de coordination de l'article 16 du projet de loi et d'adopter cet article ainsi modifié .

Article 18
Abrogations

L'article 18 du projet de loi a pour objet l'abrogation de plusieurs textes, par coordination avec les autres dispositions du projet de loi.

Le Sénat avait retenu l'abrogation de l'article 3 de la loi n° 66-504 du 12 juillet 1966 maintenant, par dérogation à l'article L. 295 du code électoral, le mode de scrutin proportionnel dans les départements de l'ancienne Seine-et-Oise (Val d'Oise, Yvelines et Essonne).

Cette disposition ne s'applique aujourd'hui que dans le Val d'Oise, représenté par 4 sénateurs, les deux autres départements concernés ayant chacun 5 sénateurs.

L'abaissement à 4 sièges du seuil d'application du mode de scrutin proportionnel, proposé par votre commission aux articles 5 et 6 du projet de loi, rendrait en effet cette disposition obsolète.

En revanche, les autres abrogations proposées par le présent article ont été refusées par le Sénat en première et deuxième lectures, par coordination avec ses positions aux articles précédents, et rétablies par l'Assemblée nationale, qui a suivi sa propre logique également.

Il s'agit des articles L. 285 (élection de délégués supplémentaires dans les communes d'au moins 9.000 habitants), L. 287, second alinéa, (remplacement du conseiller municipal délégué de droit au titre de son mandat municipal et d'un autre mandat) et L. 445, dernier alinéa, du code électoral, issu de l'ordonnance de codification du 19 avril 2000 précitée (même disposition pour les collectivités d'outre-mer).

Compte tenu de ses positions aux articles précédents, votre commission des Lois vous propose par amendement de ne pas supprimer les articles L. 285, L. 287 (second alinéa) et L. 445 (dernier alinéa) du code électoral, ne maintenant donc que l'abrogation de l'article 3 de la loi du 12 juillet 1966 précitée.

Elle vous propose d' adopter l'article 18 ainsi modifié .



1 Décision n° 86-208 DC des 1 er et 2 juillet 1986.

2 Rapport n° 260 (1999-2000), annexe 5.

3 Voir dans le rapport n° 260 précité et ses annexes 1 à 3 l'analyse des incidences sur la représentation des communes, du projet de loi dans ses rédactions de l'Assemblée nationale et du Sénat, comparées à la situation actuelle.

4 Ce qui concernerait, en l'état actuel de la représentation des communes, celles de moins de 9.000 habitants. Cette disposition concernerait, selon le barème résultant du projet de loi initial, les communes de moins de 16.500 habitants et selon le barème adopté par les députés, celles de moins de 8.700 habitants.

5 Décision du Conseil constitutionnel n° 87-227 DC du 7 juillet 1987 (régime électoral de la ville de Marseille).

6 Voir dans le rapport de deuxième lecture n° 260 précité et ses annexes 1 à 3 les incidences des propositions du Sénat, comparées à celles du projet initial et du texte de l'Assemblée nationale ainsi qu'au système en vigueur.

7 Voir en annexe 4 du rapport de deuxième lecture n° 260 précité l'incidence de cette proposition comparée à la situation actuelle.

8 Alpes-Maritimes, Finistère, Haute-Garonne, Ille-et-Vilaine, Isère, Loire, Meurthe-et-Moselle, Bas-Rhin, Seine-et-Marne. Le Val d'Oise est représenté par 4 sénateurs, élus au scrutin proportionnel (loi du 12 juillet 1966).



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