Rapport sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'archéologie préventive et sur la proposition de loi de M. Ivan RENAR et plusieurs de ses collègues relative à l'organisation de l'archéologie
LEGENDRE (Jacques)
RAPPORT 276 (1999-2000) - commission des affaires culturelles
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Table des matières
- EXPOSÉ GÉNÉRAL
- EXAMEN DES ARTICLES
- EXAMEN EN COMMISSION
- TABLEAU COMPARATIF
N°
276
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 mars 2000
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur :
- le
projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à
l'
archéologie
préventive
;
- la proposition de loi de MM. Ivan RENAR, Jack RALITE, Mmes
Hélène LUC, Marie-Claude BEAUDEAU, M. Jean-Luc BÉCART,
Mmes Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, MM. Robert BRET, Michel DUFFOUR, Guy
FISCHER, Thierry FOUCAUD, Gérard LE CAM, Pierre LEFEBVRE, Paul LORIDANT
et Mme Odette TERRADE relative à l'
organisation
de
l'archéologie
,
Par M.
Jacques LEGENDRE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
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Patrimoine. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
L'archéologie préventive a donné lieu depuis 1975 à
la publication de près d'une dizaine d'études ou de rapports
officiels dont le dernier a été remis en novembre 1998
à Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la
communication, par MM. Jean-Paul Demoule, professeur
d'université, Bernard Pêcheur, conseiller d'Etat, et
Bernard Poignant, maire de Quimper. Ce rapport dont les orientations ont
servi de fondement à l'élaboration du projet de loi qui nous est
aujourd'hui soumis avait été commandé à la suite de
l'émotion suscitée à la fois par quelques affaires
où des préoccupations économiques avaient conduit à
la destruction de vestiges archéologiques et par un avis du Conseil de
la concurrence qui assimilait l'exécution des fouilles
préventives à une activité économique soumise aux
règles de la concurrence.
Le projet de loi a donc été élaboré dans un
contexte de crise, qui a cristallisé les critiques des aménageurs
et des archéologues à l'égard d'un système reposant
sur une fiction juridique, celle de l'application de la loi de 1941 aux
opérations d'archéologie préventive, et sur un principe
" casseur-payeur " qu'aucun texte ne prévoit et qui impose aux
aménageurs une contribution financière en raison des dommages
qu'ils infligent au patrimoine.
Les difficultés rencontrées depuis plusieurs années par
l'archéologie préventive imposaient sans doute une
réforme. Cependant, votre rapporteur regrette les délais d'examen
très courts qui lui sont imposés pour un texte qui a
été examiné en conseil des ministres le
5 mai 1999 et n'a été inscrit à l'ordre du jour
de l'Assemblée nationale que le 23 février dernier.
Cette précipitation est d'autant plus condamnable que le projet de loi
présente encore nombre de faiblesses et de lacunes.
Le projet de loi a pour seul objet d'attribuer à un établissement
public financé par l'impôt le monopole d'exécution des
fouilles. A ce titre, le projet de loi suscite autant d'inquiétudes
qu'il n'apporte de remèdes à une situation désormais
unanimement critiquée.
En effet, ce dispositif réduit à un rôle subalterne les
services archéologiques des collectivités territoriales, ignore
les équipes de fouilleurs bénévoles et ne prend pas
suffisamment en compte les nécessités du développement
économique qui a besoin de voir respecter des délais.
*
* *
I. LES DIFFICULTÉS CRÉÉES PAR LE DÉVELOPPEMENT DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE
A. UN CADRE LÉGISLATIF MAL ADAPTÉ
1. L'essor de l'archéologie préventive
Une
des conséquences pour le moins inattendue du développement
économique et qu'a connu la France depuis le début des
années 1970 a été de permettre le renouveau de la
recherche archéologique.
Jusqu'alors limité à l'étude des vestiges de
l'antiquité gréco-romaine ou de la période
préhistorique, le champ de cette discipline scientifique s'est accru
considérablement sous l'effet des découvertes
archéologiques consécutives à la multiplication des
opérations d'urbanisme et des grands chantiers d'infrastructures
routières ou ferroviaires.
Conjugué à une prise en compte plus systématique que par
le passé des préoccupations liées à la protection
du patrimoine, cette évolution a abouti à l'apparition de ce
qu'il est aujourd'hui convenu de désigner sous le terme
d'archéologique préventive.
Cette terminologie qui s'oppose à celle d'archéologie
programmée désigne des fouilles qui procèdent non pas
d'une décision délibérée de faire progresser la
science par l'étude d'un lieu ou d'une époque
déterminés mais de la menace d'une destruction liée
à des travaux affectant le sous-sol.
Cette discipline nouvelle a connu un essor si important qu'elle semble
éclipser désormais les opérations programmées. En
effet, on estime aujourd'hui que près de 90 % des données
scientifiques proviennent de ce type de fouilles.
Nul ne songe aujourd'hui à contester la contribution de
l'archéologie préventive au progrès des connaissances et
à leur renouvellement. Les contraintes qui pèsent sur cette
discipline ont favorisé le recours à des techniques
perfectionnées et pluridisciplinaires qui ont engendré de
considérables avancées par rapport aux méthodes
archéologiques traditionnelles.
Cependant, cette évolution ne s'est accompagnée ni d'un effort
financier de l'Etat ni d'une adaptation du cadre juridique des
opérations
archéologiques
. Faute de disposer des
moyens lui permettant d'assumer les responsabilités qui lui incombaient
en vertu des dispositions de la loi du 27 septembre 1941, l'Etat a
encouragé la mise en place d'un système conventionnel reposant
sur une participation financière des aménageurs et l'intervention
d'une association para-administrative, l'association pour les fouilles
archéologiques nationales (AFAN), chargée d'exécuter les
opérations de fouilles. Un tel système qui résulte de
l'absence de dispositions législatives spécifiques aux
opérations d'archéologie préventive, aujourd'hui
critiqué tant par les archéologues que les aménageurs, est
sans doute à l'origine de la situation de crise auquel le projet de loi
se propose de remédier.
2. Une législation mal appliquée
Jusqu'en
1941, la recherche archéologique était libre de tout
contrôle, l'article 28 de la loi du 31 décembre 1913 sur les
monuments historiques se bornant seulement à prévoir l'obligation
pour le maire d'aviser le préfet des découvertes
effectuées et la possibilité pour l'Etat de recourir à
l'expropriation.
La loi du 27 septembre 1941 dite loi Carcopino constitue donc le premier
ensemble autonome et complet de mesures définissant les
compétences de l'Etat en matière archéologique.
Validée par une ordonnance du 13 septembre 1945, la loi du 27 septembre
1941 reste encore le seul texte applicable en ce domaine.
En effet, si
depuis 1945, elle a été complétée par un certain
nombre de dispositions législatives et réglementaires, aucun
gouvernement n'a souhaité modifier ce texte, le projet de loi ne faisant
pas exception sur ce point.
Votre rapporteur vous rappellera brièvement l'économie de la loi
de 1941 qui régit aujourd'hui encore, faute de dispositions
spécifiques, les opérations d'archéologie
préventive. Cette loi comporte trois titres, qui concernent
respectivement la surveillance des fouilles par l'Etat, l'exécution des
fouilles par celui-ci et les découvertes fortuites.
La surveillance de l'Etat s'exerce grâce à
une autorisation
qui doit être obtenue avant toute fouille effectuée pour
rechercher " des monuments ou des objets intéressant la
préhistoire, l'histoire, l'art ou l'archéologie ".
Qu'il s'agisse de fouilles programmées ou de fouilles
préventives, l'autorisation est accordée, sur demande, par le
ministre de la culture ou par le préfet de région, qui fixent les
prescriptions suivant lesquelles les recherches doivent être
effectuées. Depuis 1994
1(
*
)
, cette
décision, comme l'ensemble des prescriptions de l'Etat relatives
à l'archéologie, est prise après avis des organes
scientifiques consultatifs compétents, qui sont soit le conseil national
de la recherche archéologique (CNRA), soit la commission
interrégionale de la recherche archéologique (CIRA). Dans la
mesure où la loi de 1941 précise que les fouilles doivent
être effectuées par celui qui a demandé et obtenu
l'autorisation de les entreprendre, il a toujours été
considéré que l'autorisation ne pouvait être
accordée qu'à une personne physique en raison de ses
compétences scientifiques.
Le titre II prévoit que l'Etat peut exécuter lui-même
d'office des fouilles sur des terrains qui ne lui appartiennent pas. C'est sous
ce régime que sont réalisés toutes les opérations
de sauvetage alors même qu'en réalité s'il prescrit les
travaux, l'Etat ne les exécute pas plus qu'il ne les finance.
Compte tenu de la multiplication des opérations de fouilles et en raison
de la faiblesse des crédits budgétaires comme de l'insuffisance
des moyens en personnels des services régionaux de l'archéologie,
c'est le schéma suivant qui s'applique dès lors qu'en vertu du
titre II de la loi de 1941, une fouille a été ordonnée :
une négociation s'engage entre l'Etat, l'aménageur, et
l'opérateur de fouilles, qui se trouve être dans la
quasi-totalité des cas, l'AFAN. A l'issue de cette négociation,
est signée une convention tripartite entre l'Etat qui a
décidé de procéder à la fouille et établi
les prescriptions, l'aménageur qui prend en charge le coût des
travaux et l'AFAN qui reçoit les fonds versés par
l'aménageur, et éventuellement, l'Etat si des subventions sont
attribuées afin d'exécuter les travaux de fouilles. C'est
à l'issue de cette phase que l'autorisation de procéder aux
fouilles est sollicitée conformément aux dispositions du titre I
de la loi de 1941.
Si l'application de la loi de 1941 pour ces dispositions repose sur une
fiction, il n'en demeure pas moins que les fouilles ainsi
exécutées ouvrent droit à l'indemnisation prévue
par l'article 10 de la loi de 1941 au titre du préjudice
résultant de la privation momentanée de jouissance des terrains
et des dommages causés au sol. Comme l'a jugé le Conseil d'Etat
dans deux affaires
2(
*
)
, l'absence de
réserves dans le permis de construire comme l'existence d'une convention
entre l'Etat et le propriétaire du terrain ne sont pas de nature
à écarter l'application de cette disposition. L'Etat est alors
rattrapé par ses obligations. Cependant, les aménageurs redoutant
le caractère aléatoire de ce type de contentieux hésitent
à introduire des recours, préférant en
général négocier avec l'administration.
Enfin, les prescriptions du titre III font obligation de déclarer au
maire toutes les
découvertes fortuites
qui peuvent
intéresser " la préhistoire, l'histoire, l'art,
l'archéologie ou la numismatique ". Dans ce cas, les services du
ministère de la culture bénéficient d'un droit de visite
et peuvent prescrire toutes mesures utiles pour la conservation des objets
découverts. L'article 15 de la loi dispose que si la continuation des
recherches présente un intérêt public, les fouilles ne
peuvent être poursuivies par l'Etat ou après autorisation de
l'Etat que dans les conditions prévues aux titres I et II.
Cette loi qui attribue à l'Etat un pouvoir de police lui permettant
d'assurer la protection du patrimoine a été
complétée par diverses dispositions destinées à
permettre une meilleure prise en compte par les aménageurs de
" l'aléa archéologique ", grâce à une
association plus étroite des services du ministère de la
culture aux procédures de délivrance des autorisations
d'urbanisme.
Ainsi l'article R-111-3-2, introduit par un décret de 1977 dans le code
de l'urbanisme, précise que " le permis de construire peut
être refusé ou n'être accordé que sous réserve
de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions sont de
nature, par leur localisation, à compromettre la conservation ou la mise
en valeur d'un site ou de vestiges archéologiques ". Cette
disposition a pris tout son sens avec le décret n° 86-192 du 5
février 1986 qui a rendu obligatoire la consultation des services en
charge de l'archéologie préalablement à la
délivrance des autorisations d'urbanisme.
En outre, ce même texte a ouvert la possibilité de classer lors de
l'élaboration des plans d'occupation des sols en zones " ND "
c'est-à-dire non constructibles les zones à protéger pour
des raisons archéologiques. Cependant, si un permis de construire peut
être refusé pour des motifs liés à la protection du
patrimoine archéologique, il ne peut prévoir la
réalisation de fouilles : les prescriptions prévues par
l'article R-111-3-2 ne peuvent, en effet, concerner que le domaine de
l'urbanisme. En aucun cas des fouilles ou des sondages ne sont susceptibles de
figurer parmi les réserves mises à la délivrance du permis
de construire. Il existe donc en réalité une séparation
très nette entre ce qui relève de la loi de 1941 et ce qui
relève des servitudes d'urbanisme, le pouvoir réglementaire
n'ayant veillé qu'à permettre à l'autorité
administrative d'exercer avec le plus d'efficacité possible les
prérogatives qu'elle détient en vertu de la loi de 1941.
Le même souci a inspiré les modifications apportées aux
procédures applicables à la protection de l'environnement :
pour bon nombre d'entre elles (études d'impact, procédure
d'instruction mixte à l'échelon central), la notion
d'environnement recouvre désormais le patrimoine archéologique.
Enfin, il convient de rappeler que les prérogatives de l'Etat s'exercent
dans le cadre des dispositions de portée générale de la
convention européenne pour la protection du patrimoine
archéologique signée à Malte le 16 janvier 1992 par les
Etats membres du Conseil de l'Europe. Cette convention, dont les stipulations
restent très vagues prévoit notamment que : " (les
parties) s'engagent à mettre en oeuvre un régime juridique de
protection du patrimoine archéologique ".
B. UN SYSTÈME QUI PRÉSENTE DE NOMBREUX INCONVÉNIENTS
1. Des mécanismes vivement critiqués
Si les
conditions dans lesquelles est appliquée la loi de 1941 sont loin de
correspondre à l'esprit qui a présidé à son
élaboration, force est de constater qu'elles ont permis la mise en place
d'un système qui a incontestablement favorisé le
développement de la recherche archéologique. On estimait en 1999
à environ 700 millions de francs la participation des aménageurs
au financement des opérations archéologiques.
La fragilité des bases juridiques du système de financement des
opérations préventives n'a pas abouti à sa remise en cause
systématique par les aménageurs qui, à l'exception de
quelques cas isolés largement exploités par la presse, ont
accepté l'application d'un principe " casseur-payeur "
qu'aucun texte ne prévoyait. C'est sans doute là un des
mérites et non des moindres, de la loi de 1941.
Cependant, ces mécanismes sont aujourd'hui vivement critiqués
par les aménageurs privés et publics comme par les
archéologues.
La principale difficulté à laquelle sont confrontés
l'administration et les aménageurs réside dans le
caractère largement imprévisible du " risque
archéologique ". Faute d'un zonage précis et exhaustif du
territoire, les prescriptions archéologiques sont souvent
considérées comme arbitraires. Par ailleurs, le coût des
prestations archéologiques est fréquemment présenté
comme extrêmement variable, voire fantaisiste. S'il importe de souligner
qu'en réalité, les coûts des fouilles dépendent
essentiellement des prescriptions établies par les services
archéologiques régionaux, elles-mêmes variables selon les
régions, votre rapporteur a constaté au cours des auditions
auxquelles il a procédé que la fixation d'un barème
national correspondait à l'attente des aménageurs mais
également à celle des archéologues.
En effet, bien que le système actuel ait permis en fait d'opérer
une mutualisation des coûts de l'archéologie en fonction des
capacités financières des aménageurs, les
archéologues semblent récuser un système dans lequel les
responsabilités des aménageurs, de l'AFAN et des services
régionaux de l'archéologie ne sont pas clairement
établies, ce qui les contraint à devoir, à l'occasion de
chaque opération, conduire d'âpres négociations, qui ne
leur laissent guère le temps ni les moyens de se consacrer à
l'exploitation scientifique des résultats des fouilles.
2. Des mécanismes sources d'ambiguïté.
Faute de
moyens, l'Etat n'a pu faire face au coût archéologique du
développement économique et, partant, aux responsabilités
que lui assignait la loi de 1941.
La fiction entretenue d'une exécution de fouilles par l'Etat n'a
été possible que grâce à la mise en place d'une
association para-administrative destinée à recueillir les fonds
des aménageurs.
•
Une structure administrative mal adaptée...
L'AFAN, créée en 1973 afin de permettre une mobilisation rapide
des crédits destinés à régler les dépenses
engagées par les fouilles de sauvetage, présente toutes les
caractéristiques d'un
démembrement
de
l'administration
et, à ce titre, a fait l'objet des critiques de
la Cour des comptes. Les liens entre cette association et les services du
ministère de la culture sont encore étroits, même si,
depuis quelques années, on s'est efforcé d'établir une
séparation fonctionnelle : la présidence de l'AFAN est
confiée depuis 1991 à une personnalité extérieure
à l'administration du ministère de la culture et une
convention-cadre signée le 22 janvier 1992 fixe désormais
les relations entre l'Etat et l'AFAN.
Cependant, il existe à l'évidence une consanguinité
entre les services en charge de l'archéologie et cette association,
favorisée au demeurant par la faiblesse des effectifs des services
régionaux d'archéologie.
Ainsi, la réalisation de la carte archéologique, document
destiné à recenser les données recueillies sur le terrain,
auquel le projet de loi confère une existence législative en en
faisant une mission de l'Etat, a été confiée par l'Etat
à l'AFAN dès 1991. Les personnels de l'association
affectés à cette tâche constituent, depuis, une division
des services régionaux de l'archéologie.
Le déséquilibre numérique est pour beaucoup dans cette
situation : les effectifs de la sous-direction de l'archéologie du
ministère de la culture et de la communication s'élèvent
à environ 400 personnes alors que l'AFAN emploie près de
1 300 équivalents temps plein. Les missions de l'association,
en raison de la multiplication des opérations d'aménagement et
donc des chantiers de fouilles, se sont considérablement
diversifiées : à l'origine limitées au soutien
financier et à la réalisation des opérations
archéologiques, elles s'étendent désormais, aux termes de
la convention signée avec l'Etat,
"à la réalisation des
objectifs du service public de l'archéologie et de la politique
archéologique nationale ".
Le recours à une association apparaît à bien des
égards contestable même si, au prix d'un effort de remise en ordre
consenti depuis 1990, la gestion de l'AFAN apparaît aujourd'hui au-dessus
de tout reproche. Le statut associatif n'apparaît guère
adapté à une structure dont le budget s'élevait en 1999
à près de 400 millions de francs ni de nature à garantir
à lui seul le bon usage des fonds qui sont confiés à
l'AFAN.
•
... et source de dysfonctionnements
A cet égard,
les difficultés que traverse l'AFAN apparaissent
pour une large part comme le signe d'une crise de croissance
.
Les liens étroits qui existent entre l'AFAN et l'Etat expliquent sans
doute que, contrairement aux autres pays européens, il ne se soit
guère développé en France, ce que l'on pourrait appeler,
au risque de choquer, un " marché " de l'archéologie
préventive.
S'il existe très peu d'entreprises, figurent cependant aux
côtés de l'AFAN un grand nombre d'associations
archéologiques qui regroupent, dans la plupart des cas, des
bénévoles autour d'archéologues professionnels. Ces
associations, dont la taille et l'activité sont très variables,
réalisent, pour certaines d'entre elles, des fouilles de terrain,
notamment dans leur secteur géographique, ce qui peut les amener
à être en concurrence avec l'AFAN, comme cela a été
le cas dans l'affaire de Saint-Omer, dans laquelle une commune a lancé
un appel d'offres pour assurer l'exécution d'un chantier de fouilles.
Les collectivités territoriales pour leur part interviennent de plus en
plus, soit pour apporter un soutien financier aux divers organismes qui
s'occupent d'archéologie, soit en créant des services
archéologiques. Cet attrait des collectivités pour la recherche
archéologique s'explique aisément par l'intérêt
qu'elle peut représenter dans la connaissance du territoire et de son
histoire. Ces services, au nombre de 80 dans les départements et 50 dans
les communes, représentent un effectif de 300 personnes, dont une
partie relève du statut de la fonction publique territoriale, au sein de
laquelle a été a été créé en 1991 un
statut des conservateurs du patrimoine, dont l'une des
spécialités est l'archéologie.
Ces services sont conduits à obtenir en leur nom propre des
autorisations de fouiller, l'exécution des fouilles étant en
général réalisée, faute de moyens en personnel,
sous leur conduite par un opérateur extérieur. Certains d'entre
eux, plus importants, disposent cependant de capacités
opérationnelles qui leur permettent de réaliser des fouilles sous
leur responsabilité.
La place prépondérante accordée par l'Etat à
l'AFAN crée une situation où, faute d'une réelle
concurrence, la désignation des responsables de fouilles aboutit souvent
à donner la préférence à une équipe de
l'AFAN qui, du fait de ses dimensions, offre des garanties en termes de
délais d'exécution, et à écarter des structures
plus modestes dont la connaissance du terrain permettrait cependant de mieux
exploiter les résultats scientifiques des opérations de terrain
et d'en assurer une diffusion plus large.
Cette situation n'est pas plus satisfaisante sur le plan scientifique.
En
effet, les collaborations qui auraient dû s'établir entre l'AFAN
et les acteurs de la recherche publique ayant des activités liées
à l'archéologie, CNRS et universités notamment, ne sont
encore guère développées. Le statut associatif constitue
sans doute à cet égard une des raisons de l'isolement de l'AFAN
au sein de la communauté scientifique.
II. UN PROJET QUI SUSCITE ENCORE BON NOMBRE D'INQUIÉTUDES
A. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI
1. La création d'un monopole
•
Soustraire l'archéologie préventive à la
concurrence
Le rapport remis au ministre de la culture et de la communication en novembre
1998 concluait à la nécessité de réaffirmer le
caractère de service public de l'archéologie préventive.
Selon ses auteurs,
" cette qualification s'attache assurément
aux activités qui se rattachent à la mission de police
confiée à l'Etat par la loi du 27 septembre 1941
(agrément, prescription scientifique, surveillance et évaluation)
mais aussi, (....) aux opérations de fouilles, que l'Etat serait
amené à assurer en régie directe en vertu des articles 9
et 15 de cette loi ".
Cette appréciation prend le contre pied de l'avis n° 98-A-07
du 19 mai 1998 du Conseil de la concurrence qui avait été
saisi à la demande du ministère de la culture pour
apprécier la compatibilité de la situation de l'AFAN avec le
droit national et européen de la concurrence. Le conseil avait en effet
établi une distinction entre ce qui relève des
prérogatives de puissance publique attribuées à l'Etat
pour la protection du patrimoine et les opérations liées à
l'exécution même des fouilles. En conséquence, il estimait
que
" l'exécution des fouilles archéologiques
préventives constitue une activité de nature économique
qui est aujourd'hui exercée par divers opérateurs et que
l'initiative privée n'est pas défaillante dans ce secteur.
Dès lors, conférer des droits exclusifs, voire un monopole, pour
l'ensemble des opérations d'exécution des fouilles
n'apparaît, ni indispensable, ni nécessaire pour
l'exécution de cette mission particulière ou d'une partie des
opérations en cause ".
Le projet de loi
, en réaffirmant le caractère de service
public de l'archéologie préventive et en confiant à un
établissement public des droits exclusifs en matière de
réalisation des fouilles,
vise à éviter que
l'archéologie préventive ne soit considérée comme
une activité économique et à la soustraire à
l'application des règles de la concurrence
.
Cependant, il convient de remarquer que ce risque était jusqu'ici
très faible : le recours à la concurrence demeurait
exceptionnel, les appels d'offre lancés en ce domaine étant forts
peu nombreux, dans la mesure où l'AFAN apparaît dans la grande
majorité des cas comme le seul opérateur capable de satisfaire,
en termes de moyens et de délais, aux exigences des aménageurs.
•
Un établissement public doté de droits exclusifs
Le caractère de service public conféré à l'ensemble
des opérations d'archéologie préventive se traduit par la
création d'un établissement public administratif doté de
droits exclusifs
.
Cet établissement créé par l'article 2 du projet de loi,
dénommé par les avant-projets de décret
" établissement public d'archéologie
préventive ", a pour mission de réaliser les sondages,
diagnostics et opérations de fouilles prescrits par l'Etat.
Cependant, le projet de loi, de façon fort contradictoire au
demeurant, ne remet pas en cause le cadre juridique défini par la loi de
1941
. En effet, l'Etat conserve notamment la compétence de
désigner le responsable de fouilles. L'article premier du projet de loi
précise que l'Etat approuve la désignation du " responsable
scientifique de toute opération d'archéologie
préventive " ce qui compte tenu du monopole accordé à
l'établissement, signifie en réalité que l'autorité
administrative ratifie la décision du président de
l'établissement public.
A l'évidence, cette rédaction ne laisse guère
espérer que, dans ce système, des responsables de fouilles
puissent être choisis en dehors du personnel de l'établissement
public bien que l'article 2 prévoit que pour l'exécution de sa
mission, l'établissement public " peut faire appel par voie de
convention à d'autres personnes morales dotées de services de
recherche archéologique ".
•
La volonté de créer un organisme de recherche
Une des préoccupations exprimées par MM. Demoule, Pêcheur
et Poignant avait été de garantir le caractère
scientifique des opérations d'archéologie préventive.
Le projet de loi accorde donc à l'établissement une mission de
recherche
, ce qui explique qu'il soit placé sous la tutelle du
ministère de la culture et du ministère de la recherche.
Cependant, force est de constater que la vocation d'organisme de recherche
conférée à cet établissement n'apparaît
guère dans le projet de loi. L'article 2 précise seulement que,
outre l'exécution des fouilles prescrites par l'Etat,
l'établissement est " chargé de la recherche en
archéologie préventive " et qu'il " concourt (...)
à la diffusion des ses travaux ". Le gouvernement semble ainsi
transformer en hâte un opérateur de fouilles en un organisme de
recherche.
•
Le choix de l'établissement public administratif
Le projet de loi confère à l'établissement le
statut
d'établissement
public administratif
.
Le statut d'établissement public à caractère scientifique
et technologique prévu par la loi de 1982 sur la recherche était
à l'évidence à exclure. Ce statut n'était pas
compatible avec les modalités de financement envisagées par le
gouvernement. Par ailleurs, l'établissement public résultant en
pratique de la " nationalisation " de l'AFAN, cette solution
était à écarter dans la mesure où en application de
l'article 17 de la loi de 1982 sur la recherche, les personnels des
établissements à caractère scientifique et technologique
sont des fonctionnaires.
Conformément aux règles générales d'organisation
des établissements publics, cet établissement sera
administré par un conseil d'administration et dirigé par le
président de ce conseil, nommé par décret. Le gouvernement
a eu le souci d'assurer la plus large représentation possible de
l'ensemble des acteurs de l'archéologie préventive au sein de ce
conseil à tel point que votre rapporteur s'est demandé si cette
composition était celle qui permettrait le mieux à cet organe
d'exercer un véritable contrôle sur la direction de
l'établissement.
Par dérogation aux dispositions du statut général de la
fonction publique, les personnels permanents de l'établissement seront
des agents contractuels, ce qui reprend une des préconisations des
auteurs du rapport remis à la ministre pour lui permettre de disposer de
la souplesse de gestion nécessaire à l'accomplissement de ses
missions.
2. Un nouveau système de financement
Bien
qu'aucune de ses dispositions ne le précise explicitement,
le projet
de loi met fin au système actuel de financement de l'archéologie
préventive.
En effet, les dispositions de l'article 3 combinées avec celles de
l'article 2 signifient que les fouilles archéologiques
préventives seront exécutées par l'établissement
public à la charge de l'Etat. Dans cette logique, l'article 4
prévoit l'institution d'une redevance d'archéologie
préventive. Cette redevance, en dépit des ambiguïtés
qui résultent de l'usage de ce terme, est une imposition au sens de
l'article 34 de la Constitution.
L'article 4 en fixe le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement.
L'assiette de la taxe ne recouvre pas l'ensemble des opérations qui
donnent lieu à des prescriptions d'archéologie préventive.
Seules sont en effet visées celles dont la réalisation est
soumise à la délivrance d'une autorisation d'urbanisme ou
à la réalisation d'études d'impact, ce qui a pour effet
d'exclure notamment les terrassements de moins de 2 mètres de
profondeur. Cependant, certains types de travaux assujettis à la
redevance seront exonérés. L'article 4 prévoit deux
exonérations pour le logement social, d'une part, et pour les
constructions d'une surface hors oeuvre nette inférieure à
5 000 mètres carrés, d'autre part. Cette
dernière exonération avait semble-t-il été
conçue trop largement dans la mesure où elle aboutissait en fait
à écarter de l'assiette de la taxe une très grande
majorité des opérations d'aménagement.
Les taux de la redevance, qui se décline en une redevance sur les
sondages et diagnostics et une redevance sur les fouilles, sont fixés en
fonction du degré de complexité des opérations. L'article
4 renvoie au décret la fixation de ces degrés de
complexité qui déterminera l'application d'un barème
très fortement progressif.
Il s'agit là sans aucun doute de la disposition du projet de loi qui a
suscité le plus d'émotion lors de son dépôt à
l'Assemblée nationale. Les inconvénients d'un tel système,
soulignés au demeurant par la commission des affaires culturelles,
familiales et sociales de l'Assemblée nationale, résidaient
principalement dans le manque de transparence des critères de
complexité des opérations, élément pourtant
décisif pour permettre à l'aménageur d'évaluer sa
contribution dans la mesure où la forte progressivité des taux
engendrait d'importants effets de seuil.
Votre rapporteur ne reviendra pas sur les défauts d'un tel
système dans la mesure où le gouvernement, convaincu
lui-même de l'imperfection des modes de calcul de la redevance
fixés par le projet de loi, a proposé à l'Assemblée
nationale un mécanisme très sensiblement différent,
à défaut d'être entièrement satisfaisant.
B. DES MOTIFS D'INQUIÉTUDE
Le
dispositif prévu par le projet aboutit à accorder à
l'Etat, au travers de l'établissement public, un monopole
d'exécution des fouilles. Les fouilles ne seront plus à la charge
des aménageurs dans la mesure où un impôt permettra d'en
assurer le financement.
Ce dispositif, qui peut au premier abord sembler séduisant, suscite bon
nombre d'inquiétudes tant sur l'opportunité de mettre en place
une " étatisation " de l'archéologie que sur sa
compatibilité avec les règles européennes de la
concurrence.
1. La légitimité du choix du monopole
Le
projet de loi, en considérant que le service public de
l'archéologie préventive recouvre non seulement les
prérogatives de puissance publique attribuées à l'Etat
pour la protection du patrimoine archéologique mais également les
opérations de fouilles elles-mêmes, qui en constituent le
corollaire indissociable, répond à trois
préoccupations : assurer en tout temps et en tout lieu les
opérations d'archéologie préventive, permettre une
mutualisation du coût des fouilles et, enfin, garantir la qualité
scientifique des opérations.
Cependant, la pertinence du dispositif retenu par le projet de loi au regard
de ces impératifs apparaît pour le moins contestable.
•
Un dispositif efficace ?
L'archéologie préventive est par nature tributaire du contexte
économique et du nombre des opérations d'aménagement
réalisées chaque année. L'analyse des commandes de l'AFAN
au cours des cinq dernières années est, à cet
égard, éclairante dans la mesure où elle permet de mesurer
l'impact, en termes d'activité archéologique, des grands
chantiers d'infrastructures (TGV Sud-est par exemple).
Votre rapporteur était donc fondé à se demander si le
dispositif prévu par le projet de loi présente la souplesse
nécessaire pour s'adapter au caractère aléatoire de
l'activité de l'établissement.
En effet, en période de forte activité, l'établissement
devra, en raison des droits exclusifs qui lui sont reconnus, faire face
à une forte demande des aménageurs, ce qui imposera
éventuellement des ajustements en terme d'effectifs. Or, la nature des
ressources de l'établissement pourrait entraîner des
décalages de trésorerie qui rendront délicats ces
ajustements et pourraient se traduire par des délais
supplémentaires imposés aux aménageurs. Ces derniers ne
disposeraient plus de la possibilité de se tourner vers d'autres
opérateurs pour exécuter les prescriptions archéologiques
que leur impose l'Etat. Il en résulterait alors un
phénomène de " file d'attente " fort
préjudiciable.
En période de ralentissement économique, l'établissement
public devra faire face à des ruptures de charge qui engendreront une
diminution de ses ressources alors même que ses coûts fixes
demeureront inchangés.
La rigidité induite par les droits exclusifs impose donc que
l'établissement soit doté d'un fonds de roulement substantiel lui
permettant de faire face aux décalages de trésorerie
inhérents à son activité. Le montant de ce fonds de
roulement, dont le ministère de la culture reconnaît la
nécessité, ne semble pas avoir fait pour l'heure l'objet
d'évaluation.
Certes, l'article 2 du projet de loi attribue à l'établissement
public la possibilité de faire appel, par voie de convention, à
d'autres personnes morales dotées de services archéologiques, ce
qui devrait constituer une source de souplesse. Cependant, il n'est pas vain de
craindre que l'établissement puisse répugner à collaborer
avec d'autres opérateurs dans le souci de garantir ses droits exclusifs.
Par ailleurs, le recours à des sous-traitants représentera un
coût pour l'établissement public qui ne sera pas compensé.
Le statut d'établissement public à caractère
administratif apparaît également être une source de
lourdeurs de gestion peu compatibles avec la nature des activités de cet
organisme
.
Le rapport remis à la ministre reconnaissait que "
compte tenu
des contraintes particulières liées aux opérations de
terrain confiées au nouvel établissement public, celui-ci devrait
disposer de réelles souplesses de
gestion
", rappelant
que "
cette considération avait conduit à envisager dans
un passé récent, la création d'un établissement
public à caractère industriel et commercial de façon
à faire bénéficier l'archéologie préventive
des souplesses qu'offre cette formule. "
Cependant, les auteurs écartaient ce statut en arguant de l'inadaptation
du statut d'établissement public à caractère industriel et
commercial à la mission de recherche accordée à cet
organisme.
Or, le dispositif retenu suscite également des interrogations sur les
conditions dans lesquelles l'établissement pourra exercer cette mission.
•
Des garanties scientifiques ?
Les ressources de l'établissement seront constituées par le
produit de la redevance. Or, le produit a été calculé en
fonction du coût actuel des opérations de terrain, qui ne comprend
généralement pas la prise en charge de l'exploitation
scientifique de travaux de fouilles.
L'établissement ne pourra donc assumer la vocation scientifique qui
lui est attribuée que si l'Etat lui en donne les moyens
. Or,
d'après les informations communiquées à votre rapporteur,
il ne semble pas que le ministère de la culture envisage de
prévoir dans son budget des subventions de fonctionnement pour cet
établissement. Cela se passe de commentaire.
En outre, compte tenu de la consanguinité qui ne manquera pas de
s'établir entre l'établissement public et l'Etat, votre
rapporteur s'est inquiété d'une éventuelle tentation de
l'établissement, lorsque l'activité économique se
ralentira, à encourager les services régionaux de
l'archéologie à renforcer les prescriptions archéologiques
de manière à accroître le rendement de la redevance afin
d'assurer l'équilibre de son budget.
La
possibilité de telles dérives
, qui constituent sans
doute un des inconvénients majeurs du projet de loi,
résulte
pour une large part
de l'absence de distinction claire
entre l'autorité administrative qui prescrit les fouilles et
l'opérateur de fouilles.
Au-delà, le principe des droits exclusifs reconnus à
l'établissement ne semble pas garantir l'émergence d'une
véritable recherche archéologique
. Aujourd'hui, outre l'AFAN,
participent aux opérations de fouilles des chercheurs appartenant
à des organismes de recherche (CNRS notamment) ou à des
universités. Or, rien ne permet de garantir que demain cette
variété des intervenants soit préservée. Elle
constitue cependant une condition nécessaire pour garantir la
qualité scientifique des fouilles. Certaines opérations exigent
des connaissances spécifiques ou encore la mise en commun de
qualifications nécessaires, qui ne pourront pas toutes être
représentées au sein de l'AFAN. A cet égard, le rôle
accordé à l'établissement dans la désignation du
responsable de fouilles comme l'autonomie inhérente à son statut
constituent une source d'inquiétude parmi la communauté
scientifique, que votre rapporteur ne peut que partager.
•
Un financement sans lien avec le coût ?
Le principe de l'affectation d'une recette fiscale à un
établissement public, retenu par le projet de loi, est une solution qui
a été appliquée à de nombreux secteurs.
Cependant, dans la plupart des cas, cette recette a le caractère de
taxe parafiscale, à l'image de celles perçues en contrepartie de
certaines nuisances ou encore pour concourir au financement d'un secteur
économique donné.
Dans le souci d'assurer une mutualisation, le projet de loi opère un
choix différent : les redevances d'archéologie
préventive constituent une " imposition de toute nature " au
sens de l'article 34 de la Constitution et ne doivent pas avoir pour
vocation de représenter la contrepartie exacte du coût des
fouilles exécutées par l'établissement public.
Cependant, force est de constater que le mode de calcul prévu par le
projet de loi repose non pas sur un système de mutualisation qui aurait
pu se traduire par un prélèvement d'un faible montant assis sur
l'ensemble des opérations d'aménagement, mais sur un impôt
dont le taux dépend étroitement du coût réel de la
fouille imposée au redevable. Cette ambiguïté est encore
plus nette avec le nouveau mode de calcul retenu par l'Assemblée
nationale.
La mutualisation ne joue donc qu'à la marge : elle ne
résulte, en effet, que de la prise en compte dans les taux de la
redevance du coût des opérations exonérées.
2. La question de la conformité du monopole aux règles européennes de la concurrence.
Le
Conseil de la concurrence dans son avis précité du 19 mai 1998 a
considéré que si le pouvoir de police reconnu à l'Etat en
vue d'assurer la protection du patrimoine ressort de prérogatives de
puissance publique, l'exécution des fouilles archéologiques
constitue une activité économique et que conférer des
droits exclusifs, voire un monopole, à un opérateur
n'était ni indispensable ni nécessaire pour assurer cette
activité.
Si ses conclusions portent sur la situation qui prévaut aujourd'hui et
non sur celle qui, demain, sera celle de l'établissement public, cette
analyse est susceptible d'éclairer la question de la
compatibilité du projet de loi avec les règles européennes
du droit de la concurrence.
En effet, si la loi peut exclure l'archéologie préventive de
l'application des règles de la concurrence posées par le droit
national, elle ne peut avoir pour effet d'écarter l'application des
articles 86 et 90 du traité de Rome.
On rappellera que l'article 86 interdit " dans la mesure où le
commerce entre (les) Etats membres est susceptible d'en être
affecté, le fait pour une ou plusieurs entreprises d'exploiter de
façon abusive une position dominante sur le marché commun ".
L'article 90, s'il soumet aux règles de la concurrence les entreprises
publiques comme celles dotées de droits spéciaux ou exclusifs,
précise que les entreprises chargées de la gestion de services
d'intérêt économique général ou
présentant le caractère de monopole fiscal le sont dans la mesure
" où l'application de ces règles ne fait pas échec
à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission qui leur a
été impartie ".
Il convient donc d'examiner si l'activité d'opérateur de fouilles
constitue au sens du traité de Rome une activité
économique, notion qui recouvre au sens de la jurisprudence " toute
entité exerçant une activité économique
indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode
de fonctionnement ".
Le rapport de MM. Demoule, Pêcheur, et Poignant considérait qu'il
n'était pas possible de dissocier au sein des fouilles
préventives, d'une part, les opérations matérielles et
d'autre part, les démarches intellectuelles qui les fondent et la
mission de recherche de laquelle elles participent.
Or, au regard de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés
européennes
3(
*
)
, il semblerait plus
pertinent de se demander si les fouilles sont détachables de l'exercice
de prérogatives de puissance publique.
Dans la mesure où le projet de loi maintient la distinction entre
l'autorité qui établit les prescriptions et l'entité qui
les exécute, il semble bien que ce soit le cas.
Le statut de l'établissement public prévu par le projet de loi
est pour sa part sans influence sur la qualification de son
activité : en effet, la jurisprudence de la CJCE pour
apprécier le caractère économique d'une activité ne
tient compte ni du caractère exclusif de celle-ci, ni de son mode de
financement, ni de son statut juridique.
Enfin, on rappellera que la CJCE peut être amenée pour
déterminer la nature de l'activité à examiner les
conditions dans lesquelles elle exerce dans d'autres pays (cf : aff. Job
Centre coop. Arl, 11 décembre 1977). A cet égard, il convient de
relever que si dans les autres pays européens, l'exécution des
fouilles s'effectue, de façon générale, sous le
contrôle de l'autorité administrative, il n'existe dans aucun
d'entre eux un opérateur de fouilles unique et le statut des
opérateurs se révèle très diversifié.
Coexistent en général des structures variées, qui
relèvent du secteur public (ministères, musées,
collectivités territoriales) comme du secteur privé
(coopératives d'archéologues privées, associations,
entreprises privées, ...).
Compte tenu de ces observations,
il n'est donc pas exclu que
l'activité d'opérateur de fouilles puisse être
considérée comme une activité économique au sens de
l'article 86 du traité de Rome
.
Si cette qualification était retenue, il conviendrait d'examiner si
l'octroi de droits exclusifs à l'établissement apparaît
comme une condition nécessaire à l'accomplissement de sa mission,
qui consiste à exécuter les fouilles conformément aux
prescriptions de l'Etat. En résumé, la possibilité
d'octroyer la responsabilité des fouilles à d'autres
opérateurs qui agiraient par ailleurs sous le contrôle de l'Etat
avec les mêmes contraintes met-elle l'établissement dans
l'impossibilité de remplir sa mission ? La réponse est
à l'évidence négative. Au demeurant, les
infléchissements apportés par l'Assemblée nationale au
projet de loi semblent le confirmer.
C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Si le caractère de service public de l'archéologie préventive a été réaffirmé par l'Assemblée nationale, des modifications significatives ont été apportées au texte du gouvernement en ce qui concerne, d'une part, les partenariats que l'établissement a vocation à établir avec les autres acteurs de la recherche archéologique et, d'autre part, le mode de calcul de la redevance.
1. Un monopole assoupli
Lors des
débats à l'Assemblée nationale, s'est fait jour la
préoccupation d'assurer que les droits exclusifs conférés
à l'établissement public en matière d'exécution des
fouilles ne conduisent pas à ce que celui-ci " monopolise " la
recherche archéologique.
Le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales
de l'Assemblée nationale, M. Pascal Rogemont, a
précisé à l'occasion de l'examen de l'article 2 que
"
l'établissement public administratif n'aura pas vocation
à être à lui tout seul la communauté scientifique
archéologique, ni par sa constitution, ni par son
fonctionnement
" et qu'il "
agira en fonction de cette
communauté archéologique
".
Sur sa proposition, l'Assemblée nationale a souhaité
préciser la rédaction du projet de loi afin de prévoir que
pour l'exécution de sa mission, l'établissement public
" associe les services de recherche archéologique des
collectivités territoriales et des autres personnes morales de droit
public " mais également qu'" il peut faire appel, pas voie de
convention, à d'autres personnes morales, françaises ou
étrangères dotées de service de recherche
archéologique ".
Si ces précisions vont dans le bon sens, elles ne permettent pas
véritablement de garantir que d'autres organismes puissent être
associés aux opérations de fouilles et que toute tentation
corporatiste soit écartée.
En effet, bien que l'Assemblée nationale ait modifié les
modalités de désignation du responsable de fouilles,
l'établissement conserve un pouvoir de proposition. Par ailleurs,
s'agissant des partenariats, la rédaction de l'article 2 demeure
très floue. Enfin, la décision de conventionner appartient
à l'établissement et à lui seul, ce qui est au demeurant
la conséquence logique de l'autonomie qui lui est reconnue en
qualité d'établissement public doté de la
personnalité morale.
2. Un nouveau mode de calcul de la redevance d'archéologie préventive.
Afin de
répondre aux nombreuses critiques suscitées par les
modalités de calcul de la redevance prévues par le texte initial
du projet de loi, l'Assemblée nationale leur a substitué un
dispositif nouveau qui, contrairement à ce que pourrait laisser penser
sa rédaction, est destiné à assurer une plus grande
transparence du coût fiscal de l'archéologie.
En premier lieu,
l'efficacité du dispositif a été
améliorée
. En effet, l'exonération des constructions
d'une surface hors oeuvre nette de moins de 5 000 mètres
carrés ne permettait pas à l'évidence de garantir à
l'établissement, dans le cadre du monopole, des ressources suffisantes.
L'Assemblée nationale a donc substitué au critère
fondé sur l'importance des opérations un critère prenant
en compte leur finalité, en prévoyant que serait
exonérée de la redevance la construction de logements
réalisés par une personne physique pour elle-même.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a prévu une
exonération supplémentaire afin de prendre en compte dans le
calcul de la redevance le coût des opérations de fouilles qu'une
collectivité locale peut effectuer elle-même grâce au
concours de ses services archéologiques
, disposition qui, à
l'évidence, ouvre une brèche substantielle dans le monopole
reconnu à l'établissement.
L'Assemblée nationale a, en outre, précisé que pourraient
faire l'objet d'une réduction du montant de la redevance les moyens mis
à disposition de l'établissement public par les redevables, dans
la limite de 50 % de celle-ci. Cette précision revient à
reconnaître que certaines opérations sont en réalité
détachables de l'objet scientifique de la fouille.
Enfin, sur proposition du gouvernement, l'Assemblée nationale a
fixé
de nouvelles modalités de calcul de la redevance
. La
distinction entre la redevance pour sondages et diagnostics et celle due pour
les opérations de fouilles demeure mais leurs modalités de calcul
sont profondément modifiées.
En dépit d'une rédaction qui a toutes les apparences de la
complexité, le dispositif prévu par le paragraphe II de l'article
4 vise en réalité à fixer un taux par mètre
carré permettant de couvrir le besoin de financement de
l'établissement qui a été estimé à environ
700 millions de francs. Ce chiffre qui représente le budget global de
l'archéologie préventive sur la base des données
disponibles pour l'année 1998 recouvre à la fois le chiffre
d'affaires de l'AFAN, mais également la valeur des prestations prises en
charge actuellement par les aménageurs (terrassements,
équipements de chantiers, ...). Une enquête nationale
réalisée par les services du ministère de la culture a
permis d'obtenir des données sur les opérations
exécutées. A partir de ces informations et des besoins de
financement de l'établissement, les formules de calcul ont pu être
arrêtées et les exonérations, évaluées.
Pour répondre aux critiques exprimées sur la complexité du
dispositif prévu initialement, a été fixé un taux
unique pour la redevance due au titre des sondages et diagnostics, soit
2,58 francs par m².
En matière de fouilles, la diversité des sites rencontrés
a conduit l'Assemblée nationale à retenir deux formules, l'une
concernant les sites stratifiés composés de la superposition de
vestiges d'époque successives et l'autre, les sites présentant
une accumulation de structures archéologiques (tombes, trous de poteaux
par exemple)
Cette formule, présente
l'avantage de la transparence
dans la
mesure où elle est assise sur les prescriptions des services
régionaux d'archéologie et qu'à ce titre,
elle laisse
une marge d'appréciation très faible à
l'établissement pour en fixer le montant
.
En revanche, si elle a le mérite de tenir compte du coût actuel de
l'archéologie,
elle ne permet pas de garantir sa capacité
à assurer de manière permanente les besoins de
l'établissement,
ce qui, dans un contexte de monopole, ne peut que
susciter des inquiétudes. En effet, l'étude
réalisée par les services du ministère ne porte que sur
une seule année. Or, compte tenu de la croissance exponentielle des
coûts de l'archéologie au cours de la dernière
décennie, on peut se demander si l'indexation des taux sur le coût
de la construction permettra à l'avenir à la redevance de couvrir
le coût d'exécution des fouilles archéologiques.
III. L'ALTERNATIVE PROPOSÉE PAR VOTRE COMMISSION
La crise
de croissance que connaît l'archéologie préventive depuis
plusieurs années exige à l'évidence une clarification de
son cadre juridique comme de son organisation administrative. Or, votre
rapporteur constate que le projet de loi ne constitue qu'une réponse
partielle aux difficultés que connaît depuis plusieurs
années cette discipline.
Si le projet de loi permet de satisfaire sur certains points les attentes
légitimes des archéologues et des aménageurs, il
présente de nombreuses faiblesses auxquelles votre commission a
souhaité remédier :
- en précisant le cadre dans lequel s'exercent les compétences de
l'Etat en matière de fouilles préventives ;
- en refusant le principe du monopole afin, notamment, de permettre aux
collectivités territoriales de se doter de services
archéologiques ;
- et en aménageant le mode de financement de l'archéologie
préventive.
A. PRÉCISER LE RÔLE DE L'ETAT
Une des
principales lacunes du projet de loi est de ne pas préciser les
conditions dans lesquelles l'Etat prescrit des fouilles préventives.
L'article 1er bis adopté par l'Assemblée nationale s'en tient
à un rappel très général des compétences de
l'Etat et ne remédie en rien à l'inadaptation du cadre juridique
actuel aux exigences de l'archéologie de sauvetage. Sous réserve
de la procédure de désignation du responsable de fouilles, il
n'apporte en effet aucune modification aux dispositions législatives en
vigueur, dont l'articulation avec le projet n'apparaît pas au demeurant
clairement.
Votre commission a donc souhaité préciser les conditions dans
lesquelles s'exercent les compétences de l'Etat en matière de
prescriptions de fouilles préventives afin de leur conférer un
cadre juridique propre
.
• Dans la logique de la remise en cause du monopole
conféré à l'établissement,
il appartiendra
à l'autorité administrative et à elle seule de
désigner le responsable de fouilles
. Celui-ci pourra être
choisi parmi les personnels de l'établissement mais également au
sein de services de collectivités territoriales ou éventuellement
de structures de droit privé (associations, entreprises...). On en
revient là à l'esprit de la loi de 1941.
Lors de la prescription des opérations archéologiques, seront
précisés les délais dans lesquels seront
réalisées les fouilles. Cette disposition permet de
répondre aux attentes des aménageurs soucieux d'anticiper le
coût et la durée des fouilles archéologiques.
•
Afin de renforcer les garanties scientifiques dont doivent
être entourées les prescriptions de l'Etat, il est prévu
une procédure consultative
calquée sur celle qui
prévaut depuis 1994. La consultation d'une instance scientifique devrait
être de nature à lever les soupçons sur une administration
qui serait à la fois " juge et partie ". En effet, le poids
que représentera l'établissement public, doté ou non de
droits exclusifs, risque de marginaliser encore les services régionaux
d'archéologie et de favoriser une confusion des genres,
préjudiciable aux intérêts scientifiques comme aux
exigences du développement économique.
Pour cette raison, votre commission vous proposera de
conférer une
existence législative au Conseil national de la recherche
archéologique
(CNRA)
et aux commissions interrégionales de
la recherche archéologique
(CIRA), tout en élargissant leur
composition actuelle à des représentants des collectivités
territoriales. Il apparaît nécessaire de renforcer
l'autorité de ces organismes consultatifs, et en particulier des CIRA,
qui, depuis leur création par décret en 1994, jouent un
rôle très actif auprès des services régionaux dans
la définition des prescriptions archéologiques et le
contrôle des opérations de terrain.
• Votre rapporteur soulignera cependant que
les conditions dans
lesquelles l'Etat pourra s'acquitter de ses obligations dépend pour une
large part des crédits budgétaires qui seront à l'avenir
consacrés à l'archéologie
. La crise actuelle de
l'archéologie est largement imputable, on l'a vu, à
l'incapacité de l'Etat à se doter des moyens correspondants
à ses missions. A cet égard, la mention de la carte
archéologique dans la loi, qui constitue pourtant un
élément essentiel pour mieux appréhender le " risque
archéologique " risque de rester de l'ordre du voeu pieux si
l'effort de recrutement nécessaire pour renforcer les services
régionaux d'archéologie n'est pas consenti.
B. REFUSER LE PRINCIPE DU MONOPOLE
•
L'attribution d'un monopole à un établissement public
financé par l'impôt n'est pas apparue à votre commission
comme de nature à permettre, comme le projet de loi en assigne la
mission à l'Etat, la " conciliation des exigences respectives de la
recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du
développement économique et social ".
Le dispositif proposé par le projet de loi ne se justifie en effet
pas plus sur le plan de l'efficacité que de la nécessité
d'assurer la qualité scientifique des opérations de
fouilles
.
Par ailleurs, les doutes soulevés sur la question
de sa conformité aux règles européennes de la concurrence
laissent craindre une remise en cause rapide de ce mécanisme, qui
risquerait de se traduire par une ouverture de l'archéologie à la
concurrence, situation que le projet de loi tente à juste titre de
prévenir.
Votre commission vous proposera donc de revenir sur le monopole
accordé à l'établissement public.
• Pour autant, la suppression du monopole ne signifie pas une ouverture
du marché de l'archéologie à la concurrence.
Votre commission ne contestera pas la nécessité de
remédier à l'inadaptation des modalités d'intervention de
l'Etat en ce domaine.
La structure associative est à l'évidence devenue insuffisante
et la formule de l'établissement public s'impose.
Par ailleurs, il
apparaît nécessaire de permettre aux constructeurs de recourir
à un organisme doté d'une dimension suffisante pour
répondre rapidement à leurs exigences.
Cependant, afin d'accorder à cet établissement la souplesse de
gestion nécessaire à l'accomplissement de sa mission, qui
consiste essentiellement en la réalisation d'opérations de
terrain,
votre commission a souhaité lui conférer un statut
d'établissement public à caractère industriel et
commercial.
Le rapport de MM. Demoule, Pêcheur et Poignant ne recommandait la
solution de l'établissement public administratif qu'à deux
conditions : qu'il puisse être autorisé à recruter des
contractuels et que ses "
règles financières et
comptables (soient) adaptées aux besoins très particuliers des
opérations de terrain
", en bref à condition que cet
établissement public administratif (EPA) ressemble à un
établissement public industriel et commercial (EPIC).
Si le projet de loi précise que les emplois permanents de
l'établissement seront des contractuels, l'avant-projet de décret
présenté par le gouvernement relatif au futur statut de
l'établissement public ne comporte aucune garantie s'agissant des
règles financières et comptables. Par ailleurs, il importe de
rappeler que l'adaptation des règles financières et comptables
des EPA connaît des limites.
Votre rapporteur soulignera, en outre, que la qualité d'EPIC n'est pas
incompatible -loin s'en faut- avec une activité de recherche comme le
prouve l'exemple du bureau de recherches géologiques et minières
ou encore le Commissariat à l'énergie atomique.
• Le refus du monopole apparaît également comme une
condition nécessaire pour
permettre le développement des
services archéologiques des collectivités territoriales.
Le projet de loi, certes assoupli sur ce point par l'Assemblée
nationale, soulève encore bien des interrogations sur la place qui sera
accordée à l'avenir à ces services qui ont pourtant
largement contribué aux cours des dernières années
à sensibiliser les aménageurs aux impératifs liés
à la protection du patrimoine archéologique et à permettre
une exploitation scientifique et culturelle des découvertes
archéologiques au plus près du territoire.
A la différence des personnels de l'AFAN aujourd'hui, et de
l'établissement public demain, qui sont appelés à se
déplacer au gré des chantiers, ces services, dont certains sont
dotés de capacités opérationnelles sont certainement les
mieux à même de faire de l'archéologie préventive un
instrument d'aménagement du territoire.
Cependant, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
méconnaît cette réalité en accordant un rôle
subsidiaire à ces services.
Afin de consacrer leur rôle et de ne pas entraver leur
développement, votre commission a souhaité reconnaître aux
collectivités locales la possibilité de se doter de services
archéologiques.
Cette préoccupation rejoint celles des auteurs de la proposition de loi
n° 374 (1998-1999) relative à l'organisation de
l'archéologie. Ce texte prévoyait que les collectivités
territoriales pouvaient exercer des compétences en matière
d'archéologie selon un mécanisme original permettant à
l'Etat de leur déléguer par le biais de conventions des
compétences étendues. Au nombre de celles-ci, figuraient des
compétences qu'elles exercent déjà (participation à
l'élaboration de la carte archéologique nationale, direction de
fouilles), mais également des prérogatives qui pour l'heure sont
réservées à l'Etat, et en particulier,
l'établissement des prescriptions archéologiques.
Le dispositif retenu par votre commission s'inscrit pour sa part dans la
logique qui préside aux dispositions du code général des
collectivités territoriales et des lois de décentralisation
relatives aux compétences culturelles facultatives des
collectivités territoriales.
Il prévoit que les
collectivités territoriales sont libres de déterminer
l'organisation et le fonctionnement de leurs services archéologiques
sous réserve du contrôle technique de l'Etat, qui s'exercera sur
les personnels, comme le prévoit déjà l'article 65 de la
loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, et sur les opérations
de fouilles en application de la loi de 1941 et des dispositions du projet de
loi.
Ces services auront vocation, dès lors qu'ils existent et que la
collectivité en fait la demande, à participer de plein droit aux
opérations de fouilles qui se déroulent sur le territoire de
celle-ci, sous réserve de la compétence reconnue à l'Etat
de désigner le responsable de fouilles.
Le développement de ces services archéologiques territoriaux sera
encouragé par le mécanisme d'exonération introduit par
l'Assemblée nationale.
La loi doit inciter les collectivités territoriales à se doter
de véritables services archéologiques.
C. AMÉNAGER LES MODALITÉS DE FINANCEMENT DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE
•
Votre rapporteur ne reviendra pas ici sur les ambiguïtés du
mécanisme de financement prévu par le projet de loi.
Ce mécanisme ne constitue pas une panacée
: les
modalités de calcul, qui dépendent étroitement des
prescriptions de l'Etat, ne permettent pas de réduire de manière
significative l' " aléa " archéologique. De même,
l'effet de mutualisation recherché n'est que partiellement
atteint : les redevables insolvables n'auront pas d'autre solution que de
tenter d'obtenir du président de l'établissement public des
mesures individuelles de remise.
Cependant, force est de constater que le financement par l'impôt permet
de mettre un terme aux débats sur la charge du coût de
l'archéologie. Il est désormais établi que celle-ci
incombe aux aménageurs. Le projet de loi n'introduit pas sur ce point
une grande innovation dans la mesure où le principe
" casseur-payeur " avait été bien accepté par
les collectivités publiques comme par les professionnels du
bâtiment.
En outre, la fixation par la loi d'un barème répond
également aux attentes des archéologues, lassés de devoir
conduire à l'occasion de chaque chantier, de difficiles
négociations avec les aménageurs.
Votre commission n'a donc pas remis en cause le principe du financement par
l'impôt
.
Toutefois, dans la mesure où l'établissement public n'est plus en
situation de monopole,
votre commission vous proposera de prévoir un
système de réduction de redevance plus large que celui
prévu par l'Assemblée nationale
: les sommes que les
aménageurs auront été amenés à engager pour
l'exécution des travaux prescrits par l'Etat qui ne sont pas
exécutés par l'établissement viendront en réduction
du montant de la redevance.
Ce système, qui a été retenu à l'Assemblée
nationale pour les collectivités territoriales, doit être
étendu à l'ensemble des aménageurs : soit ces
derniers recourent à l'établissement et ils acquittent la
redevance, soit ils se tournent, sous le contrôle de l'Etat, vers un
autre opérateur de fouilles et ils bénéficient du
régime de réduction.
•
Enfin, votre commission a souhaité corriger un des effets
pervers de la redevance d'archéologie préventive.
Les mécanismes de calcul de la redevance, qui sont établis sur
des valeurs moyennes, ne sont guère dissuasifs pour les
opérations d'aménagement situées sur des terrains
exceptionnellement riches en vestiges archéologiques. Dans ce cas, le
montant de la redevance risque d'être considéré par un
aménageur doté de fortes capacités contributives, comme
supportable, ce qui risque de contraindre l'établissement
d'exécuter à ses frais des fouilles très coûteuses
sur un site qui mériterait de ne pas être détruit.
Afin d'assurer dans de telles hypothèses la protection du patrimoine
archéologique, votre commission a souhaité introduire à
l'article 4 en quelque sorte un taux majoré de la redevance lorsque
la complexité des fouilles l'imposait.
Votre rapporteur souhaite enfin qu'
un
rapport rende compte au
Parlement de l'exécution de la loi
, en précisant notamment
l'évolution du financement de l'archéologie préventive,
les contestations soulevées par l'application de la redevance et le
bilan des opérations archéologiques préventives afin de
permettre à la représentation nationale de s'assurer que les
objectifs de protection du patrimoine archéologique et de promotion de
la connaissance scientifique sont compatibles avec le respect des exigences
économiques.
*
* *
Compte tenu de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des affaires culturelles vous propose d'adopter le projet de loi relatif à l'archéologie préventive.
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Définition de
l'archéologie préventive et compétences de l'Etat
I.
Texte du projet de loi
Cet article consacre son premier alinéa à la définition de
l'archéologie préventive et précise dans son second
alinéa les responsabilités de l'Etat en ce domaine.
• La définition de l'archéologie préventive
Le projet de loi définit l'archéologie préventive par
référence aux trois types d'opérations matérielles
auxquelles donnent généralement lieu des travaux
d'aménagement qui, par leur nature ou leur localisation, menacent des
vestiges. Il s'agit :
- de la détection de vestiges. Cette phase se traduit par la
réalisation de sondages ou de diagnostics prescrits dans la plupart des
cas préalablement à la délivrance du permis de construire
ou dans le cadre de la réalisation d'une étude d'impact ;
- de leur conservation ou de leur sauvegarde par l'étude scientifique,
ce qui prend soit la forme de fouilles soit, lorsque le site doit être
préservé, celle du classement du terrain ;
- enfin, de la diffusion des résultats obtenus. Cet aspect de
l'archéologie préventive est sans doute aujourd'hui le plus
négligé, ce qui suscite, au demeurant, les interrogations des
aménageurs sur la légitimité des opérations dont on
leur impose la réalisation et dont l'exploitation scientifique est mal
identifiée, voire inexistante.
Votre rapporteur s'est interrogé tant sur l'opportunité que sur
la portée de cette définition de l'archéologie
préventive.
Les opérations d'archéologie préventive qui, il convient
de le noter, ne sont pas définies en tant que telles par la Convention
de Malte demeurent de fouilles archéologiques, même si elles se
situent dans le cadre spécifique d'opérations
d'aménagement et s'effectuent dans l'urgence. La distinction entre
fouilles programmées et fouilles préventives ou de sauvetage vise
donc essentiellement le contexte dans lequel elles sont exécutées
et n'est justifiée par aucune considération scientifique. Comme
le souligne le rapport remis à la ministre de la culture et de la
communication, la différence de nature entre l'archéologie
préventive et l'archéologie programmée "
n'est pas
de nature mais de pratique
".
Mal fondée en opportunité, elle ne se justifie guère plus
sur le plan juridique. Les compétences de l'Etat en ce domaine demeurent
régies par les dispositions de la loi du 27 septembre 1941 et
les règles du droit de l'urbanisme avec lesquelles elles se combinent.
• Les compétences de l'Etat
Les compétences de l'Etat s'inscrivent dans le cadre
général de la "
conciliation des exigences respectives de
la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du
développement économique et social " ;
formulation
à la valeur normative incertaine qui s'inspire étroitement des
termes de l'article 4 de la Convention de Malte qui stipule que
"
chaque partie s'engage à rechercher la conciliation et
l'articulation des besoins respectifs de l'archéologie et de
l'aménagement (...)
".
Les compétences de l'Etat recouvrent :
- la prescription des mesures visant à la conservation ou à la
sauvegarde scientifique du patrimoine archéologique ;
- l'approbation de la désignation du responsable scientifique de toute
opération d'archéologie préventive ;
- le contrôle et l'évaluation des opérations,
- l'établissement de la carte archéologique nationale.
L'énumération des prérogatives attribuées à
l'Etat auquel procède le second alinéa de l'article premier
attribue à l'autorité administrative un pouvoir de police
destiné à assurer la protection du patrimoine
archéologique, qui n'est pas spécifique à
l'archéologie préventive. En cela, à l'exception des
précisions relatives à la désignation du responsable des
fouilles et à la carte archéologie, il ne fait que reprendre en
termes généraux des prérogatives déjà
attribuées à l'Etat par la loi de 1941 et le code de l'urbanisme.
C'est le cas en premier lieu de la prescription des mesures de sauvegarde. En
l'absence de précisions, le cadre dans lequel s'exercera cette
compétence demeure donc celui qui est fixé par les dispositions
en vigueur, c'est-à-dire le titre II de la loi de 1941 qui est
pourtant considéré comme inadapté à la nature des
fouilles préventives.
S'agissant des missions de contrôle et d'évaluation des
opérations archéologiques, l'article 3 de la loi de 1941
précise déjà que les fouilles autorisées par l'Etat
"
s'exécutent conformément à la décision
ministérielle d'autorisation et sous la surveillance d'un
représentant accrédité de l'administration ".
En revanche, le projet de loi introduit une disposition nouvelle en
précisant que l'Etat approuve la désignation du responsable
scientifique de toute opération archéologique. Jusqu'à
présent, s'appliquaient les dispositions de l'article premier de la loi
de 1941 selon laquelle "
nul ne peut effectuer sur un terrain lui
appartenant ou appartenant à autrui des fouilles sans en avoir au
préalable
obtenu l'autorisation
" qui n'étaient,
du moins dans leur rédaction, guère adaptées à la
réalité de l'archéologie préventive dans la mesure
où elles visaient plutôt le cas d'un archéologue
désireux de réaliser des fouilles programmées que celui
d'un aménageur contraint d'exécuter des sondages
archéologiques. La pratique voulait que les autorisations soient
accordées personnellement à l'auteur de la demande, qui devait
être une personne physique. Le projet de loi consacre cette pratique en
précisant que l'autorité administrative approuve la
désignation du responsable scientifique des opérations. Cette
procédure s'appliquera, semble-t-il, exclusivement aux fouilles
préventives ; pour les autres types d'opérations
archéologiques, les dispositions de l'article premier de la loi de
1941 devraient continuer à s'appliquer.
Enfin, l'article premier attribue à l'Etat la mission d'établir
la carte archéologique nationale. Cette mention consacre les travaux
entrepris par l'Etat depuis 1978 dans le cadre de l'inventaire national des
sites archéologiques puis à partir de 1991 à travers le
programme de carte archéologique, sans pour autant préciser les
conditions dans lesquelles ce document est opposable aux tiers.
II. Position de l'Assemblée nationale
Dans le souci de traiter séparément de la définition de
l'archéologie préventive, des compétences de l'Etat et de
la carte archéologique, l'Assemblée nationale a supprimé
le second alinéa de l'article premier pour transférer ses
dispositions dans deux articles distincts qu'elle a insérés
après l'article premier.
Elle a complété la définition de l'archéologie
préventive. Le caractère de service public de
l'archéologie préventive a été
réaffirmé ; précision qui peut apparaître
redondante au regard des dispositions relatives aux compétences
attribuées à l'Etat et à l'établissement public par
le projet de loi et qui interprétée
a contrario
pourrait
laisser penser que l'archéologie programmée ne relève pas
du service public.
Afin de renforcer le caractère scientifique de cette discipline,
l'Assemblée nationale a indiqué, ce qui va pourtant semble-t-il
de soi, que l'archéologie préventive est partie intégrante
de l'archéologie et qu'à ce titre elle est régie par les
" mêmes principes de déontologie scientifique applicables
à toute recherche ". Votre rapporteur, qui s'est interrogé
longuement sur la nature exacte de ces " principes ", relève
que le service public de la recherche archéologique, comme l'ensemble du
service public de la recherche publique, est soumis aux dispositions de la loi
n° 82-610 d'orientation et de programmation pour la recherche et le
développement technologique de la France.
III. Position de la commission
Votre commission considère que l'objet du projet de loi n'est pas de
définir une nouvelle discipline scientifique mais de préciser le
rôle qui incombe à l'Etat en matière de protection du
patrimoine archéologique.
En conséquence, elle vous propose d'adopter un
amendement
qui procède à une nouvelle rédaction de cet
article.
Article 1er bis
Rôle de l'Etat
I.
Texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel qui
reprend sous réserve d'une modification les dispositions relatives au
rôle de l'Etat -hormis la réalisation de la carte
archéologique- qui figuraient au second alinéa de l'article
premier du texte déposé par le gouvernement.
La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale à
l'initiative de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales
précise que le responsable scientifique de la fouille est
désigné par l'Etat sur proposition de l'établissement
public créé par l'article 2.
Cette modalité de désignation ne constitue pas une modification
substantielle par rapport à la procédure prévue par le
projet de loi.
Le texte du gouvernement, dont la rédaction est sur ce point très
elliptique, prévoyait que l'Etat approuvait le responsable scientifique
de toute opération archéologique, ce qui revenait à dire
que l'autorité administrative ratifiait la décision du
président de l'établissement public. L'Assemblée nationale
prévoit en réalité une compétence liée de
l'Etat. En effet, l'autorité administrative ne pourra pas choisir un
responsable de fouilles qui n'aura pas été proposé par
l'établissement public.
Dans la mesure où l'établissement public est doté par
l'article 2 de droits exclusifs, on le voit mal proposer un responsable
scientifique qui n'appartienne pas à son personnel. En tout état
de cause, cette modalité de désignation, qui reconnaît
à l'établissement public un droit de veto, ne permet pas de
garantir que des organismes extérieurs à ce dernier puissent se
voir confier des opérations archéologiques.
II. Position de la commission
Le texte adopté par l'Assemblée nationale présente deux
inconvénients :
- il s'en tient à un rappel très général des
compétences que l'Etat assume en matière archéologique et
ne remédie pas à l'inadaptation du cadre juridique actuel aux
exigences spécifiques de l'archéologie préventive. En
effet, l'article 1er bis, sous réserve de la procédure de
désignation du responsable scientifique, n'apporte aucune modification
aux dispositions législatives actuellement en vigueur. Par ailleurs, il
ne précise pas dans quelle mesure ces compétences se combinent
avec celles que détient d'ores et déjà l'Etat en vertu de
la loi de 1941 ;
- il s'inscrit dans la logique du projet de loi qui attribue le monopole
d'exécution des fouilles archéologiques à
l'établissement public créé par l'article 2. A ce titre,
il n'opère pas une distinction suffisante entre les compétences
de l'Etat, et celles de l'opérateur de fouilles et ne permet de garantir
que d'autres organismes publics ou privés puissent être
autorisés à diriger des fouilles.
En conséquence, votre commission a adopté une nouvelle
rédaction de cet article afin de préciser les conditions dans
lesquelles s'exercent les compétences de l'Etat en matière
d'archéologie préventive.
Dans le souci d'opérer une distinction claire entre les prescriptions
archéologiques et la réalisation des opérations de
fouilles, votre commission a souhaité que la désignation du
responsable de fouilles incombe à l'autorité administrative,
selon les cas, le ministre chargé de l'archéologie ou le
préfet de région.
Afin de renforcer les garanties scientifiques dont doivent être
entourées les prescriptions de l'Etat, il est prévu une
procédure consultative qui reprend dans ses grandes lignes celle qui
prévaut actuellement. Les prescriptions archéologiques et la
désignation du responsable scientifique des opérations par
l'autorité administrative seront précédées d'une
consultation de la commission interrégionale de l'archéologie ou
du conseil national de la recherche archéologique selon les cas. Par
ailleurs, il est précisé que l'exploitation scientifique des
opérations de fouilles est réalisée sous le contrôle
de l'Etat.
Dans le souci de limiter les contraintes que font peser les opérations
d'archéologie préventive sur les opérations
d'aménagement, il reviendra à l'autorité administrative
d'indiquer la durée des diagnostics, sondages et opérations de
fouilles. Par ailleurs, l'autorité administrative arrêtera, en
accord avec le responsable de fouilles, la date de début des
opérations archéologiques afin de garantir, lorsque le
propriétaire du terrain le souhaite, un lancement rapide de celle-ci.
Si au terme de ces délais les opérations ne sont pas
achevées, ou si elles n'ont pas été engagées
à la date fixée en accord avec le responsable de fouilles, le
terrain sera considéré comme libre de contrainte
archéologique.
Articles additionnels après l'article 1
er
bis
Conseil national de la recherche archéologique et
commissions interrégionales de la recherche archéologique
Si le
projet de loi esquisse la distinction entre les compétences de l'Etat et
celles de l'établissement public, le monopole qu'il confie à ce
dernier ne permet pas de garantir le caractère scientifique des
prescriptions archéologiques émanant de l'autorité
administrative.
Les droits exclusifs qui lui sont accordés, comme le poids qu'il sera
amené à prendre dans la réalisation des opérations
de terrain, favorisera inévitablement un mélange des genres.
Cette consanguinité entre l'autorité qui prescrit les fouilles et
celui qui les exécute, qui existe déjà dans le
système actuel, ne pourra que se trouver renforcée, alors
même que le financement de l'établissement repose sur une taxe
assise sur les prescriptions archéologiques : en effet, plus ces
dernières seront nombreuses et détaillées, plus le montant
des redevances sera élevé. Votre rapporteur considère
qu'une telle situation n'est pas à l'évidence de nature à
entourer les prescriptions archéologiques de garanties suffisantes tant
au regard des intérêts scientifiques que du point de vue des
exigences du développement économique.
Votre commission a donc souhaité préciser les conditions dans
lesquelles seront établies les prescriptions archéologiques par
l'autorité administrative. La consultation d'une instance scientifique
devrait être de nature à lever les soupçons qui pourraient
susciter les décisions de l'administration, qui risque d'être
accusée d'être à la fois " juge et partie ".
Par coordination avec la nouvelle rédaction de l'article 1er bis, votre
commission vous propose donc de conférer une existence
législative aux organes consultatifs, créés
en 1994 : le conseil national de la recherche archéologique
(CNRA) et les commissions interrégionales de la recherche
archéologique (CIRA).
La composition de ces instances est élargie à des
représentants des collectivités territoriales.
Article 1er ter
Carte archéologique
nationale
I.
Position de l'Assemblée nationale
Cet article adopté par l'Assemblée nationale reprend en la
complétant la disposition qui figurait au second alinéa de
l'article premier du projet de loi initial : " (l'Etat) dresse la
carte archéologique nationale ".
Votre rapporteur relève que si l'Assemblée nationale a
précisé les modalités d'élaboration et de
communication aux tiers de ce document, elle n'en a pas pour autant
précisé la valeur juridique.
La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale
prévoit que seront associés à la réalisation de la
carte archéologique l'ensemble des établissements publics ayant
des activités de recherche archéologique (universités,
organismes publics de recherche) ainsi que les collectivités
territoriales.
L'Assemblée nationale a également indiqué que des extraits
de ce document seront communiqués aux autorités
compétentes pour délivrer les autorisations d'urbanisme ce qui
permettra aux maires de fournir des éléments d'information sur la
présence éventuelle de vestiges archéologiques notamment
dans le cadre de la procédure de délivrance des permis de
construire.
II. Position de la commission
Une des difficultés de la situation qui prévaut aujourd'hui
réside dans le fait que les aménageurs pas plus que
l'administration ne maîtrisent le " risque
archéologique ".
A la différence par exemple de la contrainte liée à la
présence d'un monument historique, celle qui résultera de la
présence dans le sous-sol de vestiges n'est en général pas
connue de l'aménageur lorsqu'il élabore son projet. Il n'en aura
connaissance que lors de l'instruction du permis de construire ou plus
tardivement encore lorsque les travaux de terrassement débuteront. Alors
que les études de faisabilité sont déjà souvent
achevées, il sera alors contraint de modifier son projet, parfois dans
des proportions significatives, ou de réaliser des fouilles susceptibles
de le retarder ou encore de l'abandonner purement et simplement.
La multiplication des opérations d'aménagement et des grands
chantiers de travaux publics a souligné la nécessité de
mieux prendre en compte dans les procédures d'urbanisme, comme dans le
droit de l'environnement, les impératifs liés à la
protection du patrimoine archéologique.
En ce qui concerne les règles d'urbanisme, le décret n°
86-192 du 5 février 1986 a rendu obligatoire la consultation
des services en charge de l'archéologie avant la délivrance des
autorisations d'urbanisme, y compris le certificat d'urbanisme. En outre, ce
texte a modifié l'article R-123-18 qui fixe le contenu des plans
d'occupation des sols afin d'ouvrir la possibilité de classer en
zone " ND ", c'est à dire non constructible, les zones
à protéger en raison de leur intérêt historique,
notion qui s'entend largement et permet de protéger des zones
présentant un intérêt archéologique. Enfin l'article
R-111-3-2 permet de refuser un permis de construire ou ne l'accorder que sous
réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les
constructions envisagées sont de nature à compromettre la
conservation ou la mise en valeur d'un site archéologique.
En matière de protection de l'environnement, le décret n°
93-245 du 25 février 1993 pris pour l'application de la loi du
10 juillet 1976 sur la protection de l'environnement qui a rendu
obligatoire la réalisation d'une étude d'impact lorsqu'un projet
affecte l'environnement prévoit que cette étude doit comporter
notamment une analyse des effets du projet sur l'environnement, et en
particulier sur la protection des biens et du patrimoine culturel.
Cependant, si ces dispositions permettent d'assurer une meilleure protection
des sites archéologiques, elles ne réduisent pas de
manière significative les aléas auxquels sont confrontés
à ce titre les aménageurs. L'absence de prescriptions
archéologiques avant la délivrance des autorisations d'urbanisme
ne fait pas en effet obstacle à ce qu'en application des dispositions du
titre II de la loi de 1941, l'Etat puisse faire procéder en cours
de projet à des fouilles, en l'absence même de l'accord du
propriétaire.
La connaissance du patrimoine archéologique reste encore parcellaire,
faute souvent d'un recensement systématique des informations
disponibles. A cet égard, la réalisation d'un zonage fiable et
exhaustif du territoire apparaît comme le seul moyen de réduire le
risque archéologique ou du moins de l'anticiper de manière
satisfaisante.
La réalisation de la carte archéologique constitue donc un enjeu
essentiel. Votre rapporteur rappellera que son élaboration a
été engagée voilà plus d'une vingtaine
d'années. Après avoir lancé en 1978 l'inventaire national
des sites archéologiques, le ministère de la culture a
engagé en 1991 les travaux nécessaires à la
réalisation de ce document. Dans la mesure où les services
régionaux de l'archéologie ne disposaient pas de moyens
suffisants, la réalisation de ce document a été
confiée à l'AFAN par voie de convention.
Votre rapporteur souligne que la portée de l'article 1er ter
dépendra étroitement des moyens budgétaires qui seront
consacrés à l'élaboration de ce document.
En effet, à l'avenir, la carte archéologique devrait être
établie par des agents de l'Etat, et non plus par des personnels de
l'AFAN, appelée à devenir l'établissement public
d'archéologie préventive. Cela exige donc à
l'évidence un effort de recrutement substantiel qui, selon le
ministère de la culture, devrait porter sur environ 70 postes
budgétaires, mais également un renforcement des moyens de
fonctionnement alloués aux services régionaux de
l'archéologie.
Cet effort, qui ne semble pas encore évalué avec exactitude par
le ministère de la culture, constitue cependant le préalable
à la réalisation dans un délai acceptable d'un zonage du
territoire qui pourrait à terme acquérir le caractère de
document d'urbanisme sur lequel pourraient s'appuyer les décisions
prises par l'autorité administrative.
Compte tenu de ces observations, votre commission a adopté
un
amendement
tendant à une nouvelle rédaction de cet article.
Outre des modifications rédactionnelles, il prévoit que :
- les prescriptions de l'Etat s'appuient notamment sur les données de la
carte archéologique. Il convient en effet de préciser que la
carte archéologique a vocation à devenir un document d'urbanisme
qui servira de fondement aux prescriptions de l'Etat ;
- ce document couvre l'ensemble du territoire ;
- sous réserve des exigences liées à la
préservation du patrimoine archéologique, toute personne qui en
fait la demande peut en avoir communication. Dans un souci de transparence,
votre rapporteur a considéré comme essentiel de donner la plus
large publicité possible à ce document. Cependant, il a
souhaité que le décret d'application puisse prendre en compte les
exigences de protection du patrimoine, notamment afin d'éviter que
d'éventuels pilleurs de sites puissent avoir accès aux
informations figurant sur la carte.
Article additionnel
après l'article 1er
ter
Services archéologiques des collectivités
territoriales
Votre
commission vous propose d'adopter un article additionnel afin de
préciser le rôle des services archéologiques des
collectivités territoriales.
En dépit des assouplissements apportés par l'Assemblée
nationale au principe du monopole accordé à
l'établissement public d'archéologie préventive, la
rédaction , au demeurant fort imprécise, de l'article 2
laisse à la discrétion de l'établissement la
décision d'associer à la réalisation des opérations
archéologiques d'autres intervenants, mais également le choix de
ces derniers.
Ce dispositif, s'il apparaît comme la conséquence logique des
droits exclusifs reconnus à l'établissement public, a notamment
pour effet de soulever des interrogations sur la place qui sera accordée
à l'avenir aux services archéologiques des collectivités
territoriales.
Cette interrogation est légitime compte tenu du rôle qu'assument
aujourd'hui les collectivités territoriales dans la recherche
archéologique. Votre rapporteur, dans le cadre de son exposé
général, en a précisé l'étendue et
l'intérêt. Si ces services sont de dimension variable, certains
disposent d'une taille opérationnelle qui les conduit dans bien des cas
à collaborer avec l'AFAN ou à exécuter avec leurs propres
moyens des fouilles.
Le dispositif retenu par l'Assemblée nationale méconnaît
cette réalité en accordant un rôle subsidiaire à ces
services qui, par leur proximité avec les intérêts locaux,
ont contribué à sensibiliser les constructeurs aux
nécessités de la protection du patrimoine archéologique et
à permettre une meilleure exploitation scientifique et culturelle des
découvertes archéologiques.
Afin de consacrer leur rôle et, éventuellement, de ne pas entraver
leur développement, votre commission a souhaité reconnaître
aux collectivités locales la possibilité de se doter de services
archéologiques. Il s'agira d'une compétence facultative.
Ces services seront soumis au contrôle technique de l'Etat. Cette
précision s'inscrit dans la logique qui préside aux dispositions
du code général des collectivités territoriales et des
lois de décentralisation relatives aux compétences culturelles
des collectivités territoriales qui, à l'exception de certains
secteurs pour lesquels la loi prévoit des compétences
obligatoires, prévoient que les collectivités sont libres de
déterminer l'organisation et le fonctionnement de leurs services
culturels sous réserve du contrôle technique de l'Etat.
En ce qui concerne les personnels, l'article 65 de la loi n° 83-663
du 22 juillet 1983 précise que "
l'Etat exerce un contrôle
technique sur l'activité du personnel scientifique et technique des
communes, départements et régions chargé de
procéder à l'étude, à la conservation et à
la mise en valeur du patrimoine ".
Le statut des conservateurs
territoriaux du patrimoine, dont l'une des spécialités est
l'archéologie, a été fixé par le décret
n° 92-839 du 2 septembre 1992 qui en précise
notamment leurs modalités de recrutement.
Pour les opérations de fouilles, l'activité des services
archéologiques des collectivités locales est bien entendu soumise
au contrôle de l'Etat en application de la loi du 27 septembre 1941
et de la présente loi.
Le dispositif prévu par votre commission précise que ces services
ont vocation, dès lors qu'ils existent et que la collectivité
territoriale en fait la demande, à participer de plein droit aux
opérations de fouilles qui se déroulent sur le territoire de
celle-ci, quel que soit le responsable de fouilles désigné par
l'Etat. Cette disposition, qui ne fait pas obstacle au pouvoir reconnu à
l'Etat de désigner le responsable des fouilles, permet de
préciser la formule un peu floue adoptée à
l'article 2 par l'Assemblée nationale qui précisait
seulement que, pour l'exécution de sa mission, l'établissement
public associe les services de recherche archéologique des
collectivités territoriales.
Le développement des services archéologiques territoriaux sera
encouragé par le mécanisme d'exonération introduit
à l'article 4 par l'Assemblée nationale, sur proposition de sa
commission des affaires culturelles, familiales et sociales.
Ce dispositif prévoit que sont exonérés de la redevance
archéologique les travaux effectués par une collectivité
territoriale dotée d'un service archéologique. Cette disposition
s'imposait pour les collectivités qui disposent d'ores et
déjà de tels services qui, pour certains d'entre eux, sont en
mesure d'avoir une activité sur le terrain : il aurait
été en effet difficile d'admettre qu'une collectivité qui
prenne en charge à son compte des fouilles acquitte en quelque sorte
deux fois leur coût au travers, d'une part, du paiement de la
redevance et, d'autre part, du coût que fait peser ces services sur son
budget. En l'absence d'une telle disposition, le dispositif proposé par
le gouvernement aurait conduit à remettre en cause, pour des motifs
essentiellement budgétaires, l'existence même des services
archéologiques des collectivités territoriales.
Cependant le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
n'était pas entièrement satisfaisant dans la mesure où,
compte tenu des droits exclusifs reconnus à l'établissement
public d'archéologie préventive, cette exonération ne
pouvait jouer que si le service local était désigné en
qualité de responsable de fouilles ou s'il signait une convention avec
l'établissement. La précision introduite par votre commission qui
prévoit la participation de plein droit des services locaux est de
nature à remédier à cet inconvénient. Par ailleurs
l'exonération était soumise à
" l'agrément " du service par l'Etat. Votre commission a
supprimé également cette condition dont on voit mal la
justification, compte tenu du contrôle scientifique et technique
qu'exerce l'Etat en vertu des lois de 1983 et de 1941.
Dans un souci de cohérence, votre commission a souhaité faire
figurer le principe de cette exonération dans l'article additionnel
qu'elle vous propose d'adopter.
Article 2
Création d'un
établissement
public chargé
de la recherche en archéologie
préventive
I.
Commentaire du texte du projet de loi
Cet article crée un établissement public à
caractère administratif chargé de la recherche en
archéologie préventive, doté de droits exclusifs pour la
réalisation des sondages, diagnostics et opérations de fouilles
d'archéologie préventive.
•
Un établissement public doté d'un monopole
Le choix du monopole opéré par le projet de loi apparaît
comme la conséquence du caractère de service public
conféré à l'archéologie préventive. Cette
qualification s'attache aux prérogatives de puissance publique reconnues
à l'Etat mais également aux opérations de fouilles
elles-mêmes, ce qui impose de confier leur réalisation à
l'Etat, en pratique à des établissements publics et en
particulier à l'établissement public chargé de la
recherche archéologique.
Comme l'a souligné la ministre devant l'Assemblée
nationale :
" nous devons bien comprendre qu'il n'est pas possible
de séparer ce qui relève du domaine intellectuel de la fouille de
ce qui relève de l'acte matériel de la fouille ".
Ce raisonnement va à l'encontre de l'analyse formulée par le
conseil de la concurrence qui avait distingué le pouvoir de police
attribué à l'Etat et l'exécution des fouilles qui pouvait
être ouverte à la concurrence.
Prenant le contre-pied de cette analyse, le gouvernement a
considéré que seul le service public pouvait permettre à
la fois :
- de faire face à la nécessité d'assurer en tout temps et
en tout lieu les opérations d'archéologie préventive ;
- de ne pas établir un lien direct entre l'importance de la prestation
et la capacité financière de l'aménageur ;
- et de garantir la qualité scientifique des opérations.
Les auteurs du rapport remis en novembre 1998 à Mme Catherine Trautmann,
après avoir écarté une
" étatisation de la
recherche archéologique "
et la solution de la
délégation de service public après mise en concurrence,
soulignaient que
" la formule de l'établissement public,
même si elle a ses contraintes, offre le cadre d'une réelle
autonomie de gestion pour peu que les statuts de l'établissement soient
élaborés en tenant compte des particularités de sa mission
et de ses conditions d'intervention. Elle paraît en outre, correspondre
à la spécificité des activités de la recherche
ainsi que le reconnaît l'article 14 de la loi n° 82-610 du 15
juillet 1982 d'orientation et de programmation de la recherche ".
La logique du gouvernement accorde donc à l'établissement public
une mission de recherche, ce qui explique qu'il soit placé sous la
tutelle conjointe du ministre de la culture et du ministre de la recherche.
L'objet qui lui est assigné par le projet de loi est donc
essentiellement scientifique, les opérations de terrain ne constituant
que le cadre ou le support à son activité de recherche.
En dépit de la volonté de réaffirmer le caractère
scientifique du service public de l'archéologique préventive,
votre rapporteur relève que la mission de recherche de
l'établissement n'est guère définie par le projet de loi.
En effet, outre l'exécution des fouilles en application des
prescriptions imposées par l'Etat et sous la surveillance de ses agents,
le texte du gouvernement précise seulement que l'établissement
est
" chargé de la recherche en archéologique
préventive "
et qu'
" il concourt également
à la diffusion de ses travaux ",
rédaction
conférant à l'exploitation scientifique des résultats des
fouilles un caractère subsidiaire.
Bien que le projet de loi reconnaisse des droits exclusifs à
l'établissement public pour la réalisation des opérations
archéologiques, le second alinéa de l'article 2 prévoit
que pour l'exécution de sa mission, l'établissement public peut
faire appel, par voie de convention, à d'autres personnes morales
dotées de services archéologiques. Cette rédaction peu
explicite est éclairée par l'exposé des motifs du projet
de loi :
" Pour la réalisation des opérations de
terrain et des études, l'établissement public s'appuiera chaque
fois que cela apparaîtra nécessaire pour des raisons scientifiques
ou d'efficacité sur le réseau institutionnel que constituent le
centre national de la recherche scientifique et les universités mais
également les services archéologiques des collectivités,
les associations et autres structures de droit privé
qualifiées ".
Ces précisions laissent donc entrevoir la diversité des
conventions que pourra passer l'établissement. Cependant il
apparaît tout aussi clairement que la maîtrise du processus
contractuel appartient à l'établissement public, ce qui est au
demeurant la conséquence logique de l'autonomie qui lui est reconnue en
qualité d'établissement public doté de la
personnalité morale.
A cet égard, votre rapporteur relèvera le caractère
contradictoire des propos de la ministre en réponse aux interrogations
soulevées par cette disposition :
" le gouvernement exige
de l'établissement public qu'il procède par voie de
convention ".
Le pouvoir de tutelle n'est pas le pouvoir
hiérarchique.
•
Organisation et fonctionnement de l'établissement
Le projet de loi précise les caractéristiques principales de
l'organisation et du fonctionnement de l'établissement.
Conformément aux règles qui prévalent pour les
établissements publics, l'article 2 prévoit que
l'établissement public est administré par un conseil
d'administration, et dirigé par le président de ce conseil
nommé par décret.
Les attributions, la composition et les modalités de fonctionnement du
conseil d'administration seront fixées par décret. Cependant, le
troisième alinéa de cet article encadre le pouvoir
réglementaire en énumérant les personnes appelées
à siéger au sein du conseil d'administration de
l'établissement public. Le conseil d'administration comprendra :
- des représentants de l'Etat ;
- des personnalités qualifiées ;
- des représentants des instances consultatives à savoir le CNRA
et les CIRA et des " organismes de recherche dans le domaine de la
recherche archéologique " ;
- des représentants des personnes publiques ou privées
concernées par l'archéologie préventive ;
- ainsi que des représentants élus du personnel.
Cette composition témoigne du souci louable d'assurer la plus large
représentation possible des différents acteurs de
l'archéologie préventive mais n'est sans doute pas celle qui
permettra le mieux au conseil d'administration d'exercer un contrôle
véritable sur la direction de l'établissement.
Enfin, l'article 2 comporte des indications sur le statut des personnels.
Par dérogation à la règle posée par l'article 3 du
statut général de la fonction publique selon laquelle les emplois
permanents des établissements publics administratifs de l'Etat sont
occupés par des fonctionnaires, le projet de loi dispose que les
personnels permanents de l'établissement de recherche
archéologique seront des agents contractuels. Votre rapporteur souligne
qu'en application d'une jurisprudence récente du tribunal des
conflits
4(
*
)
, l'ensemble des agents de
l'établissement seront des contractuels de droit public quel que soit
leur emploi, c'est-à-dire, qu'il soit ou non permanent.
Enfin, l'article 2 précise le sort des contrats individuels de travail
des salariés de l'AFAN afin de permettre de transférer les
obligations qu'ils créent à l'établissement public. Faute
d'une telle disposition, la transformation de l'AFAN en établissement
public à caractère administratif aurait eu pour effet en
application de l'article L. 122-12 du code du travail de rompre les
contrats de travail : la jurisprudence considère en effet la
transformation d'une entreprise privée en un établissement public
à caractère administratif comme une cessation et non une
transmission de l'entreprise (Cass. Soc. 24 octobre 1989).
II. Position de l'Assemblée nationale
Outre des précisions rédactionnelles, l'Assemblée
nationale a apporté plusieurs modifications à cet article sur
proposition de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales.
• Elle a tenté de renforcer l'obligation faite à
l'établissement public de collaborer avec d'autres partenaires publics
ou privés.
Cependant, s'agissant des partenariats publics, dans la mesure où
l'Assemblée nationale n'est pas revenue sur le principe du monopole, la
rédaction retenue demeure très floue. Par ailleurs, si elle ouvre
explicitement la voie à des conventions passées avec des
organismes privés français ou étrangers, elle laisse
l'établissement libre d'apprécier leur opportunité.
Cependant ces modifications traduisent la volonté de l'Assemblée
nationale d'assouplir le monopole, et n'ont d'autre effet que d'en remettre en
cause l'opportunité comme la légitimité.
• Par ailleurs, l'Assemblée nationale a étoffé la
définition de la mission de recherche dévolue à
l'établissement public d'archéologie préventive en
insérant un nouvel alinéa destiné notamment à
insister sur les collaborations scientifiques qui devront se nouer entre
celui-ci et les universités et organismes de recherche. Le gouvernement
a précisé à cet égard que cette collaboration
devrait se traduire en particulier par la création d'unités de
recherche communes sur le modèle des unités mixtes de recherche
associant le CNRS et des établissements d'enseignement supérieur,
que prévoit l'article 14 de la loi de 1984 sur l'enseignement
supérieur, sans préciser pour autant le rôle dévolu
en ce domaine aux services de collectivités locales.
En ce qui concerne les organes dirigeants de l'établissement public,
l'Assemblée nationale a créé un conseil scientifique qui
ne figurait pas dans le projet de loi mais dont l'existence était
prévu par les décrets d'application. En conséquence, elle
a modifié la composition du conseil d'administration. Afin
d'opérer une distinction plus claire entre la vocation de ce dernier et
celle du conseil scientifique, la représentation des instances
consultatives a été écartée. En revanche, elle a
précisé que les collectivités territoriales y seraient
représentées.
• Enfin, elle a précisé les conditions juridiques de
dissolution de l'AFAN.
III. Position de la commission
Votre commission n'a pas souhaité remettre en cause le principe de la
création d'un établissement public chargé
d'exécuter les fouilles archéologiques pour deux raisons :
- il importe de remédier à l'inadaptation des modalités
d'intervention de l'Etat en matière d'opérations
d'archéologie préventive. La structure associative est à
l'évidence devenue insuffisante ;
- il convient également de permettre aux constructeurs de disposer d'un
organisme doté d'une dimension suffisante pour répondre
rapidement à leur demande. Par ailleurs, si de nombreuses critiques
peuvent être adressées à l'AFAN, elle a permis en France au
cours des vingt dernières années le développement de
l'archéologie préventive et a suscité chez les
aménageurs une prise de conscience des exigences liées à
la protection du patrimoine archéologique.
Compte tenu de la situation qui prévaut aujourd'hui,
caractérisée par la prépondérance de l'AFAN, une
ouverture du " marché de l'archéologie " à la
concurrence qui s'accompagnerait d'une dissolution de l'AFAN n'apparaît
donc pas actuellement envisageable.
Par ailleurs, la création d'un établissement public
présente l'avantage d'apporter des garanties sur la gestion des fonds
consacrés à l'archéologie préventive.
Cependant, votre commission n'a pas considéré que la
création d'un établissement public devait s'accompagner de
l'instauration d'un monopole, dont l'existence loin de garantir
l'efficacité de l'archéologie préventive, risque au
contraire de générer des lourdeurs administratives peu
compatibles avec les exigences du développement économique.
Compte tenu de ces observations, votre rapporteur vous proposera d'adopter
à cet article
un amendement
tendant à une nouvelle
rédaction des deux premiers alinéas de l'article 2 afin de
supprimer les droits exclusifs reconnus à l'établissement public
créé par l'article 2 et de préciser que cet
établissement a le statut d'établissement public à
caractère industriel et commercial.
Les règles de gestion d'un établissement public à
caractère administratif ne sont pas adaptées à la nature
de la mission qui lui est dévolue. Il convient de se rappeler que l'AFAN
a été créée pour remédier aux
rigidités de la comptabilité publique. Comme le relevait MM. Marc
Gautier et Maurice Méda dans le rapport remis au ministre de la culture
en 1996,
" les crédits destinés aux fouilles d'urgence
parvenaient aux services régionaux lorsque les sites
archéologiques avaient déjà été
détruits faute de moyens d'intervention ".
Dans le dispositif
prévu par le projet de loi, la situation inverse risque de
prévaloir : les vestiges demeureront intacts mais les projets
d'aménagement seront reportés.
Les règles comptables applicables aux établissements publics
à caractère administratif risquent de se révéler
trop rigides pour un établissement qui devra agir rapidement mais
également faire face à des décalages aléatoires
entre ses recettes et ses dépenses. On rappellera notamment que les
établissements publics à caractère administratif ont un
budget dont les crédits sont limitatifs alors que les
établissements publics industriels et commerciaux ont de simples
états de prévision indicatifs. Par ailleurs, diverses
dispositions applicables aux établissements publics à
caractère industriel et commercial notamment en ce qui concerne le
paiement des dépenses sont de nature à garantir une gestion plus
rapide et plus efficace pour un établissement qui, à
l'évidence, devra recourir à des sous-traitants.
En ce qui concerne la gestion des personnels, l'application des règles
du droit du travail a permis à l'AFAN de répondre aux besoins des
aménageurs sans pour autant entraîner pour le personnel une
situation de précarité. Sur les 1215 emplois équivalent
temps plein de l'association, 960 sont des contrats à durée
indéterminée et 255 des contrats à durée
déterminée. Votre commission vous proposera donc d'adopter
un
amendement
de coordination visant à supprimer la précision
selon laquelle les emplois permanents de l'établissement sont pourvus
par des agents contractuels, qui n'a plus lieu d'être dans la mesure
où, à l'exception des fonctions de direction, les agents des EPIC
sont dans une situation de droit privé.
Votre rapporteur relève enfin que le statut d'EPIC n'est pas
incompatible avec la mission scientifique qui lui serait dévolue. De
nombreux établissements de recherche fonctionnent dans ce cadre (CNES,
BRGM, IFREMER, CEA). La loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur
l'innovation et la recherche a au demeurant souligné s'il en
était besoin, la nécessité de reconnaître aux
organismes de recherche comme aux établissements d'enseignement
supérieur une souplesse de gestion qui apparaît aujourd'hui comme
le gage de leur efficacité.
Article 3
Financement de l'établissement
public
chargé de la recherche archéologique
I.
Commentaire du texte du projet de loi
Cet article précise les conditions de financement de
l'établissement public chargé de la recherche
archéologique dont le budget sera alimenté :
- de manière classique, par des subventions de l'Etat ou de toute autre
personne publique ou privée ;
- mais également, par les redevances d'archéologie
préventive instituées par l'article 4 du projet de loi.
L'affectation d'une recette fiscale à un établissement public ne
constitue pas en elle-même une solution originale. Les exemples ne
manquent pas ; cependant, il convient de noter que, dans la plupart des
cas, les recettes fiscales ont le caractère de taxes parafiscales
versées, par exemple, en contrepartie de certaines nuisances, pour
assurer le fonctionnement d'un marché ou encore pour concourir au
financement de tel ou tel secteur. Le choix opéré par le
gouvernement a été de considérer la redevance
d'archéologie préventive comme une taxe fiscale entrant dans la
catégorie des " impositions de toute nature " dont
l'institution relève de la loi, en vertu de l'article 34 de la
Constitution.
Cette modalité de financement est présentée comme la
conséquence du caractère de service public reconnu aux
opérations d'archéologie préventive. Dans la mesure
où l'Etat exécute les fouilles, l'établissement public qui
en assure la réalisation est financé par un impôt qui au
demeurant ne doit pas avoir pour vocation d'en représenter le
coût. Dans cette logique, la redevance archéologique ne constitue
pas la contrepartie d'un service rendu à l'aménageur.
Les dispositions de l'article 3 combinées avec celles de
l'article 2 signifient que les fouilles archéologiques
préventives seront exécutées par l'établissement
public à la charge de l'Etat, l'aménageur ayant pour
" seule " obligation financière le paiement de la redevance
archéologique. Cet article met donc fin au système actuel
où l'aménageur assumait le coût des fouilles qui lui
étaient imposées par l'Etat.
Votre rapporteur ne souhaite pas débattre du caractère fiscal ou
non de la redevance archéologique. Le Conseil constitutionnel a au
demeurant précisé dans sa décision 143 DC Prix et revenus
de 1982 que le législateur pouvait toujours décider d'instituer
une imposition de toute nature même pour atteindre des objectifs relevant
normalement du domaine des taxes parafiscales ou des
rémunérations pour services rendus.
II. Position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. Position de la commission
Votre commission n'a pas souhaité revenir sur le principe du financement
par l'impôt prévu par l'article 4. Sous réserve des
amendements proposés à l'article 4, elle vous propose donc
d'adopter cet article sans modification.
Article 4
Redevances archéologiques
I.
Commentaire du texte du projet de loi
Cet article fixe le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement
des redevances archéologiques.
•
L'assiette des redevances d'archéologie préventive
Les redevances d'archéologie préventive sont dues par les
personnes publiques ou privées projetant d'exécuter des travaux
pour lesquels les prescriptions de l'Etat rendent nécessaire des
opérations d'archéologie préventive et, de ce fait,
imposent l'intervention de l'établissement public prévu à
l'article 2.
Les travaux qui entrent dans l'assiette de la redevance sont :
- les opérations soumises à autorisation préalable en
application du code de l'urbanisme ;
- les travaux qui donnent lieu à étude d'impact en application de
la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection
de la nature.
Le second alinéa prévoit que certains travaux seront
exonérés du paiement de la redevance. Il s'agit :
- des travaux relatifs aux logements à usage locatif construits ou
améliorés avec le concours financier de l'Etat en application des
3° et 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de
l'habitation. Cette exonération répond à une
considération d'équité sociale indiscutable. Cependant,
votre rapporteur souhaite qu'elle n'aboutisse pas à ce que les
maîtres d'ouvrage considèrent que dans la mesure où les
fouilles sont à la charge de l'Etat, il importe peu que la construction
envisagée porte atteinte à un site archéologique et ne
soient en conséquence que faiblement incités à en modifier
les caractéristiques ou l'implantation dans cette hypothèse ;
- les constructions d'une surface hors oeuvre nette inférieure à
5 000 m². Cette exonération sur laquelle
l'Assemblée nationale est revenue, aboutissait à ce que
près de 90 % des opérations soient exonérées
du paiement de la redevance, ce qui à l'évidence privait
d'efficacité le dispositif prévu par le gouvernement : le
produit de la redevance aurait été insuffisant pour permettre
à l'établissement public de faire face à ses missions.
•
Le taux des redevances archéologiques
Le paragraphe II de l'article 4 fixe le taux de la redevance. Cette disposition
a sans doute été l'une des plus critiquées du projet de
loi tant en raison de sa rédaction obscure que de ses effets financiers
dévastateurs. Le projet de loi prévoit deux types de redevances
d'archéologie : l'une portant sur les sondages et
diagnostics ; l'autre, sur les opérations de fouilles
archéologiques. Prenant en compte la diversité des
opérations d'archéologie préventive, le projet de loi
fixait pour les deux types de redevance un barème dont la
progressivité dépendait du degré de complexité des
opérations envisagées.
Pour les sondages et diagnostics, le taux était fixé à
1 F par mètre carré affecté d'un coefficient de 1
à 5 suivant la complexité des fouilles.
En ce qui concerne les opérations de fouilles archéologiques, les
taux s'échelonnaient en cinq niveaux de 100 F à 8 000 F.
Les niveaux de complexité étaient fixés par décret,
en fonction
" notamment de la profondeur, de la nature du terrain, de
la localisation géographique, des moyens techniques mis en oeuvre et de
la durée des opérations archéologiques. "
Les inconvénients d'un tel système, soulignés au demeurant
par M. Rogemont, rapporteur du projet de loi au nom de la commission des
affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale,
résidaient principalement dans son manque de transparence et la
progressivité très forte des taux.
Compte tenu de l'éventail très large retenu pour la formation des
taux, le degré de complexité de l'opération apparaissait
comme un critère décisif pour permettre à
l'aménageur de tenter d'estimer sa contribution. Or, les documents
rendus publics par le ministère de la culture ne laissaient guère
espérer que le décret prévu par cet article puisse,
même avec le secours du Conseil d'Etat, définir les degrés
de complexité avec suffisamment de précision pour permettre
à un aménageur de calculer le montant de sa redevance. Ce
système aboutissait donc à laisser à
l'établissement public une large marge de manoeuvre dans la fixation
d'une redevance dont par ailleurs dépendait son équilibre
budgétaire.
En outre, l'éventail des taux engendrait une très forte
progressivité de la redevance en fonction du degré de
complexité des opérations qui se serait traduit par d'importants
effets de seuil et sans doute également par un abondant contentieux
préjudiciable au bon déroulement des fouilles comme des
opérations d'aménagement.
•
Le recouvrement de la redevance
Le paragraphe III de cet article précise que les redevances
d'archéologie préventive sont recouvrées par l'agent
comptable de l'établissement. Les modalités de recouvrement sont
celles des créances de l'Etat étrangères à
l'impôt, au domaine, aux amendes et autres condamnations
pécuniaires.
II. Position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté de substantielles modifications
à cet article tant sur l'assiette de la redevance que sur son taux.
L'Assemblée nationale a fort utilement précisé que le fait
générateur de la redevance était constitué par les
prescriptions de l'Etat. Cette modification correspond au souci d'assurer une
séparation entre les prérogatives de puissance publique qui sont
assumées par les services de l'Etat et celles reconnues à
l'établissement public qui se cantonne à un rôle
d'exécution.
Elle a élargi l'assiette de la redevance aux travaux soumis à
étude d'impact en application de la loi n° 76-663 du 19
juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de
l'environnement.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a modifié la portée
des exonérations prévues par le projet de loi.
Afin de répondre à l'objectif que poursuivait
l'exonération pour les constructions d'une surface hors oeuvre nette de
moins de 5 000 m² qui était d'éviter d'assujettir les
opérations les plus modestes, elle a substitué au critère
fondé sur l'importance de l'opération un critère prenant
en compte sa finalité. Ainsi, elle a prévu que serait
exonérée de la redevance la construction de logements
réalisés par une personne physique pour elle-même, ce qui
recouvre les logements pour lesquels le recours à un architecte n'est
pas obligatoire aux termes de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture.
Par ailleurs, elle a prévu deux exonérations
supplémentaires.
La première est destinée à prendre en compte dans le
calcul de la redevance le coût des opérations de fouilles qu'une
collectivité locale peut effectuer elle-même grâce au
concours de ses services archéologiques. Cette exonération est
fixée au prorata de la réalisation par la collectivité
territoriale des travaux prescrits. Cette disposition ouvre à
l'évidence une brèche substantielle dans le monopole reconnu
à l'établissement public créé par l'article 2.
De même, l'Assemblée nationale a prévu que la fourniture
par la personne redevable de moyens techniques ainsi que la " prise en
charge de certains travaux concourant à la réalisation des
sondages conduits par l'établissement public " après
évaluation financière contradictoire, pouvait venir en
réduction à concurrence de 50 % du montant de la redevance.
Cette disposition, si elle ne remet pas explicitement en cause le monopole
revient bien à considérer qu'une fouille archéologique ne
constitue pas seulement un acte scientifique mais également une
opération de terrain dont une large part de la réalisation peut
être assurée par le recours à la concurrence.
Enfin, sur proposition du gouvernement, l'Assemblée nationale a
adopté une nouvelle rédaction du paragraphe II de cet article qui
fixe les modalités de calcul de la redevance.
La distinction entre la redevance pour sondages et diagnostics et celle due
pour les opérations de fouilles demeure mais leurs modalités de
calcul sont profondément modifiées.
Si la loi ne gagne pas en clarté, la nouvelle rédaction permet de
fixer plus précisément les modalités de calcul de la
redevance.
Les formules visent en réalité à fixer un taux par
mètre carré.
Pour les opérations de sondage, le taux est fixé à 2,58
F/m². La surface prise en compte correspond à l'emprise au sol des
travaux projetés portant atteinte au sous-sol. A l'évidence, les
opérations urbaines paieront à ce titre moins cher que les
opérations en périphérie des villes ou en milieu rural.
Pour les opérations de fouilles effectuées sur le fondement de
sondages et de diagnostics, une distinction est établie entre deux types
de sites selon la nature des structures archéologiques affectées.
Pour les sites qualifiés de stratifiés, c'est-à-dire ceux
qui comprennent plusieurs couches archéologiques témoignant
d'occupations successives, la redevance au mètre carré est
fonction de la hauteur moyenne de la couche archéologique soit
620 F par mètre carré pour une profondeur moyenne d'un
mètre. Pour les sites non stratifiés, c'est-à-dire ceux
composés d'une série de structures isolées (trous de
poteaux, sépultures, foyers) le taux dépendra du nombre de
structures à l'hectare. Dans les deux cas, le montant de la redevance
est calculé par rapport à la surface soumise à l'emprise
des fouilles.
Pour les constructions affectées principalement à l'habitation,
la redevance est plafonnée à environ 200 francs par m².
Le taux de la taxe est indexé sur l'indice du coût de la
construction.
III. Position de la commission
Votre rapporteur a déjà souligné, à l'occasion de
son commentaire de l'article 3, l'ambiguïté du système
de financement retenu par le projet de loi.
Le mode de financement des opérations archéologiques, bien que le
gouvernement s'en défende, repose non pas sur l'institution d'un
impôt assurant une mutualisation du coût que représente pour
la collectivité l'archéologie préventive mais sur une
tarification par la loi des coûts des opérations
d'archéologie préventive, dont l'effet mutualisateur est en fait
limité au logement social à la construction individuelle et, dans
une moindre mesure, aux projets destinés à l'habitation.
Les taux, qui apparaissent comme le résultat d'équations
complexes, ont été en réalité calculés en
fonction du coût moyen constaté des opérations
d'archéologie, coût moyen qui prend en compte les
exonérations prévues par le projet de loi.
A cet égard, votre rapporteur a tenté d'établir un bilan
coût-avantage du système de financement proposé par le
projet de loi.
L'institution d'une imposition est présentée comme le moyen de
réduire le caractère aléatoire du coût des
opérations archéologiques imposées aux aménageurs.
Votre rapporteur a pu constater qu'il s'agissait là d'une des
préoccupations primordiales des collectivités locales comme des
professionnels du bâtiment qui ont fait souvent état du
caractère très fluctuant des devis de l'AFAN. Cependant, si le
principe de l'imposition permet de satisfaire ceux qui souhaitaient en quelque
sorte un barème national de l'archéologie préventive,
l'assujettissement comme le montant de la taxe à acquitter
dépendent de l'établissement par l'Etat de prescriptions
archéologiques, dont le caractère aléatoire demeure, faute
d'un zonage du territoire, en réalité impossible à
réaliser.
Le financement par l'Etat ne garantit pas plus les objectifs qui ont conduit le
gouvernement à conférer à l'archéologie
préventive un caractère de service public. En effet, la
création d'un établissement public doté d'un monopole ne
suffit pas à garantir que les fouilles seront exécutées
" en tout temps et en tout lieu ".
De même, compte tenu de l'assiette retenue, l'effet de mutualisation
recherché n'est atteint que partiellement dans la mesure où plus
les opérations seront lourdes, plus le montant de l'impôt sera
élevé : aujourd'hui les aménageurs qui n'avaient pas
les moyens de financer les fouilles pouvaient toujours se tourner vers l'Etat
afin de bénéficier des subventions. Cela ne sera plus possible
dans le nouveau système.
Cependant force est de constater que le financement par l'impôt permet de
régler l'épineux problème de la charge du coût de
l'archéologie. Il est établi désormais clairement que
celui-ci incombe aux aménageurs, sauf si les équations du
gouvernement sont fausses et que le produit de la redevance est
inférieur au coût réel des fouilles à
exécuter. De ce point de vue, le projet de loi n'introduit pas une
grande innovation : le coût de l'archéologie est aujourd'hui
assumé par les aménageurs qui ont accepté en ce domaine
l'application du principe " pollueur-payeur ", qui pourtant
n'était prévu par aucun texte. En dépit de quelques cas
isolés, il convient de souligner que les aménageurs
s'acquittaient en règle générale de leurs obligations dans
des conditions qui ont permis en France le développement d'un
archéologie préventive de qualité.
La fixation par la loi d'un barème répond, semble-t-il, à
une attente largement partagée des aménageurs et des
archéologues. Au cours des auditions auxquelles il a
procédé, votre rapporteur a constaté, en effet, que le
principe d'un barème des opérations d'archéologie
répondait aux demandes des aménageurs, exaspérés
par le caractère aléatoire des devis de l'AFAN comme à
celles des archéologues, peu formés pour conduire d'âpres
négociations sur le montant de leurs prestations. Enfin, le financement
par l'impôt permet d'effectuer à la marge une mutualisation des
coûts, notamment en faveur du logement social.
Le principe du financement par l'impôt n'est donc pas en lui-même
critiquable.
En revanche, votre rapporteur considère que ce financement
conjugué à l'octroi de droits exclusifs aboutit à un
dispositif monopolistique qui ne présente aucune garantie
d'efficacité en terme de rapidité d'exécution des fouilles
et de légitimité des prescriptions archéologiques.
Votre rapporteur, tout en retenant le principe d'un financement par
l'impôt, considère que, si l'Etat désigne un responsable de
fouilles distinct de l'établissement public créé par
l'article 2, les sommes que les aménageurs auront été
amenés à engager pour réaliser les fouilles prescrites
viendront en réduction du montant de la redevance qu'ils auront à
acquitter.
L'objectif de mutualisation de l'impôt est ainsi conservé :
si l'opérateur obtient un meilleur prix, il ne reste à sa charge
que l'effet mutualisateur.
Un tel système a été admis par l'Assemblée
nationale pour les collectivités territoriales il doit être
également appliqué à l'ensemble des aménageurs.
Dans ce cadre, ces derniers pourront également faire appel à
titre complémentaire à l'établissement public lorsque
l'ampleur des fouilles l'exigera. Un tel système permettra aux
aménageurs de mieux contrôler le déroulement de
l'exécution et ne pas être dépendant du plan de charge de
l'établissement.
Les assouplissements apportés à l'Assemblée nationale
relatifs aux collaborations entre l'établissement public et les autres
acteurs de l'archéologie procédaient en fait de la même
inspiration mais présentaient l'inconvénient de laisser à
ce dernier la maîtrise du processus contractuel. C'est donc aux
maîtres d'ouvrage d'apprécier, sous le contrôle bien entendu
de l'Etat et non à l'établissement public s'il y a lieu ou non de
faire appel à la concurrence.
Votre commission vous propose donc d'adopter à cet article
6 amendements
.
Le
premier
vise à préciser que la redevance est due
dès lors que des travaux rendent nécessaire
l'établissement de prescriptions archéologiques, la
référence à l'intervention de l'établissement
public pour déterminer l'assiette de la redevance devenant inutile.
Le
deuxième
amendement supprime l'alinéa prévoyant
l'exonération des travaux de fouilles exécutés par les
collectivités territoriales que votre commission propose de faire
figurer désormais dans un article distinct.
Le
troisième
instaure un mécanisme permettant aux
aménageurs de déduire du montant de leur redevance
d'archéologie le montant des travaux de fouilles qu'ils prennent
à leur charge. Cet amendement élargit le mécanisme de
réduction prévu par l'Assemblée nationale et supprime le
plafonnement.
Le
quatrième
vise à prévoir le cas où le
projet envisagé n'est pas réalisé.
Le
cinquième
est de précision.
Le
sixième
vise à prévoir un taux majoré de
la redevance lorsque le terrain est particulièrement riche en vestiges
archéologiques, et, qu'à ce titre, il mériterait de ne pas
être détruit. Les formules retenues par le projet de loi, qui
reposent sur des valeurs moyennes, ne sont guère dissuasives au regard
de l'intérêt économique que sont susceptibles de
représenter ces terrains.
Article 4 bis
Commission de recours
I.
Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel afin de
mettre en place, sous la forme d'une commission administrative, une voie de
recours précontentieuse contre les décisions de
l'établissement public.
Cette commission, inspirée de la commission départementale des
impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires, sera
composée de représentants de l'Etat, des collectivités
territoriales, des personnes publiques et privées concernées par
l'archéologie préventive et de personnalités
qualifiées.
Cependant, elle n'exercera qu'un pouvoir consultatif : ses avis seront
notifiés au redevable et au président de l'établissement
public, qui pourra éventuellement établir l'imposition sur de
nouvelles bases.
Ses avis porteront non pas sur les prescriptions archéologiques mais sur
le montant des redevances, c'est-à-dire sur les conditions dans
lesquelles l'établissement a opéré les calculs dont les
formules sont fixées par la loi. A cet égard, sa marge
d'appréciation portera sur les surfaces et le montant des
réductions à prendre en compte pour le calcul des redevances.
II. Position de la commission
La création de cette voie de recours constitue sans doute une
amélioration de nature à permettre une meilleure prise en compte
des observations des redevables dans la procédure d'établissement
de la redevance et à éviter des contentieux.
Votre commission vous proposera d'adopter cet article sous réserve
d'
un amendement
destiné à préciser la composition
de cette commission afin d'y assurer une représentation équitable
des redevables.
Article 5
Coordination
I.
Position de l'Assemblée nationale
Cet article introduit par l'Assemblée nationale est destiné
à assurer la coordination entre les dispositions du projet de loi et
diverses dispositions législatives.
• Le paragraphe I modifie l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme
afin d'inscrire la redevance d'archéologie préventive parmi la
liste limitative des contributions à la charge des
bénéficiaires d'autorisations de construire.
• Le paragraphe II ne procède pas d'un simple souci de
coordination. En effet son objet, en dépit d'une rédaction peu
claire, est de permettre de fixer lors de la délivrance du permis de
construire un délai pour l'accomplissement des fouilles, délai au
terme duquel les travaux pourraient être exécutés
même si les fouilles ne sont pas achevées.
• Le paragraphe III modifie l'article L. 480-1 du code de
l'urbanisme afin de prévoir que les infractions aux prescriptions du
permis de construire concernant la réalisation de fouilles
archéologiques peuvent être constatées par des agents
commissionnés à cet effet par le ministre chargé des
monuments historiques et des sites.
• Le paragraphe IV complète l'article premier de la loi
n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations
classées pour la protection de l'environnement afin d'inclure dans son
champ d'application les installations qui " présentent des dangers
ou des inconvénients " pour la conservation de sites
archéologiques.
II. Position de la commission
Les modifications des articles L. 421-2-4 et L. 480-1 du code de
l'urbanisme auxquelles procèdent les paragraphes II et III de cet
article confondent la procédure de délivrance des permis de
construire et celle relative aux prescriptions archéologiques. En effet,
les prescriptions archéologiques ne figurent pas dans le permis de
construire mais font l'objet d'une décision du préfet de
région prise aujourd'hui en application de la loi de 1941 et demain de
la loi sur l'archéologie préventive.
L'article 1er bis dans la rédaction que vous propose d'adopter votre
commission prévoit que les prescriptions ordonnant la réalisation
de sondages ou de fouilles fixera leur durée. Dans la mesure où
l'objectif poursuivi par le paragraphe II est satisfait, votre commission vous
propose donc d'adopter
un amendement
supprimant ce paragraphe.
Par ailleurs, elle vous propose d'adopter
un amendement
de
précision au paragraphe III afin de tenir compte du fait que les
prescriptions sont prises par le préfet de région en application
des dispositions de l'article 1er bis et non dans le cadre de la
délivrance du permis de construire.
Enfin, votre rapporteur considère que le critère d'une
installation classée ne peut être défini par le seul fait
qu'elle porte atteinte à des vestiges archéologiques. Une
installation classée est une installation qui présente en raison
de la nature de son activité une menace pour la santé,
l'environnement ou la salubrité publique. Il serait abusif, et cela
n'aurait d'ailleurs aucun sens, de considérer qu'une usine non comprise
dans la nomenclature des installations classées doive être une
installation classée au seul motif qu'elle est située sur un
terrain renfermant des vestiges archéologiques. Votre commission vous
proposera donc
un amendement
tendant à supprimer le paragraphe IV
de cet article.
Article additionnel après l'article
5
Rapport au Parlement
Votre
commission a souhaité opportun que le Parlement puisse être
informé des conditions d'application de la présente loi.
Ce rapport, qui sera déposé sur le bureau des assemblées
avant le 1
er
octobre, retracera le bilan des opérations
engagées dans le cadre de la présente loi et permettra de suivre
l'état d'avancement des travaux de réalisation de la carte
archéologique nationale.
Par ailleurs, il fournira des éléments d'information
nécessaires pour apprécier la situation financière de
l'établissement public prévu à l'article 2.
Enfin, il rendra compte des réclamations portées devant la
commission de conciliation prévue à l'article 4 bis et du sort
réservé à ses avis par le président de
l'établissement public chargé de l'exécution des fouilles.
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose
d'adopter.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une réunion tenue le mardi 21 mars 2000 sous la présidence du
président Adrien Gouteyron, la commission a examiné, sur le
rapport de M. Jacques Legendre, le projet de loi n° 239
(1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à
l'archéologie préventive
, et la proposition de loi
n° 374 (1998-1999) relative à
l'organisation de
l'archéologie
.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.
Après avoir salué le travail accompli par le rapporteur,
M.
Jean-Paul Hugot
a estimé opportun de refuser la logique du projet de
loi qui vise essentiellement à doter d'un statut les personnels de
l'archéologie et opère à ce titre une confusion entre les
compétences de l'Etat et celles de l'établissement public
chargé d'exécuter des fouilles préventives. Il a
considéré qu'il était essentiel, comme le proposait le
rapporteur, de garantir sous le contrôle de l'Etat, la diversité
des acteurs de l'archéologie préventive.
M. Daniel Eckenspieller
a contesté le principe du monopole
reconnu à l'établissement public, évoquant la
nécessité de permettre aux aménageurs qui payent les
fouilles d'être associés au choix de leur responsable. Par
ailleurs, il a considéré qu'un contrôle devait pouvoir
être exercé sur la légitimité des opérations
archéologiques imposées par les services de l'Etat de même
que sur leur résultats scientifiques, qui sont dans bien des cas
décevants au regard du coût des fouilles.
M. Serge Lepeltier
a observé que le projet de loi
n'opérait qu'une réforme partielle et que beaucoup de questions
restaient sans réponse. Il a souligné que le monopole reconnu
à l'établissement public procédait d'une logique
centralisatrice peu compatible avec l'évolution de la recherche
scientifique comme des structures administratives. Il a également
regretté que le projet de loi favorise une confusion entre les
prérogatives de l'Etat et les compétences de
l'établissement. Par ailleurs, il a souhaité que dans
l'hypothèse de la suppression du monopole, il soit fait appel à
des organismes distincts de l'établissement non seulement pour des
fouilles de faible ampleur mais également pour des opérations
importantes qui rendaient souvent nécessaires l'intervention
d'équipes aux compétences scientifiques très
spécialisées. Cette diversité des opérateurs
apparaît nécessaire pour éviter de paupériser la
recherche. Enfin, il s'est demandé si l'alourdissement des taux de la
redevance pour des terrains particulièrement riches en vestiges
était le moyen le plus adéquat pour assurer la protection du
patrimoine archéologique.
En réponse aux intervenants,
M. Jacques Legendre, rapporteur
, a
estimé nécessaire d'établir une distinction claire entre
les compétences de l'Etat et celles de la structure chargée
d'exécuter les fouilles. Il a souligné qu'à ce titre le
choix du responsable de fouilles devait revenir à l'autorité
administrative, après avis des organismes consultatifs
compétents, et non à l'établissement public. Il convient
également de préciser dans le projet de loi les
prérogatives de l'Etat en matière notamment d'inventaire du
patrimoine archéologique et de diffusion des résultats
scientifiques, tâches qui pour l'heure ne sont que partiellement
assumés par les services du ministère de la culture, faute de
moyens.
En outre, il a indiqué qu'un des mérites de l'impôt
créé par le projet était de rendre plus transparents les
coûts de l'archéologie préventive.
Il a, par ailleurs, relevé que la reconnaissance des services
archéologiques des collectivités territoriales constituait le
moyen le plus sûr pour éviter de mettre en place une organisation
centralisée de l'archéologie préventive.
Enfin, le rapporteur a considéré que la redevance devait pouvoir
exercer, dans certains cas très exceptionnels, un effet dissuasif afin
de préserver l'intégrité du patrimoine
archéologique. Il a fait observer que les modalités d'application
du taux majoré pourraient éventuellement faire l'objet de recours
devant la commission de conciliation prévue à l'article 4 bis du
projet de loi.
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles au
cours duquel sont intervenus outre
M. Jacques Legendre, rapporteur,
MM. Xavier Darcos, Daniel Eckenspieller, Jean-Paul Hugot,
Serge Lagauche
et
Serge Lepeltier
.
Après avoir adopté les amendements proposés par son
rapporteur, la commission a adopté le projet de loi ainsi
modifié.
*
* *
TABLEAU COMPARATIF
|
Textes
en vigueur
|
Texte
du projet de loi
|
Texte
adopté par
|
Propositions
|
|
|
Projet de loi relatif à l'archéologie préventive |
Projet de loi relatif à l'archéologie préventive |
Projet de loi relatif à l'archéologie préventive |
|
|
Article premier |
Article premier |
Article premier |
|
|
L'archéologie préventive a pour objet d'assurer,
dans
les délais appropriés, la détection, la conservation ou la
sauvegarde par l'étude scientifique, des éléments du
patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d'être
affectés par les travaux publics ou privés d'aménagement.
Elle a également pour objet la diffusion des résultats obtenus.
|
L'archéologie préventive, qui relève de
missions de service public, est partie intégrante de
l'archéologie. Elle est régie par les mêmes principes de
déontologie scientifique applicables à toute recherche. Elle
a pour objet d'assurer, dans les délais appropriés, la
détection, la conservation ou la sauvegarde par l'étude
scientifique, des éléments du patrimoine archéologique
affectés ou susceptibles d'être affectés par les travaux
publics ou privés concourant à l'aménagement. Elle ...
...obtenus.
|
L'Etat est responsable de la protection du patrimoine
archéologique.
|
|
|
|
Art. 1 er bis (nouveau) |
Art. 1 er bis (nouveau) |
|
|
|
L'Etat veille à la conciliation des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social. Il prescrit les mesures visant à la conservation ou à la sauvegarde scientifique du patrimoine archéologique, désigne, sur proposition de l'établissement public créé à l'article 2, le responsable scientifique de toute opération d'archéologie préventive et assure les missions de contrôle et d'évaluation de ces opérations. |
Lorsque des travaux sont susceptibles de porter atteinte, en
raison de leur localisation ou de leur nature, au patrimoine
archéologique, le représentant de l'Etat dans la région,
après avis de la commission interrégionale de la recherche
archéologique, prend les mesures nécessaires à sa
sauvegarde.
|
|
|
|
|
Le représentant de l'Etat dans la région désigne le responsable de ces opérations archéologiques et détermine, en accord avec ce dernier et la personne qui exécute les travaux visés au premier alinéa, la date à laquelle elles seront engagées. Si les opérations prescrites n'ont pas été engagées à cette date ou ne sont pas achevées à l'issue des délais prévus à l'alinéa précédent, il peut être procédé aux travaux visés au premier alinéa, sauf si la personne qui les exécute est responsable de ces retards. |
|
|
|
|
Les opérations archéologiques et leur exploitation scientifique sont réalisées conformément aux prescriptions établies par le représentant de l'Etat dans la région et sous la surveillance des services de l'Etat. |
|
|
|
|
Pour
les sites d'intérêt national, les fouilles liées à
la réalisation des travaux soumis à la procédure
d'instruction mixte et les fouilles concernant les recherches
archéologiques sous-marines, les décisions prévues au
présent article sont de la compétence du ministre en charge de
l'archéologie après avis du conseil national de la recherche
archéologique.
|
|
|
|
|
Art. add. après l'art.1er bis |
|
|
|
|
Il est institué auprès du ministre chargé de l'archéologie un conseil national de la recherche archéologique compétent pour examiner toute mesure relative à l'étude scientifique du patrimoine archéologique et à son inventaire, à la publication et à la diffusion des résultats de la recherche, ainsi qu'à la protection, à la conservation et à la mise en valeur de ce patrimoine. |
|
|
|
|
Il comprend des représentants de l'Etat et des collectivités territoriales, des membres des commissions interrégionales de la recherche archéologique et des personnalités qualifiées dans le domaine de la recherche archéologique. |
|
|
|
|
Sa composition, ses attributions et son mode de fonctionnement sont précisés par décret en Conseil d'Etat. |
|
|
|
|
Art. add. après l'art.1er bis |
|
|
|
|
Sont
créées des commissions interrégionales de la recherche
archéologique. Elles sont compétentes pour les questions
relatives aux recherches archéologiques dans leur ressort.
|
|
|
|
Art. 1 er ter (nouveau) |
Art. 1 er ter (nouveau) |
|
|
|
L'Etat dresse et met périodiquement à jour, avec le concours des établissements publics et des organismes de recherche ayant des activités de recherche archéologique et avec le concours des collectivités territoriales, une carte archéologique nationale |
Avec le concours des établissements publics ayant des activités de recherche archéologique et des collectivités territoriales, l'Etat dresse la carte archéologique nationale. Elle contient pour l'ensemble du territoire national les données archéologiques disponibles. |
|
|
|
Les autorités compétentes pour délivrer les autorisations de travaux ont communication d'extraits de ce document dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat. |
Les
mesures prises par l'Etat en application de l'article premier bis s'appuient
notamment sur les informations qu'elle contient.
|
|
|
|
|
Art. add. après l'art.1er ter |
|
|
|
|
Les services archéologiques des collectivités territoriales sont organisés et financés par celles-ci. Leur activité est soumise au contrôle technique de l'Etat dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. |
|
|
|
|
Lorsqu'une collectivité territoriale dispose d'un service archéologique, ce service participe de plein droit, si elle en fait la demande, aux opérations archéologiques réalisées sur son territoire. |
|
|
|
|
Sont exonérés en tout ou partie du paiement de la redevance prévue à l'article 4 les travaux réalisés par la collectivité territoriale pour elle-même lorsque celle-ci dispose d'un service archéologique. L'exonération est fixée au prorata de la réalisation par la collectivité des opérations archéologiques prescrites en application de l'article 1er bis. |
|
|
Art. 2 |
Art. 2 |
Art. 2 |
|
|
Il est
créé un établissement public national à
caractère administratif, chargé de la recherche en
archéologie préventive.
|
Les
sondages, diagnostics et opérations de fouille d'archéologie
préventive sont confiés à un établissement public
national à caractère administratif.
|
Il est créé un établissement public national à caractère industriel et commercial, chargé de la recherche en archéologie préventive. Cet établissement exécute des sondages, diagnostics et opérations de fouille s archéologiques conformément aux décisions et aux prescriptions imposées par l'Etat et sous la surveillance de ses services en application de la loi du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques et de la présente loi. Pour l'exécution de sa mission, il peut s'associer par voie de convention à d'autres personnes morales dotées de services de recherche archéologique. |
|
|
|
L'établissement public assure l'exploitation scientifique de ses activités et la diffusion de leurs résultats, notamment dans le cadre de conventions de coopération conclues avec les établissements publics de recherche ou d'enseignement supérieur. Il concourt à l'enseignement, à la diffusion culturelle et à la valorisation de l'archéologie. |
Alinéa sans modification |
|
|
L'établissement public est administré par un conseil d'administration et dirigé par le président du conseil d'administration nommé par décret. |
Alinéa sans modification |
Alinéa sans modification |
|
|
Le conseil d'administration comprend, outre son président, des représentants de l'État, des personnalités qualifiées, des représentants des instances consultatives et des organismes de recherche dans le domaine de la recherche archéologique, des représentants des personnes publiques ou privées concernées par l'archéologie préventive, ainsi que des représentants élus du personnel. Ses attributions, sa composition et son mode de fonctionnement sont précisés par décret. |
Le
conseil ...
|
Alinéa sans modification |
|
|
|
Le conseil d'administration est assisté par un conseil scientifique. |
Alinéa sans modification |
|
|
Les emplois permanents de l'établissement public sont pourvus par des agents contractuels. Les obligations résultant des contrats individuels de travail des salariés de l'Association pour les fouilles archéologiques nationales sont, à la demande des intéressés, transférées à l'établissement public dans les conditions fixées par décret. |
Les emplois permanents de l'établissement public sont pourvus par des agents contractuels. Les biens, droits et obligations de l'association dénommée " Association pour les fouilles archéologiques nationales " sont dévolus à l'établissement public dans des conditions fixées par décret. |
Les
biens...
|
|
|
Art. 3 |
Art. 3 |
Art. 3 |
|
|
Le
financement de l'établissement public est assuré notamment :
|
Sans modification |
Sans modification |
|
|
Art. 4 |
Art. 4 |
Art. 4 |
|
|
I.- Les redevances d'archéologie préventive sont dues par les personnes publiques ou privées projetant d'exécuter des travaux qui sont soumis à autorisation préalable en application du code de l'urbanisme ou donnent lieu à étude d'impact en application de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature et pour lesquels les prescriptions prévues au deuxième alinéa de l'article 1 er rendent nécessaire l'intervention de l'établissement public afin de détecter, conserver et sauvegarder le patrimoine archéologique dans les conditions définies par la présente loi. |
I.- Les redevances ...
|
I. Les redevances d'archéologie préventive sont dues par les personnes publiques ou privées qui exécutent les travaux définis au premier alinéa de l'article 1er bis et qui sont soumis à autorisation préalable en application du code de l'urbanisme ou donnent lieu à étude d'impact en application de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature et de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement. |
|
|
Sont exonérés de la redevance d'archéologie préventive les travaux relatifs aux logements à usage locatif construits ou améliorés avec le concours financier de l'État en application des 3° et 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que les constructions d'une surface hors oeuvre nette inférieure à 5000 m². En cas de réalisation fractionnée, la surface à retenir est celle du programme général de travaux. |
Sont
exonérés ...
|
Alinéa sans modification |
|
|
|
Sont exonérés du paiement de la redevance, sur décision du président de l'établissement public, les travaux de fouille d'archéologie préventive exécutés par une collectivité territoriale lorsque cette collectivité est dotée d'un service archéologique agréé par l'Etat dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. L'exonération est fixée au prorata de la réalisation par la collectivité territoriale des travaux prescrits. |
Alinéa supprimé |
|
|
|
La fourniture par la personne redevable de matériels, d'équipements et des moyens nécessaires à leur mise en oeuvre, ainsi que la prise en charge de certains travaux concourant à la réalisation des sondages, diagnostics et fouilles conduits par l'établissement public font l'objet d'une évaluation financière contradictoire entre l'établissement public et le redevable. Sur la base de la redevance due, il est opéré une réduction qui ne peut excéder 50% du montant de la redevance. |
Ouvrent droit à une réduction du montant de la redevance la fourniture par la personne redevable de matériels, d'équipements et de moyens nécessaires à l'exécution par l'établissement public prévu à l'article 2 des opérations archéologiques prescrites en application de l'article 1er bis ainsi que la prise en charge de ces opérations par la personne redevable. |
|
|
|
|
Lorsque les travaux définis au premier alinéa ne sont pas réalisés par le redevable, les redevances de diagnostics et de fouilles sont remboursées par l'établissement si les opérations archéologiques afférentes à ces redevances n'ont pas été exécutées. |
|
|
II.- Le montant de la redevance due est arrêté par l'établissement public : |
II.- Le montant de la redevance est arrêté par décision de l'établissement public sur le fondement des prescriptions de l'Etat qui en constituent le fait générateur. Ce montant est établi sur la base : |
II.- Alinéa sans modification |
|
|
1° Pour les opérations de sondages et de diagnostics archéologiques, sur la base d'un taux d'un franc par mètre carré soumis à l'emprise au sol des travaux ou aménagements projetés, affecté d'un coefficient de 1 à 5 traduisant le degré de complexité des opérations ; |
1° Pour les opérations de sondages et de diagnostics archéologiques, de la formule R (en francs par mètre carré) = T/240. |
1° Alinéa sans modification |
|
|
2° Pour les opérations de fouilles archéologiques, sur la base d'un taux par mètre carré soumis à l'emprise des fouilles, échelonné en cinq niveaux de 100 F, 500 F, 2 000 F, 5 000 F et 8 000 F en fonction du degré de complexité des opérations. |
2°
Pour les opérations de fouille, sur le fondement des sondages et
diagnostics :
|
2°
Alinéa sans modification
|
|
|
Le degré de complexité mentionné au 1° et au 2° est établi en fonction, notamment, de la profondeur, de la nature du terrain, de la localisation géographique, des moyens techniques mis en oeuvre et de la durée des opérations archéologiques. |
Un site
est dit stratifié lorsqu'il présente une accumulation
sédimentaire ou une superposition de structures simples ou complexes
comportant des éléments du patrimoine archéologique.
|
Alinéa sans modification
Alinéa sans modification
|
|
|
III.- Les redevances sont recouvrées par l'agent comptable de l'établissement public selon les modalités de recouvrement des créances de l'État étrangères à l'impôt, au domaine, aux amendes et autres condamnations pécuniaires. |
III.- Non modifié |
III.- Non modifié |
|
|
IV.- Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article et définit notamment les niveaux de complexité mentionnés au II. |
IV.- Un décret...
|
IV.- Non modifié |
|
|
|
Art. 4 bis (nouveau) |
Art. 4 bis (nouveau) |
|
|
|
Les contestations relatives à la détermination de la redevance d'archéologie préventive peuvent être examinées, sur demande du redevable, par une commission administrative présidée par un membre du Conseil d'Etat et composée de représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, de représentants des personnes publiques et privées concernées par l'archéologie préventive et de personnalités qualifiées. |
Les
contestations...
|
|
|
|
L'avis
de la commission est notifié aux parties.
|
Alinéa sans modification
|
|
Code de l'urbanisme |
|
|
|
|
LIVRE III
|
|
|
|
|
TITRE III
|
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|
|
CHAPITRE
II
|
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|
|
SECTION II
|
Art. 5 |
Art. 5 |
Art. 5 |
|
Art. L. 332-6.- Les bénéficiaires d'autorisations de construire ne peuvent être tenus que des obligations suivantes : |
Il est ajouté à l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme la disposition suivante : |
I.- A l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme, il est rétabli un 4° ainsi rédigé : |
I.- Non modifié |
|
1° Le versement de la taxe locale d'équipement prévue à l'article 1585 A du code général des impôts ou de la participation instituée dans les secteurs d'aménagement définis à l'article L. 332-9 ; |
|
|
|
|
2° Le versement des contributions aux dépenses d'équipements publics mentionnées à l'article L 332-6-1. Toutefois ces contributions telles qu'elles sont définies aux 2° et 3° dudit article ne peuvent porter sur les équipements publics donnant lieu à la participation instituée dans les secteurs d'aménagement définis à l'article L. 332-9 ; |
|
|
|
|
3° La réalisation des équipements propres mentionnées à l'article L. 332-15. |
|
|
|
|
|
" 4° Le versement de la redevance d'archéologie préventive prévue à l'article 4 de la loi n° ... du ... relative à l'archéologie préventive. " |
" 4° Alinéa sans modification |
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LIVRE IV |
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Règles relatives à l'acte de construire et à divers modes d'utilisation du sol |
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TITRE II |
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Permis de construire |
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CHAPITRE I |
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Régime général |
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|
Article
L. 421-2-4.- Les permis de construire délivrés par le maire ou le
président de l'établissement public de coopération
intercommunale, lorsqu'il a reçu compétence dans les conditions
prévues à l'article L 421-2-1, sont exécutoires de plein
droit dès lors qu'il a été procédé à
leur notification et à leur transmission au représentant de
l'Etat, ainsi qu'il est dit à l'article 2, paragraphes I et II de la loi
n° 82-213 du 2 mars 1982 modifiée, relative aux droits et
libertés des communes, des départements et des régions.
|
|
II.- L'article L. 421-2-4 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé : |
II. - Supprimé |
|
|
|
" Lorsqu'il prescrit la réalisation de fouilles archéologiques préventives, le permis de construire indique que les travaux de construction ne peuvent être entrepris avant l'achèvement de ces fouilles, et au plus tard passé un délai qu'il définit. " |
|
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TITRE VIII |
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Infractions |
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|
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Art. L.480-1.- Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. |
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Les infractions visées à l'article L 480-4 peuvent être constatées par les agents commissionnés à cet effet par le ministre chargé des monuments historiques et des sites, et assermentés, lorsqu'elles affectent des immeubles compris dans un secteur sauvegardé ou soumis aux dispositions de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques ou de la loi du 2 mai 1930 relative aux sites et qu'elles consistent, soit dans le défaut de permis de construire, soit dans la non-conformité de la construction ou des travaux au permis de construire accordé. |
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III.- Le
deuxième alinéa de l'article L. 480-1 du même code est
complété par une phrase ainsi rédigée :
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III.-
Alinéa sans modification
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Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L 160-1 et L 480-4, ils sont tenus d'en faire dresser procès verbal. |
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Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. |
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Toute association agréée de protection de l'environnement en application des dispositions de l'article L252-1 du code rural peut exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction à l'alinéa 1er du présent article et portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elle a pour objet de défendre. |
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La commune peut exercer les droits reconnus à la partie civile, en ce qui concerne les faits commis sur son territoire et constituant une infraction à l'alinéa premier du présent article. |
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Loi
n° 76-663
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relative aux installations classées pour la protection de l'environnement |
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TITRE PREMIER |
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Dispositions générales |
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Art. premier.- Sont soumis aux dispositions de la présente loi les usines, ateliers, dépôts, chantiers, et d'une manière générale les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments. |
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IV.- Le premier alinéa de l'article 1er de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement est complété par les mots : " ainsi que des vestiges archéologiques ". |
IV.- Supprimé |
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Les dispositions de la présente loi sont également applicables aux exploitations de carrières au sens des articles 1er et 4 du code minier. |
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Art. add. après l'art. 5 |
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Le gouvernement présente chaque année au Parlement avant le 1 er octobre un rapport sur l'exécution de la présente loi. |
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Ce rapport établit le bilan des opérations d'archéologie préventive. Il rend compte de l'état d'avancement de la réalisation de la carte archéologique nationale. |
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Il retrace la situation financière de l'établissement public prévu à l'article 2 et indique le produit des redevances d'archéologie préventive constaté au titre de l'exercice précédent et évalué pour l'exercice en cours. |
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Il indique le nombre et les motifs des contestations portées devant la commission prévue à l'article 4 bis et précise le sort réservé aux avis de cette commission. |
1
Décret n° 94-422 du 27
mai
1994 modifiant la loi du 27 septembre 1941 modifiée portant
réglementation des fouilles archéologiques et relatif à
diverses dispositions concernant l'archéologie.
Décret n° 94-423 du 27 mai 1994 portant création des
organismes consultatifs en matière d'archéologie nationale
2
CE, 18 décembre 1981, ministre de la culture c/ CAPRI
CE, 25 mars 1991, ministre de la culture c/SCI " La Cardinale "
3
Affaire c - 364/92, SAT fluggesellschaft mbH contre Erucontrol 19
janvier 1994 : " Prises dans leur ensemble, les activités
d'Eurocontrol, par leur nature, par leur objet et par les règles
auxquelles elles sont soumises, se rattachent à l'exercice de
prérogatives, relatives au contrôle et à la police de
l'espace aérien, qui sont typiquement des prérogatives de
puissance publique. Elles ne présentent pas un caractère
économique justifiant l'application des règles de concurrence du
traité ".
4
T.C., 25 mars 1996 " Préfet de la région
Rhône-Alpes, préfet du Rhône contre conseil des prud'hommes
de Lyon " dit arrêt " Berkani ". Le considérant de
principe indique que " les personnels non statutaires travaillant pour le
compte d'un service public à caractère administratif sont des
agents contractuels de droit public quel que soit leur
emploi ".