Projet de loi relatif à l'audiovisuel

Rapports législatifs

Rapport n° 154 (1999-2000), déposé le

Rapport n° 154 (1999-2000) de M. Jean-Paul HUGOT , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 22 décembre 1999

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N° 154

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 décembre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ,

Par M. Jean-Paul HUGOT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1187 , 1541 , 1578 , 1586 et T.A. 325 .

Sénat : 392 (1998-1999).

Audiovisuel et communication .

INTRODUCTION

Mesdames,

Messieurs,

Une maxime traditionnelle affirme que ce qui est reçu est reçu selon le mode de celui qui reçoit. On jugera, à la lecture du présent rapport, si le mode de votre commission des affaires culturelles est aussi constructif et ouvert qu'elle l'a souhaité. C'est en tout état de cause dans cet esprit qu'elle a reçu le projet de loi modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, qu'elle a reconnu ses qualités, qu'elle a corrigé ce qu'elle a considéré être ses défauts et qu'elle a surtout tenté de lui apporter un surcroît de dynamisme.

Votre commission a bénéficié à cet égard des travaux de plusieurs membres du Sénat. Il convient de citer :

- la proposition de loi n° 515 (1997-1998) de M. José Balarello, tendant à renforcer la protection des mineurs face aux nouvelles technologies de l'information ;

- la proposition de loi n° 566 (1997-1998) de M. Charles de Cuttoli et plusieurs de ses collègues, tendant à abroger le neuvième alinéa de l'article 47 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;

- la proposition de loi n° 316 (1998-1999) de M. Jack Ralite, relative à l'audiovisuel ;

- la proposition de loi n° 393 (1998-1999) de M. Ladislas Poniatowski, relative aux prestataires techniques de l'internet.

A partir de cet acquis, mais aussi des leçons du rapport sur " L'état de la communication audiovisuelle " qu'elle a adopté à la fin de 1998 et de l'audition de près de trente acteurs de la communication audiovisuelle par son rapporteur, votre commission a adopté des propositions d'amendements qui lui semblent susceptibles de permettre l'élaboration d'un texte équilibré et dynamique.

*

* *

I. UNE CERTAINE URGENCE

A. DES VIDES JURIDIQUES À COMBLER

1. La réglementation des services du satellite

La réglementation des services satellitaires apparaît depuis longtemps comme une urgence en raison de l'essor des services numériques diffusés par satellite. Cette réglementation reste actuellement soumise à un régime juridique différent selon que les fréquences utilisées sont gérées par le CSA ou par une autre autorité, le plus souvent le ministre chargé des télécommunications assisté par l'Autorité de régulation des télécommunications, en application des dispositions de la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996.

Les fréquences gérées par le CSA sont utilisées par les satellites de radiodiffusion directe du type TDF 1 et TDF 2 qui, initialement, devaient seuls diffuser des programmes de télévision directement reçus par les usagers. L'article 31 de la loi de 1986 et son décret d'application prévoient la délivrance des autorisations d'utiliser ces fréquences à l'issue d'une procédure d'appel à candidature diligentée par le CSA, lourde et peu adéquate compte tenu du préfinancement fréquent des projets par les candidats à l'autorisation. En outre, ce régime juridique a été frappé d'obsolescence par l'échec de la filière des satellites de radiodiffusion directe.

La seconde catégorie de fréquences, celles qui ne sont pas gérées par le CSA, est soumise au régime juridique institué par l'article 24 de la loi de 1986, qui s'applique aux satellites de télécommunication diffusant des programmes de radio et de télévision. Cette procédure prévoit la délivrance d'un agrément et le conventionnement des services par le CSA. Le décret d'application qui devait préciser le contenu des conventions n'a cependant pas été pris, de crainte de pénaliser les diffuseurs français par rapport à la concurrence étrangère, et de les inciter à délocaliser leurs activités.

Or, l'essor rapide en France de la diffusion par satellite de services de télévision numériques, est lié à l'utilisation de satellites de télécommunications diffusant sur ces fréquences. Cette évolution profonde du paysage audiovisuel a donc eu lieu en l'absence de tout régime juridique permettant à l'Etat d'encadrer ce phénomène.

2. La transposition des directives européennes

Deux directives européennes devaient depuis plusieurs années être transposées dans le droit français.

• La directive 95/47/CE du 24 octobre 1995 relative à l'utilisation de normes pour la transmission de signaux de télévision, prévoit les conditions d'exploitation des systèmes d'accès sous condition.

L'objectif de ce texte est de prévenir l'apparition de positions dominantes dans les relations entre fournisseurs de systèmes d'accès conditionnels aux services de télévision payante, et les services de télévision numérique.

Sa transposition dans le droit français apparaît ainsi comme une double urgence, institutionnelle et économique.

• La directive Télévision sans frontière du 3 octobre 1986, modifiée le 30 juin 1997, comporte des dispositions qui devaient être transposées en droit interne avant la fin de 1998. On peut citer à cet égard : la définition des organismes relevant de la compétence d'un Etat membre, la diffusion en clair des événements majeurs, la protection des mineurs, la modification du régime juridique de la chronologie des médias.

B. DES CHOIX POLITIQUES EN ATTENTE

1. Le développement du secteur public

Le secteur public va se trouver confronté aux défis de l'audiovisuel numérique sans que soient véritablement résolues un certain nombre de contradictions internes qui affectent d'ores et déjà son fonctionnement.

On peut citer à cet égard la multiplicité des missions non hiérarchisées assignées aux chaînes ; la création au coup par coup d'organismes nouveaux dotés de missions plus ou moins largement complémentaires de celles des organismes existants ; l'hésitation récurrente entre l'éclatement et le regroupement des organismes ; un mode de financement mixte apparemment contradictoire avec une partie des objectifs affirmés ; un partage peu cohérent du contrôle des organismes entre le gouvernement et le CSA, et la situation un peu ubuesque où se trouvent les présidents des organismes, soumis à une tutelle tatillonne sur certains dossiers, abandonnés à leur propre conseil sur d'autres, pratiquement irresponsables en en ce qui concerne la qualité de leur gestion, radicalement limités dans l'exercice de leurs responsabilités d'entrepreneurs par la brièveté de leur mandat.

Les défis de la communication numérique ne simplifient pas le règlement de ce legs. Le secteur public va subir en effet de plein fouet les conséquences du basculement dans l'ère numérique, avec l'inconvénient, par rapport aux opérateurs privés, d'une moindre faculté d'adaptation au changement du contexte.

En effet, face à la diversification des métiers de l'audiovisuel, et en raison de la nécessité d'un accès facile aux catalogues de droits de diffusion, les groupes audiovisuels nouent des alliances et s'engagent dans un processus de concentration verticale qui leur assure la maîtrise technique et commerciale des différentes étapes de la chaîne de production. Une chaîne de télévision ne peut désormais s'isoler dans son statut de diffuseur-éditeur sans s'exclure de la dynamique de développement de la communication audiovisuelle. Or l'entrée dans une stratégie d'alliance avec d'autres opérateurs, surtout privés, ne correspond pas à la culture du secteur public. Il n'est qu'à considérer les polémiques soulevées par les accords passés avec le bouquet satellitaire TPS pour se convaincre de cette difficulté.

Par ailleurs les avantages comparatifs dont la télévision publique bénéficie traditionnellement tendent à s'effacer - c'est le cas de l'accès privilégié aux capacités de diffusion - ou ne présentent pas de perspectives de fort développement, c'est le cas de la ressource régulière et assurée, car non soumise à la régulation budgétaire, que représente la redevance.

Notons encore que cette menace sur les ressources des organismes publics intervient au moment où ceux-ci vont devoir mobiliser des financements supplémentaires afin de prendre position sur les nouveaux créneaux du numérique.

2. Le lancement de la diffusion numérique hertzienne de terre

La diffusion hertzienne terrestre reste à l'écart de la numérisation bien qu'elle soit le vecteur unique d'accès à la télévision et à la radio pour la plupart des foyers français.

La numérisation de la diffusion hertzienne terrestre présentera pourtant de nombreux avantages.

Du point de vue du consommateur, il s'agit de l'accès facile aux services de la société de l'information. La diffusion hertzienne terrestre numérisée représente en effet un moyen d'étendre à l'ensemble du territoire le bénéfice de la révolution numérique dans tous ses aspects.

En France, sur les six réseaux prévus dans les bandes de fréquences de radiodiffusion que gère le CSA, il serait possible d'offrir rapidement une trentaine de services traditionnels ou novateurs à quelque 80 % de la population, à la seule condition pour les consommateurs de se procurer un décodeur (il n'est pas nécessaire de modifier l'antenne " râteau "), en attendant que la fabrication en série de postes de télévision numérique " intégrés " permette à chacun d'accéder au meilleur coût à l'ensemble des programmes et services interactifs associés ou non aux programmes traditionnels de télévision. Ajoutons que la diffusion numérique permettrait la " portabilité " des terminaux, et, dans certaines conditions, leur mobilité.

Du point de vue des pouvoirs publics, la numérisation de la diffusion hertzienne terrestre rendrait possible une gestion plus rationnelle de la ressource en fréquences. Elle permettrait en particulier de récupérer à terme une partie des fréquences de radiodiffusion afin de les affecter à d'autres usages, en particulier la téléphonie mobile dont le développement est freiné par la rareté des supports de diffusion. Ajoutons que la cession des droits d'usage des fréquences pour des applications de télécommunications procurerait à l'Etat des ressources qu'il pourrait affecter à l'audiovisuel public pour financer son développement

En outre, le développement de la diffusion hertzienne terrestre numérisée pourrait freiner dans une certaine mesure la perte d'efficacité que provoquera, pour la réglementation nationale, le développement de la diffusion satellitaire numérique.

Du point de vue de la télévision publique, le numérique de terre représente une possibilité de rattraper le retard pris vis à vis du secteur privé dans le domaine des services liés à l'entrée dans la société de l'information.

Or peu de choses ont été faites jusqu'à présent pour lancer la transition de l'analogique vers le numérique en diffusion hertzienne terrestre. Des réflexions et des expérimentations ont été lancées. Des groupes de travail sont réunis. Les décisions ne sont pas encore prises. Pourtant, les opérateurs publics et privés sont de plus en plus convaincus de la nécessité d'aborder sans plus de retard ce nouveau défi.

L'aspect strictement juridique de ce dossier est essentiel. La loi du 30 septembre 1986 ne peut en effet offrir un cadre juridique adéquat au numérique hertzien terrestre. Axée sur le rôle des diffuseurs-éditeurs, elle permet seulement l'attribution d'une fréquence à un diffuseur pour un service, alors qu'avec la numérisation, chaque fréquence pourra diffuser quatre à six services, et que le titulaire de l'autorisation devrait, dans la plupart des cas, ne plus être un diffuseur-éditeur, mais un distributeur - généralement aussi éditeur par ailleurs - constituant une offre de services. Il importe notamment de définir et d'encadrer l'activité de ce nouvel opérateur et ses relations avec les éditeurs de services afin de préserver le pluralisme de l'offre des services audiovisuels.

3. La communication locale

Une des tendances dominantes du marché de la communication audiovisuelle est la forte demande de communication locale exprimée par le public. En matière de télévision, France 3 répond à cette demande sur des zones trop étendues pour la satisfaire vraiment. Quelques télévisions d'agglomération suscitent un intérêt très sensible de la part du public. Les décrochages des télévisions nationales offrent un autre type de solution qui rencontre aussi un succès certain d'audience mais ne peut apparaître comme la forme la plus achevée de la communication locale. Deux types d'initiatives pourraient recevoir l'appui des pouvoirs publics. Il existe un projet de lancement d'une quinzaine de télévisions d'agglomération largement piloté par les organes de la presse quotidienne régionale, qui sera évoqué ci-dessous. Il serait aussi possible de favoriser le développement de la télévision associative de proximité au prix de quelques modifications de la loi de 1986 et d'un certain nombre d'arbitrages politiques concernant leur mode de financement.

4. L'évolution de la réglementation

Les progrès de la diffusion satellitaire vont placer les service du câble en situation véritablement concurrentielle, ce qui conduit à poser la question de l'égalisation des conditions de concurrence entre le câble et le satellite.

Une autre conséquence cruciale de l'internationalisation du paysage audiovisuel sera la remise en cause des quotas de diffusion d'oeuvres françaises et européennes et plus généralement des diverses obligations de contenu - dont la directive Télévision sans frontière ne garantit pas véritablement le maintien - sous l'influence de deux facteurs.

D'une part, avec la diffusion satellitaire, il faudra peut-être envisager à terme d'aligner les règles françaises de contenu sur une moyenne internationale afin d'éviter d'infliger des distorsions de concurrence trop sévères aux entreprises françaises.

D'autre part, la négociation de révision de la directive Télévision sans frontière, qui aurait pu faciliter la " sanctuarisation " du territoire de l'Union européenne face à l'internationalisation de la diffusion, n'a pas permis d'améliorer ce texte extrêmement laxiste.

La réserve d'application des quotas de diffusion communautaires " chaque fois que cela est réalisable ", une assiette de calcul incluant les émissions de plateau, la possibilité de satisfaire aux obligations de diffusion de quotas aux heures de faible écoute, permettront aux chaînes nord-américaines désireuses d'exploiter le marché européen d'obtenir leur naturalisation dans tel ou tel Etat membre sans graves contraintes d'adaptation.

En outre, le recours au lieu d'établissement du siège social de l'organisme comme critère principal de détermination de la compétence des Etats membres sur les chaînes de télévision, a conduit un Etat comme la France à renoncer à conventionner des organismes établis dans l'Union et souhaitant être distribués par le câble ou même être diffusés par la voie hertzienne terrestre sur son territoire.

5. Le rôle de la régulation

L'institution d'un véritable pouvoir de régulation offre d'autres perspectives d'évolution au droit de la communication audiovisuelle. Ce pouvoir existe en germe dans le dispositif actuel de la loi de 1986 , étroitement encadré. Le passage à une nouvelle étape peut être envisagé, en fonction de l'opportunité de renforcer un régulateur dont le rôle est de mieux en mieux reconnu par les acteurs de la communication audiovisuelle, mais dont l'influence reste affectée par les limitation apportées à sa capacité juridique.

Il est loisible de penser que le débat sur la régulation n'a pas été totalement fermé par l'interprétation très restrictive donnée en 1989 par le Conseil constitutionnel de la possibilité de déléguer au régulateur une part du pouvoir réglementaire afin de constituer un véritable pouvoir de régulation dans la communication audiovisuelle. On observera à cet égard que des autorités administratives indépendantes comme la Commission des opérations de bourse et l'Autorité de régulation des télécommunication disposent du pouvoir d'édicter des normes de portée générale sous réserve de leur homologation par le pouvoir réglementaire. Des solutions de ce type pourraient être expérimentées dans la communication audiovisuelle quand la spécificité d'une matière justifie de confier au CSA le soin de définir les normes sur le fondement desquelles la régulation sera mise en oeuvre.

II. UNE RÉPONSE MITIGÉE

Il est possible de commenter le projet de loi modifiant la loi du 30 septembre 1986 et d'envisager les modifications susceptibles de lui être apportées par le Sénat à partir de ses grandes subdivisions et de la présentation que le ministre de la culture et de la communication en a fait devant votre commission.

A. L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Madame Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication, a présenté le projet de loi comme l'expression de l'ambition de mettre en place un service public fort, élément vital d'équilibre et de développement pour l'ensemble de l'audiovisuel. Pour son auteur, il s'agit avant tout d'une loi de renforcement du service public, c'était d'ailleurs le seul objet du premier texte présenté au Parlement, qui ignorait les besoins et les attentes du secteur privé.

Préciser les missions, renforcer l'organisation et les moyens de l'audiovisuel public, tels sont donc les objectifs affichés.

1. Trois novations

Le projet de loi comporte trois innovations utiles à cet égard, envisagées d'ailleurs depuis longtemps, en particulier par le Sénat.

• La première de ces innovations est la formation d'un " groupe industriel " capable de définir une stratégie de développement, de coordonner l'utilisation des moyens disponibles, de maximiser les atouts dont les organismes publics disposent face à un secteur privé en forte expansion sur les marchés émergents du numérique et du multimédia, et dont les positions se renforcent sur le marché traditionnel de la diffusion hertzienne terrestre.

Cette idée a été à l'origine de la nomination d'un président commun à France 2 et France 3, puis à La Cinquième et la Sept-Arte. On sait par ailleurs que le projet de loi modifiant la loi de 1986 discuté au Sénat et à l'Assemblée nationale en première lecture en 1997 avait prévu la fusion de La Cinquième et de la Sept-Arte et que, sur proposition de votre commission, le Sénat avait décidé à cette occasion la création d'une société holding regroupant France 2 et France 3.

Le groupe France Télévision dont la constitution est prévue par le projet de loi en discussion comprendra France 2, France 3 et la société résultant de la fusion de La Cinquième et de la Sept-Arte. Il sera doté d'un président qui sera aussi président de chaque filiale et sera assisté à la tête de chacune par un directeur général nommé par le conseil d'administration de la société mère sur sa proposition. Ce schéma paraît correspondre globalement à la nécessité d'éviter tout risque de dilution du pouvoir à l'intérieur du groupe et de prévenir le climat d'irresponsabilité qui découle généralement de situations de ce type.

La fixation des moyens des différentes sociétés a été conçue dans la même optique. France Télévision sera attributaire de la part de redevance affectée au groupe et la répartira entre ses filiales. Cette formule présente l'inconvénient de retirer au Parlement le pouvoir de fixer la part de redevance destinée à France 2, France 3, La Cinquième et la Sept-Arte, mais paraît inévitable pour conforter l'autorité de France Télévision sur ses filiales. Au demeurant, le Parlement se prononcera au vu des budgets prévisionnels établis par le conseil d'administration de France Télévision pour chaque filiale. Le Parlement saura donc, au moment de se prononcer sur le projet de loi de finances, quelle répartition des ressources publiques entre les différents organismes est envisagée.

L'organisation générale du groupe France Télévision semble ainsi correspondre, dans ses grands lignes, aux besoins d'un groupe public fort et dynamique. Le président de France Télévision a été chargé de présenter des propositions détaillées sur l'organisation du futur groupe. C'est naturellement des orientations déterminées dans ce cadre que dépendra l'efficacité réelle des structures mises en place à la suite de l'adoption du projet de loi. Il serait donc opportun que le Gouvernement tienne dès que possible le Parlement informé des résultats des travaux du président de France Télévision.

Le périmètre du groupe pose problème. Votre commission a considéré que toutes les chaînes publiques avaient vocation à y entrer, sous réserve de la nécessité d'éviter que France Télévision apparaisse dès sa constitution comme une société de " mutualisation " des pertes.

C'est pourquoi elle a considéré que la question de l'intégration de RFO devra seulement être posée quand cette société aura restauré ses comptes, rationalisé sa gestion et mieux précisé sa vocation. En attendant cette échéance, le système de relations conventionnelles avec France Télévision prévu dans le projet de loi paraît satisfaisant, à condition d'être pris au sérieux par les deux partenaires et par la tutelle, ce qui implique que la convention entre France Télévision et RFO ait un véritable contenu et comporte de véritables engagements.

En ce qui concerne la société dénommée La Cinquième-Arte, résultant de la fusion de La Cinquième et de la Sept-Arte, on sait que la partie allemande d'Arte a présenté des objections à l'intégration de la Sept-Arte dans le groupe France Télévision. M. Jobst Plog, président d'Arte-Deutschland et actuel président d'Arte, a indiqué à plusieurs reprises que cette intégration était à son avis contraire aux clauses du traité franco-allemand signé le 2 octobre 1990, qui prévoit que le financement et la désignation du président d'Arte relèvent de ses seuls sociétaires. M. Jobst Plog appuie son analyse sur diverses études juridiques dont votre rapporteur n'a pas eu connaissance, mais qu'il s'est engagé à étudier aussitôt qu'elles lui seraient communiquées.

Il s'est déclaré favorable, dans l'intervalle, au principe de l'intégration de la Sept-Arte dans le groupe France Télévision, notant cependant que celle-ci doit avoir lieu dans le respect scrupuleux de la lettre et de l'esprit des engagements internationaux de la France.

• La seconde innovation du projet de loi en faveur de l'audiovisuel public est l'inscription dans la loi du principe du remboursement des exonérations de redevance. Votre commission a relevé que cette mesure ne vaudrait que l'attention que lui portera chaque année l'autorité budgétaire, et qu'elle ne saurait faire obstacle à l'application du principe de l'annualité budgétaire. Si l'on peut la présenter comme un faux-semblant, votre commission y a vu aussi la reconnaissance solennelle d'un principe dont elle a toujours demandé l'application. Il s'agit donc d'un engagement politique auquel elle a souhaité que le Sénat adhère.

• La troisième innovation est la mise en place de contrats d'objectifs et de moyens. La création de cet instrument qui permettra de responsabiliser l'Etat actionnaire et les dirigeants des chaînes publiques, et qui les obligera à définir une stratégie, des objectifs, des indicateurs, avait été proposée par votre commission lors de l'examen du projet de loi de 1997. L'audiovisuel public a besoin en effet que l'actionnaire fasse preuve de volontarisme, prenne des engagements, et que ses gestionnaires soient appelés à rendre des comptes.

2. Deux mesures de portée aléatoire

A côté de ces trois innovations utiles, le projet de loi met en place deux mesures qui rendront plus aléatoire le basculement de l'audiovisuel public dans la société de l'information.

Il s'agit de la réduction législative de la durée horaire des messages publicitaires, et de l'interdiction faite aux diffuseurs publics d'accorder l'exclusivité de la reprise de leurs programmes.

Ces deux points sont développés dans l'examen des articles 6 et 4 bis.

3. Trois initiatives

L'examen du projet de loi ne doit pas être seulement pour le Sénat l'occasion de réagir aux propositions qui lui sont transmises. Il a aussi le devoir et la possibilité de contribuer de manière significative au renforcement de l'audiovisuel public. Votre commission a distingué trois domaines dans lesquels elle a jugé souhaitable de prendre des initiatives.

• Il s'agit d'abord de la définition des missions du secteur public . L'article 1er du projet de loi apparaît comme un catalogue dont la cohérence est discutable et qui ne répond pas aux enjeux justifiant l'adoption d'une définition législative des missions.

On sait en effet que le financement mixte de la télévision publique fait l'objet de contestations devant la Commission européenne. Une conception restrictive se fait jour, selon laquelle les ressources publiques ne doivent financer que les missions de service public. Les missions de service public semblent pouvoir se résumer, dans cette logique, aux émissions que le secteur privé ne propose pas aux téléspectateurs.

Cette conception est dangereuse pour la télévision publique.

Celle-ci est, par vocation, une télévision généraliste dont l'objectif doit être de rassembler tous les publics afin de mettre chaque téléspectateur au contact des programmes qu'il n'ira pas rechercher sur une chaîne culturelle, éducative ou musicale, et de lui donner ainsi la chance de découvrir ce qui fait la richesse de notre culture. Le catalogage des missions et des modes de financement est directement contraire à cette vocation. C'est pourquoi votre commission a jugé particulièrement important de substituer une définition synthétique au catalogue, au demeurant incomplet, figurant dans le texte transmis au Sénat.

• La seconde initiative proposée par votre commission concerne l'entrée de l'audiovisuel public dans la société de l'information . France Télévision s'y est engagée avec un certain recul en participant à l'actionnariat du bouquet satellitaire TPS. Elle a ainsi acquis un savoir-faire en matière de services thématiques, de services interactifs, de composition d'une offre numérique, d'établissements de partenariats, de gestion d'abonnés. Mais son retard et ses handicaps restent forts vis-à-vis des opérateurs privés.

Le passage à la diffusion hertzienne numérique de terre offre vraisemblablement au secteur public sa dernière chance de participer de façon dynamique aux bouleversements que la communication audiovisuelle connaît depuis l'entrée dans l'ère numérique. Si ce créneau n'est pas rapidement ouvert, nous assisterons à la marginalisation progressive de chaînes vieillottes et isolées, dont la capacité d'attirer le plus large public diminuera au fur et à mesure des progrès de leurs concurrents privés. La télévision publique généraliste ne peut dorénavant s'épanouir que comme le coeur d'un système audiovisuel diversifié irrigué par ses programmes.

La poursuite de cet objectif passe par le lancement de la diffusion hertzienne terrestre numérique.

• La troisième initiative proposée concerne les relations des organismes publics et de leur actionnaire unique, l'Etat.

S'il est utile d'organiser le groupe France Télévision selon un schéma cohérent qui permettra au président d'assumer pleinement son rôle, s'il est souhaitable d'élaborer des contrats objectifs définissant clairement les engagements et les objectifs respectifs de l'actionnaire et des dirigeants, ces efforts risquent de trouver rapidement leurs limites tant que perdurera une situation dans laquelle les présidents dépendront pour leur nomination et pour leur révocation du CSA, instance administrative ne disposant d'aucune prérogative en matière de financement, de gestion et de développement des chaînes publiques. La création du groupe France Télévision apparaît comme l'occasion de revenir sur un mode de nomination défini en fonction d'impératifs qui peuvent aujourd'hui être satisfaits de manière différente.

B. LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPÉENNES

Il s'agit, comme on l'a vu plus haut, d'obligations auxquelles la France aurait dû se plier depuis longtemps. Votre commission a souhaité veiller, à cet égard, au respect scrupuleux de nos engagements européens.

C. LA RÉGULATION DU SECTEUR PRIVÉ

Le ministre de la culture et de la communication s'est inspiré sur ce point de deux idées fortes : assurer la primauté des contenus sur les supports et encourager le renforcement de grands groupes français dans le respect de la concurrence et du pluralisme.

1. La promotion des contenus

Le projet de loi prévoit un ensemble de mesures favorables à la fluidité du marché des droits et à l'indépendance des producteurs par rapport aux diffuseurs. Votre commission a considéré ces dispositions utiles au renforcement de l'industrie française des programmes, tout en observant que l'évolution du contexte économique rendra à moyen terme nécessaire d'effectuer un bilan approfondi du dispositif réglementant les relations des diffuseurs et des producteurs. Deux pistes de réflexion sont à explorer. Il apparaît utile d'une part examiner les conséquences concrètes sur le financement de la production d'un système où les diffuseurs-financeurs bénéficient de droits d'exploitation et de droits patrimoniaux de plus en plus encadrés. Il faudra d'autre part examiner dans quelle mesure la concentration croissante de la production sous l'impulsion de grands groupes de communication indépendants des diffuseurs justifie le maintien d'un système aussi administré que celui de la loi de 1986, mis en place dans un contexte caractérisé par l'extrême dispersion et par la faiblesse des entreprises de production.

2. La réglementation des diffuseurs

En ce qui concerne la réglementation des diffuseurs, le projet de loi comporte un certain nombre de dispositions bien calibrées mais repose aussi sur des contradictions que les amendements adoptés par l'Assemblée nationale ont sérieusement accentuées.

a) Les mesures concernant la préservation de la concurrence apparaissent globalement positives

L'octroi au Conseil de la concurrence d'une compétence de droit commun en matière de contrôle des concentrations économiques dans l'audiovisuel est, en particulier, une excellente initiative, que le rapport présenté au nom de votre commission en décembre 1997 sur l'état de la communication audiovisuelle avait préconisée.

b) Dans d'autres domaines, le projet de loi comportait une orientation clairement dirigiste dans sa rédaction initiale

C'est le cas des dispositions présentées comme garantissant l'indépendance de l'information à l'égard des candidats aux marchés publics, et des dispositions qui réduisent la liberté des distributeurs du câble de gérer leur offre en fonction d'un contexte économique de plus en plus ouvert et concurrentiel.

Dans le premier cas, le projet de loi sacrifie à l'opportunité politique de manifester par quelque mesure concrète la méfiance que suscitent les opérateurs des télévisions nationales privées aux yeux des membres de la majorité gouvernementale. Les projets maximalistes de naguère ont été abandonnés au profit d'une obligation d'informer le CSA des opérations commerciales des actionnaires des titulaires d'autorisations, quand ces opérations consistent en des candidatures à des marchés publics ou à des délégations de service public. Il ne s'agit pas d'économie administrée à proprement parler, mais l'esprit en demeure, suffisamment prégnant pour créer toutes sortes de difficultés pratiques aux sociétés concernées.

Dans le second cas, le projet de loi a, dans sa rédaction initiale, imposé aux câblo-opérateurs un contrôle très étroit du CSA sur la composition de leur offre au prétexte d'un monopole de la distribution filaire des images animées qui n'a plus de portée économique, mais qui interdit en revanche aux câblo-opérateurs d'envisager, comme leurs concurrents du satellite, la délocalisation.

Il est vrai qu'en contrepartie, la procédure de modification des offres avait été allégée, l'accord préalable des collectivités locales n'étant plus exigé.

L'Assemblée nationale est cependant revenue sur cet allégement en restituant aux collectivités une prérogatives qu'elles ne pourront exercer qu'en prenant partie dans les négociations commerciales intéressant les distributeurs et les éditeurs de services, en fonction d'un intérêt public très difficile à définir.

c) Certaines dispositions correspondant initialement aux besoins d'une communication audiovisuelle concurrentielle et dynamique ont été sensiblement infléchies par l'Assemblée nationale

Dans de nombreux domaines, la rédaction initiale du projet de loi était assez satisfaisante. C'est ainsi qu'en matière de reconduction automatique des autorisations la procédure a été rendue plus transparente et qu'un régime de déclaration préalable a été institué pour le satellite.

Mais l'Assemblée nationale a modifié le projet de loi en fonction d'un souci d'administration économique qui en altère profondément l'équilibre, et selon des modalités qui, ici et là, portent la marque, à l'égard du régulateur, d'une défiance qu'atténue seule la méfiance plus profonde manifestée partout à l'égard des diffuseurs privés.

Votre commission a relevé quelques exemples de ces inflexions :

- tout en allongeant la liste des critères susceptibles de justifier le refus de reconduire une autorisation sans nouvel appel à candidature, l'Assemblée nationale a modifié la rédaction de la loi afin, selon le rédacteur des amendements correspondants, de " soumettre l'autorité de régulation à un contrôle approfondi du Conseil d'Etat " ;

- alors que le CSA dispose, selon le texte actuel de l'article 33 de la loi de 1986, du pouvoir de fixer le nombre minimal de services indépendants distribués par le câble, le projet de loi transfère cette prérogative au pouvoir réglementaire.

- la possibilité a été accordée au CSA d'imposer aux distributeurs d'offres de services du câble et du satellite la forme juridique de la société à conseil de surveillance et à directoire ;

- la possibilité d'imposer aux services hertziens terrestres des obligations de contribuer à la recherche et à la formation à l'audiovisuel a été prévue par l'Assemblée nationale ;

- l'Assemblée nationale a détourné de son objectif le système de déclaration préalable des bouquets satellitaires en accordant au CSA la mission de veiller à ce que les plans de service soient " conformes à l'intérêt " public, en fonction de critères inévitablement subjectifs tels que la qualité et la variété des service et la durée des relations contractuelles avec éditeurs de services.

Ces modifications du projet de loi répondent très mal à la demande de sécurité, de pragmatisme et de dynamisme exprimée par la communication audiovisuelle, comme à la logique du système de plus en plus ouvert et concurrentiel qui se met en place.

Votre commission a donc décidé de rééquilibrer ce texte en fonction de quelques principes : promouvoir la diversité et la concurrence, assurer la transparence des décisions, renforcer le rôle du CSA, libérer l'initiative des opérateurs.

D. LES NOUVEAUX MODES DE COMMUNICATION AUDIOVISUELLE

1. Le lancement de la diffusion numérique de terre

L'examen du projet de loi offre au Sénat la possibilité de prendre l'initiative du lancement de la diffusion hertzienne numérique de terre, qui est sans doute une des dernières frontières à conquérir dans le nouveau monde de la communication audiovisuelle.

Le débat peut être cadré à partir de trois questions :

• Pourquoi lancer le numérique de terre ?

Il convient de rappeler les raisons exposées dans la première partie de cet exposé. La première est d'ouvrir au secteur public la porte de la société de l'information, du numérique, du multimédia. La seconde est l'accès de l'ensemble du public à l'offre de services traditionnels et innovants la plus diversifiée et la plus large possible. Le réseau de diffusion numérique hertzien terrestre devra pour cela avoir à terme une couverture territoriale équivalente à celle du réseau analogique actuel, il permettra d'offrir au public les services de proximité que la diffusion satellitaire ne permettrait de mettre en place qu'à un coût exorbitant au regard de leur audience potentielle. La troisième raison de lancer le numérique de terre est la réallocation à d'autres usages, comme la téléphonie mobile, d'une partie de la ressource rare que constituent les fréquences hertziennes de terre ;

• Comment lancer le numérique de terre ?

Votre commission propose d'adopter un régime juridique qui rendra visibles aux opérateurs les conditions dans lesquelles le basculement aura lieu, qui précisera leurs droits, leurs obligations, les possibilités qui leur seront offertes d'accéder aux fréquences, qui fixera enfin les priorités à respecter afin que le paysage audiovisuel corresponde à l'équilibre souhaité par l'autorité politique.

L'objectif proposé n'est donc pas de fixer des dates de lancement d'appels de candidatures, une date à partir de laquelle la diffusion simultanée des services actuels en analogique et en numérique sera obligatoire, et moins encore de fixer la date de l'arrêt de la diffusion analogique.

C'est le gouvernement (avec le décret fixant la date de la double diffusion généralisée en analogique et en numérique) et le CSA (avec la planification des fréquences et avec la délivrance des autorisations) qui détermineront le moment le plus favorable pour lancer le processus, en fonction de la disponibilité des opérateurs intéressés.

Il est en effet indispensable d'effectuer un partage clair entre :

- la responsabilité du politique d'élaborer un projet mobilisateur, qui est pour le législateur de mettre en place les conditions juridiques de sa réalisation, et pour le gouvernement de susciter et de vérifier les condition économiques de son succès ;

- la responsabilité du régulateur, qui est de dessiner un paysage numérique terrestre diversifié à partir de l'impulsion donnée par le politique et en fonction des réalités de terrain ;

- la responsabilité des opérateurs, qui est d'emprunter ou non la voie ainsi balisée, au vu de leurs propres stratégies de développement.

Ce n'est donc pas une démarche dirigiste que propose votre commission. Son objectif est d'inscrire dans la loi les conditions juridiques d'une mobilisation de l'ensemble des intéressés. Chacun ensuite prendra ses responsabilités en fonction de sa vision de l'avenir de la communication audiovisuelle, et il n'y aura de numérique hertzien terrestre que quand chacun sera convaincu de la nécessité de s'y engager ;

• Quelle est la position des acteurs potentiels du numérique de terre ?

L'ensemble des partenaires potentiels, et en particulier les diffuseurs actuels et les candidats à l'édition de nouveaux services, est convaincu que le numérique de terre leur offre un potentiel de développement à ne pas rater. A travers les très nombreux entretiens menés par votre rapporteur avec tous les acteurs de la communication audiovisuelle, des formules ont pu être testées. Les principaux intéressés ont été consultés sur les propositions d'amendements adoptés par votre commission.

Le schéma juridique que ceux-ci dessinent a suscité une large adhésion de la part de la majeure partie des interlocuteurs de votre rapporteur, aucun d'eux ne mettant en question la pertinence des solutions juridiques choisies, certains constatant qu'elles ne coïncident pas forcément avec leurs intérêts.

Les choix sous-jacents à ce schéma sont au nombre de quatre :

- satisfaire à une condition essentielle du succès du numérique hertzien de terre en accordant aux opérateurs nationaux, publics et privés, de la télévision hertzienne terrestre une priorité d'accès aux fréquences numériques ;

- instituer un système d'autorisation des offres et non des services, système correspondant le mieux à la logique technique et économique de la diffusion numérique, et sans conséquence négative sur les objectifs de pluralisme et de concurrence assurés par ailleurs ;

- favoriser la diversité du paysage numérique terrestre et l'émergence de la communication télévisuelle locale en prévoyant la présence d'un nombre minimum de services indépendants du distributeur dans les multiplex nationaux, en réservant un multiplex aux services locaux, et en prévoyant la possibilité de faire figurer un ou plusieurs services locaux indépendants dans les trois multiplex distribués par les diffuseurs nationaux actuels ;

- octroyer la place la plus large au secteur public en lui attribuant deux multiplex sur les six qui seront disponibles et en lui confiant la distribution du multiplex destiné aux services locaux, qu'il devra partager avec les éditeurs indépendants de services locaux.

2. La communication locale analogique

L'accent mis en matière du diffusion numérique de terre sur la promotion de la télévision locale est une réponse à la préoccupation de faire du projet de loi le vecteur de la communication de proximité. En ce qui concerne la diffusion hertzienne terrestre en analogique, il existe un vaste projet de déploiement d'une quinzaine de télévisions d'agglomérations, que la presse quotidienne régionale soutient, car il apparaît pour elle comme un incontournable moyen de se diversifier et d'aller à la rencontre des nouveaux modes de consommation de l'information. Le lancement de ce projet ne nécessite pas de modifier la loi de 1986. L'initiative appartient au CSA, qui doit réaliser l'indispensable planification des fréquences disponibles et lancer les appels d'offres de façon suffisamment coordonnée pour que le projet soit économiquement viable à travers la syndication de l'offre de publicité. Votre commission soutient ce projet et souhaite qu'il soit rapidement mis en oeuvre avant que le numérique de terre ne prenne le relais.

*

* *

EXAMEN DES ARTICLES


TITRE I er
:
DU SECTEUR PUBLIC
DE LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE

Article 1 er A
(Chapitre VI (nouveau) du titre II de la loi du 30 septembre 1986)

Responsabilité des prestataires techniques à raison des contenus des services de communication audiovisuelle en ligne

I. Position de l'Assemblée nationale

L'article 1 er A résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par M. Patrick Bloche et les membres du groupe socialiste. Comme plusieurs autres ayant même objet, cet amendement tendait à clarifier la responsabilité des fournisseurs d'accès et d'hébergement à raison des contenus illicites des services de communication audiovisuelle disponibles sur un réseau électronique.

Le gouvernement s'en est remis, pour son adoption, à la sagesse de l'Assemblée nationale, estimant que les questions soulevées méritaient un examen juridique approfondi, mais que les amendements présentés pouvaient constituer une " base de travail ".

On examinera successivement la " problématique " de cet amendement et ses dispositions, qui participent d'une conception quelque peu minimale de la responsabilité des prestataires techniques.

1. Les données du problème de la responsabilité des intermédiaires techniques

Comme l'a noté au cours du débat la ministre de la culture et de la communication, les amendements présentés anticipaient sur le projet de loi sur les services en ligne dont le dépôt prochain a été annoncé. On peut le regretter, car l'ensemble de la problématique de la réglementation -et de la régulation- des services " en ligne " mérite d'être appréhendée de manière globale.

Cependant, la démarche de l'Assemblée nationale apparaît justifiée.

Le développement rapide des services en ligne de toute nature, les polémiques soulevées par certaines décisions de justice, nécessitent qu'on ne laisse pas s'accréditer l'idée que l'internet est une " zone de non-droit ", ni se perpétuer des violations du droit.

Sur le " Net " comme ailleurs, en effet, le principe de la liberté d'expression doit trouver ses limites dans le respect des lois et des droits d'autrui. Sur le " Net " comme ailleurs, il est interdit de porter atteinte à la vie privée ou au droit à l'image, de diffuser des oeuvres en violation des droits de propriété littéraire et artistique, de provoquer à des crimes ou délits ou d'en faire l'apologie, de diffuser des images pornographiques de mineurs ou accessibles à des mineurs...

Certes, la responsabilité civile ou pénale à raison des contenus des services en ligne doit d'abord, et essentiellement, être celle des " fournisseurs " de ces contenus, auteurs ou éditeurs des messages litigieux, et non de ceux qui transmettent ou hébergent ces contenus.

Comme l'observe très justement notre collègue Ladislas Poniatowski, auteur de la proposition de loi n° 393 (1998-1999) relative aux prestataires techniques de l'internet, les services offerts sur l'internet sont multiples, depuis des services de communication très proches de l'activité éditoriale classique, jusqu'à d'autres bien différents de ces modèles classiques : pages personnelles, " bulletin boards ", forums de discussion, qui permettent à tout abonné à un service d'accès d'être également " fournisseur de contenus ".

Et l'on peut penser avec lui que cette hétérogénéité interdit une transposition pure et simple à internet " des règles de droit traditionnelles, et notamment celles qui touchent au régime de la " responsabilité éditoriale en cascade ". On doit admettre en effet que " si la responsabilité des éditeurs de contenu fait l'objet d'un large consensus, celle des intermédiaires techniques -qui ont une connaissance limitée, quand elle n'est pas inexistante car impossible, des informations qu'ils transmettent ou stockent sur le réseau, est contestable ".

Cependant, bien souvent, les " fournisseurs de contenus ", éditeurs de sites ou intervenants sur ces sites, ne peuvent être identifiés qu'à travers les indications détenues par les prestataires de services techniques. Ce sont également ces derniers qui ont, en dernière analyse, la capacité d'interdire l'accès à des contenus illicites.

Une irresponsabilité totale des prestataires techniques , même si elle apparaissait plaidable, pourrait donc avoir pour conséquence l'impunité des auteurs ou éditeurs de contenus préjudiciables à des tiers ou constitutifs d'infractions.

• Les prestataires de services techniques, comme le proposait le récent rapport du Conseil d'Etat " Internet et les réseaux numériques " , doivent donc être soumis à une responsabilité de droit commun. Il convient également que puissent être mises à leur charge, comme le suggérait le même rapport, des exigences spécifiques " pour permettre notamment l'accomplissement dans de bonnes conditions des missions de la police et de la justice " :

" - les intermédiaires doivent être à même de fournir, en tant que de besoin, l'identité de leurs abonnés, sans pour autant être obligés de vérifier celle-ci ;

" - l'hébergeur doit vérifier qu'un responsable de site a été désigné (chaque site devant porter la mention de son responsable) et être à même de fournir, en tant que de besoin, ses coordonnées ;

" - les intermédiaires sont soumis à un régime de responsabilité de droit commun, sauf en cas d'activité éditoriale ;

" - un organisme de corégulation doit être créé ;

" - le juge pénal peut ordonner de faire cesser la mise à disposition du public d'un message susceptible d'être constitutif d'une infraction pénale. "

• La réflexion communautaire en cours sur la proposition de directive sur le commerce électronique , partie de la définition d'une assez large irresponsabilité des prestataires de services techniques, semble évoluer dans le même sens : l'accord politique récemment intervenu au Conseil Marché intérieur du 7 décembre 1999 prévoit ainsi de compléter les dispositions applicables aux fournisseurs d'accès, aux prestataires de service de stockage temporaire (" caching ") et aux hébergeurs (articles 12 à 14) par un alinéa permettant " à un tribunal ou à une autorité administrative, conformément aux services juridiques des Etats membres, d'exiger du prestataire de service qu'il mette un terme à une violation ou qu'il prévienne une violation ".

L'article 15 de la proposition de directive, qui exclut la mise à la charge des prestataires techniques de toute obligation générale de surveillance du contenu des services, a de même été complété par un alinéa nouveau permettant aux Etats membres d'obliger les prestataires à " informer promptement les autorités publiques compétentes d'activités ou d'informations présumées illicites auxquelles se livreraient les destinataires des services qu'ils prestent ou de communiquer aux autorités judiciaires , à leur demande, les informations permettant d'identifier les destinataires de leur service avec lesquels ils ont conclu un accord d'hébergement ".

Deux nouveaux considérants renforcent, pour l'un, les obligations mises à la charge des " hébergeurs ", qui, pour " bénéficier d'une limitation de responsabilité " devront, dès qu'ils prennent " effectivement connaissance ou conscience du caractère illicite des activités, agir promptement pour retirer les informations concernées ou rendre leur accès impossible ", et, pour l'autre, prévoient que les Etats membres pourront imposer aux prestataires techniques, sinon des obligations de surveillance à caractère général, du moins des " obligations de surveillance applicables à un cas spécifique ".

• La jurisprudence des tribunaux nationaux a également amorcé une définition de la responsabilité civile, en particulier, des fournisseurs d'hébergement 1 ( * ) , responsabilité qui ne se confond d'ailleurs nullement, contrairement à ce que l'on a parfois prétendu, avec la responsabilité éditoriale, mais qui se fonde sur le droit commun défini par l'article 1383 du code civil, l'hébergeur étant tenu à une obligation générale de prudence et de diligence .

Il lui appartient, à ce titre, de prendre les précautions nécessaires pour ne pas léser les droits des tiers et il doit mettre en oeuvre, à cette fin, des moyens raisonnables d'information, de vigilance et d'action (par exemple en attirant l'attention des créateurs des sites sur " le nécessaire respect des droits des tiers " , en prenant " les mesures raisonnables qu'un professionnel avisé mettrait en oeuvre pour évincer de son serveur les sites dont le caractère illicite est apparent ", en procédant le cas échéant à la fermeture du site).

Les fournisseurs d'accès, quant à eux, peuvent se voir contraints de communiquer les éléments permettant d'identifier leurs abonnés auteurs de contenus illicites 2 ( * ) .

2. Le dispositif proposé par l'article 1 er A

Le chapitre VI (nouveau) " Dispositions relatives aux services en ligne autres que de correspondance privée " que l'article 1 er A propose d'insérer dans la loi de 1986 comporte trois articles :

* le premier de ces articles, l'article 43-6-1 (nouveau) impose à toute personne offrant un service d'accès à des services en ligne " autres que de correspondance privée " de proposer à ses clients un moyen technique permettant de restreindre l'accès à certains services ou de les sélectionner.

Cet article reprend en fait l'article 43-1, introduit dans la loi de 1986 par l'article 15 de la loi de 1996 de réglementation des télécommunications, qui imposait la même obligation aux fournisseurs d'accès aux services visés au 1° de l'article 43, c'est-à-dire aux services de communication audiovisuelle en ligne, soumis à une obligation de déclaration préalable.

L'article 1 er B supprimant cette obligation de déclaration préalable et par conséquent le 1° de l'article 43, il était donc nécessaire de transférer dans le chapitre VI nouveau les dispositions issues de l'article 15 de la loi de 1996. On observera qu'il est dès lors également nécessaire de supprimer, par coordination, l'article 43-1, ce que votre rapporteur vous proposera de faire par un amendement à l'article 1 er B.

* le deuxième article, l'article 43-6-2 (nouveau) prévoit l'irresponsabilité des fournisseurs d'accès à des services de communication audiovisuelle en ligne, ou des " hébergeurs " de tels services, en cas " d'atteinte aux droits des tiers " résultant du contenu de ces services, sauf si :

- ils ont eux-mêmes contribué à la création ou à la production de ce contenu -c'est-à-dire s'ils n'ont pas agi seulement comme prestataires techniques mais également comme " fournisseurs de contenu " ;

- ou si, saisis par une autorité judiciaire -et seulement dans ce cas- ils n'ont pas agi promptement pour empêcher l'accès à ce contenu, sous réserve " qu'ils en assurent directement le stockage "- ce qui semble indiquer que cette obligation s'adresse uniquement aux " hébergeurs ".

La responsabilité des prestataires techniques est donc définie de façon minimale par rapport à la proposition de directive comme par rapport à " l'obligation générale de prudence et de diligence " qui résulte du droit commun et qui s'impose, comme l'ont relevé les tribunaux français, à tout professionnel- qui reste libre par ailleurs d'organiser cette responsabilité au sein de relations contractuelles lui permettant de " se retourner " contre le responsable primaire. Ainsi, un prestataire de service d'hébergement qui aurait connaissance des contenus illicites des services qu'ils héberge ne serait pas tenu d'intervenir -de quelque manière que ce soit- avant d'être saisi par une autorité judiciaire.

En outre, on relèvera que la rédaction retenue ne semble viser que le cas où les contenus litigieux léseraient les droits des tiers et non où ils seraient constitutifs d'une infraction pénale.

* Enfin, l'article 43-6-3 (nouveau) fait obligation aux fournisseurs d'hébergement de transmettre, là encore lorsqu'ils sont saisis par une autorité judiciaire, les éléments d'identification " fournis " par la personne ayant " procédé à la création ou à la production du message " ainsi que les éléments techniques permettant de localiser l'émission de ce message, un décret en Conseil d'Etat devant déterminer ces éléments ainsi que la durée de leur conservation. On observera que ces obligations ne sont assorties d'aucune sanction.

II. Position de la commission

Comme les auteurs de l'amendement, votre rapporteur estime qu'il est utile, compte tenu du rapide développement des services de communication " en ligne ", de progresser dès maintenant dans la recherche de solutions permettant de faire respecter sur Internet les règles relatives à la responsabilité civile ou pénale sans pour autant faire des prestataires de services techniques des " boucs émissaires " de cette responsabilité, ni les considérer comme les responsables éditoriaux des messages litigieux.

Pour autant, il paraît normal que les prestataires techniques assurent pleinement la responsabilité de droit commun qui doit être la leur, et aussi qu'ils soient tenus de collecter les informations permettant le cas échéant de " remonter " jusqu'aux auteurs ou éditeurs de contenus illicites.

Votre commission vous propose donc d'adopter une nouvelle rédaction de l'article 1 er A destinée à en clarifier le texte mais aussi à définir de manière un peu plus exigeante les obligations qui doivent incomber aux prestataires de services techniques.

L'article 43-6-2 (nouveau) prévoirait ainsi :

- que les prestataires techniques sont tenus, d'une manière générale, d'une part, de s'assurer de l'identité de leurs clients et usagers -et notamment des responsables éditoriaux des sites- et, d'autre part, de conserver les données de connexion aux sites hébergés pendant un délai qui sera fixé par décret ;

- qu'ils ne puissent dégager leur responsabilité que s'ils n'ont pas participé à la réalisation des contenus illicites, cela va de soi, mais aussi s'ils ont fait preuve d'une certaine " diligence ".

Ainsi, seraient-ils tenus de communiquer aux tiers faisant valoir un intérêt légitime (par exemple une atteinte à leur vie privée ou la violation de leurs droits de propriété intellectuelle) les coordonnées des auteurs ou éditeurs des messages incriminés, ou, pour les hébergeurs de site ayant connaissance du caractère illicite de contenus, de mettre en demeure leurs auteurs ou éditeurs de les retirer ou, le cas échéant, de fermer les sites litigieux.

Bien sûr, ces obligations doivent rester, comme le soulignait le jugement précité du TGI de Nanterre, de l'ordre des " mesures raisonnables " que l'on peut exiger d'un " professionnel avisé ", et il est tout à fait normal qu'un prestataire technique apprécie le caractère illicite d'un contenu " au regard de ses compétences propres ". Mais on ne peut admettre pour autant qu'il ait " le droit " de demeurer passif en face d'une atteinte manifeste à la loi dont il aurait connaissance.

- De même, l'article 43-6-3 prévoirait de sanctionner pénalement le non-respect des obligations d'identification des responsables de contenus, ou de conservation des données de connexion, ainsi que le refus de déférer à des demandes d'information de l'autorité judiciaire.

Les peines applicables seraient, pour les personnes physiques, 6 mois d'emprisonnement et 50 000 F d'amende, éventuellement assorties d'une peine complémentaire d'interdiction temporaire ou définitive d'exercer l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de laquelle l'infraction a été commise.

Les personnes morales seraient passibles d'une peine d'amende de 250 000 F, ainsi que de peines complémentaires d'interdiction temporaire ou définitive d'exercer leur activité, de fermeture temporaire ou définitive des établissements ayant servi à commettre les faits incriminés, ou de publication de la décision prononcée.

Article 1 er B
(Article 43 de la loi du 30 septembre 1986)

Déclaration préalable des services
de communication audiovisuelle
autres que les services de radiodiffusion
sonore ou de télévision diffusés par voie
hertzienne terrestre ou distribués par le câble

I. Position de l'Assemblée nationale

• L'article 1 er B supprime l'obligation de déclaration préalable à laquelle sont soumis les services de communication audiovisuelle autres que les services de la radiodiffusion sonore ou de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre ou distribués par le câble.

Cette disposition, destinée essentiellement aux services diffusés sur l'internet, s'inscrit dans la logique " libertaire " qui préside actuellement au développement du " réseau des réseaux ", et prend acte de la difficulté, pour ne pas dire l'impossibilité, pratique d'obtenir la déclaration de la multitude de " services " plus ou moins sommaires, cela va jusqu'à la page web de tel ou tel internaute, diffusés sur internet.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement de coordination : la suppression du 1° de l'article 43 impose en effet celle de l'article 43-1, dont les dispositions sont par ailleurs reprises, comme on l'a déjà indiqué, à l'article 43-6-1 (nouveau) inclus dans le chapitre nouveau inséré par l'article 1 er A dans la loi de 1986.

Article 1 er
(Article 43-7 (nouveau) de la loi du 30 septembre 1986)

Missions des sociétés nationales de programmes
et de la société La Cinquième Arte

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article définit les missions des diffuseurs de l'audiovisuel public. A l'exception de quelques très brèves indications figurant dans l'article 44, relatif aux sociétés nationales de programmes, et du libellé à peine plus précis de l'article 45, relatif à la chaîne du savoir (La Cinquième), la loi de 1986 ne détaille pas jusqu'à présent les missions de ces organismes.

Le projet de loi, dans sa rédaction initiale, comblait cette apparente lacune en proposant une liste très variée d'objectifs.

Les sociétés énumérées aux articles 44 et 45, c'est-à-dire les sociétés nationales de programmes et la société résultant de la fusion de La Cinquième et de la Sept-Arte (La Cinquième-Arte), se voyaient attribuer des missions articulées autour de quelques idées clés : l'auditoire visé est le " public pris dans toutes ses composantes " ; le produit proposé comprend des programmes et des services (cette dernière notion correspond à l'évolution vers le numérique) ; des exigences de contenu sont formulées : la diversité, le pluralisme, la qualité, l'innovation, le respect des droits de la personne et des principes démocratiques ; les domaines couverts sont l'information, la culture, la connaissance, le divertissement et le sport ; les objectifs poursuivis sont la défense du français, l'insertion sociale, la mise en valeur du patrimoine culturel, la diffusion de la création intellectuelle et artistique et des connaissances économiques, scientifiques et techniques.

En outre, l'ensemble des sociétés de l'audiovisuel public était invité à contribuer à un certain nombre d'actions (audiovisuel extérieur) et à poursuivre divers objectifs, en particulier culturels et linguistiques, mais aussi en matière de nouveaux services et de nouvelles techniques.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a sensiblement enrichi la liste des missions, en invitant les organismes de l'audiovisuel public à favoriser le débat démocratique, la citoyenneté, le développement durable, la diversité régionale et locale du patrimoine culturel et linguistique, l'éducation à l'audiovisuel et aux médias, l'accès des sourds et des malentendants aux programmes, l'honnêteté de l'information et son pluralisme.

III. Position de la commission

On pourrait trouver extrêmement incomplète la liste des missions des organismes audiovisuels publics adoptée par l'Assemblée nationale. Comme le suggérait M. Jean-Michel Bloch-Laîné en analysant le cahier des charges de La Cinquième dans son rapport d'audit publié en 1996 : " soit ; et puis quoi encore ? Pourquoi pas, au-delà de la paix civile en Europe, réaliser la paix dans le monde ? ".

Votre commission a préféré s'orienter dans une autre direction, en identifiant les raisons qui justifient l'insertion d'une liste de missions dans la loi de 1986. Il semble possible d'en repérer deux :

- la communication audiovisuelle entre avec la numérisation dans une phase de développement qui va bouleverser son économie et son périmètre. Si le secteur public a traversé la phase de libéralisation qui s'achève sans à-coups notoires, il devient nécessaire de préciser ses fondements et sa vocation, et de lui fixer un cadre général de développement, de façon plus solennelle que les cahiers des charges ne le permettent. Le foisonnement d'initiatives que va permettre et susciter la société de l'information invite le législateur à effectuer ce cadrage de façon synthétique et précise  ;

- il importe de fixer la position de la France dans le débat en cours au sein des instances européennes sur le financement des chaînes publiques. Il n'est possible de légitimer le financement mixte des chaînes publiques que par référence à une définition large de ses missions de service public. Une définition étroite, débouchant sur une liste de programmes considérés " de service public ", conduirait soit à la limitation du financement public, soit au repli de la télévision publique dans un ghetto culturel qui réduira progressivement son audience. Inversement, une définition large fondée sur l'idée que la télévision publique est une télévision généraliste destinée à favoriser le contact de tous les publics avec tous les programmes, offrira une marge de manoeuvre beaucoup plus large. Seule la loi peut donner à cette conception valeur d'engagement des pouvoirs publics.

La liste des missions proposée par le Gouvernement puis enrichie par l'Assemblée nationale ne répond guère à ces besoins.

Sa cohérence se ressent de l'accumulation d'objectifs et d'exigences qu'elle présente. De très nombreux éléments sont applicables au secteur privé, l'exigence de pluralisme par exemple, et ne contribuent guère à l'identification de la raison d'être de l'audiovisuel public dans l'ère numérique.

Il conviendrait de fonder la légitimité de ce dernier sur sa spécificité par rapport au secteur privé, et non sur une énumération lacunaire et arbitraire de sympathiques adjurations.

Loin de fixer utilement la dynamique de développement du secteur public (l'innovation et les nouvelles technologies proposées comme un but en soi ouvrent la voie à toutes les dérives industrielles et financières), loin de soutenir la position de la France au sein des instances européennes (une définition aussi vaste traduit une vision très floue de la légitimité de l'audiovisuel public), la liste de l'article 1 er du projet de loi n'est pas insusceptible d'effets pervers.

C'est en fonction de ces éléments de réflexion que votre commission a adopté à l'article 1 er un amendement modifiant sa rédaction afin :

- de donner des missions spécifiques des diffuseurs de l'audiovisuel public une définition concise et incisive ;

- de poser le principe selon lequel l'ensemble des financements est destiné à l'ensemble des programmes, dans la mesure où l'ensemble des programmes concourt à l'exécution des missions de service public.

Article 2
(article 44 de la loi du 30 septembre 1986)

Création de la société holding France télévision,
définition de ses missions et de celles
des sociétés nationales de programmes

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'essaimage progressif de l'audiovisuel public a conduit à la coexistence de services généralistes et de services thématiques entre lesquels le partage d'attributions ne procède pas d'une logique indiscutable. De plus, les modalités de la collaboration entre ces organismes sont imprécises, sinon inexistantes. Or, la mondialisation du paysage audiovisuel rend indispensable de donner au secteur public les moyens de concurrencer les opérateurs privés, qui cherchent à se renforcer par des alliances et des fusions. D'où un débat toujours résurgent sur l'avenir de l'audiovisuel public. Faut-il resserrer son périmètre en supprimant certains organismes et en redéployant les moyens ? Faut-il laisser les choses en l'état, la pluralité étant une garantie de créativité, et se contenter de renforcer la collaboration des organismes ? Faut-il opérer des regroupements partiels, ou un regroupement global, afin d'introduire une logique dans l'anarchie des structures et de permettre la rationalisation de l'emploi des moyens ?

L'article 2 du projet de loi présente en cinq paragraphes une réponse à ces questions.

• Le paragraphe I crée la société holding France télévision et désigne ses filiales en précisant les missions de ces organismes.

France télévision n'est pas une société de programmes, mais la société mère, une " holding " détenant la totalité du capital des trois filiales énumérées dans le même paragraphe, et chargée de " coordonner les politiques de programmes et les actions de développement, et de gérer les affaires communes " de celles-ci.

Le capital de France 2 et de France 3, actuellement détenu par l'Etat en totalité, ainsi que celui de La Cinquième (réparti entre l'Etat, la Sept-Arte, France 3, l'INA, la Réunion des musées nationaux et la Bibliothèque nationale de France) et celui de la Sept-Arte (réparti entre l'Etat, France 3, l'INA et Radio France) devront être transférés à France télévision.

La première filiale de France télévision est France 2, ainsi dénommée dans le projet de loi alors que le texte actuel de l'article 44 ne nomme pas plus France 2 que les autres sociétés nationales de programmes. La mission de France 2 est précisée dans les termes suivants (l'article 44 mentionne actuellement simplement la conception et la programmation d'émissions de télévision diffusées sur l'ensemble du territoire métropolitain) : proposer une programmation généraliste à l'intention du public le plus large et assurer une information nationale et internationale.

La seconde filiale est France 3, elle aussi expressément dénommée par la loi. L'énoncé des missions est plus précis que celui de l'actuel article 44 de la loi de 1986 puisqu'il est précisé que les émissions seront aussi locales, et pas seulement à caractère national et régional, et qu'elles seront diffusées sur " tout ou partie " du territoire métropolitain, ce qui paraît plus exact que l'actuelle désignation de " l'ensemble du territoire métropolitain ". L'énoncé des missions de France 3, enfin, n'évite pas la redondance, en précisant que la société assure une information de proximité et rend compte des événements régionaux, notamment culturels et sportifs.

La troisième filiale est La Cinquième-Arte, société résultant de la fusion de La Cinquième et de la Sept-Arte, qui n'est pas une société de programmes, et dont les missions sont définies par l'article 45 de la loi de 1986 et non par l'article 44, afin de tenir compte de sa spécificité.

Le dernier alinéa du premier paragraphe de la nouvelle rédaction de l'article 44 comporte enfin une innovation par rapport à la rédaction actuelle, en permettant à France Télévision de créer des filiales pour exercer des activités conformes à son objet social, dans le respect des attributions des trois filiales instituées par la loi. Notons que le capital de ces filiales pourra, en l'absence de dispositions législatives contraires, être partagé avec des partenaires publics ou privés selon les règles du droit commun des sociétés. Notons encore l'effort de délimitation du champ d'action ouvert aux filiales créées par France télévision. On peut penser que cette disposition s'appliquera à la régie publicitaire du groupe, aux chaînes thématiques, aux activités de commercialisation de droits ou de produits dérivés. En ce qui concerne les achats de droits, la situation sera différente selon qu'il s'agit de produits audiovisuels (l'investissement en parts antennes et en parts de coproducteurs pouvant, semble-t-il, être effectué par une filiale de France télévision), ou selon qu'il s'agit de productions cinématographiques, pour lesquelles le dernier alinéa de l'article 44 proposé par le projet de loi prévoit l'obligation d'investir en parts de coproducteurs par le biais de filiales propres à chacune des trois filiales mentionnées dans l'article.

• Le paragraphe II traite de RFO, dénommé Réseau France Outre-mer, dans des termes peu différents de ceux de l'actuelle rédaction de l'article 44, à l'exception de la possibilité, nouvelle, de disposer gratuitement des programmes de La Cinquième-ARTE correspondant à la mission de l'actuelle Cinquième, ainsi que de la suppression de la mention d'un " service international d'images ". Ce service correspond à l'activité de l'Agence internationale de télévision (AITV), qui participe pour RFO à l'action audiovisuelle extérieure. La suppression de sa mention dans la loi correspond simplement, semble-t-il, à la volonté d'alléger la rédaction du texte.

• Le paragraphe III traite de Radio France. A la brève définition donnée par le texte actuel de l'article 44 de la loi de 1986 est substituée une formulation qui mentionne la valorisation " du patrimoine et de la création artistique grâce aux formations musicales... ", et qui précise que les émissions sont destinées à être diffusées sur tout ou partie du territoire métropolitain, ce qui vise les programmes des stations locales.

• Le paragraphe IV énonce le rôle de Radio France internationale, qui est de contribuer à la diffusion de la culture française, mentionne la diffusion d'émissions en langues étrangères, et précise que la société assure une mission d'information relative à l'actualité française et internationale. En revanche, la mention de son financement budgétaire, ne figure plus dans le texte du projet de loi.

• Le paragraphe V reprend la disposition qui figure au septième alinéa du texte actuel de l'article 44 de la loi de 1986 et autorise les sociétés énumérées dans cet article à avoir des activités accessoires de production d'oeuvres et documents audiovisuels. On sait que cette activité est relativement importante à France 3.

• Une disposition nouvelle oblige en outre ces sociétés à n'investir en parts de coproductions dans la production cinématographique que par le biais d'une filiale propre à chacune. Il s'agit d'éviter la constitution d'un " guichet unique " au niveau de la holding, afin de ne pas déséquilibrer excessivement les relations commerciales avec les producteurs de cinéma.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté au texte du projet de loi un certain nombre de précisions sans modifier son orientation.

Elle a notamment chargé France télévision de " mettre en oeuvre les conditions de constitution d'un pôle industriel permettant d'intégrer les nouvelles techniques de diffusion et de production ". Elle a précisé que France 3 proposait une programmation généraliste et diversifiée, et a supprimé la précision, considérée inutile, relative au compte rendu des événements culturels et sportifs. Elle a chargé RFO d'assurer la promotion des langues et cultures régionales et de la langue française, et a prévu la mise gratuite de ses programmes à disposition de France télévision et de Radio France afin d'assurer le rayonnement des cultures de la France d'Outre-mer en métropole. Elle a réintroduit la mention de service d'images de RFO et prévu la conclusion d'accords de coopération avec Radio France et France télévision.

Elle a enfin prévu que Radio France programmerait des émissions " à caractère national et local " et favoriserait " l'expression régionale sur ses antennes décentralisées qui devront être réparties équitablement dans toutes les zones du territoire ".

III. Position de la commission

L'article 2 du projet de loi pose trois questions : qu'est-ce qui justifie la création d'une société holding, quel périmètre lui donner, avec quel degré de précision faut-il décrire les missions des sociétés ?

• La création d'une holding

Le but poursuivi est d'améliorer la coopération des organismes de l'audiovisuel public, de rationaliser l'utilisation des moyens limités dont il dispose, de créer une masse critique suffisante pour lui permettre de faire face à la concurrence du secteur privé, de concevoir et de mettre en oeuvre une stratégie industrielle. Ces différentes explications ont toutes été avancées à l'appui de tel ou tel projet de regroupement.

On peut rappeler à titre d'exemple le projet de fusion de la Cinquième et de la Sept-Arte qui figurait dans l'article 16 du projet de loi modifiant la loi de 1986, dont la discussion a été interrompue à la suite du renouvellement de l'Assemblée nationale au printemps de 1997. Le ministre de la culture d'alors avait justifié ce regroupement en évoquant la nécessité d'éviter les gaspillages et de mieux utiliser l'argent de la redevance. L'actuel ministre parlait, de son côté, en présentant son texte devant l'Assemblée nationale, de faire bénéficier les chaînes publiques de la cohésion et de la force d'un groupe, ainsi que des services stratégiques qui pourront être créés en commun : " stratégie, développement, politique financière, voilà ce que l'on retrouve à l'échelle du groupe " précisait Mme Catherine Trautmann.

Ces intentions justifient la création du groupe France Télévision.

Les tentatives de rapprochement pragmatiques explorées jusqu'à présent se sont révélées décevantes. En matière d'échange de programmes, par exemple, le véritable pragmatisme est, du point de vue des organismes publics, de céder les droits détenus au plus offrant, après exploitation sur sa propre antenne, ou de poursuivre leur exploitation sur des services thématiques partenaires. La circulation des programmes au sein de l'audiovisuel public risque ainsi de ne concerner que les produits les moins intéressants. Quant à entrer plus systématiquement dans une politique de coproduction, les légitimes différences de lignes éditoriales entre les chaînes publiques constituent un obstacle important.

En fait, l'autonomie des organismes et la diversité de leurs missions implique une large autonomie dans l'établissement de leurs partenariats. Le fonctionnement a minima du GIE constitué en janvier 1995 par la Sept-Arte et la Cinquième le confirme. Les ambitions étaient vastes. Il s'agissait de mettre des moyens en commun en matière de diffusion, d'achats de programmes, de gestion des stocks de programmes, de communication, de coproduction, de commercialisation. Le gouvernement attendait de ce rapprochement 40 millions de francs d'économies pour la Sept-Arte. Les seuls acquis significatifs ont concerné la négociation commune menée avec TDF pour la fixation des frais de diffusion et l'extension de la couverture du cinquième réseau hertzien : la seule chose que les deux chaînes avaient apparemment en commun, à l'époque.

Le système de la présidence commune a aussi montré ses limites. Il est utile de rappeler à cet égard que la loi du 2 août 1989, en dotant d'un président commun Antenne 2 et FR3, rebaptisées depuis France 2 et France 3, a maintenu la séparation juridique des deux chaînes. France Télévision est actuellement une dénomination commerciale qui ne correspond à aucune entité juridique.

Le rapprochement souhaité par le législateur entre les deux chaînes a suscité l'apparition progressive d'une " présidence commune " groupant un état-major de plus en plus substantiel autour du président, et le recours à diverses formules pour assurer la coordination des chaînes.

Des directions communes ont ainsi été mises en place dans des domaines décisifs de la programmation, au risque de porter atteinte à la spécificité éditoriale de chaque chaîne. Des services communs ont été créés pour gérer des questions cruciales comme la politique des sports ou la politique des programmes de divertissement.

L'expérience a montré l'utilité relative et les dangers de ces efforts de coordination réalisés en dehors d'un cadre juridique cohérent.

La politique de programmation des deux chaînes a été harmonisée, ce qui a favorisé au départ un temps l'augmentation de l'audience. Mais certaines questions ont été traitées par la présidence commune sans que les organes dirigeants des chaînes, et spécialement les conseils d'administration, aient été associés à la décision, ni même parfois simplement informés.

Ainsi l'affermissement progressif de la présidence commune, favorisé par les très larges pouvoirs reconnus au président dans les statuts de chaque chaîne, n'a-t-il pas permis le fonctionnement normal des procédures de contrôle.

Ce système ne convainc donc pas. Reste la holding, dernière solution avant la fusion pure et simple, choisie pour La Cinquième et la Sept-Arte.

La formule de la société holding chargée de diriger et de coordonner l'activité de sociétés filiales et sous filiales peut être utilisée dans le secteur public comme dans le secteur privé. Mais elle peut s'y révéler facteur de complexité, de lourdeur et d'opacité, si le plus grand soin n'est pas apporté à la définition des compétences des différentes autorités dans le but de simplifier les circuits de décision et de clarifier les responsabilités. En effet, si la holding peut, comme ses promoteurs le souhaitent, mener à bien une stratégie industrielle et une politique financière commune à l'ensemble des sociétés d'un groupe d'entreprises, c'est d'ailleurs le rôle de cet instrument juridique dans le secteur privé, la tâche est plus complexe dans une entité publique, où l'exercice du pouvoir implique un grand nombre d'acteurs, que dans le secteur privé, où une holding est le siège incontesté du pouvoir dans la mesure où la propriété du capital s'y concentre.

• Le périmètre de la holding

Si la raison d'être du groupe France Télévision est de former un vaste pôle industriel, de coordonner l'utilisation des moyens disponibles et de maximiser les atouts des organismes publics face à la forte concurrence du secteur privé, toutes les chaînes publiques ont vocation à rallier le groupe.

Cependant, la variété de traditions d'entreprise, des missions spécifiques, et même des statuts des personnels feront de la constitution et du lancement du groupe une opération difficile. Le président de France Télévision a d'ailleurs été chargé de présenter un rapport et des propositions précises à cet égard.

A ce stade, il convient d'écarter tout risque de faire de France Télévision une société de " mutualisation des pertes ", et de n'intégrer au groupe que les sociétés dont la situation ne risque pas de freiner la dynamique de lancement. C'est pourquoi la question de l'intégration de RFO ne devra être posée que lorsque cette société aura restauré ses comptes et rationalisé sa gestion. Dans l'intervalle, le système de conventionnement avec France Télévision prévu par la loi préparera l'avenir, pour autant que l'attention nécessaire soit apportée à l'élaboration des conventions et à leur exécution.

Aucun motif du même ordre ne fait obstacle à l'intégration de La Cinquième-ARTE dans le groupe France Télévision. Il convient cependant d'opérer cette intégration dans le respect scrupuleux de la lettre et de l'esprit du traité franco-allemand signé le 2 octobre 1990. On sait que la partie allemande d'ARTE s'est fondée sur les clauses de ce traité pour contester les modalités comme d'ailleurs le principe de l'intégration de la Sept-ARTE dans le groupe public. Des études juridiques commandées par la présidence d'ARTE conforteraient cette position. Votre rapporteur n'a pas eu communication de ces études avant de présenter son rapport à la commission des affaires culturelles. Il a indiqué à celle-ci que ces études devaient lui être transmises, qu'il les étudierait et, tout en notant qu'un premier examen comparatif du projet de loi et des clauses du traité franco-allemand plaidait en faveur de la parfaite compatibilité de ce dernier avec l'entrée de la Sept-Arte dans France Télévision, il a indiqué qu'il informerait votre commission des conclusions qu'il lui semblerait utile de tirer de l'analyse de ces documents.

• L'énoncé des missions des organismes

Le troisième problème posé par l'article 2 du projet de loi est le degré souhaitable de précision de l'énoncé des missions des organismes publics.

L'expérience plaide en faveur de la concision. Le remarquable laconisme de la rédaction actuelle de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 n'a pas empêché le développement des sociétés, chacune selon sa logique propre, et ce n'est pas à la loi qu'il convient d'imputer la responsabilité des faiblesses d'image de France 2 ou l'insuffisante ambition des programmes de France 3.

Il paraît cependant justifié d'admettre un degré supplémentaire de précision par rapport à la rédaction actuelle de l'article 44 pour deux raisons.

D'une part, dans la mesure où une définition générale de la vocation du secteur public est introduite dans la loi de 1986 par l'article 1 er du projet de loi, il est pas utile de préciser le cas échéant à l'article 44 de la même loi le mode de participation de chaque organisme à l'accomplissement de la mission globale.

D'autre part, certaines particularités qui ne s'inscrivent pas exactement dans la logique globale du groupe, mais que l'histoire de chaque organisme explique et justifie, peuvent être expressément entérinées par la loi. On pense, à titre d'exemple, aux formations musicales de Radio France.

En fonction de ces considérations, votre commission a adopté trois amendements précisant la définition des missions de RFO et de ses moyens d'action afin de mieux faire apparaître sa contribution à la connaissance et au rayonnement des cultures spécifiques de l'Outre-mer sur l'ensemble du territoire national.

Article 3
(article 45 de la loi du 30 septembre 1986)

Fusion de La Cinquième et de la Sept-ARTE

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article fusionne en une société unique, dénommée La Cinquième-Arte, La Cinquième, chaîne d'accès au savoir et à la formation, créée par l'article 45 de la loi du 30 septembre 1986, et la Sept, société anonyme purement française, membre du groupement européen d'intérêt économique (GEIE) Arte.

Il convient de rappeler que le GEIE Arte est la forme juridique retenue pour la chaîne culturelle européenne créée par le traité franco-allemand du 2 octobre 1990. La Sept est le pôle français du GEIE, chargé de lui fournir les programmes et les moyens nécessaires à son activité, à parité avec Arte Deutschland TV Gmbh, société de participation créée par les offices allemands régionaux de radiodiffusion de la chaîne ARD et par la chaîne nationale ZDF.

Le dispositif proposé distingue chacune des missions des organismes fusionnés :

- concevoir et programmer des émissions de télévision favorisant l'accès au savoir, à la formation et à l'emploi ;

- fournir pour la partie française les programmes et les moyens nécessaires au GEIE Arte.

Il tend à garantir, à travers cette distinction, la pérennité de chacune des missions assumées actuellement par La Cinquième et par la Sept, l'objectif n'étant pas de fondre la programmation éducative de La Cinquième et les programmes élaborés par la Sept pour Arte (dont la programmation est, et restera, de la responsabilité exclusive du GEIE franco-allemand) mais de rassembler et de mieux gérer les moyens dans une conjoncture invitant à l'optimisation des dépenses.

Le premier objectif visé est donc de permettre cette rationalisation tout en maintenant la spécificité de chaque mission.

Le second objectif est d'opérer la fusion de La Cinquième et d'Arte dans le respect de l'indépendance du GEIE Arte à l'égard des pouvoirs publics, le traité franco-allemand du 2 octobre 1990 écartant en son article premier l'intervention de toute autorité publique dans la programmation et dans la gestion de la chaîne culturelle.

Dans la mesure où le capital de la nouvelle société est attribué par l'article 2 du projet de loi à France Télévision et où la désignation de ses organes dirigeants est fixée à l'article 4, l'article 3 n'en fait pas mention.

Il reprend en revanche la disposition qui prévoit, dans le texte actuel de l'article 45 de la loi de 1986, la passation de conventions avec les sociétés de gestion collective de droit afin d'autoriser l'utilisation à des fins pédagogiques des enregistrements des programmes correspondant à la mission éducative de la chaîne.

On notera que les dispositions de coordination appliquant divers éléments du régime juridique des organismes de l'audiovisuel public à la nouvelle société pour le seul exercice des activités héritées de La Cinquième (régime des sanctions, cahier des charges) sont prévues à l'article 7 du projet de loi. Ainsi est garantie l'indépendance de La Cinquième-Arte dans l'exercice des activités héritées de la Sept, conformément aux exigences du traité du 2 octobre 1990.

Il faut noter à cet égard que le projet de loi ne comporte pas de disposition écartant expressément le contrôle du CSA sur la fourniture de moyens au GEIE Arte. En effet, la loi du 30 septembre 1986 n'attribue pas au CSA de compétence à l'égard des fournisseurs de programmes mais seulement à l'égard des diffuseurs. Or la nouvelle société n'exercera pas d'activité de diffusion dans le cadre de l'exercice des missions héritées de la Sept. La compétence du CSA sur cette partie des activités de La Cinquième-Arte est donc de ce fait exclue.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé le terme " culturel " de la liste des missions héritées de La Cinquième, afin d'écarter toute confusion avec les missions relevant de la fourniture de programmes au GEIE Arte. Elle a en revanche ajouté la notion d'accès à la connaissance, qui complète ainsi la mission de favoriser l'accès au savoir, à la formation et à l'emploi. Elle a enfin ajouté à la liste des missions relevant de l'ancienne Cinquième la " contribution à l'éducation à l'image et aux médias ".

Elle a par ailleurs supprimé, en ce qui concerne la partie éducative de l'activité du nouvel organisme, la disposition qui prévoit l'élaboration par décret d'une liste des établissements d'enseignement et de formation autorisés à utiliser à des fins pédagogiques des enregistrements des programmes diffusés dans le cadre de la mission héritée de La Cinquième. Cette liste, prévue par la loi du 1 er février 1994 créant la chaîne du savoir, n'avait jamais été établie et est au demeurant considérée inutile dans la mesure où la totalité des établissements désignés par la loi devra bénéficier de la faculté ouverte par elle.

III. Position de la commission

• Lors de la discussion du projet de loi modifiant la loi du 30 septembre 1986, interrompue en 1997, le Sénat avait approuvé le principe d'une fusion de La Cinquième et d'Arte.

Les raisons de la fusion étaient, et restent, financières et fonctionnelles.

Comme le constatait le rapport final de la mission d'audit du secteur public présidée par M. Jean-Michel Bloch-Laîné, présenté le 31 juillet 1996, les avantages d'une fusion sont triples :

- meilleure cohérence dans les programmes diffusés sur le cinquième canal hertzien et plus grande " lisibilité " de l'offre ;

- suppression de quelques postes doublons (directions fonctionnelles autres que les directions de programmes et de l'antenne) ;

- création d'une " masse critique " compatible avec la diffusion hertzienne.

Le rapport Bloch-Laîné rappelait aussi que les tentatives de coopération lancées dans le cadre d'un groupement d'intérêt économique formé par les deux organismes, et justifiées par la proximité de leurs missions ainsi que par l'occupation d'un réseau commun, avaient eu peu de résultats : seule l'extension du réseau de diffusion a fait l'objet d'une véritable coopération.

C'est pour tirer la leçon de ce difficile rapprochement que l'article 3 du projet de loi crée une société chargée simultanément des missions actuellement confiées à La Cinquième et à la Sept, reprenant ainsi le programme interrompu par l'abandon du projet de loi de 1997, alors que le processus de fusion avait été lancé avec la nomination de M. Jérôme Clément, président de la Sept-Arte, comme président de La Cinquième.

La Cinquième et la Sept-Arte sont deux chaînes thématiques de service public dont la raison d'être est proche. Ajoutons qu'elles représentent le " pôle de l'offre ", dans le secteur public, France 2 et France 3 représentant celui de la demande. Leurs logiques de fonctionnement sont donc assez proches, en particulier sur le plan financier, puisque les recettes publicitaires des deux chaînes sont inexistantes ou marginales.

• Votre commission a donc approuvé le principe de la fusion, en adoptant à cet article un amendement qui tend à compléter la définition des missions éducatives et de formation héritées de La Cinquième, en mentionnant ce que le rapport de la mission d'information du Sénat sur l'accès au savoir par la télévision avait, en 1993, désigné comme la " troisième fenêtre " du dispositif dont elle avait souhaité la mise en place.

La Cinquième a mis en place cette " troisième fenêtre " que le texte actuel de l'article 45 de la loi du 30 septembre 1986 ne mentionne pas, sous la forme d'une banque de programmes éducatifs accessibles par micro-ordinateur dans les établissements d'enseignement et de formation, libérant ainsi les utilisateurs potentiels de la contrainte des horaires des grilles de programmes.

L'amendement tend à favoriser la poursuite et l'extension de cette expérience en prévoyant la diffusion des programmes éducatifs et de formation sur des supports diversifiés ainsi que leur utilisation par d'autres services de communication audiovisuelle et par des organismes d'enseignement et de formation.

Article 3 bis
(article 46 de la loi du 30 septembre 1986)

Conseil national des programmes

I. Position de l'Assemblée nationale

• L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi un article 3 bis qui institue auprès de France Télévision un Conseil consultatif des programmes chargé d'émettre des avis et des recommandations sur les programmes.

Ce Conseil comprendra 40 membres nommés pour trois ans par tirage au sort parmi les redevables de la redevance ayant exprimé leur consentement.

Il se réunira au moins deux fois par an, dont une fois avec le Conseil d'administration de France Télévision.

La procédure de nomination sera précisée par décret en Conseil d'Etat.

II. Position de la commission

Dans son rapport sur l'état des lieux de la communication audiovisuelle publié au nom de votre commission en décembre 1998, votre rapporteur avait largement développé l'idée que la communication audiovisuelle devait être un espace où le public devait trouver sa place, faute de quoi la " communication " se dégradait en " diffusion ". Il avait rappelé les avantages, à cet égard, de la formule du comité consultatif des programmes.

Il avait rappelé que le Sénat avait, sur la suggestion de M. André Diligent, prévu l'institution de tels comités auprès des organes dirigeants des sociétés nationales de programmes lors de la discussion, en 1997, du projet de loi modifiant la loi du 30 septembre 1986. Composé de personnalités qualifiées de la " société civile ", ces comités avaient vocation à " faire entrer le public " au sein des chaînes.

Votre rapporteur rappelait aussi qu'un comité d'orientation des programmes composé de 21 personnalités qualifiées existe déjà à la Cinquième. Ce comité est consulté chaque année, pour avis, par le président de la société sur les choix éditoriaux de la chaîne, la grille de programmes et les principales émissions dont la création est envisagée. Il est régulièrement informé des contrats et conventions conclus avec les partenaires éditoriaux de la chaîne et peut être saisi de tout sujet en rapport avec les programmes à la demande du président de la société ou d'au moins la moitié des membres du conseil d'administration.

La généralisation d'institutions de ce type aurait l'intérêt de contraindre les dirigeants des organes de communication audiovisuelle à expliquer leur démarche à des " représentants " du public. On peut craindre bien entendu que leur influence sur les choix de programmation ne soit faible en raison de leur représentativité aléatoire et du fait que leurs membres, par hypothèse étrangers au milieu de la communication, seraient facilement marginalisés.

Conscient de ces limites, votre rapporteur n'en concluait pas moins que l'introduction de la " société civile " dans les rouages trop huilés de la programmation des chaînes de télévision et stations de radio pourrait provoquer, à l'occasion, d'utiles débats internes.

C'est en fonction de ces analyses que votre commission a adopté sans modification l'article 3 bis (nouveau) du projet de loi.

Article 4
(article 47 et articles 47-1 à 47-4 (nouveaux) de la loi du 30 septembre 1986)

Organes de direction de France Télévision,
des sociétés nationales de programmes, et de La Cinquième-Arte

I. Commentaires du texte du projet de loi

L'article 4 du projet de loi répartit entre cinq articles nouveaux les dispositions relatives aux organes de direction des diffuseurs publics qui figurent dans le texte actuel de l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986.

Il s'agit essentiellement de donner à l'audiovisuel public, regroupé selon le schéma décrit aux articles 2 et 3 du projet de loi, des structures de direction efficaces.

• La nouvelle rédaction de l'article 47 attribue à l'Etat la totalité du capital de France Télévision, RFO, Radio France et RFI.

Elle précise aussi que ces sociétés -ainsi que France 2 , France 3 et La Cinquième-Arte- sont soumises, sauf disposition incompatible avec la loi de 1986, au régime juridique des sociétés anonymes, et que leurs statuts sont approuvés par décret. Ces deux dispositions figurent actuellement dans l'article 46 de la loi du 30 septembre 1986.

• L'article 47-1 nouveau fixe la composition et la durée du mandat des conseils d'administration de France Télévision, France 2, France 3 et La Cinquième-Arte, ainsi le mode de nomination du président de France Télévision et des directeurs généraux des trois filiales.

La composition du Conseil d'administration de France Télévision est la même que celle des conseils d'administration actuels de France 2 et France 3 : 12 membres, dont deux parlementaires, quatre représentants de l'Etat, quatre personnalités qualifiées désignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, deux représentants élus par le personnel. La durée du mandat est portée de trois à cinq ans.

Le président de France Télévision est nommé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel pour cinq ans parmi les personnalités nommées par lui au conseil d'administration. Les directeurs généraux des trois filiales sont nommés par le Conseil d'administration de France Télévision sur proposition du président. Cette disposition est une innovation, le mode de nomination des directeurs généraux de France 2 et de France 3 étant actuellement fixé par les statuts.

Le conseil d'administration de chacune des trois filiales de France Télévision, nommé aussi pour cinq ans, comprend, outre le président de la holding, sept membres : deux parlementaires, deux représentants de l'Etat, une personnalité qualifiée nommée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, deux représentants élus du personnel.

• Les articles 47-2 nouveau et 47-3 nouveau fixent la composition du conseil d'administration de RFO, Radio-France et RFI dans des conditions identiques à celle du conseil d'administration de France Télévision. Le président est, de même, désigné par le Conseil supérieur de l'audiovisuel parmi les personnalités qu'il a nommées, à l'exception de celui de RFI, nommé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel parmi les représentants de l'Etat, ce qui perpétue le système en vigueur.

• L'article 47-4 nouveau prévoit le retrait des mandats des présidents dans les mêmes formes que celles de leur nomination, et précise que la voix du président est prépondérante en cas de partage des voix au sein d'un organe dirigeant. Ces dispositions figurent dans l'actuel article 47 de la loi du 30 septembre 1986.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a précisé que l'une au moins des personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans le conseil d'administration de France Télévision serait issue du monde associatif et qu'une autre serait issue de la production audiovisuelle ou cinématographique.

Elle a prévu que l'un des représentants de l'Etat dans le Conseil d'administration de France 2, de France 3 et de La Cinquième-Arte, serait choisi parmi les représentants de l'Etat dans celui de France Télévision, et que la personnalité qualifiée nommée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans le conseil d'administration de chacune des trois filiales serait choisie parmi les personnalités qualifiées nommées dans celui de France Télévision.

Elle a enfin décidé, en ajoutant un article 47-3-1 nouveau à la loi de 1986, que le Conseil supérieur de l'audiovisuel devrait publier et motiver les décisions de nominations des présidents de conseils d'administration, et que seraient aussi publiées les auditions et débats du CSA se rapportant à ces nominations.

III. Position de la commission

Votre commission a examiné le dispositif prévu à l'article 4 du projet de loi au regard de deux critères : l'efficacité des organes de direction des organismes de l'audiovisuel public et l'efficacité de l'exercice de la tutelle sur eux. Le proche passé a démontré à quel point le devenir du secteur public était suspendu à ces deux exigences.

On se souvient en effet comment l'affaire des contrats des animateurs-producteurs de France Télévision avait démontré en 1996 que la dilution des responsabilités et la superposition des instances de contrôle nuisaient à la qualité des résultats de l'audiovisuel public.

Il revient à l'autorité réglementaire, plus qu'au législateur, d'organiser l'efficacité des structures de direction en rédigeant les statuts des organismes. La loi pose cependant quelques règles particulièrement importantes : elle désigne les principaux organes, fixe leur mode de nomination, précise leurs rapports.

Votre commission s'est spécialement intéressée au pouvoir de nomination des présidents, octroyé au CSA par la loi du 30 septembre 1986. Il représente un facteur important de confusion et d'effacement du contrôle des organismes de l'audiovisuel public.

Ce pouvoir du CSA est lié à l'impératif d'indépendance et d'impartialité. C'est en vue de cet objectif que lui a été confiée la nomination des présidents des sociétés nationales de programme : Radio France, France 2 et France 3, RFO, RFI (parmi les membres du conseil d'administration désignés par l'Etat dans ce dernier cas).

Le pouvoir de nomination est complété par un pouvoir de révocation qui appartient exclusivement au CSA.

Quelle est la portée de ces prérogatives, qui sont celles des actionnaires dans le droit commun de l'entreprise, privée comme publique ? Leur exercice ne permet manifestement pas au CSA de se substituer à l'Etat dans l'exercice des autres responsabilités, en particulier financières, de l'actionnaire. L'absence d'intervention du CSA dans la procédure budgétaire le montre bien. C'est donc à l'Etat, propriétaire du capital des organismes, apporteur de financements, responsable de la définition des missions de l'audiovisuel public, qu'appartiennent la responsabilité essentielle du contrôle des organismes et la sanction des éventuelles fautes et insuffisances des dirigeants. L'impossibilité de révoquer les présidents le prive d'un instrument essentiel à l'exercice de cette dernière responsabilité, ou le fait recourir à des procédés biaisés que la morale publique désapprouve.

Le CSA, de son côté, n'a manifestement pas à utiliser son pouvoir de révocation pour sanctionner des erreurs stratégiques ou l'échec de la gestion d'un président. Son pouvoir de révocation ne peut en bonne logique être exercé qu'au regard des motifs qui ont justifié l'attribution du pouvoir de nomination : l'impératif d'indépendance et d'impartialité.

En l'état des textes, il n'existe donc pas de véritable possibilité de sanctionner l'échec de la gestion d'un président d'organisme public. Cette lacune est dommageable au bon fonctionnement du secteur public qui oscille entre la " présidence impériale " de dirigeants libres de toute sujétion et l'atmosphère un peu délétère qui précède de temps en temps la démission d'un président ayant perdu la confiance de son actionnaire.

Les inconvénients de cette situation risquent de s'exacerber avec la création du groupe France Télévision. Si ce regroupement est mal préparé, il risque, comme on l'a vu, de brouiller la répartition des pouvoirs entre les organes directeurs, de rendre plus opaque le processus décisionnel, de diluer les responsabilités et le contrôle. La disparition, avec l'allongement de la durée du mandat, de l'unique moyen de sanctionner relativement rapidement une gestion inefficace, risque alors d'avoir des conséquences graves pour le secteur public.

Tous ces éléments plaident en faveur d'un allongement du mandat des présidents accompagné du transfert à l'actionnaire du pouvoir de nomination.

L'obstacle d'une jurisprudence constitutionnelle qui assimile l'octroi au CSA du pouvoir de nomination des présidents des sociétés nationales de programmes à une garantie légale d'exigences de caractère constitutionnel (décision n° 89-2598 DC du 26 juillet 1989) est-il insurmontable ?

On sait que le Conseil constitutionnel conditionne l'exercice du pouvoir législatif au maintien des garanties légales des exigences de caractère constitutionnel (décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986). On sait aussi que le Conseil d'Etat, statuant sur la rédaction initiale du projet de loi, avait fortement critiqué une disposition transférant à l'Etat actionnaire un véritable pouvoir de nomination dans le cadre d'une organisation de la holding sous la forme d'une société avec directoire et conseil de surveillance, au motif que le pouvoir de nomination du CSA était une garantie du plein exercice de la liberté de communication.

Le projet de loi était en effet imprudent, sa complexité délibérée éveillait le soupçon et l'avertissement fut entendu.

Ceci n'exclut pas toute possibilité de concilier la garantie du pluralisme avec une organisation rationnelle des organes de direction de l'audiovisuel public.

En effet, la restitution à l'Etat du pouvoir de nommer les présidents des sociétés de l'audiovisuel public peut être combinée avec le maintien de l'intervention du CSA. Cette combinaison est d'ailleurs indispensable. D'une part, le rôle du CSA reste en effet un élément formel de garantie du pluralisme et de l'indépendance, d'autre part, et surtout, la nomination des présidents est à présent, un des socles sur lesquels cette institution a peu à peu bâti son rôle de régulateur de la communication audiovisuelle.

En fonction des considérations qui précèdent, la commission a adopté, outre un amendement de coordination et un amendement rectifiant une erreur, quatre amendements à l'article 4 :

- un amendement a pour objet de supprimer les dispositions introduites par l'Assemblée nationale et restreignant la liberté du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) dans le choix des membres du conseil d'administration de France Télévision nommés par lui ;

- un amendement tend à prévoir la nomination du président de France Télévision par décret en Conseil des ministres sur une liste d'au moins deux noms présentée par le CSA ;

- un amendement modifie dans les mêmes conditions les modalités de la nomination des présidents de RFO et de Radio France ;

- un amendement tend à modifier le mode de révocation des présidents des organismes publics dans la logique de la modification de leur mode de désignation.

Article 4 bis
(article 48-1 A (nouveau) de la loi du 30 septembre 1986)

Interdiction des clauses d'exclusivité de la diffusion des chaînes publiques
dans les bouquets de programmes,
obligation de diffusion gratuite des chaînes publiques dans les bouquets

I. Position de l'Assemblée nationale

• L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi cet article qui :

- interdit aux sociétés nationales de programmes et à La Cinquième-Arte d'accorder une exclusivité de diffusion à un gestionnaire de bouquet satellitaire ou à un câblo-opérateur ou à tout autre gestionnaire d'offre groupée de services de télévision ;

- oblige les distributeurs de services de télévision à diffuser gratuitement les programmes des sociétés nationales de programmes et ceux de l'ancienne Cinquième.

II. Position de la commission

En interdisant aux sociétés nationales de programmes d'accorder un droit exclusif de reprise de leurs programmes et en imposant aux distributeurs de bouquets satellitaires l'obligation de diffuser gratuitement les chaînes publiques, l'Assemblée nationale s'est inspirée de deux principes, que l'on pourrait définir, le premier comme celui de l'universalité du service public de l'audiovisuel, le second comme celui de la neutralité du service public à l'égard des intérêts commerciaux des services privés.

Ces deux principes sont pertinents, et il appartient au législateur d'en définir la mise en oeuvre en fonction des autres principes fondateurs du droit de la communication audiovisuelle, ainsi que du contexte dans lequel cette mise en oeuvre intervient.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale n'est pas entièrement satisfaisant à cet égard :

• En ce qui concerne l'universalité du service public, le texte de l'Assemblée nationale néglige le fait que les chaînes publiques sont diffusées sur l'ensemble du territoire par la voie hertzienne terrestre, qui est actuellement, et de loin, le mode de réception le plus répandu. Elles sont en outre reprises gratuitement sur les réseaux câblés sans parler de leur inclusion de l'offre satellitaire du bouquet TPS. Le principe d'universalité est donc actuellement satisfait dans de bonnes conditions.

• En ce qui concerne la neutralité du service public, il est indispensable de combiner ce principe avec, d'une part, l'objectif de maintien et de promotion de la concurrence dans la communication audiovisuelle, qui est un des fondements du système depuis la suppression du monopole public, et d'autre part, avec le droit reconnu par l'article 216-1 du code de la propriété intellectuelle aux télévisions publiques, comme à l'ensemble des diffuseurs, d'autoriser ou de refuser la télédiffusion de leurs programmes, ce qui implique leur droit d'octroyer les autorisations en fonction de leurs intérêts commerciaux et de leurs stratégies de développement. C'est d'ailleurs pour préparer son entrée dans les métiers du numérique et du multimédia que France Télévision avait souhaité participer au tour de table de TPS et lui a accordé à ce bouquet l'exclusivité de la diffusion satellitaire de ses programmes ;

En fonction de ces éléments, votre commission a adopté un amendement modifiant la rédaction de l'article afin de préciser que l'exercice par les chaînes publiques du droit défini à l'article 216-1 du code de la propriété intellectuelle doit être concilié avec l'objectif de mise à disposition du public de leurs programmes sur l'ensemble des supports disponibles.

Article 5
(article 49 de la loi du 30 septembre 1986)

Institut national de l'audiovisuel (INA)

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'Institut national de l'audiovisuel a été créé par la loi du 7 août 1974 relative à la radiodiffusion et à la télévision, qui a procédé au " démantèlement " de l'ORTF.

L'article 3 de la loi, qui lui conférait le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial, définissait sa mission en termes lapidaires : " Il est créé un institut de l'audiovisuel chargé notamment de la conservation des archives, des recherches de création audiovisuelle et de la formation professionnelle ".

En même temps que l'apparition d'un secteur audiovisuel privé retirait à l'INA le monopole de fait de la conservation des archives audiovisuelles, les lois du 29 juillet 1982 (article 47) puis du 30 septembre 1986 (article 49) lui ont conféré les droits d'exploitation d'une partie des archives du secteur public et ont développé, sans toujours le clarifier, l'énoncé de ses missions de recherche et de formation, auxquelles la loi de 1986 a donné un caractère facultatif.

D'autre part, la loi du 20 juin 1992 relative au dépôt légal a confié à l'INA la responsabilité et la gestion du dépôt légal des " documents sonores et audiovisuels radiodiffusés et télédiffusés ".

L'INA s'est acquitté de ces " missions instables " 3 ( * ) avec un bonheur inégal.

En s'inspirant assez largement du rapport de mission sur l'INA remis en juillet 1998 au ministre de la culture et de la communication par M. Francis Brun-Buisson, alors chef du service juridique et technique de l'information et de la communication, le projet de loi entend recentrer l'activité de l'INA sur sa mission " patrimoniale " de conservation et de mise en valeur des archives audiovisuelles, et faciliter une définition plus claire de ses rapports avec les diffuseurs publics, notamment en restreignant le champ des transferts à l'Institut de droits d'exploitation des archives.

L'article 5 du projet de loi initial propose donc une " réécriture " de l'article 49 de la loi de 1986 redéfinissant le rôle de l'INA en 9 alinéas dont la rédaction n'a malheureusement pas toujours la précision souhaitable.

• Le premier alinéa définit la mission " première " de l'INA : " conserver et mettre en valeur le patrimoine audiovisuel national ". Cette définition recouvre l'ensemble de la mission patrimoniale de l'INA qui résulte, d'une part, de ses relations avec les chaînes publiques et de son rôle d'établissement public industriel et commercial et, d'autre part, de la mission de service public administratif dont relève le dépôt légal, ce dualisme ne contribuant d'ailleurs pas à une identification claire du rôle " patrimonial " de l'INA.

• le deuxième alinéa amorce la redéfinition des rapports entre l'INA et les diffuseurs publics :

- l'INA assure toujours la conservation des archives audiovisuelles des sociétés nationales de programmes, auxquelles s'ajouteront désormais celles de La Cinquième-Arte -on peut d'ailleurs se demander si le GEIE Arte acceptera l'extension de la mission de l'INA à la conservation des programmes que lui fournira la partie " Arte " de La Cinquième-Arte ;

- l'INA " contribue à l'exploitation " de ces archives dans des conditions fixées par convention entre l'Institut et les sociétés concernées. L'accord-cadre conclu entre l'INA et France 2 et France 3 explicite la portée de cette contribution en précisant que " l'INA a pour mission de contribuer à l'exploitation des archives, notamment dans la perspective de mise à disposition d'extraits, d'ensembles thématiques d'extraits et d'oeuvres et documents audiovisuels sous forme d'intégrales ".

La notion de " contribution à l'exploitation " des archives semble donc viser l'ensemble des prestations documentaires (archivage, catalogage, indexation) qui en permettra la valorisation commerciale.

Si la conservation et le traitement des archives de l'audiovisuel public constitue une des plus anciennes et plus importantes missions de l'INA, on ne peut pas dire qu'il s'en soit parfaitement acquitté. Entendu par votre commission en mars dernier, le président de l'INA avait indiqué que la collecte, la conservation et la restauration du patrimoine constituaient le premier axe stratégique du plan d'action qu'il avait présenté au conseil d'administration de l'Institut le 11 mars 1999. Un plan de sauvegarde et de numérisation des archives a notamment été récemment lancé pour " sauver " quelque 200 000 heures de télévision (sur 450 000 heures) et 300 000 heures de radio (sur 600 000 heures).

Cet effort de rattrapage s'impose en effet : comme le notait en juillet 1998 le rapport Brun-Buisson, plus de 300 000 heures de stocks vidéo n'ont pas été traitées, et le développement de ces stocks " non traités " ne pourra être évité que si l'on parvient à une gestion " en temps quasi-réel " des flux entrants... On ne peut donc que s'associer au diagnostic que pose l'intitulé de la troisième partie de ce rapport : " il est devenu vital, pour l'INA, de restructurer les fonctions concourant à la valorisation des archives ".

En outre, en cohérence avec les dispositions de l'article qui prévoient que les chaînes publiques conserveront, à l'avenir, les droits d'exploitation de leurs émissions sous forme intégrale, il est prévu que l'INA participe à la commercialisation de ces programmes, en qualité de mandataire des chaînes. L'accord entre l'INA et France 2 et France 3, qui renvoie à un protocole particulier la définition des modalités de ce mandat, stipule qu'il portera sur les émissions diffusées depuis plus d'un an, à l'exception de celles dont France Télévision se réservera la commercialisation " à raison de leur intérêt stratégique au regard de l'image des chaînes ou des efforts particuliers de commercialisation qu'elles justifient " 4 ( * ) .

L'INA percevra une commission au titre de son mandat de commercialisation des droits. France 2 et France 3, en tant que titulaires de ces droits, conserveront la charge de reverser aux ayants droit des rémunérations qui leur seront dues.

• les troisième et quatrième alinéas fixent les nouvelles compétences de l'INA en matière d'exploitation des droits :

* A compter de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, l'INA ne se verra plus transférer que les droits d'exploitation des extraits des archives audiovisuelles des chaînes publiques, à l'expiration d'un délai d'un an après leur première diffusion.

* Il demeurera en outre titulaire des droits d'exploitation qui lui auront été transférés antérieurement à la nouvelle loi -aux termes de la loi du 29 juillet 1982 et du texte " d'origine " de l'article 49 de la loi du 30 septembre 1986- c'est-à-dire les droits sur :

- les archives de l'ORTF ;

- les archives de TF1 produites avant le 29 juillet 1982 ;

- les émissions de fictions diffusées par les sociétés nationales de programme jusqu'au 1 er octobre 1981 (soit plus de 5 ans avant l'entrée en vigueur de la loi du 30 septembre 1986) ;

- les émissions autres que de fiction, co-produites au moins pour les deux tiers par les sociétés nationales de programme et qui auront été diffusées pour la première fois trois ans avant la date de publication de la nouvelle loi.

• le cinquième alinéa prévoit, comme les textes antérieurs, que les sociétés nationales de programme et TF1 conservent un " droit d'utilisation prioritaire " -mais non gratuite- des archives dont l'INA détient les droits d'exploitation.

• le sixième alinéa reprend les dispositions en vigueur permettant à l'Institut de passer des conventions avec toute personne en vue de la conservation et de l'exploitation de ses archives audiovisuelles, et les complète par de nouvelles dispositions autorisant l'INA à procéder à des acquisitions de droits audiovisuels et à recevoir des dons et legs.

• le septième alinéa reprend également les dispositions en vigueur relatives à la mission de l'INA en matière de dépôt légal, lesquelles " recopient " les dispositions de la loi de 1992, et notamment celles de ses articles 5 -qui inclut l'INA parmi les organismes dépositaires responsables du dépôt légal- et 2 -qui définit les objectifs de l'organisation du dépôt légal.

• le huitième alinéa modifie la rédaction des dispositions en vigueur relatives aux activités de recherche et de formation de l'Institut, en précisant notamment qu'il peut procéder aux recherches et expérimentations " utiles à sa mission ", et contribuer " à la diffusion de l'innovation dans le domaine des techniques de production et de communication audiovisuelle ".

• Enfin, le dernier alinéa précise que le cahier des charges de l'Institut est fixé par décret, précision qui, dans le texte de 1986, figurait au premier alinéa de l'article 49.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications de fond à l'article 5 :

- en premier lieu, elle a inséré, après les alinéas relatifs aux droits d'exploitation dévolus à l'INA -ou à ceux qu'il pourrait éventuellement acquérir- un alinéa nouveau précisant que l'INA doit " assurer la conservation et l'exploitation des archives dont il est propriétaire ou qui lui ont été confiées " dans le respect des droits de propriété littéraire et artistique " des auteurs, producteurs et artistes-interprètes ou de leurs ayants droit ".

Cette précision peut paraître inutile : il va sans dire, en effet, que lorsqu'il exerce les droits d'exploitation qu'il détient, et qui sont ceux reconnus par le code de la propriété intellectuelle aux producteurs d'une oeuvre audiovisuelle, l'INA doit, en application du même code et des contrats de production, d'une part rémunérer les autres titulaires de droits et, d'autre part, veiller, pour ce qui le concerne, à ce que l'utilisation des oeuvres cédées ne porte pas atteinte au droit moral de ces derniers.

Cependant, force est de reconnaître que l'INA n'a pas fait preuve dans le domaine de la gestion des droits d'une particulière diligence ni d'une particulière expertise, quand il n'a pas tout simplement cherché à se décharger de ses responsabilités en la matière.

On peut donc juger que ce " rappel " est opportun.

- en second lieu, elle a modifié l'avant-dernier alinéa de l'article pour redonner, d'une part, un caractère obligatoire aux missions de recherche et de formation de l'INA, et pour les compléter par une mission de production " d'oeuvres et de documents audiovisuels pour les réseaux actuels et futurs ".

III. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article 49 de la loi de 1986 et tendant :

- à en alléger et à en préciser la rédaction, en particulier afin de mieux distinguer entre les différentes missions de l'INA et de définir plus clairement les cas dans lesquels l'INA exerce les droits d'exploitation ;

- à revenir à la définition des missions de recherche et de formation de l'Institut prévue par le texte initial du projet de loi.

Article 5 bis
(article 50 de la loi du 30 septembre 1986)

Allongement à cinq ans de la durée du mandat
du conseil d'administration de l'INA

I. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a souhaité corriger une omission du projet de loi afin d'étendre à 5 ans le mandat du conseil d'administration de l'INA.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans le modifier.

Article 5 ter
(article 50 de la loi du 30 septembre 1986)

Nomination du directeur général de l'INA

I. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a prévu que le directeur général de l'INA ne serait plus nommé par décret en conseil des ministres.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à l'article 5 ter un amendement modifiant la rédaction du sixième alinéa de l'article 50 afin de préciser que le mandat du président est de cinq ans, comme celui du conseil d'administration.

Article 6
(article 53 de la loi du 30 septembre 1986)

Contrats d'objectifs et de moyens, financement des organismes
de l'audiovisuel public

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 6 du projet de loi présente une nouvelle rédaction de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, qui fixe les conditions dans lesquelles le Parlement autorise la perception de la redevance et approuve sa répartition ainsi que les estimations de recettes publicitaires, au vu des budgets prévisionnels des organismes (ces informations figurant dans le " jaune budgétaire " relatif au secteur public de la communication audiovisuelle).

Le texte proposé par le gouvernement rend obligatoire la conclusion de contrats d'objectifs et de moyens pluriannuels entre l'Etat et les organismes publics et fixe leurs modalités d'élaboration, prévoit la répartition par France Télévision, entre ses filiales, des ressources publiques qui lui sont affectées par la loi de finances, et limite la durée horaire des écrans publicitaires de France 2 et de France 3.

Sur ce dernier point, le texte du projet de loi avait fait l'objet entre le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale d'une polémique qui a entraîné la suspension de son examen. Lors de la présentation de la lettre rectificative qui a ultérieurement ajouté au texte initial des dispositions concernant le secteur privé, il avait été annoncé que des amendements seraient présentés par le Gouvernement afin d'aménager la diminution des ressources publicitaires et de compléter cette disposition par un mécanisme de compensation financière. Ces ajustements seront évoqués avec les modifications apportées par l'Assemblée nationale à l'article 6.

Le texte proposé par le Gouvernement pour l'article 53 de la loi de 1986 propose ainsi les dispositions suivantes.

• Le paragraphe I prévoit que France Télévision, RFO, RFI et Radio France passeront avec l'Etat des contrats d'objectifs et de moyens dont la durée sera comprise entre trois et cinq ans.

Il donne aussi une liste des sujets qui devront être traités par ces contrats. Il s'agit des axes de développement des sociétés, du coût annuel des activités exercées, des indicateurs retenus pour l'évaluation des résultats, du montant des ressources publiques et des recettes propres prévus, du chiffrage des perspectives économiques des services payants développés par les organismes : chaînes thématiques, services multimédias, etc.

Le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévision précisera l'application à France 2, France 3 et La Cinquième-Arte des éléments figurant dans le contrat de la société holding.

• Le paragraphe II prévoit que le conseil d'administration de France Télévision approuvera son contrat d'objectifs et de moyens et délibère sur son exécution annuelle, et que les conseils d'administration des filiales seront consultés sur les éléments du contrat qui les intéressent et délibèreront sur leur exécution annuelle.

Les conseils d'administration de RFO, Radio France et RFI approuveront aussi les contrats d'objectifs et de moyens de ces sociétés et délibèreront sur leur exécution annuelle.

• Le paragraphe III prévoit l'affectation par France Télévision à ses trois filiales des recettes publiques destinées au groupe. Le conseil d'administration de France Télévision approuvera un état prévisionnel des dépenses de la société holding et de chaque filiale, ainsi que l'éventuelle modification en cours d'exercice de la répartition des ressources publiques entre les filiales.

• Le paragraphe IV réduit, dans sa rédaction initiale, à 5 minutes la durée des messages publicitaires de France 2 et de France 3 par période de 60 minutes.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a précisé, au paragraphe I, que le président de France Télévision devait présenter chaque année aux commissions des affaires culturelles du Sénat et de l'Assemblée nationale un rapport sur l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens. La même obligation n'est pas imposée aux présidents de RFO, RFI, Radio France et l'INA.

L'Assemblée nationale a par ailleurs réparé une omission qui, dans le texte du gouvernement, supprimait les dispositions actuelles de l'article 53 de la loi de 1986 sur l'adoption de la loi de finances. Cette omission n'avait pas de conséquences sur l'approbation parlementaire annuelle de la perception de la redevance et sur la fixation par le parlement des dotations budgétaires à l'audiovisuel public, celles-ci étant prévues par l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Elle supprimait en revanche le " jaune budgétaire ", et surtout l'approbation parlementaire de la répartition de la redevance ainsi que des prévisions de recettes publicitaires.

L'Assemblée nationale a donc rétabli la mention expresse de l'octroi par le Parlement de l'autorisation de percevoir la redevance, ainsi que celle de l'approbation de la répartition de son produit (entre France Télévision, Radio France, RFI, RFO et l'INA ; TDF, exclue de la liste, ne percevait plus de part de redevance depuis plusieurs années, son rattachement à France Télécom et sa gestion sur des bases exclusivement commerciales ne le justifiant plus). L'Assemblée nationale a aussi prévu l'approbation du produit des recettes propres. A la place de la liste des documents et informations transmis au Parlement qui figure dans le texte actuel de l'article 53, elle a enfin prévu la présentation par le gouvernement d'un rapport, annexé au projet de loi de finances, sur la situation et la gestion des organismes publics, ainsi que sur l'exécution de chaque contrat d'objectifs et de moyens.

L'Assemblée nationale a en outre précisé que les ressources publiques perçues par France Télévision seraient affectées " intégralement " à France 2, France 3 et La Cinquième-Arte, et que le conseil d'administration de France Télévision approuverait non pas les modifications apportées en cours d'exercice à la répartition des ressources publiques allouées à la société holding, mais celles apportées à leur budget prévisionnel par les filiales, ce qui rend nécessaire l'intervention de celles-ci dans les réaffectations de crédits publics susceptibles de modifier en cours d'année les moyens dont elles disposent.

Sur la proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a enfin adopté le dispositif suivant :

• le principe du remboursement intégral des exonérations de redevances est inscrit dans la loi. L'amendement du gouvernement qui prévoyait le calcul du remboursement sur le fondement du régime d'exonération en vigueur du projet de loi, a vu sa portée élargie par l'Assemblée nationale. Celle-ci a décidé que les adaptations du régime des exonérations seraient prises en compte pour le calcul des remboursements. Les remboursements seront inscrits à un compte spécial du Trésor, ce qui permettra d'éviter les régulations budgétaires. Enfin, l'Assemblée nationale a prévu que les remboursements financeraient exclusivement les dépenses de programme ou de développement des organismes attributaires de la redevance ;

• la durée des messages publicitaires ne pourra dépasser 8 minutes par période de 60 minutes ;

• le conseil d'administration de France Télévision déterminera la durée maximale des messages d'autopromotion des programmes de France 2, France 3 et La Cinquième-Arte ;

• le gouvernement présentera, à l'issue de la première année d'application de la limitation à 8 minutes de la durée des messages publicitaires, un rapport au parlement sur les incidences de la mesure sur l'évolution du marché publicitaire.

II. Position de la commission

• Les contrats d'objectifs

La formule de contrats d'objectifs a été expérimentée pendant la période 1990-1992. La loi du 17 janvier 1989 5 ( * ) ouvrait en effet la faculté, pour l'Etat et les organismes de l'audiovisuel public, de conclure des contrats annuels ou pluriannuels. Les contrats signés n'ont pas été de véritables outils d'orientation de l'audiovisuel public : objectifs vagues, clauses sommaires, indicateurs non contraignants, absence d'engagements financiers de la part de l'Etat ont donné à ces documents un caractère plus formel qu'opérationnel.

L'utilité potentielle des contrats d'objectifs fait cependant depuis quelques années l'objet d'un remarquable consensus, comme en témoigne le rapport publié en septembre 1996 par la commission sur l'avenir de la télévision publique et comme le confirme le rapport de la mission d'audit du secteur public présidé par M. Jean-Michel Bloc-Lainé, qui préconisait la fixation par la tutelle, aux chaînes, d'objectifs fondés sur des indicateurs de gestion.

Dans l'avis rendu sur le budget de la commission audiovisuelle pour 1997 au nom de la commission des affaires culturelles, votre rapporteur constatait de son côté l'excessive discrétion de l'Etat actionnaire dans la définition des stratégies des chaînes publiques.

Il notait à cet égard que le contrôle des organismes de l'audiovisuel public est exercé essentiellement à l'occasion de la procédure budgétaire. Initiée dans le cadre de la concertation interministérielle, suivie par les conseil d'administration, clôturée par le Parlement, celle-ci permet de poser l'ensemble des problèmes et des perspectives de l'audiovisuel public dans une logique moins économique et fonctionnelle qu'étroitement financière, et dans des conditions susceptibles d'être perturbées par la régulation budgétaire. Ce sont en fait de véritables points de repère, exprimés sous la forme de missions sériées et d'objectifs définis, qui manquent à l'exercice d'un contrôle efficace.

Tout en insistant sur la nécessité d'émonder les cahiers des charges des chaînes afin d'identifier quelques missions essentielles traduisant la notion de mission d'intérêt général du secteur public, votre rapporteur constatait l'opportunité de recourir à l'instrument des contrats d'objectifs pour obliger l'Etat à se donner une doctrine opérante, la formuler en objectifs, la traduire en engagements à moyen terme, y compris financiers, à partir desquels les dirigeants du secteur public pourraient bâtir leurs propres stratégies, se prévaloir de leurs réussites, rendre compte de leurs échecs.

Il convient par conséquent de se féliciter de l'insertion dans le projet de loi d'une disposition qui institue dans des termes précis l'obligation de conclure des contrats d'objectifs et de moyens liant l'Etat aux organismes de l'audiovisuel public.

Les modalités prévues sont globalement satisfaisantes, en particulier la liste des matières qui devront faire l'objet de clauses contractuelles ; ainsi que la période d'exécution, comprise entre trois ans - durée moyenne des contrats d'objectifs entre l'Etat et les entreprises publiques - et cinq ans, durée prévue du mandat des présidents.

Il paraît en revanche nécessaire de préciser que l'Etat sera représenté par le ministre chargé de la communication et par le ministre chargé du budget, afin de donner à ces documents une certaine garantie de bonne fin.

L'Assemblée nationale a prévu la présentation annuelle, par le président de France Télévision, d'un rapport sur l'exécution du contrat de la société, aux commissions des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat. Cette disposition doit couvrir aussi RFI, RFO, Radio France et l'INA.

Il serait aussi opportun de prévoir la transmission officielle au CSA du bilan détaillé de l'exécution des contrats mentionné au troisième alinéa du § II bis de l'article 6. Participant au processus de révocation des présidents, le CSA doit être officiellement informé des résultats de leur gestion.

• La mention des pouvoirs financiers et de contrôle du Parlement

La question posée à cet égard celle de la répartition du produit de la redevance entre les filiales de France Télévision. Si cette responsabilité appartient au Conseil d'administration de la holding, comme le prévoit le projet de loi, l'unité du pouvoir sera confortée, ce qui paraît un gage d'efficacité dans la gestion du groupe. En revanche, le Parlement sera dessaisi d'un élément important de son pouvoir de contrôle sur le secteur public.

• Les remboursements d'exonérations de redevance

Le gouvernement et l'Assemblée nationale ont souhaité graver dans le marbre de la loi de 1986 le principe du remboursement -il serait sans doute préférable de parler de compensation puisque l'on ne rembourse pas ce qui n'a pas été encaissé- des exonérations de redevances consenties pour des motifs sociaux.

Le principe est satisfaisant : il n'est pas normal que l'audiovisuel public supporte les frais d'une mesure relevant de la politique sociale de l'Etat.

Mais en matière financière le dernier mot appartient à la loi de finances, qui fixera librement chaque année le montant des remboursements effectifs. La disposition adoptée par l'Assemblée nationale a donc un caractère plus déclaratoire que juridique. Votre commission a cependant décidé de le conserver, considérant qu'il exprime une intention politique louable, qu'il appartiendra chaque année, on le souhaite, à l'autorité budgétaire d'assumer.

L'Assemblée nationale a prévu par ailleurs que les crédits de remboursement des exonérations financeraient exclusivement les dépenses de programmes ou de développement. Cette précision traduit un louable souci de diriger les financements publics vers les postes comptables symbolisant le mieux le dynamisme souhaitable de l'audiovisuel public.

Mais, l'affectation des remboursements d'exonérations aux dépenses de programmes et de développement n'a aucun sens comptable, dans la mesure où les dépenses de programmes et de développement figurent parmi les postes principaux des budgets des chaînes, et sont financées par l'ensemble des ressources, dans lesquelles sont noyés les remboursements d'exonérations.

• Les recettes publicitaires

1) L'influence du financement publicitaire sur l'exécution des missions des chaînes publiques

On sait que la nécessité d'attirer les investissements des annonceurs a des effets sensibles sur la programmation des chaînes publiques, excessivement guidée par la recherche de l'audience maximale, spécialement aux heures de grande écoute (19 h - 22 h) et dans les créneaux qui encadrent la diffusion des nouvelles télévisées.

C'est ainsi que les émissions qui ne sont pas strictement " grand public ", les émissions culturelles en particulier, sont rejetées aux heures creuses de la nuit. Cette situation a été souvent dénoncée, dernièrement encore par le rapport Missika sur " les entreprises de télévision et les missions de service public ". Celui-ci constate que " les obligations spécifiques (des chaînes publiques) sont vécues comme des corvées et la façon dont elles sont formulées incite à raisonner de la manière suivante : si le cahier des charges oblige à programmer tel genre d'émission, c'est qu'il est dépourvu d'impact sur l'audience. Par conséquent, de tels programmes subissent une véritable stratégie d'éviction. L'exemple des spectacles vivants est le plus parlant ". Chacun a pu faire les mêmes constatations.

L'argument présenté par certains présidents de l'audiovisuel public, selon lequel ce type d'émissions réunit un public plus important aux heures creuses qu'aux heures de grande écoute est très contestable au regard de ce qui est au coeur même de la mission des chaînes publiques : favoriser le contact entre le grand public et l'ensemble des aspects de la production culturelle, ce qui ne peut se faire qu'aux heures de grande écoute, et au détriment des taux d'audience.

L'influence de la publicité sur la programmation se manifeste aussi par d'autres voies. Dans son récent rapport " audiovisuel et publicité ", le CSA note la concentration des écrans publicitaires aux heures de grande écoute et l'ampleur du phénomène des " tunnels " (succession de bandes-annonces, d'auto-promotion et d'écrans publicitaires) que les chaînes tentent de contourner en diffusant des mini-programmes, du type bulletins de météo, destinés à relancer l'attention des téléspectateurs.

L'évolution des formats de fiction vers les 52 minutes et les 26 minutes joue aussi un rôle à cet égard. Enfin, une attention croissante est portée au contenu des programmes, que les annonceurs souhaitent consensuels, et apparaissent des formules telles que le " programming " qui permettent à un annonceur d'avoir directement l'initiative d'un programme qu'il parraine (par exemple : Mille enfants pour l'an 2000, parrainé par Rhône-Poulenc).

Ces développements récents sont contrôlés par le CSA et ne semble pas, à ce stade, affecter l'exécution des missions des chaînes. Ils ne dessinent pas moins des voies d'avenir qui impliquent un rôle croissant, et en principe inopportun, de la publicité sur la grille des programmes. En ce sens, la diminution de la durée des écrans publicitaires contribuerait à élargir la marge de manoeuvre des responsables de la programmation.

Il faut cependant signaler, pour relativiser l'impact réel de la publicité, que la programmation de France 2 et de France 3 reste sensiblement différente de celle de TF1. Le rapport Missika signalait que la grande chaîne commerciale organise largement sa programmation en fonction de l'audience utile, la fameuse ménagère de moins de 50 ans, alors que France 2 et France 3 mobilisent un public sensiblement plus âgé, on peut aussi dire plus vaste, ce qui explique que leur part de marché publicitaire soit proche de leur part d'audience, alors que l'on constate à cet égard à TF1 un écart financièrement très rentable. On ne saurait donc dire que France Télévision se plie servilement à la logique des publicitaires et que la diminution de ses recettes va brusquement libérer un potentiel de créativité jusqu'alors brimé par le marché.

Au demeurant, il est reconnu que la diffusion de messages publicitaires souvent créatifs contribue à l'image dynamique de la programmation et facilite le contact avec le jeune public.

Ainsi n'est-il pas admissible de " diaboliser " la publicité et de faire de sa régression draconienne un enjeu absolument majeur. Il faut plutôt contrôler la place et le rôle de la publicité sur les écrans de la télévision publique avec pragmatisme, sans enfermer les chaînes dans un cadre trop rigide.

2) L'influence de la diminution de la publicité sur les besoins de financement des chaînes publiques

La publicité a joué depuis quelques années un rôle croissant dans le financement des chaînes.

Dans son rapport, déjà cité, " audiovisuel et publicité ", le CSA présente des observations intéressantes à cet égard :

Entre 1992 et 1997, les recettes de redevance de France 2 et France 3 ont progressé six fois moins vite que leurs recettes publicitaires.

Celles-ci ont augmenté de 1,7 milliard de francs en cinq ans, soit très exactement le montant des financements publics destinés à Arte/La Cinquième. En d'autres termes, tout se passe comme si c'était l'accroissement des recettes publicitaires de France Télévision, et non l'augmentation des contributions publiques, qui avait assuré le financement du canal éducatif et culturel.

Au cours de cette période, les recettes publicitaires de France 2 auront augmenté de 54 % et celles de France 3 de 85 %. Dans le même temps, la durée de la publicité aura augmenté de 81 % sur France 2 et celle de France 3 aura plus que doublé (+ 138 %).

Le tableau de l'évolution de la part des recettes publicitaires dans le budget de France 2 et de France 3 est tout aussi éloquent :

Au vu de ces chiffres qui montrent en moyenne période les limites de l'engagement de l'Etat dans le financement de l'audiovisuel public, l'opportunité d'un repli draconien et autoritaire de la ressource publicitaire apparaît imprudente, dans une période où les besoins de financement de l'audiovisuel public vont fortement progresser avec l'entrée dans le numérique.

Le projet de budget de 2000 a d'ailleurs démontré la difficulté de compenser la diminution des recettes publicitaires. L'effort budgétaire très significatif consenti en faveur de l'audiovisuel public ne permettra pas aux chaînes d'aborder avec dynamisme le tournant du numérique.

On sait par ailleurs qu'aucun mécanisme ne permet d'assurer la pérennité des dotations budgétaires face au postulat de l'annualité.

On sait enfin que la redevance n'est plus une ressource en forte expansion. Bien au contraire, on peut avoir des doutes sur la pérennité d'un prélèvement qui finance une part de plus en plus étroite de l'offre audiovisuelle, une part plus étroite encore de l'offre effectivement consommée, et qui s'analysera de plus en plus comme la rémunération arbitraire d'une consommation virtuelle forcée. A plus long terme, la possibilité de recevoir des émissions de télévision sur les écrans d'ordinateur, non taxés, aura les mêmes conséquences déstabilisatrices sur cette ressource. Si un jour le financement du secteur public devenait entièrement budgétaire, et l'on ne peut manifestement pas négliger cette hypothèse, il est probable que l'époque des objectifs publicitaires excessivement hardis que nous avons l'habitude de dénoncer aujourd'hui apparaîtrait comme un temps béni de vaches grasses et de créativité.

3) Le cadre juridique de la diminution des recettes publicitaires

L'inscription dans le projet de loi de la réduction de la durée des messages publicitaires à 8 minutes par période d'une heure donne valeur législative à une mesure qui est au mieux réglementaire, et qui devrait donc figurer dans les cahiers des charges des chaînes, ou être simplement laissé à l'appréciation des dirigeants des chaînes et de la tutelle, et donc être réglé lors de l'élaboration des contrats d'objectif et de moyens. Ceux-ci devront d'ailleurs, aux termes du paragraphe I de la nouvelle rédaction de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, déterminer " le montant du produit attendu des recettes propres, notamment celles issues de la publicité de marques et de parrainage ".

C'est manifestement dans ce cadre que le pragmatisme invite à préciser la durée horaire maximale des écrans publicitaires de France 2 et de France 3.

En fonction de l'ensemble de ces observations, votre commission a adopté six amendements à cet article :

- un amendement prévoit la signature des contrats d'objectifs par le ministre chargé de la communication et par le ministre chargé des finances ;

- un amendement prévoit que l'ensemble des présidents des organismes publics seront entendus par les commissions des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat sur l'exécution des contrats d'objectifs ;

- un amendement prévoit la communication au CSA du bilan de l'exécution des contrats établi chaque année par le gouvernement ;

- un amendement est rédactionnel ;

- un amendement supprime l'affectation des remboursements d'exonérations aux dépenses de programmes ;

- un amendement supprime les dispositions relatives à la fixation par la loi de la durée horaire maximale des messages publicitaires diffusés par France 2 et par France 3.

Article 7
(articles 18, 24, 26, 34-1, 48, 48-2, 48-3, 48-9, 48-10, 51, 56, 62, 73
de la loi du 30 septembre 1986,
article L. 4433-28 du code des collectivités territoriales
et annexe II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983)

Coordination

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article effectue, dans la loi du 30 septembre 1986, dans le code général des collectivités territoriales et dans la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public les modifications rendues nécessaires par la création du groupe France Télévision, la fusion entre la Sept-Arte et La Cinquième et l'insertion, dans la loi, des noms des différentes sociétés.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à cet article 5 amendements de coordination, un amendement rectifiant une erreur matérielle, et un amendement qui affecte aux sociétés nationales des programmes et à La Cinquième-Arte les fréquences qu'elles utilisent et dont TDF est juridiquement attributaire.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel avant l'article 7 bis
(article 51 de la loi du 30 septembre 1986)

Monopole de diffusion des chaînes publiques
par Télédiffusion de France (TDF)

Votre commission a adopté un amendement qui supprime pour la diffusion hertzienne terrestre numérique le monopole dont TDF dispose à l'égard des diffuseurs publics. Rien ne justifie en effet le maintien du monopole de TDF dans le domaine émergent de la diffusion numérique.

Article 7 bis
(article L. 36-7 du code des postes et télécommunications)

Tarifs de la société Télédiffusion de France

L'Assemblée nationale a souhaité, selon les indications du rapporteur du projet de loi, " instituer la transparence tarifaire de TDF ".

A cette fin, elle a adopté un amendement en confiant à l'autorité de régulation des télécommunications le soin d'émettre un avis public sur les tarifs pratiqués pour la diffusion de l'ensemble des services de communication audiovisuelle.

Position de la commission

Les pratiques tarifaires de TDF sont souvent mises en accusation en raison du monopole dont dispose cette société pour la diffusion des télévisions et radios publiques, et de sa position dominante pour la diffusion des télévisions nationales privées.

Cependant, les diffuseurs privés ont la possibilité de saisir le conseil de la concurrence pour faire constater d'éventuels abus. Les opérateurs publics ont quant à eux la possibilité d'avoir connaissance des clauses des contrats conclus avec le secteur privé et d'obtenir l'alignement sur ceux-ci des conditions qui leur sont faites. Par ailleurs les cahiers des charges prévoient la vérification par la tutelle du juste équilibre des tarifs.

Ce dispositif paraît suffisant pour obtenir la vérification des pratiques tarifaires de TDF.

Il ne semble pas, en revanche, opportun de mettre en place une procédure qui implique que la structure des coûts de TDF sera rendue publique, alors que le numérique de terre permettra l'arrivée sur le marché de la diffusion de concurrents qui ne seront pas soumis aux mêmes contraintes.

Au demeurant, la publication, prévue par l'Assemblée nationale, d'un avis sur les tarifs de TDF, ne fournirait que la base éventuelle d'une saisine du Conseil de la concurrence. Les opérateurs privés qui ont des doutes sur les tarifs peuvent saisir directement le Conseil. En ce qui concerne les opérateurs publics, c'est à la tutelle de prendre ses responsabilités, comme les cahiers des charges l'y invitent.

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression de cet article.

Article 8

Dispositions transitoires

I. Commentaire du texte du projet de loi

Le paragraphe I de cet article dispose que les mandats des membres actuels des conseils d'administration de France 2, de France 3 et de La Cinquième, ainsi que les mandats des membres des organes sociaux de la Sept-Arte prendront fin lorsque l'on nommera les administrateurs des sociétés mentionnées à l'article 4 du projet de loi.

Il prévoit par ailleurs que les transferts de biens, droits et obligations intervenant entre l'Etat et France Télévision d'une part, entre les anciennes sociétés France 2, France 3, la Sept-Arte et La Cinquième et la société France Télévision d'autre part, ne donnent pas lieu à la perception de droits ou de taxes, ni au versement de salaires et d'honoraires.

Le paragraphe II précise, dans sa rédaction initiale, que la réduction de 12 à 5 minutes par heures de la durée des écrans publicitaires sur France 2 et France 3 entrera en vigueur à compter du 1 er janvier 2000.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement reportant au 1 er janvier suivant la publication de la loi l'entrée en vigueur des mesures concernant la réduction horaire des écrans publicitaires de France 2 et France 3.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement de coordination avec sa décision de supprimer les paragraphes V et VI prévus par l'article 6 pour l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986.

TITRE II
:
TRANSPOSITION DE DIVERSES DISPOSITIONS
DE LA DIRECTIVE 89/552/CEE
DU 3 OCTOBRE 1989 MODIFIÉE PAR
LA DIRECTIVE 97/36/CE DU 30 JUIN 1997

Article 9

(article 15 de la loi du 30 septembre 1986)

Protection des mineurs vis-à-vis des programmes ou des messages
susceptibles de nuire à leur épanouissement
et au respect de la dignité de la personne

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article tend à transposer dans l'article 15 de la loi du 30 septembre 1986, qui dispose que le Conseil supérieur de l'audiovisuel veille à la protection de l'enfance et de l'adolescence dans la programmation des émissions des services de communication audiovisuelle, les dispositions des articles 22 et 22 bis de la directive Télévision sans frontière modifiée par la directive 97/36/CE du 30 juin 1997.

L'article 22 de la directive impose aux Etats membres de prendre les " mesures appropriées " pour que les émissions de télévision ne comportent pas de programmes susceptibles de nuire gravement à l'épanouissement des mineurs " notamment des programmes comprenant des scènes de pornographie ou de violence gratuite ". Les programmes susceptibles de simplement nuire (c'est-à-dire non gravement) aux mineurs, font l'objet de mesures identiques sauf si l'heure d'émission ou l'utilisation de " toute mesure technique " permet d'assurer " que les mineurs se trouvant dans le champ de diffusion ne sont normalement pas susceptibles de voir ou d'entendre ces émissions ". L'article 22 prévoit aussi que lorsque de tels programmes sont diffusés en clair, les Etats membres veillent à ce qu'ils soient précédés d'un avertissement acoustique ou identifiés par un symbole tout au long de leur durée.

L'article 22 bis fait obligation aux Etats membres de veiller à ce que les émissions ne contiennent aucune incitation à la haine pour des raisons de race, de sexe, de religion ou de nationalité.

L'article 9 du projet de loi opère la transposition de ces dispositions en proposant une nouvelle rédaction de l'article 15 de la loi de 1986.

• Le premier alinéa élargit au respect de la dignité humaine dans les programmes la mission de veille actuellement confiée au Conseil supérieur de l'audiovisuel pour la protection de l'enfance et de l'adolescence. Il ne s'agit donc pas à proprement parler d'un élément de la transposition de la directive.

• Le deuxième alinéa confie au CSA la mission de " veiller " à ce que des programmes susceptibles de nuire à l'épanouissement des mineurs ne sont pas mis à la disposition du public par un service de radiodiffusion et de télévision, sauf s'il est assuré par le choix de l'heure de diffusion ou tout moyen technique que des mineurs ne sont normalement pas susceptibles de les voir ou de les entendre. Cette formulation correspond au deuxième alinéa (2) de l'article 22 de la directive.

• Le troisième alinéa du texte proposé par le projet de loi donne au CSA la mission de veiller à ce que les messages susceptibles de nuire à l'épanouissement des mineurs soient, s'ils sont diffusés en clair, précédés d'un avertissement acoustique ou identifiés par la présence d'un symbole visuel. Ceci correspond au troisième alinéa (3) de l'article 22 de la directive.

• Le quatrième alinéa prévoit que le CSA veille à ce qu'aucun programme susceptible de nuire gravement à l'épanouissement des mineurs ne soit diffusé par les services de radiodiffusion et de télévision, ce qui correspond approximativement, on le verra ci-dessous, au premier alinéa (1) de l'article 22 de la directive.

• Enfin, le dernier alinéa du texte proposé par l'article 9 transpose l'article 22 bis de la directive en visant en outre les incitations à la discrimination.

II. Position de l'Assemblée nationale

l'Assemblée nationale a réparé un oubli du texte initial du projet de loi en précisant que les services visés étaient les services de radiodiffusion " sonore " et de télévision, conformément à la terminologie de la loi de 1986.

Elle a précisé, conformément au texte de la directive, que le symbole visuel signalant des programmes susceptibles de nuire à l'épanouissement des mineurs devait être diffusé tout au long de la durée du programme.

Elle a enfin supprimé la mention des incitations à la discrimination de la liste des interdictions figurant dans le dernier alinéa de l'article 9 du projet de loi, au motif que la directive ne prévoit pas cette mention.

III. Position de la commission

Votre commission estime que le premier souci du législateur doit être, en matière de transposition d'une directive, de veiller au respect intégral des engagements pris au sein des institutions européennes.

Les articles 22 et 22 bis de la directive télévision sans frontières modifiée instituent un système satisfaisant de protection de l'enfance et de l'adolescence et de la dignité de la personne, que votre commission souhaite renforcer sur un point, en réintégrant l'interdiction de diffuser des incitations à la discrimination prévue dans le texte initial du projet de loi. Votre commission approuve par ailleurs l'extension du système des articles 22 et 22 bis de la directive aux programmes de radio-diffusion sonore.

En revanche, la fidélité du projet de loi aux articles 22 et 22 bis de la directive est douteuse à deux égards :

- en confiant au CSA une mission de veille alors que la directive prévoit que " les Etats membres prennent des mesures " et " veillent à ce que ", le projet de loi se situe en-deçà des obligations assumées au sein du Conseil de l'Union européenne.

En effet, dans le cadre des missions de veille que la loi de 1986 lui attribue, le CSA dispose d'un pouvoir essentiellement incitatif qui ne peut que difficilement déboucher sur la mise en oeuvre de la procédure de sanction à l'égard des diffuseurs rétifs. La mise au point laborieuse et purement consensuelle de la signalétique anti-violence le montre bien dans le domaine particulièrement sensible de la protection de l'enfance et de l'adolescence où le CSA exerce déjà une mission de veille aux termes de l'article 15 de la loi du 30 septembre 1986. En effet, l'article 42 de même loi prévoit que le CSA " peut mettre en demeure les titulaires d'autorisation pour l'exploitation d'un service de communication audiovisuelle de respecter les obligations qui leur sont imposées par les textes législatifs et réglementaires et par les principes définis à l'article premier de la présente loi ". Or l'article premier de la loi ne mentionne pas la protection de l'enfance et de l'adolescence, et l'on peut contester l'assimilation d'une liste de prescriptions confiées à la simple " veille " du régulateur, à une obligation en bonne et due forme imposée par un texte législatif. Le projet de loi charge donc le CSA d'une mission dont la portée juridique est très ambiguë alors que la directive incite les Etats à prendre de véritables mesures normatives ;

- le premier alinéa de l'article 22 de la directive invite les Etats membres à prohiber la diffusion d'émissions de télévision susceptibles de nuire gravement à l'épanouissement des mineurs, " notamment des programmes comprennent des scènes de pornographie et de violence gratuites ". Or, le troisième alinéa du texte proposé pour l'article 15 de la loi de 1986 ne mentionne pas cette précision.

Le rapport de la commission des commission des affaires culturelles familiales et sociales de l'Assemblée nationale explique cette omission par le fait que ce membre de phrase " ne constitue qu'une illustration, que les Etats membres ne sont pas tenus de reprendre textuellement " et précise : " en outre, l'introduction de ce membre de phrase pouvait être interprétée comme traduisant la volonté du législateur de prohiber totalement la diffusion de films pornographiques, alors que cette diffusion est admise en France, comme dans la plupart des autres Etats membres, dès lors qu'elle a lieu à une heure tardive et/ou sur une chaîne cryptée. En revanche, telle qu'elle est formulée, l'interdiction totale de diffusion pourrait, le cas échéant, s'appliquer aux films pornographiques dans lequel les acteurs se trouveraient placés dans des situations particulièrement choquantes pour les mineurs. En ce sens, le projet de loi est conforme à l'esprit de la directive et aux usages constatés en Europe en la matière ".

Aussi pertinents que puissent être ces arguments, votre commission estime nécessaire de s'en tenir à la lettre du texte auquel le Gouvernement français a souscrit au sein des institutions européennes, et de faire figurer dans la loi l'interdiction de diffuser des scènes de pornographie et de violence gratuite.

Il serait fâcheux que la France soit poursuivie et condamnée pour une absence de respect du droit européen dans des domaines aussi sensibles que la protection de l'enfance et de l'adolescence, et l'interdiction des incitations à la haine et à la discrimination.

On sait au demeurant que la Cour de justice de Luxembourg attache une importance à ce que les dispositions précises des directives européennes soit transposées avec une précision équivalente dans le droit interne des Etats membres.

En fonction de ces considérations, votre commission a adopté un amendement modifiant la rédaction de l'article 9 afin de :

- transformer les objectifs confiés à la veille du CSA en obligations imposées par la loi, ce qui permettra sans contestation au CSA d'appuyer leur application sur la mise en oeuvre de la procédure de sanction des diffuseurs ;

- introduire dans la loi l'interdiction de diffuser des scènes de pornographie et de violence gratuite susceptibles de nuire gravement à l'épanouissement de mineurs. Il appartiendra au CSA, comme c'est son rôle, de définir la portée de cette obligation, et en particulier celle de la notion de violence gratuite ;

- insérer ces dispositions après l'article 20-1 qui impose aux diffuseurs des obligations de nature générale relatives à l'emploi du français dans les programmes.

Article 9 bis
(article 12 de la loi n° 94-665 du 4 août 1994
relative à l'emploi de la langue française)

Coordination

I. Position de l'Assemblée nationale

L'article 9 bis est un article de coordination.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10
(article 20-2 (nouveau) de la loi du 30 septembre 1986)

Retransmission en clair des événements d'importance majeure

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article transpose l'article 3 bis de la directive Télévision sans frontières, qui autorise chaque Etat membre à prendre des mesures pour empêcher la diffusion " exclusive des événements qu'ils jugent d'une importance majeure pour la société d'une façon qui prive une partie importante du public dudit Etat membres de la possibilité de suivre ces événements en direct ou en différé sur une télévision à accès libre ". L'article 3 bis de la directive prévoit aussi que les droits exclusifs de retransmission acquis après sa date d'entrée en vigueur par un diffuseur ne pourront pas être utilisés de façon à priver une partie importante du public d'un autre Etat membre de la possibilité de suivre les événements déclarés d'importance majeure dans cet Etat.

L'article 10 reprend successivement ces deux éléments dans un article 20-2 nouveau de la loi du 30 septembre 1986.

• Le premier alinéa de ce dernier texte précise que les événements d'importance majeure " ne peuvent être retransmis en exclusivité de façon à priver une partie importante du public de les suivre en direct ou en différé sur un service de télévision à accès libre ".

Il s'agit d'interdire aux services cryptés et payants de s'assurer l'exclusivité intégrale de certains événements, en particulier sportifs, dont le rôle social, on pense bien entendu à la coupe du monde de football, rend inimaginable que l'ensemble du public n'y ait pas accès en direct ou en différé.

On observera à cet égard que la convention conclue en 1995 entre le CSA et Canal Plus interdit d'ores et déjà à la chaîne de se réserver l'exclusivité des jeux olympiques d'hiver et d'été, du tour de France, de la coupe du monde de football, du championnat d'Europe de football et du tournoi de rugby des cinq nations.

• Le deuxième alinéa prévoit que la liste des événements d'importance majeure sera fixée par décret pris après avis du CSA, et que ce décret précisera quels événements doivent pouvoir être retransmis intégralement ou partiellement, en direct ou en différé.

Cette formulation semble ouvrir un assez large éventail de possibilités, que le décret d'application réalisera ou écartera. Ainsi les services cryptés pourraient conserver la possibilité de s'assurer l'exclusivité de certains événements pour une retransmission directe, les services en clair ne bénéficiant que du différé. Dans un sens plus protecteur de l'intérêt du public, les services cryptés pourraient perdre la possibilité de s'assurer l'exclusivité de la retransmission en différé d'événements dont le décalage horaire rendrait la retransmission directe sur les service en clair peu attrayante.

Par ailleurs, les services cryptés pourraient conserver la possibilité de s'assurer l'exclusivité d'une retransmission intégrale, les services en clair ne bénéficiant que de celle d'une retransmission partielle, cette notion allant bien entendu au-delà du simple droit de citation déjà reconnu à l'ensemble des diffuseurs sur la diffusion des événements acquis en exclusivité.

Le texte de l'article précise aussi que les dispositions prises dans le cadre du décret d'application devront être faites " en fonction de l'intérêt du public ". Cette référence devrait interdire le choix de solutions excessivement favorables aux intérêts des chaînes cryptées, telle que celle qui conduirait à interdire à ces services d'acquérir l'exclusivité pour une retransmission en direct d'événements dont le décalage horaire rend la seule retransmission en différé intéressante pour le grand public, les services en clair devant alors se contenter du direct.

• Le troisième alinéa prévoit que les services de télévision ayant acquis après la date de publication de la directive modifiée, le 23 août 1997, des droits exclusifs sur des événements ne pourront pas les exercer " d'une manière telle qu'ils privent une partie importante du public d'un autre Etat membre de la Communauté européenne (...) de la possibilité de suivre, sur un service de télévision à accès libre, les événements déclarés d'importance majeure par cet Etat ".

Cette disposition pourrait conduire à remettre en cause les droits acquis de diffuseurs qui n'auraient pas suffisamment tenu compte des perspectives ouvertes par le troisième alinéa (3) de l'article 3 bis de la directive modifiée. On notera que la publication des listes nationales d'événements majeurs au Journal officiel des Communautés a été prévue par le deuxième alinéa (2) de l'article 3 bis de la même directive, afin de porter à la connaissance de tous les intéressés, après vérification de compatibilité par la Commission européenne, les événements couverts par ce dispositif.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé l'avis du CSA sur le décret fixant la liste des événements d'importance majeure, au motif qu'il n'appartenait pas à l'autorité de régulation de connaître d'une question dont l'enjeu dépasse le cadre de la communication audiovisuelle.

Elle a en outre inséré dans cet article un aliéna qui oblige les services de télévision à diffuser " un message de sensibilisation à la lutte contre le dopage et à la préservation de la santé des sportifs " avant les retransmissions d'événements sportifs inclus dans la liste des événements majeurs.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 bis
(article 20-3 (nouveau) de la loi du 30 septembre 1986)

Conditions d'exploitation des systèmes d'accès sous condition

Cet article transpose dans la loi française certaines dispositions de la directive 95/47/CE du 24 octobre 1995 relative à l'utilisation de normes pour la transmission de signaux de télévision, qui prévoient les conditions d'exploitation des systèmes d'accès sous condition.

L'objectif est de prévenir l'apparition de positions dominantes dans les relations entre fournisseurs de systèmes d'accès conditionnels aux services de télévision payante, et les services de télévision numérique.

Trois éléments doivent spécialement être pris en considération.

D'une part, le marché de la télévision payante, qui apparaît à nombre d'opérateurs comme le principal axe de développement du secteur de la communication audiovisuelle dans les prochaines années, ne peut prendre un réel essor que si les fournisseurs de services désireux de prospecter ces marchés obtiennent la possibilité d'utiliser les logiciels qui permettent de gérer la fonction de contrôle d'accès entre un diffuseur et les utilisateurs. Or les opérateurs de systèmes de contrôle d'accès sont parfois aussi éditeurs de programmes audiovisuels, diffuseurs, opérateurs de bouquets satellitaires et pourraient être tentés, en l'absence de dispositions légales imposant l'ouverture des systèmes de contrôle d'accès aux services concurrents, de faire obstacle à l'entrée de nouveaux intervenants sur le marché. Le premier objectif du projet de loi est d'assurer l'ouverture des systèmes de contrôle d'accès.

D'autre part, le marché de la télévision payante connaîtra une expansion d'autant plus rapide que les manipulations demandées aux utilisateurs pour passer d'un service à un autre seront moins complexes. Dans cette optique, le projet de loi favorise l'adoption par les fabricants de décodeurs de solutions techniques permettant d'offrir aux abonnés l'accès à des bouquets utilisant des systèmes d'accès conditionnels différents, à partir d'un même boîtier de décodage. La logique extrême qui consisterait à imposer un boîtier unique regroupant tous les systèmes d'accès sous condition ou à imposer aux diffuseurs satellitaires l'obligation de transporter avec le signal d'un programme de télévision l'ensemble des logiciels de contrôle d'accès et de gestion des abonnements disponibles sur le marché, n'a pas été retenue : le projet de loi respecte les stratégies industrielles des opérateurs tout en prohibant les comportements anticoncurrentiels.

Enfin, les dispositions de la directive " signaux " s'appliquent aux services de radio et de télévision. Or, l'offre audiovisuelle s'est enrichie, depuis son adoption, d'un certain nombre de services complémentaires tels que les guides de programmes, le paiement à la séance, les jeux, les offres thématiques bâties à partir des grilles de programmes du service tronc, qui ne sont pas toujours assimilables à des services de télévision. Il apparaissait souhaitable d'étendre à ces services le champ d'application des dispositions transposées.

C'est l'objet de l'article 10 bis.

• Le paragraphe I définit le système d'accès sous conditions comme un dispositif permettant de limiter au public autorisé l'accès à des services numériques de communication audiovisuelle quel que soit le mode de diffusion utilisé. La notion couvre aussi bien les décodeurs utilisés pour l'accès aux services du câble que ceux utilisés pour l'accès à des services satellitaires.

Le même paragraphe désigne comme exploitants de systèmes d'accès sous condition les personnes qui exploitent et fournissent ces systèmes.

• Le paragraphe II définit les obligations des exploitants et fournisseurs de systèmes d'accès sous condition.

- Son premier alinéa oblige ces exploitants à permettre aux exploitants de service numérique d'utiliser leurs logiciels dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires. Cette disposition favorisera l'" ouverture " des décodeurs à la concurrence.

- Le deuxième alinéa permet l'accès des exploitants de services numériques au parc de décodeurs existant.

- Le troisième alinéa a pour objectif de donner aux câblo-opérateurs les moyens de développer leur propre offre commerciale au moyen de systèmes de contrôle d'accès différents de ceux qu'utilisent les opérateurs de services satellitaires. Il s'agit de garantir l'approvisionnement des réseaux câblés par les chaînes satellitaires utilisant un autre contrôle d'accès.

- Le quatrième alinéa prévoit que l'octroi des licences de développement des systèmes d'accès sous condition, à un exploitant de services numériques, dans les conditions prévues aux alinéas 2 et 3 devra être effectué dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires, les exploitants de services s'engageant à assurer la sécurité du fonctionnement des systèmes qu'ils utilisent.

- Le cinquième alinéa interdit aux détenteurs de droits de propriété intellectuelle sur les systèmes d'accès sous conditions d'empêcher les constructeurs de matériels de mettre sur le marché des boîtiers permettant le décodage de bouquets utilisant des systèmes d'accès conditionnels différents.

- Le sixième alinéa impose à chaque exploitant ou fournisseur de système d'accès sous conditions l'obligation de tenir une comptabilité particulière retraçant l'intégralité de cette activité. Cette disposition facilitera la vérification du caractère équitable, raisonnable et non-discriminatoire des conditions consenties aux exploitants de services de télévision numérique.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement de forme modifiant son insertion dans la loi du 30 septembre 1986.

Article 11
(article 31 de la loi du 30 septembre 1986)

Services autorisés exclusivement en langue étrangère

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article supprime les troisième et quatrième alinéas de l'article 31 de la loi du 30 septembre 1986, qui écartent l'application aux services en langue étrangère diffusés sur des fréquences satellitaires gérées par le CSA (c'est-à-dire celles des satellites de télédiffusion directe) des obligations que l'article 27 de la même loi impose aux services de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite.

Ces obligations portent sur la publicité et le parrainage, les quotas de diffusion, les obligations de production, l'indépendance des producteurs.

Cette adaptation résulte du dispositif figurant à l'article 2 de la directive Télévision sans frontières, selon lequel " chaque Etat membre veille à ce que toutes les émissions de radiodiffusion télévisuelle transmises par des organismes de radiodiffusion relevant de sa compétence respectent les règles du droit applicable aux émissions destinées au public dans cet Etat membre ".

Seules les chaînes " émettant entièrement dans une langue autre que celles des Etats membres " peuvent faire l'objet d'un régime des contenus dérogatoire, en application du considérant n° 29 de la directive.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12
(articles 43-2 à 43-6 (nouveaux) de la loi du 30 septembre 1986)

Critères de détermination de la compétence nationale
sur les services de télévision

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article transpose dans la loi du 30 septembre 1986 les articles 2 et 2 bis de la directive Télévision sans frontière modifiée, relatifs aux critères de détermination de la compétence nationale sur les services de télévision. Il crée à cette fin un chapitre V " détermination des services de télévision soumis à la présente loi ", comportant cinq articles.

• L'article 43-2 (nouveau) dispose que la loi du 30 septembre 1986 est applicable aux services de télévision dont l'exploitant est établi en France selon les critères prévus à l'article 43-3 ou relève de la compétence de la France en application des critères prévus à l'article 43-4.

Il convient de noter que le régime juridique créé par la directive est applicable aux " organismes de radiodiffusion télévisuelle ", c'est-à-dire aux personnes physiques ou morales qui ont " la responsabilité éditoriale de la composition de grilles de programmes télévisés ". Le projet de loi utilise la notion équivalente d'exploitant de services de télévision. En tout état de cause, c'est bien la télévision au sens classique du terme qui est exclusivement englobée dans le champ d'application de la directive et du nouveau chapitre V du titre II de la loi du 30 septembre 1986. Les services de radiodiffusion sonore, pour lesquels il n'existe pas de dispositions harmonisant les droits nationaux, et les nouveaux services de la société de l'information, pour lesquels un régime juridique communautaire commence à se mettre en place pièce par pièce, ne sont pas couverts.

L'article 43-2 (nouveau) réserve par ailleurs au droit national la détermination des règles relatives à l'occupation du domaine public : le régime d'accès aux fréquences hertziennes relevant de la France ne ressortit donc pas à la compétence communautaire.

• L'article 43-3 (nouveau) énonce les critères de détermination du lieu d'établissement d'un exploitant de service de télévision. Le critère principal est la localisation en France du siège social effectif et le fait que les décisions relatives à la programmation sont prises en France.

Si ces deux conditions ne sont pas remplies, plusieurs hypothèses se présentent :

- le siège social est en France, mais les décisions de la direction relatives à la programmation sont prises à l'extérieur de la communauté et de l'espace économique européen (EEE) : l'exploitant du service est réputé établi en France si une partie importante des effectifs y travaille ;

- le siège social est dans un autre Etat de la communauté ou de l'EEE mais les décisions relatives à la programmation sont prises en France : l'exploitant du service est réputé établi en France si une partie importante des effectifs y travaille, à moins qu'une autre partie importante des effectifs travaille dans l'Etat du siège social ; il est réputé établi dans l'Etat où il a été pour la première fois mis à disposition du public, à condition qu'existe un lien économique stable avec cet Etat, si les effectifs ne travaillent pour une part importante ni en France ni dans l'état du siège effectif ;

- le siège social est à l'extérieur de la communauté et de l'EEE : l'exploitant du service est réputé établi en France si les décisions relatives à la programmation y sont prises et si une partie importante des effectifs y travaille.

• L'article 43-4 (nouveau) précise les critères d'application de la compétence française aux exploitants de services de télévision auxquels l'article 43-3 n'est pas applicable. Ceux-ci entrent dans le champ d'application de la loi du 30 septembre 1986 si :

- ils utilisent une fréquence accordée par la France ;

- à défaut, s'ils utilisent une capacité satellitaire relevant de la France ;

- à défaut, s'ils utilisent une liaison montante vers un satellite à partir d'une station située en France.

A moins, dans les deux derniers cas, qu'ils n'entrent dans le champ de compétence d'un autre Etat membre en utilisant une capacité satellitaire relevant de lui ou une liaison montante située sur son sol.

• L'article 43-5 (nouveau) dispose qu'en dehors des cas prévus aux articles 43-3 et 43-4, " il est fait application, pour la détermination de la législation applicable, des critères d'établissement prévus aux articles 52 et suivants du traité instituant la Communauté européenne ".

Selon l'article 52 de ce traité -qui figure au titre III intitulé " la libre circulation des personnes, des services et des capitaux ", dans le chapitre 2 relatif au " droit d'établissement ", " (...) les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un Etat membre dans un territoire d'un autre Etat sont interdites. Cette interdiction s'étend également aux restrictions à la création d'agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d'un Etat membre établis sur le territoire d'un Etat membre.

La liberté d'établissement comporte l'accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d'entreprises, et notamment de sociétés au sens de l'article 48, deuxième alinéa, dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants (...) ".

• L'article 43-6 (nouveau) institue un régime déclaratif auprès du CSA pour les exploitants de services relevant de la compétence d'un autre Etat membre de la communauté ou d'un Etat membre de l'EEE.

Il précise en outre les cas dans lesquels le CSA peut suspendre provisoirement la retransmission des services relevant de la compétence d'un autre Etat membre de la Communauté ou d'un Etat membre de l'EEE, selon une procédure définie par décret. Ces cas sont les suivants :

- lorsque le service a diffusé plus de deux fois au cours des douze mois précédents des émissions susceptibles de nuire de façon manifeste, sérieuse et grave à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs ou comportant une incitation à la haine pour des raisons de race, de sexe, de religion ou de nationalité ;

- lorsqu'après une notification des griefs au service, la violation alléguée persiste.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté sans modification cet article qui transpose fidèlement les dispositions des articles 2 et 2 bis de la directive 89/552/CEE modifiée.

Article 13
(article 27 de la loi du 30 septembre 1986)

Réglementation du télé-achat et des services d'auto-promotion

I. Commentaire du texte du projet de loi

Les articles 10 à 19 bis de la directive Télévision sans frontières modifiée instituent un régime juridique de la publicité, du parrainage et du télé-achat dans les programmes de télévision, dont tous les éléments ne sont pas transposés dans le droit français.

L'article 13 du projet de loi n'effectue pas directement cette transposition mais modifie, en matière de réglementation du télé-achat, et pour la diffusion hertzienne terrestre, la répartition des compétences entre les autorités publiques.

Le télé-achat dans les émissions des services de radio ou de télévision autorisés en vertu de la loi du 30 septembre 1986 est actuellement régi par la décision de la Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL, à laquelle le CSA a succédé) du 4 février 1986, prise en application de l'article 2 de la loi n° 88-21 du 6 janvier 1988 relative aux opérations de télé-promotion avec offre de vente de télé-achat.

La publicité et la parrainage sont en revanche régis, en ce qui concerne les services diffusés par voie hertzienne terrestre, par le décret prévu à l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986, et, en ce qui concerne les services du câble, par le décret prévu à l'article 33 de la même loi.

L'auto-promotion, assimilée par l'article premier de la directive Télévision sans frontières modifiée à la publicité, entre dans le champ d'application de ces décrets.

En insérant le télé-achat dans la liste des matières régies par le décret prévu à l'article 27 de la loi de 1986, et en supprimant l'article 2 de la loi du 6 janvier 1988 ainsi que la disposition pénale qui sanctionne le respect de ses règles d'application, l'article 13 du projet de loi prive le CSA d'une compétence mineure et permet de rassembler dans les mêmes textes la réglementations de la publicité (et de l'auto-promotion), du télé-achat et du parrainage dans les émissions des services diffusés par voie hertzienne terrestre (un dispositif identique est prévu à l'article 24 du projet de loi pour les services distribués par câble ou par satellite).

L'application de ces règles sera sanctionnée par les dispositions pénales prévues à l'article 79 de la loi de 1986 pour sanctionner la méconnaissance des décrets d'application de l'article 27 de la même loi.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a précisé que le décret prévu à l'article 27 de la loi de 1986 définirait aussi les obligations concernant les services consacrés à l'auto-promotion, et a abrogé la loi du 6 janvier 1988 tout entière. Ceci fait disparaître l'article premier de cette loi, qui accordait à l'acheteur d'un produit un délai de repentir de 7 jours et qui sanctionnait le refus du vendeur d'échanger ou de rembourser le produit retourné dans ce délai. Le décret prévu à l'article 27 de la loi de 1986 pourra reprendre ces dispositions.

III. Position de la commission

Votre commission a estimé rationnelle et souhaitable l'unification de la compétence en matière de réglementation de la publicité, du télé-achat, de l'autopromotion et du parrainage à la télévision.

Elle s'est cependant interrogée sur l'insertion des services d'auto-promotion dans la liste des matières régies par les décrets prévus à l'article 27 de la loi de 1986.

En effet, le premier alinéa de l'article 27 prévoit la différenciation des obligations énoncées par les décrets prévus , compte tenu " des différentes catégories de services de communication audiovisuelle ". Les services consacrés exclusivement à l'auto-promotion entrent donc d'ores et déjà dans le champ d'application de l'article 27.

Votre commission a donc adopté un amendement rédactionnel supprimant du texte de l'article 13 la mention des services consacrés exclusivement à l'autopromotion.

Article 14
(article 70-1 de la loi du 30 septembre 1986)

Chronologie des médias

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article modifie l'article 70-1 de la loi du 30 septembre 1986 afin de transposer l'article 7 de la directive Télévision sans frontières. Dans la rédaction résultant de la directive du 30 juin 1997, ce texte prévoit que les " Etats membres veillent à ce que les radiodiffuseurs relevant de leur compétence ne diffusent pas d'oeuvres cinématographiques en dehors des délais convenus avec les ayants droit ".

Il institue ainsi un régime de liberté contractuelle dont la portée doit être appréciée au regard du considérant 32 de la directive, selon lequel " la question des délais spécifiques à chaque type d'exploitation télévisée des oeuvres cinématographiques doit, en premier lieu, faire l'objet d'accords entre les parties intéressées et les milieux professionnels concernés ". Il semble que cette formulation envisage la possibilité d'instituer des délais différents pour les chaînes généralistes gratuites, les chaînes payantes, les chaînes de cinéma, les services de paiement à la séance. Il est sûr qu'elle privilégie la formule des accords collectifs, l'expression " milieux professionnels intéressés " désignant incontestablement les syndicats professionnels de la production cinématographique.

Le régime juridique de la diffusion des films à la télévision est fixé actuellement en France par le décret du 26 janvier 1987, pris en application de l'ancien article 27-1 de la loi du 30 septembre 1986. Ce texte prévoit qu'aucune oeuvre cinématographique de longue durée ne sera diffusée moins de trois ans après l'obtention du visa d'exploitation, avec une réduction possible pour les oeuvres coproduites par le service de télévision diffuseur. Des dérogations peuvent être accordées par le ministre de la culture sans que le délai puisse être inférieur à 18 mois.

Seules les chaînes hertziennes terrestres diffusées en clair sont soumises à ces dispositions. Les autres chaînes, Canal Plus, les chaînes thématiques du câble et du satellite, et le paiement à la séance, sont actuellement régis par des accords contractuels.

Le dispositif réglementaire n'a pas évolué depuis 1986. L'article 70-1 de la loi du 30 septembre 1986, inséré par la loi du 1 er février 1994, prévoit la fixation par décret en Conseil d'Etat des délais d'exploitation d'une oeuvre cinématographique de longue durée successivement :

- par les services de paiement à la séance et en cassette vidéo ;

- par les services de télévision payante ;

- par les autres services.

Le décret n'a pas été pris.

Avec l'expiration du délai de transposition des modifications de la directive Télévision sans frontières, le 30 décembre 1998, le dispositif législatif et réglementaire évoqué ci-dessus est entré en contradiction avec le droit européen, et ne peut plus être appliqué.

C'est pourquoi l'article 14 du projet de loi modifie la rédaction de l'article 70-1 de la loi du 30 septembre 1986 pour y introduire le schéma contractuel imposé par la directive :

- les contrats d'acquisition de droits de diffusion d'une chaîne cinématographique devront prévoir le délai dans lequel la diffusion sera possible ;

- les accords fixant des délais de diffusion, conclu entre un éditeur de services de télévision (un diffuseur) et une ou plusieurs organisations professionnelles de l'industrie cinématographique, devront être appliqués par le diffuseur à l'ensemble des oeuvres dont il acquiert les droits de diffusion, y compris si le titulaire des droits n'appartient pas à l'une des organisations signataires.

L'article 14 du projet de loi supprime par ailleurs les sanctions pénales attachées par l'article 79 de la loi de 1986 au respect des délais de diffusion.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel avant l'article 15
(article 13 de la loi du 30 septembre 1986)

Respect du pluralisme dans les programmes
des sociétés nationales de programmes

Votre commission a adopté un amendement tendant à insérer, avant l'article 15 du projet de loi, un article additionnel modifiant l'article 13 de la loi du 30 septembre 1986, afin de prévoir la publication par le CSA d'un rapport annuel sur le traitement de l'information dans les programmes des sociétés nationales de programmes. Ce rapport sera transmis au Parlement accompagné des réponses des présidents des sociétés concernées aux observations présentées.

Il s'agit de conforter le pouvoir que la loi accorde au CSA d'assurer le respect de l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans les programmes des sociétés nationales de programmes :

- en ajoutant La Cinquième-Arte à celles-ci ;

- en instaurant entre les chaînes et l'autorité de régulation un dialogue public sur le traitement de l'information dans les programmes.

Ce dialogue ne pourra pas déboucher sur l'élaboration par le CSA de règles déontologiques mais devra d'une part prévenir les éventuelles pressions, quelle que soit leur origine, susceptibles d'être exercées sur les rédactions et, d'autre part, favoriser la prise de conscience par celles-ci des implications de leurs missions de service public sur le traitement de l'information.

Le CSA a d'ores et déjà ébauché une analyse de ces problèmes dans son rapport annuel. Un rapport spécifique comprenant les réactions des chaînes lui permettra de donner un impact plus large à l'exercice de la mission définie par l'article 13 de la loi de 1986.

TITRE III
:
DES SERVICES DE COMMUNICATION AUDIOVISUELLE

CHAPITRE I er
:
Dispositions relatives au pluralisme,
à l'indépendance de l'information et à la concurrence

Article 15
(article 19 de la loi du 30 septembre 1986)

Informations recueillies par le CSA
pour l'accomplissement de ses missions

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article modifie la rédaction des principales dispositions de l'article 19 de la loi du 30 septembre 1986 afin d'en élargir la portée et de renforcer les garanties du pluralisme et de l'honnêteté de l'information dans les programmes des services de communication audiovisuelle.

Le texte actuel de l'article 19 de la loi de 1986 accorde au CSA :

- un pouvoir d'information auprès des administrations et des titulaires d'autorisations prévues au titre II de la loi pour les services de communication audiovisuelle -ce qui semble exclure les câblo-opérateurs, titulaires d'autorisations pour l'exploitation des réseaux- et exclut en tout état de cause les distributeurs de bouquets satellitaires, inexistants au moment de l'adoption de ces dispositions ;

- un pouvoir d'enquête auprès des mêmes personnes ;

- un pouvoir d'information auprès des administrations.

L'objectif, défini par le premier alinéa de l'article 19, est de faciliter au CSA " l'accomplissement des missions qui lui seront confiées ". Le pouvoir d'information est cependant spécialement destiné à permettre de vérifier le respect des obligations imposées aux titulaires d'autorisations. Il ne connaît dans sa mise en oeuvre d'autres limitations que " celles qui résultent de l'activité et des groupements politiques mentionnés à l'article 4 de la Constitution " (qui dispose en particulier que les partis et groupements politiques exercent leur activité librement).

L'article 19 du projet de loi apporte à ces dispositions les modifications suivantes :

• le pouvoir d'information s'exercera à l'égard non plus des seuls titulaires d'autorisations prévues au titre II mais plus largement à l'égard " des éditeurs ou distributeurs de services de communication audiovisuelle ". Ceci fait entrer dans le champ d'application de cette disposition les éditeurs de services non soumis à autorisation (chaînes du câble ou du satellite, services autres que les services de radio et de télévision) les câblo-opérateurs et les distributeurs de bouquets satellitaires ressortissant à la compétence française.

Il est intéressant d'observer que les critères de compétences appliqués aux exploitants de services de télévision par les nouveaux articles 43-2 à 43-6 de la loi de 1986 sont susceptibles de faire entrer des personnes physiques ou morales étrangères dans le champ d'application du pouvoir d'information défini à l'article 19 de la loi de 1986. L'objectif de ce pouvoir général d'information reste la vérification du respect des obligations imposées par la loi (ou par la directive Télévision sans frontières, en ce qui concerne les exploitants de services de télévision relevant de la compétence d'un autre Etat membre de la communauté européenne ou d'un Etat membre de l'espace économique européen soumis à un régime de déclaration préalable en application du nouvel article 43-5 de la loi de 1986).

• un second pouvoir d'information, doublement ciblé, est créé. Il pourra être exercé à l'égard des personnes détenant directement ou indirectement une part (égale ou supérieure à 10 %) du capital ou des droits de vote aux assemblée générales d'un éditeur ou d'un distributeur de service de radio ou de télévision " dont les programmes contribuent à l'information politique et générale ".

Il concernera " toute information sur les marchés public ou délégations de service public pour l'attribution desquels cette personne ou un société qu'elle contrôle ont présenté une offre au cours des douze derniers mois ".

L'application de ce dispositif aux seuls services qui contribuent à l'information politique et générale révèle l'intention des auteurs du texte. On est dans le cadre de la protection du pluralisme est de l'indépendance de l'information. On observera à cet égard que la notion d'information politique et générale est issue du système des aides publiques à la presse. Certaines aides sont réservées à la presse d'information politique et générale, dont il n'existe pas de définition législative ou réglementaire mais dont le périmètre, défini à l'occasion de l'octroi des aides ciblées, couvre essentiellement l'ensemble de la presse nationale, les magazines d'information générale (les " news ") la presse quotidienne et hebdomadaire régionale et départementale. Transposée dans la communication audiovisuelle, l'expression semble devoir englober les chaînes et radios généralistes et les chaînes et radios d'information, mais aussi les services thématiques qui diffusent des bulletins d'information (tels que les réseaux musicaux et les radios locales indépendantes ou une chaîne telle que Canal J pour les bulletins d'information qu'elle diffuse) ou des magazines d'information (le dispositif s'appliquerait sans doute à la Cinquième s'il s'agissait d'une chaîne privée).

Les personnes soumises à ce pouvoir d'information sont désignées de façon très large, puisqu'il suffit de détenir directement ou indirectement au moins 10 % du capital ou des droits de vote aux assemblées générales non seulement des sociétés éditrices des services entrant dans le champ d'application de ce pouvoir, mais aussi des sociétés distributives de tels services, câblo-opérateurs ou distributeurs de bouquets satellitaires, dont le métier n'implique pourtant pas d'intervention sur le contenu des programmes diffusés, dont les éditeurs assument seuls la responsabilité. Quant au seuil de 10 %, il a été fixé extrêmement bas, compte tenu du fait que la détention d'un tel niveau de parts de capital ou de droits de vote ne permettrait de contrôler un diffuseur (ou un distributeur de bouquets) que si le capital en était largement disséminé, ce qui n'est pas souvent le cas : TF1 est contrôlée par Bouygues qui détient 40,1 % du capital, le contrôle de M6 est partagé entre Suez Lyonnaise des Eaux (35,70 % du capital) et la CLT-UFA (38,89 % du capital) ; Canal Plus est contrôlé par Vivendi (34 % du capital).

Le pouvoir d'information du CSA sur les personnes ainsi désignées peut être mis en oeuvre dès lors que ces personnes ont présenté une offre au cours des 12 derniers mois, pour l'attribution de marchés publics ou de délégations de service public. L'idée sous-jacente est, comme l'explique le rapport de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, que " l'honnêteté de l'information peut avoir été mise à mal sans que le marché ait été emporté " et de conclure : " Il était par conséquent logique de retenir un critère ne tenant pas compte du résultat de la manoeuvre ".

Les informations collectées portent sur les marchés et délégations de service public qui ont fait l'objet d'une offre.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a ajouté à l'article une disposition permettant au CSA de recueillir " auprès des autorités administratives, toutes informations nécessaires à l'élaboration de ses avis et décisions ".

Elle a aussi porté de 12 à 24 mois la période pendant laquelle les offres présentées pour l'attribution de marchés publics et de délégations de service public peuvent faire l'objet de demandes d'informations de la part du CSA.

III. Position de la commission

• En ce qui concerne la question de l'influence du pouvoir économique sur le traitement de l'information, le rapport sur l'état de la communication audiovisuelle, présenté par votre rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles à la fin de 1998, notait qu'une " conception extensive de la protection des intérêts économiques peut se manifester quand un service de communication audiovisuelle est la filiale d'un groupe industriel poursuivant d'autres activités, ce qui est le cas de l'ensemble des télévisions généralistes français.

Votre rapporteur rappelait brièvement dans ce texte les inquiétudes souvent manifestées à cet égard. Le sociologue Pierre Bourdieu remarquait ainsi dans son ouvrage " Sur la télévision " : " il est important de savoir que la NBC est la propriété de General Electric (ce qui veut dire que, si elle s'aventure à faire des interviews sur les riverains d'une centrale atomique, il est probable que... d'ailleurs ça ne viendrait à l'idée de personne...), que CNBS est la propriété de Westinghouse, que ABC est la propriété de Disney, que TF1 est la propriété de Bouygues ce qui a des conséquences à travers toute une série de médiations. Il est évident qu'il y a des choses qu'un gouvernement ne fera pas à Bouygues sachant que Bouygues est derrière TF1. "

Votre rapporteur rappelait, dans le même sens, des déclarations de Karl Zéro dans le journal Le Monde, à propos du Vrai Journal : " l'accord de départ avec Pierre Lescure et Alain De Greef, spécifiait bien qu'il y avait trois sujets sur lesquels on ne pouvait pas enquêter : le football, le cinéma, la CGE ". L'utilisation de l'information est aussi le thème d'une littérature d'investigation qui voit par exemple dans l'acquisition de TF1 par le groupe Bouygues puis dans le lancement de la chaîne d'information continue LCI, les éléments d'une stratégie d'influence à visée économique.

Il estimait en conclusion de ces développements que l'absence d'informations objectives ne permet pas plus d'identifier un grave risque de conjonction entre la détention de position dans le secteur de la communication audiovisuelle et la poursuite de stratégies économiques, que de conclure à l'innocuité de la présence massive dans ce secteur d'intérêts économiques qui lui sont étrangers à l'origine. On peut alors penser que, faute d'être écarté, le risque doit être prévu dans l'intérêt de l'honnêteté de l'information et de la garantie du pluralisme.

• Les solutions existent d'ores et déjà, puisque le dispositif anti-concentration de la loi du 30 septembre 1986 a été institué pour garantir le pluralisme par la loi du 27 novembre 1986, sur l'injonction du conseil constitutionnel (décisions n° 86-127 du 18 novembre 1986).

Ce dispositif a souvent été jugé insuffisant.

Une des critiques les plus fréquentes porte sur le seuil de détention par une même personnes du capital d'une chaîne de télévision diffusée par voie hertzienne terrestre, porté à 49 % par la loi du 1 er février 1994.

Il a été suggéré de revenir au seuil de 25 % fixé précédemment ou de fixer un nouveau seuil de 30 % afin de limiter l'influence d'une personne physique ou morale sur la gestion des services généralistes de télévision, dont l'influence politique et sociale est la plus marquée. Mais une décision du Conseil constitutionnel des 10 et 11 octobre 1984 ne permet au législateur de remettre en cause des situations existantes intéressant une liberté publique, ce qui est le cas ici, que si ces situations ont été illégalement acquises ou si cela est réellement nécessaire pour assurer la réalisation de l'objectif constitutionnel poursuivi. Il ne peut s'agir dans le cas présent que du pluralisme. Or, comme l'article 28-1 de la loi de 1986 l'y invitait, le CSA a constaté, lors du renouvellement de l'autorisation de TF1, que cette reconduction ne portait pas atteinte à l'impératif de pluralisme sur le plan national, ou sur le plan régional et local. La remise en cause de l'actionnariat des chaînes de télévision se heurterait ainsi à de sérieux problèmes de constitutionnalité.

Il a aussi été proposé d'assurer l'indépendance des entreprises de communication audiovisuelle à l'égard d'actionnaires dépendant des commandes publiques. Mais la structure de l'industrie française est difficilement compatible avec ce type de mesure. On peut aussi se demander si la jurisprudence citée plus haut du Conseil constitutionnel aurait permis une réforme législative dans ce sens, dans la mesure où celle-ci impliquerait la modification de l'actionnariat des chaînes de télévisions privées.

L'absence de dispositions législatives permettant de limiter l'influence des actionnaires d'une entreprise de communication audiovisuelle sur l'information a aussi été critiquée. Diverses formules ont été préconisées, dont le cantonnement, dans des structures juridiques autonomes des participations de groupes industriels dans l'audiovisuel. On notera à cet égard que si la séparation juridique entre les différentes activités d'une entreprise ou d'un groupe est une technique utile pour résoudre certains problèmes intéressant les entreprises publiques 6 ( * ) , la formule ne garantit pas, en revanche, l'indépendance fonctionnelle des différentes structures d'un groupe d'entreprises. La séparation juridique des activités ne paraît pas une véritable garantie pour le pluralisme.

Le dispositif institué par l'article 15 du projet de loi est manifestement un succédané de ces diverses propositions éradicatrices. Faute d'avoir la possibilité ou l'audace de supprimer les liens dont il suspecte la légitimité, le Gouvernement en fait un objet d'investigations. Le dispositif imaginé ne laisse cependant pas d'être critiquable.

• Le système d'information sur les offres présentées pour l'attribution de marchés publics ou de délégations de service public proposé par l'article 15 du projet de loi cumule les inconvénients de l'inefficacité et de la lourdeur administrative. Il incite le CSA à se procurer une masse considérable de documents techniques couverts par le secret des affaires afin d'établir l'existence éventuelle de liens de cause à effet entre une proposition commerciale faite par l'actionnaire direct ou indirect d'une chaîne de télévision, et une émission diffusée par la chaîne, ou entre la stratégie commerciale du même actionnaire et la présence de telle personnalité publique sur le plateau de la chaîne contrôlée. Ceci ne risque pas de mener bien loin, et l'on doute que le CSA, dont les moyens sont limités, se transforme de bonne grâce en service d'enquête à la seule fin de justifier la reculade du gouvernement par rapport à ses intentions initiales.

Car c'est bien la perspective que le projet de loi ouvre au CSA, comme le confirme l'analyse qui figure dans le rapport de l'Assemblée nationale : " aucun service de l'Etat ni aucune institution n'ont vraisemblablement eu jusqu'à aujourd'hui à suivre quotidiennement et précisément quels marchés ont été remportés au cours de l'année écoulée par une filiale d'un actionnaire de telle ou telle chaîne de télévision. L'objet du présent article tend précisément à mettre fin à cette situation.

" Grâce aux nouvelles dispositions exposées plus haut, le CSA pourra prochainement recouper ce type d'infirmations avec celles détenues par les administrations financières ou, le cas échéant, les services des collectivités territoriales.

" On peut s'interroger néanmoins sur les moyens dont le CSA disposera pour s'assurer de la véracité et du caractère complet des informations obtenues. Il faut rappeler que les faux et usage de faux -faux document, altération de l'information, fausse information, partielle ou erronée- auprès de l'administration sont sanctionnés pénalement par les articles 441-1 et suivants du code pénal. Ces dispositions s'appliqueraient s'il s'avérait qu'une personne morale et physique avait fourni au CSA des informations erronées ".

Afin de marquer son rejet de toute démarche fondée sur un soupçon a priori à l'égard d'une catégorie d'opérateur, votre commission a adopté un amendement de suppression des dispositions de l'article 15 relatives au droit d'information du CSA sur les offres présentées, pour l'attribution de marchés publics ou de délégations de service public, par les distributeurs de services comportant des programmes d'information.

Article 15 bis

(article 1 er de la loi du 30 septembre 1986)

Pouvoir de recommandation du CSA

I. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi un article additionnel prévoyant de compléter le troisième alinéa de l'article premier de la loi du 30 septembre 1986 par une disposition qui permet au CSA d'adresser aux éditeurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle des recommandations, publiées au Journal officiel, relatives au respect des principes énoncés dans la loi.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à l'article 15 bis du projet de loi un amendement modifiant son insertion dans l'article 1 er de la loi de 1986 afin que le pouvoir de recommandation du CSA couvre l'ensemble de la mission définie au même article.

Article 16

(article 29 de la loi du 30 septembre 1986)

Modalités d'attribution des autorisations d'utiliser les fréquences
pour la diffusion de services de radiodiffusion sonore
par voie hertzienne terrestre

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article modifie le texte de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 afin de préciser les éléments d'informations figurant dans les déclarations de candidature pour l'usage des fréquences de radio, et afin de compléter la liste des critères d'octroi des autorisations.

On note en particulier que :

- les déclarations de candidature présentées par une société devront indiquer désormais la composition du capital et des actifs de la société candidate, la composition du capital de la société qui contrôle celle-ci ou qui l'a placée sous son autorité ou sa dépendance, ainsi que la composition de ses organes dirigeants et celle de ses actifs.

Jusqu'à présent, seule la composition du capital des sociétés faisait l'objet d'une obligation d'information distincte ;

- un nouveau critère d'attribution des autorisations est créé en ce qui concerne les services comportant des émissions d'information générale et politique. Il s'agit des dispositions envisagées pour garantir le pluralisme et l'indépendance de l'information à l'égard des actionnaires, spécialement ceux titulaires de marchés publics ou de délégations de service public ;

- pour l'ensemble des catégories de services, il sera tenu compte de la contribution à la production de programmes locaux ;

- le CSA est aussi invité à accorder une " proportion suffisante " des autorisations aux services associatifs favorisant la " communication sociale de proximité, les échanges entre les groupes sociaux et culturels, l'expression des différents courants socio-culturels, le soutien au développement local ou la lutte contre l'exclusion " ;

- il est enfin invité à s'assurer que le public bénéficie de services dont les programmes contribuent à l'information politique et générale.

Par ailleurs, le II de l'article 16 modifie l'article 80 de la loi du 30 septembre 1986 qui prévoit une aide de l'Etat aux services dont les ressources de publicité et de parrainage sont inférieurs à 20 % du chiffre d'affaires, afin de renvoyer, pour l'identification de ces services, à la notion de service associatif présentée ci-dessus.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a étendu à la protection de l'environnement la liste des objectifs considérés comme relevant de l'exercice d'une " mission de communication sociale de proximité ".

Elle a aussi précisé que le CSA devait veiller au " juste équilibre entre les réseaux nationaux de radiodiffusion d'une part, et les services locaux, régionaux et thématiques indépendants d'autre part ".

III. Position de la commission

Votre commission a approuvé les dispositions élargissant la liste des informations devant figurer dans la déclaration de candidature pour l'attribution d'une autorisation relative à l'utilisation de fréquences radiophoniques.

Elle a aussi estimé pertinente la prise en compte d'un critère d'attribution des autorisations relatif aux dispositions envisagées en matière de garantie du pluralisme et de l'indépendance de l'information.

Elle a en revanche adopté un amendement , supprimant la disposition qui insère dans la liste des critères pour l'attribution des fréquences " la contribution à la production de programmes réalisés localement ". Il ne semble pas pertinent d'imposer aux radios locales, qui sont, contrairement aux services de télévision, en mesure de réaliser elles-mêmes leurs programmes, ce qui ressemble à l'amorce d'une obligation d'investissement dans la production radiophonique. La situation économique des radios commerciales locales rendrait ces obligations difficilement supportables pour elles.

Le même amendement supprime les trois derniers alinéas de l'article 16, qui remettent en cause l'équilibre entre les cinq catégories de services définis par le CSA pour répartir les fréquences de la bande FM. Votre commission considère en effet que le CSA a accompli, depuis sa création et en fonction des excellents principes énoncés dans son communiqué n° 34 du 29 août 1989 et dans ceux qui l'ont complété, un travail d'organisation du paysage radiophonique tout à fait satisfaisant, qu'il ne convient pas de remettre en cause en accumulant dans la loi des priorités qui finissent par se contredire entre elles.

Le CSA a effectué un " juste partage " entre les catégories de radios qu'il a définies ou s'est du moins livré à une tentative honnête d'approcher au plus près le juste partage des ressources en fréquences.

C'est pourquoi votre commission, outre un amendement de conséquence, a adopté un amendement définissant la notion de juste partage comme critère synthétique d'attribution des fréquences de radiodiffusion sonore par le CSA.

Article 17

(article 30 de la loi du 30 septembre 1986)

Modalités d'attribution des autorisations d'utiliser les fréquences pour la diffusion de services de télévision par voie hertzienne terrestre

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article modifie le texte de l'article 30 de la loi du 30 septembre 1986 afin de préciser les éléments d'information devant figurer dans les déclarations de candidatures pour l'attribution des fréquences de télévision. Il s'agit, parallèlement à ce qui a été fait pour les services de radiodiffusion sonore, de prévoir, dans les déclarations de candidatures, la présentation de renseignements concernant la composition des organes dirigeants (et plus seulement la liste des administrateurs) et des actifs de la société candidate ainsi que de la société qui la contrôle ou l'a placée sous son autorité ou sa dépendance.

Les critères d'octroi des autorisations sont aussi complétés par des ajouts inspirés de ceux effectués à la listes de critères figurant à l'article 29, à l'exception de ceux qui ne concernent par nature que les services de radiodiffusion sonore.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18

(article 33-1, ancien article 34-1 de la loi du 30 septembre 1986)

Conventionnement des services de radiodiffusion sonore ou de télévision diffusés par satellite ou distribués par le câble

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article étend aux services de radio et de télévision diffusés par satellite l'obligation de conventionnement prévue par l'actuel article 34-1 de la loi de 1986 pour les services distribués par le câble, non conventionnés au titre de la diffusion hertzienne terrestre ou ne consistant pas en la reprise intégrale et simultanée des chaînes publiques diffusées par voie hertzienne terrestre.

Cette opération, qui inaugure la formulation d'un régime juridique des services satellitaires aligné sur celui du câble, implique un changement de numérotation de l'article 34-1, commenté à l'article 23 du projet de loi avec l'ensemble du nouveau régime juridique de la diffusion par satellite.

Par ailleurs, l'article 18 du projet de loi prévoit l'insertion dans les conventions signées par les services de télévision entrant dans le champ d'application du nouvel article 33-1 de la loi de 1986 (services du câble et du satellite non conventionnés au titre de la diffusion hertzienne terrestre et services ne consistant pas en la reprise intégrale et simultanée des chaînes publiques diffusées par voie hertzienne terrestre), de dispositions précisant les mesures à mettre en oeuvre pour garantir le pluralisme, ainsi que l'honnêteté et l'indépendance de l'information. On a vu que les articles 16 et 17 du projet de loi inséraient parallèlement dans les articles 29 et 30 de la loi de 1986 des dispositions faisant de l'existence d'engagements des opérateurs en matière de pluralisme et d'honnêteté et d'indépendance de l'information un des critères que le CSA prendra désormais en compte pour délivrer aux services de radio et de télévision les autorisations d'utiliser les fréquences hertziennes terrestres.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré à cet article une disposition permettant au CSA d'imposer aux sociétés titulaires d'une autorisation d'usage de fréquences de prendre la forme de sociétés à directoire et conseil de surveillance. L'objectif est de garantir l'indépendance et " la pluralité " de l'information au regard des intérêts économiques des actionnaires.

III. Position de la commission

Votre commission a approuvé l'insertion obligatoire dans les conventions des services du câble et du satellite de dispositions relatives au pluralisme ainsi qu'à l'indépendance et à l'honnêteté de l'information.

Elle a en revanche jugé inopportune la faculté octroyée au CSA de contraindre une société titulaire d'une autorisation d'usage de fréquences à changer la structure de ses organes dirigeants.

D'une part en effet, cette faculté est tout à fait exorbitante, spécialement dans la mesure où la contrainte évoquée serait imposée, selon le texte adopté par l'Assemblée nationale, à des sociétés déjà titulaires de fréquences. Il y a manifestement ici remise en cause d'une situation existante intéressant la liberté du commerce et de l'industrie sans que cette remise en cause soit réellement nécessaire pour assurer la réalisation de l'objectif constitutionnel de garantie du pluralisme puisque les autorisations ont été accordées initialement par le CSA en fonction de cet objectif, comme la loi l'y invite, à des sociétés dirigées par un conseil d'administration. La décision du Conseil constitutionnel des 10 et 11 octobre 1984 incite à écarter ce type de remise en cause.

Par ailleurs, le texte de l'Assemblée nationale, visant les sociétés titulaires d'autorisation, est étrangement inséré dans un article applicable aux services du câble et du satellite, qui ne sont pas soumis au régime d'autorisation.

Votre commission a par conséquent adopté un amendement supprimant cette disposition. Elle a aussi adopté un amendement rédactionnel au premier alinéa du II de l'article 18.

Article 19
(article 41-4 de la loi du 30 septembre 1986)

Pouvoirs du Conseil de la concurrence dans le secteur
de la communication audiovisuelle

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article modifie le texte de l'article 41-4 de la loi du 30 septembre 1986, qui définit la compétence du Conseil de la concurrence dans le secteur de la communication audiovisuelle et qui oblige le CSA à saisir le Conseil de la concurrence des abus de position dominante et des pratiques anticoncurrentielles dont il a connaissance.

L'article 41-4 octroie au Conseil de la concurrence une compétence partielle à l'égard de la communication audiovisuelle, puisque l'application du titre V de l'ordonnance du 1 er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence lui est refusée. Le livre V régit le contrôle des concentrations économiques. Le législateur avait considéré, lors de l'adoption du dispositif anti-concentration des articles 39 à 41-3 de la loi de 1986, que ce système rendait inutile l'application d'un contrôle des concentrations économiques de plus large portée.

L'article 19 du projet de loi accorde au Conseil de la concurrence dans la communication audiovisuelle la plénitude des pouvoirs définis par l'ordonnance du 1 er décembre 1986, et organise ses relations avec le CSA :

- le Conseil de la concurrence devra recueillir l'avis du CSA sur les saisines qui lui parviennent en matière de contrôle des concentrations concernant le secteur de la communication audiovisuelle. L'article 19 organise une procédure à cet effet : le CSA devra être informé de toute saisine et transmettre ses observations dans un délai d'un mois suivant la réception de cette information ;

- le Conseil de la concurrence devra aussi informer le CSA des saisines qui lui parviennent en matière de contrôle des pratiques anticoncurrentielles dans le même sens, le CSA devant transmettre ses observations dans un délai de deux mois ;

- l'article 19 réitère enfin, dans une formulation différente de celle du texte actuel, l'obligation faite au CSA d'informer le Conseil de la concurrence " de tout fait susceptible de constituer une pratique anticoncurrentielle ", dont il a connaissance.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié le premier alinéa du nouveau texte de l'article 41-4 de la loi du 30 septembre 1986 afin de rendre obligatoire la saisine du Conseil de la concurrence par le ministre chargé de l'économie, quand celui-ci est saisi par une entreprise concernée par un projet de concentration.

Dans le droit commun de la concurrence, cette saisine est une simple faculté.

L'Assemblée nationale a par ailleurs diminué à un mois le délai dans lequel le CSA devra transmettre au Conseil de la concurrence un avis sur les pratiques anticoncurrentielles ayant donné lieu à une saisine de ce dernier.

III. Position de la commission

Cet article pose deux questions : le contrôle des concentrations économiques dans le secteur de la communication audiovisuelle, et le choix de l'autorité chargée d'opérer le contrôle.

• Le rapport sur l'état des lieux de la communication audiovisuelle présenté au nom de votre commission à la fin de 1997 observait que l'un des problèmes majeurs posés par le droit de la concurrence dans l'audiovisuel est l'inapplication du droit commun de la concurrence en matière de concentration économique. Le dispositif anti-concentration institué par la loi du 30 septembre 1986 a en effet un objectif essentiellement politique. Il ne permet pas de traiter l'ensemble des problèmes que la concentration horizontale est susceptible de provoquer sur les marchés de la communication audiovisuelle.

Il est vrai que certaines concentrations sur ce marché peuvent avoir des effets sur le marché de la publicité, auquel est applicable le droit commun de la concurrence. C'est ainsi que le Conseil de la concurrence a pu être saisi de certains rachats d'entreprises de communication audiovisuelle. D'autres questions entrent dans le champ du droit de la propriété intellectuelle et peuvent être résolues par ce biais. Ces palliatifs ne peuvent cependant résoudre l'ensemble des problèmes que pose la concurrence sur les marchés de la communication audiovisuelle.

Il est donc justifié d'appliquer à la communication audiovisuelle le droit commun de la concurrence. Il ne semble pas en revanche opportun d'aller, comme l'Assemblée nationale l'a fait, au-delà du droit commun en instituant une saisine obligatoire du Conseil de la concurrence par le ministre de l'économie. Votre commission considère que la communication audiovisuelle doit simplement rentrer dans le droit commun.

• Le même rapport de votre commission faisait état, en ce qui concerne le choix de l'instance chargée d'opérer le contrôle des concentrations économiques, d'expériences étrangères démontrant la difficulté qu'éprouve le régulateur du secteur audiovisuel à appliquer le droit de la concurrence dans le domaine dont il a la charge.

C'est ainsi que la loi de 1986 a prévu la saisine du conseil de la concurrence par le CSA quand ce dernier constate l'existence de pratiques anticoncurrentielles. Or aucune saisine n'a jamais eu lieu. De fait, le contrôle des " positions de marché " nécessite une analyse économique extrêmement fine qui n'est pas nécessairement à la portée d'un organisme régulateur par ailleurs parfois plus sensible à la logique économique défendue par les opérateurs qu'aux objectifs de la liberté de la concurrence.

C'est pour ces raisons que l'Italie a confié à son conseil de la concurrence le contrôle des entraves à la concurrence et celui de la concentration économique sur les marchés de l'audiovisuel, la concentration de la propriété du capital restant contrôlée par le régulateur de la communication audiovisuelle. Quand une opération pose simultanément les deux types de problèmes, il y a rapprochement entre les deux autorités.

L'article 19 du projet de loi institue des mécanismes équivalents.

En fonction de ces observations, votre commission a adopté à l'article 19 un amendement qui aligne sur le droit commun les conditions de saisine du Conseil de la concurrence en matière de contrôle des concentrations économiques dans le secteur de la communication audiovisuelle.

Article additionnel avant l'article 20
(article 26 de la loi du 30 septembre 1986)

Attribution à France Télévision des fréquences nécessaires
à la constitution de deux offres nationales de services diffusés
par voie hertzienne terrestre numérique

Votre commission a adopté un amendement tendant à insérer avant l'article 20 un article additionnel qui modifie l'article 26 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 afin de prévoir l'attribution à France Télévision des fréquences nécessaires à la constitution de deux offres nationales de services diffusés par voie hertzienne terrestre numérique, et afin de permettre au CSA de confier à la même société le rôle de distributeur d'une troisième offre réservée aux services locaux, dont les canaux de diffusion seront partagés avec des éditeurs indépendants.

Il s'agit du premier amendement insérant le régime juridique de la diffusion numérique dans la trame de la loi de 1986.

CHAPITRE II

Dispositions concernant l'édition et
la distribution de services audiovisuels

Article 20
(article 27 de la loi du 30 septembre 1986)

Décret fixant les obligations des services de communication audiovisuelle
diffusés par voie hertzienne terrestre

I. Commentaire du texte du projet de loi

Le 1° et le 3° de cet article limitent aux services diffusés par voie hertzienne terrestre (le régime des services du satellite étant fixé par l'article 24), le champ d'application du décret prévu à l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986.

Le 2° de l'article 20 précise et développe en trois alinéas l'énoncé des obligations dont le cinquième alinéa (3°) de l'article 27 de la loi de 1986 prévoit, dans sa rédaction actuelle, la fixation par décret en Conseil d'Etat.

Ces obligations portent actuellement sur la contribution des diffuseurs au développement de la production de programmes, les dépenses minimales consacrées à l'acquisition de droits de diffusion d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelle, l'indépendance des producteurs.

On examinera successivement le contenu des trois alinéas substitués au 3° actuel de l'article 27 de la loi de 1986.

•  En ce qui concerne les obligations de production des chaînes hertziennes terrestres, le premier alinéa prévoit que le décret pris en application de l'article 27 de la loi de 1986 fixera séparément la part de contribution des diffuseurs ou le montant (vraisemblablement calculé en part du chiffre d'affaires) affectés à l'acquisition de droits de diffusion. Ceci répond à une revendication des producteurs d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, qui souhaitent que les diffuseurs soient incités à augmenter dans les financements qu'ils consacrent à la production d'oeuvres, la part antenne (correspondant à l'achat de droits de diffusion) par rapport à la part coproduction (qui correspond à un droit sur la propriété de l'oeuvre et sur ses recettes d'exploitation).

Il convient d'observer que le texte actuel du cinquième alinéa (3°) de l'article 27 de la loi de 1986 permet d'ores et déjà de fixer " les dépenses minimales consacrées à l'acquisition de droits de diffusion d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles ".

Il est vrai cependant que le décret d'application en vigueur, le décret n° 90-67 du 17 janvier 1990 modifié, ne fixe pas de plancher d'investissement dans l'acquisition de droits de diffusion.

Aussi, les diffuseurs dirigent-ils largement leurs investissements dans la production vers l'acquisition de parts coproduction qui leur donnent un droit de participer aux éventuelles recettes d'exploitation ultérieures des oeuvres par d'autres opérateurs.

La nouvelle formulation du 3° de l'article 27 de la loi de 1986 se propose d'infléchir cette pratique.

Le même alinéa prévoit par ailleurs que seules sont prises en compte pour le calcul du respect des obligations d'investissement les parts antenne que les diffuseurs acquièrent pour la diffusion des oeuvres sur les services qu'ils éditent (c'est-à-dire des services diffusés par voie hertzienne terrestre). Il s'agit de décourager l'achat de droits de diffusion pour plusieurs supports, la diffusion satellitaire et la distribution sur le câble étant le plus souvent acquises avec le droit de diffusion par voie hertzienne terrestre. L'objectif est de favoriser ce que les producteurs appellent la " fluidité " des droits, en libérant ceux-ci pour une exploitation par d'autres opérateurs sur un autre marché que celui de la diffusion hertzienne terrestre.

Le nouveau 3° de l'article 27 précise par ailleurs que des règles différentes pourront être fixées pour les oeuvres cinématographiques et pour les oeuvres audiovisuelles, ce que fait déjà le décret n° 90-67 du 17 janvier 1990.

Il reprend enfin la disposition prévoyant la fixation de dispositions spécifiques en faveur de la production indépendante, qui figure déjà dans le 3° de l'article 27 de la loi de 1986.

• Le second alinéa (4°) du texte substitué au 3° du texte actuel de l'article 27 de la loi de 1986 prévoit que le décret d'application de cet article fixera les obligations concernant les modalités de cession des droits de diffusion acquis par un diffuseur en vue d'une exploitation sur plusieurs supports, et limitera la durée des droits acquis à titre exclusif.

La réglementation de " la cession des droits de diffusion selon les différents modes d'exploitation " pourrait, semble-t-il, permettre d'encadrer l'acquisition par les diffuseurs de droits de diffusion multisupports. L'objectif est toujours la fluidité du marché des droits et la " liberté de circulation des programmes ", selon la formule utilisée par les organisations de producteurs.

L'objectif est aussi de la limitation de la durée des droits exclusifs, les droits de diffusion des programmes étant généralement acquis par les chaînes de façon exclusive.

Aucune disposition n'encadre actuellement la durée de détention des droits exclusifs de diffusion pour les oeuvres cinématographiques. Les oeuvres audiovisuelles font en revanche l'objet d'un certain nombre de restrictions dans ce domaine.

Les articles 9 et 10 du décret du 17 janvier 1990 disposent à cet égard que les chaînes doivent consacrer 15 % de leur chiffre d'affaires annuel net à la commande d'oeuvres d'expression originale française, dont deux tiers au moins à des oeuvres indépendantes. Une des conditions de l'indépendance est l'absence de droits de diffusion exclusifs d'une durée supérieure à quatre ans, ou cinq ans en cas de financement de l'oeuvre par plusieurs chaînes. Ces durées sont respectivement portées à cinq et sept ans si la chaîne a souscrit un niveau de commande d'oeuvres supérieur.

Le nouveau 4° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 permettra ainsi au pouvoir réglementaire de systématiser les limitations de la durée des droits exclusifs au-delà du cadre étroit autorisé par la réglementation actuelle.

• Le troisième alinéa (5°) du texte proposé par l'article 20 du projet de loi pour remplacer le 3° de l'article 27 de la loi de 1986 insère dans ce texte une disposition qui figure déjà dans l'article 70 de cette loi. Le régime de diffusion des oeuvres cinématographiques de longue durée, la fixation du nombre maximal annuel de diffusions et de rediffusions et la grille horaire de programmation de ces oeuvres, qui, aux termes de l'article 70, doivent faire l'objet de prescriptions dans les autorisations délivrées aux services de communication audiovisuelle devront faire l'objet d'une réglementation dans le décret d'application de l'article 27,ce qui est d'ailleurs déjà le cas.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a introduit dans cet article un alinéa 6° nouveau qui prévoit que le décret prévu par l'article 27 fixera des obligations concernant " la contribution à la recherche et à la formation en audiovisuel ". L'objectif est de " créer les bases d'un réseau national de recherche fédérant l'ensemble des acteurs concernés ".

III. Position de la commission

L'article 20 du projet de loi s'inscrit dans la logique générale de la loi du 30 septembre 1986, qui tend à infléchir au profit du secteur de la production de programmes un équilibre économique que la structure oligopolistique et la puissance financière du secteur de la diffusion inclinent en faveur de ce dernier.

Il opère en outre un glissement (qui apparaîtra plus clairement encore à l'article 24) de la réglementation en faveur des obligations d'investissement des chaînes alors que l'efficacité des obligations de diffusion, maintenues intactes par le projet de loi dans le secteur de la diffusion hertzienne terrestre, va sans doute être progressivement mise en cause par l'impact conjugué de la diversification des modalités de commercialisation des services de communication audiovisuelle (les services de paiement à la séance échappent aux quotas de diffusion) et par l'internationalisation de la diffusion (les chaînes européennes diffusées en France, telles que RTL 9, échappent au système français des quotas).

Dans cette perspective, l'article 20 témoigne d'une volonté d'adapter à l'évolution de la communication audiovisuelle un système législatif et réglementaire conçu pour protéger et favoriser l'industrie française des programmes.

Il suscite à cet égard l'approbation de votre commission.

Celle-ci est en particulier sensible à l'argument des producteurs selon lequel le développement du second marché des programmes et l'apparition de services thématiques indépendants sont entravés par le fait que les diffuseurs terrestres, n'ayant pas intérêt à favoriser une politique de rediffusion par des services payants susceptibles de leur créer une concurrence, cherchent à restreindre la circulation des programmes.

Si les oeuvres audiovisuelles ne constituent pas les principaux produits d'appel des bouquets numériques payants, le cinéma et le sport jouant à cet égard un rôle prépondérant, il n'en reste pas moins que les fictions télévisuelles, les dessins animés, les documentaires fournissent la matière d'une grande variété de chaînes thématiques. On peut aussi imaginer à terme la possibilité d'exploiter certains de ces programmes sous forme de paiement à la séance. La production audiovisuelle pourrait ainsi susciter une part significative des ressources des bouquets payants.

Encore faut-il que les droits secondaires soient disponibles.

Si le dispositif de l'article 20 du projet de loi apparaît opportun et légitime de ce point de vue, il comporte aussi une large part de pari.

Les diffuseurs ont en effet tendance à analyser sévèrement une réglementation qui les privera, en vue d'un transfert aux producteurs, d'une partie des droits de propriété qu'ils ont aujourd'hui la possibilité d'acquérir sur des oeuvres dont ils assurent, avec l'Etat, l'essentiel du financement.

Cela est surtout vrai des oeuvres audiovisuelles. Contrairement au cinéma dont les recettes proviennent de différents modes d'exploitation -encore que la télévision joue dans son financement un rôle de plus en plus prépondérant- les oeuvres audiovisuelles dépendent presque exclusivement dans leur financement comme dans leur distribution des éditeurs-diffuseurs, qui, seuls ou en co-production, ont l'initiative des commandes : " il n'y a pas pour les produits nouveaux de véritable producteur, au sens plein et industriel du terme, c'est-à-dire d'entrepreneur prenant le risque de fabriquer un produit avant de l'écouler sur le marché ". 7 ( * )

Dans ces conditions, les diffuseurs peuvent être tentés de diminuer leurs apports financiers à la production de programmes en fonction des limitations apportées par la loi à leurs droits sur l'exploitation des oeuvres.

Il convient aussi d'observer que la concentration croissante du secteur de la production sous les auspices de grands groupes indépendants de la diffusion modifie peu à peu le contexte, caractérisé par l'extrême dispersion et la faiblesse des entreprises de production, en vue duquel le système de soutien à l'indépendance des producteurs a été mis en place.

Un bilan de la réglementation sera donc nécessaire à terme.

En fonction de ces observations, la commission a adopté à l'article 20 un amendement qui supprime l'obligation de contribuer à la formation et à la recherche en audiovisuel imposée par l'Assemblée nationale aux services de radio et de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre.

Rien ne justifie en effet qu'on impose aux diffuseurs cette mission, qui est d'ailleurs celle de l'INA.

Article additionnel après l'article 20
(article 27 de la loi du 30 septembre 1986)

Décret fixant les obligations des services
de communication audiovisuelle diffusés
par voie hertzienne terrestre

Votre commission a adopté un amendement insérant un article additionnel qui modifie l'article 27 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 afin de permettre au décret fixant les obligations des services de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre de comporter des dispositions spéciales pour les services diffusés en numérique.

Article 20 bis

(article 71 de la loi du 30 septembre 1986)

Critères de détermination des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles indépendantes en vue du calcul des obligations d'investissement des éditeurs de services de télévision dans la production

I. Position de l'Assemblée nationale

• L'Assemblée nationale a substitué au texte actuel de l'article 71 de la loi du 30 septembre 1986 (qui modifiait l'article 36 de la loi de finances pour 1984, dont le dispositif a été abrogé par l'article 28 E de la loi de finances pour 1998) des dispositions précisant les éléments que le décret pris en application de l'article 27 de la loi de 1986 (évoqué dans l'examen de l'article 20 ci-dessus) et le décret parallèle prévu au futur article 33 de la loi de 1986 pour les services du câble et du satellite, devront prendre en compte afin de définir les critères de l'indépendance des producteurs par rapport aux diffuseurs.

L'indépendance des producteurs est actuellement mentionnée au seul article 27 de la loi du 30 septembre 1986, et dans le décret n° 90-67 du 17 janvier 1990 pris en application de cet article.

Ce décret réserve au secteur indépendant de la production audiovisuelle une part importante des commandes des diffuseurs.

Son article 10 prévoit en effet que 10 % des commandes prises en compte dans le calcul de l'exécution des obligations d'investissement doivent remplir trois conditions : producteur indépendant, production délégué extérieure à la chaîne, durée des droits limitée.

Au-delà de cette fraction du chiffre d'affaires, le diffuseur a tout loisir de passer des commandes à un producteur qui lui est capitalistiquement lié ou des commandes dont il détient les droits de diffusion pour une durée excédant celle prévue par le décret. Les sommes correspondants ne seront cependant pas prises en compte pour le calcul de l'exécution de ses obligations d'investissement dans la production audiovisuelle.

L'article 11 du décret a cherché, par l'édiction de seuils de détention du capital, à distinguer, au sein de la chaîne, les actionnaires influents.

On considère ainsi actuellement comme entreprise de production indépendante d'une société ou d'un service de télévision, une entreprise :

- dans laquelle la société ou le service ne détient pas directement ou indirectement plus de 5 % du capital social ;

- dans laquelle un actionnaire ou un groupe d'actionnaires de la société ou du service détenant plus de 5 % du capital social de la société ou du service ne détient pas plus de 20 % du capital social ;

- qui n'est pas détentrice, directement ou indirectement, de plus de 5 % du capital social de la société ou du service ;

- avec laquelle la société ou le service n'a pas de lien constituant une communauté d'intérêts durable.

• L'article 20 bis (nouveau) du projet de loi énonce une longue liste de critères que les décrets d'application de l'article 27 et de l'article 33 devront prendre en compte à l'avenir aussi bien pour les oeuvres audiovisuelles que pour les oeuvres cinématographiques :

- la durée de détention de droits de diffusion par l'éditeur de service ;

- l'étendue des droits secondaires et des mandats de commercialisation, détenus directement ou indirectement par l'éditeur de service ;

- la nature et l'étendue de la responsabilité du service dans la production de l'oeuvre ;

- la part, directe ou indirecte, détenue par l'éditeur de service dans le capital de l'entreprise ;

- la part, directe ou indirecte, détenue par l'entreprise au capital de l'éditeur de service ;

- la part, directe ou indirecte, détenue par un actionnaire ou un groupe d'actionnaire à la fois au capital de l'éditeur de service et au capital de l'entreprise ;

- le contrôle exercé par un actionnaire ou un groupe d'actionnaires à la fois sur l'éditeur de service et sur l'entreprise ;

- la part du chiffre d'affaires ou le volume d'oeuvres réalisé par l'entreprise avec l'éditeur de service.

Les critères énoncés aux deuxième, septième et huitième tirets ci-dessus ne sont pas pris en compte par le texte actuel du décret n° 90-67 du 17 janvier 1990.

Position de la commission

En fonction des observations présentées à l'article 20 du projet de loi en ce qui concerne l'engagement du législateur en faveur de la production française d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21
(article 28 de la loi du 30 septembre 1986)

Conventionnement des candidats à l'attribution de fréquences
pour la diffusion de services de radiodiffusion sonore ou de télévision
par voie hertzienne terrestre

I. Commentaire du texte du projet de loi

Le 1° de cet article limite aux services diffusés par voie hertzienne terrestre, le champ d'application de l'article 28 de la loi de 1986, relatif aux conventions passées entre le CSA et les services de radio ou de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite. Les services diffusés par satellite seront désormais conventionnés, comme les services diffusés par câble, dans les conditions prévues par l'article 34-1 de la loi de 1986, modifié par l'article 18 du projet de loi.

Le 2° de cet article substitue, au sixième alinéa (2° bis) de l'article 28, l'expression " oeuvres musicales d'expression française ou interprétées dans une langue régionale en usage en France " à l'expression " oeuvres musicales créées ou interprétées par des auteurs et artistes français ou francophones ".

Le critère de nationalité utilisé dans le texte actuel de cet alinéa ne serait pas conforme au droit communautaire.

On notera, en ce qui concerne les chansons en langue régionale, que le CSA les prend d'ores et déjà en compte pour le calcul des quotas.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a ajouté à cet article un 3° nouveau insérant dans l'article 28 de la loi de 1986 un alinéa 70 bis disposant que les conventions prévues par cet article pourront fixer " la contribution des diffuseurs à la recherche et à la formation en audiovisuel ".

III. Position de la commission

Pour des raisons identiques à celles exposées à l'article 20 à propos de l'article 27 de la loi de 1986, votre commission a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement remplaçant le 3° (nouveau) de l'article 21 du projet de loi par une disposition qui institue une obligation de conventionner les services de radio et de télévision figurant dans les multiplexes numériques de terre et non conventionnés pour d'autres supports. Les autres services seront simplement soumis à une obligation de déclaration préalable auprès du CSA.

Article 22
(article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986)

Durée et reconduction hors appel aux candidatures des autorisations d'usage des fréquences hertziennes terrestres
par les services de radiodiffusion sonore et de télévision

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 22 propose une nouvelle rédaction de l'article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986.

L'objectif est de limiter de façon draconienne la portée du système de reconduction automatique des autorisations d'usage des fréquences hertziennes terrestres, mis en place par la loi du 1 er février 1994 en vue d'accorder aux sociétés titulaires des autorisations la durée et la sécurité nécessaires à leur développement et à la rentabilisation de leurs investissements.

•  A cette fin, la loi du 1 er février 1994 avait prévu la reconduction des autorisations hors appel à candidatures pour deux périodes de cinq ans.

Trois exceptions étaient prévues :

- un changement d'affectation des fréquences concernées, en application des compétences que l'article 21 de la loi du 30 septembre 1986 attribue au Premier ministre dans ce domaine. Il s'agit du cas où ces fréquences ne seraient plus affectées à la télévision ;

- l'existence d'agissements graves du titulaire de l'autorisation, ayant donné lieu à des sanctions ou à des astreintes liquidées ;

- l'atteinte que la reconduction automatique porterait au pluralisme sur le plan national, régional ou local.

La loi du 1 er février 1994 a aussi précisé le déroulement de la procédure conduisant au renouvellement automatique des autorisations.

Un an avant l'expiration de l'autorisation, le CSA statue sur la possibilité de reconduction hors appel à candidatures. Dans l'affirmative, il procède, de sa propre initiative ou à la demande du titulaire de l'autorisation, et en accord avec ce dernier, à la modification de la convention du service.

A défaut d'accord entre le CSA et le titulaire de l'autorisation six mois au moins avant la date d'expiration de l'autorisation, celle-ci n'est pas reconduite et la réattribution du droit d'usage de fréquences est opérée par voie d'appel à candidatures.

•  L'article 22 du projet de loi modifie les critères de refus de reconduction automatique des autorisations et la procédure conduisant au renouvellement.

Sur le premier point, le texte actuel du 2° de l'article 28-1 de la loi de 1986 est réécrit afin de supprimer la condition de gravité attachée aux agissements susceptible de justifier le refus de renouvellement automatique. Cette modification apparaît comme une réaction à une décision du Conseil d'Etat annulant, au motif de l'absence de la condition de gravité, une décision de non reconduction automatique prise par le CSA à l'encontre d'une radio sur l'antenne de laquelle des propos à connotation antisémite avaient été tenus par un auditeur.

Le texte proposé par le projet de loi insère par ailleurs dans l'article 28-1 une liste de textes législatifs susceptibles de donner lieu à des condamnations sur le fondement desquels le CSA peut refuser la reconduction automatique d'une autorisation. Il s'agit des articles 23, 24 et 24 bis de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Ceux-ci visent : la provocation non suivie d'effets à divers crimes et délits, dont la discrimination, la haine ou la violence en raison de l'appartenance à une ethnie, nation, race, religion déterminée, et la contestation de crimes contre l'humanité. Il s'agit par ailleurs des articles 227-23 et 227-24 du code pénal qui visent la diffusion d'images pédophiles et la diffusion d'images à caractère violent ou pornographique de nature à porter atteinte à la dignité humaine et susceptibles d'être vues par des mineurs.

L'article 22 du projet de loi crée enfin deux motifs nouveaux de refus de reconduction d'une autorisation : la situation financière du titulaire de l'autorisation, si elle ne permet pas la poursuite de l'exploitation de façon satisfaisante, et le changement de catégorie radiophonique non autorisé par le CSA (l'opérateur qui souhaite quitter la catégorie pour laquelle l'autorisation lui a été accordée doit " remettre " sa fréquence au CSA et solliciter une nouvelle autorisation, obligation dont nombre de titulaires d'autorisations pour une exploitation commerciale locale indépendante se sont affranchis dans le passé en vue d'un rachat en sous-main par un réseau musical).

En ce qui concerne la procédure de reconduction, l'article 22 du projet de loi fait obligation au CSA de publier un an avant l'expiration de l'autorisation une décision motivée de recourir ou non à la procédure de reconduction automatique. La novation consiste ici dans l'obligation de publier une décision motivée, le texte actuel prévoyant simplement que le CSA " statue ". Ceci répond à un objectif de transparence du processus de reconduction automatique.

Une décision positive devra mentionner les éléments de la convention fixant les obligations du service, qu'il souhaite voir réviser ainsi que ceux dont le titulaire de l'autorisation demande la modification. Cette disposition vise à rendre publiques les intentions du CSA et celles des opérateurs, sans fermer la négociation, afin d'éviter des incidents tels que la suppression inattendue des limitations que la première convention de TF1 prévoyait en ce qui concerne la durée horaire des messages publicitaires diffusés par la chaîne.

L'article 22 précise ensuite, dans la même optique de transparence, que le CSA procède à l'audition publique du titulaire de l'autorisation dans le délai d'un mois suivant la publication de la décision mentionnée ci-dessus, et qu'il peut également auditionner publiquement les " tiers intéressés ". Il s'agit, sur ce dernier point, de donner au CSA la faculté d'auditionner publiquement les personnes qu'il consulte actuellement de façon moins formelle : associations représentatives de la production audiovisuelle et cinématographique, annonceurs, concurrents et syndicats du personnel, associations représentant les téléspectateurs.

On notera que les " tiers intéressés " ne sont pas invités à intervenir dans le débat sur le principe de la reconduction, qui n'implique que le CSA et peut-on penser, le demandeur lui-même.

La décision finale doit être prise six mois avant l'expiration de l'autorisation. Cette disposition, qui existe dans le dispositif actuel de l'article 28-1 de la loi de 1986, permet au CSA d'organiser un nouvel appel à candidatures en cas d'échec de la renégociation de la convention.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé l'expression " si le conseil supérieur de l'audiovisuel estime ", dans les alinéas 2° et 3° du texte proposé pour l'article 28-1de la loi du 30 septembre 1986. Ces alinéas mentionnent la prononciation de condamnation et de sanction ainsi que de l'atteinte à l'impératif de pluralisme comme critères de refus du renouvellement automatique d'une autorisation.

L'un des auteurs des amendements adoptés a indiqué que leur but était de " soumettre l'autorité de régulation à un contrôle approfondi du Conseil d'Etat ".

L'Assemblée nationale a supprimé au passage l'article 24 de la loi de 1881 (délit d'incitation à divers crimes et délits dont la discrimination et la haine raciale) de la liste des délits justifiant le refus de reconduire automatiquement une autorisation.

Elle a enfin limité à partir du 1 er janvier 2002 à une seule fois la possibilité d'obtenir la reconduction automatique d'une autorisation. A la date du 1 er janvier 2002, les opérateurs existants auront tous bénéficié de la possibilité d'obtenir deux reconductions offerte par le texte actuel de l'article 28-1.

III. Position de la commission

Des objectifs d'ordre moral ont largement inspiré les débats de l'Assemblée nationale. Le rapporteur du projet de loi a indiqué qu'il fallait aller " vers une moralisation du système des reconductions automatiques ", précisant que l'on " ne comprend le problème de la reconduction automatique que si l'on se replace dans l'histoire récente de la télévision en France ". Un autre orateur a désigné " la chaîne du quai du Point-du-Jour ", se refusant à la nommer plus explicitement. Plus bénin, un autre intervenant a cité des propos faisant état d'une " forme nouvelle de machiavélisme " de la part de TF1. L'hostilité déclarée à TF1 se double d'ailleurs d'une méfiance déclarée à l'égard du CSA, comme on l'a vu ci-dessus.

Votre commission a pour sa part examiné l'article 22 du projet de loi à partir de quatre éléments d'appréciation :

- l'opportunité d'un système de reconduction automatique des autorisations. Elle est très généralement admise afin d'offrir aux investisseurs la stabilité et la sécurité nécessaires pour rentabiliser et développer leurs investissements ;

- la durée et le nombre des reconductions. La durée totale de 20 ans prévue dans le texte actuel de l'article 28-1 est satisfaisante. Le fractionnement en deux périodes de 5 ans des reconductions permet de sanctionner les éventuelles dérives ;

- la sévérité des critères de refus de reconduction. Tout excès de rigueur aurait des effets pervers. Au lieu d'offrir aux investisseurs sécurité et stabilité, le système voulu par l'Assemblée nationale provoquerait à l'approche de chaque échéance une crise de confiance suscitant la baisse des cours des actions des sociétés en cause, ce qui ouvrirait la voie à toutes sortes de manoeuvres et faciliterait les prises de contrôle hostiles, avec pour résultat éventuel soit un changement d'opérateur accepté par le CSA sous la pression des circonstances, soit le refus par lui d'accorder un renouvellement d'autorisation à un diffuseur dont l'actionnariat aurait été modifié sans son accord.

Il convient donc de restituer au CSA, pour l'application de la loi, l'article 29-1 de la loi du 30 septembre 1986, la plénitude de ses pouvoirs de régulateur.

Votre commission a donc adopté à l'article 22, outre deux amendements rédactionnels, les amendements suivants :

- un amendement fixe à dix ans, renouvelable pour deux périodes de cinq ans sans appel à candidatures, la durée des autorisations délivrées pour les offres de services diffusées par voie hertzienne terrestre numérique. Cette disposition est un élément du régime juridique de la diffusion numérique de terre que votre commission a introduit dans le projet de loi ;

- trois amendements restituent au CSA une pleine compétence d'appréciation sur l'application des critères de refus de reconduction hors appel à candidature des autorisations des services de radio ou de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre ;

- un amendement supprime la disposition qui limite à une période de cinq ans la possibilité d'obtenir la reconduction hors appel à candidature des autorisations qui feront à l'avenir l'objet d'appels à candidature ;

- un amendement précise les modalités de la diffusion dans une offre numérique des services autorisés à la place de services nationaux dont l'autorisation de diffusion par voie hertzienne terrestre analogique n'auaait pas été reconduite à l'expiration de sa durée prévue.

Article additionnel après l'article 22
(article 30-1 nouveau de la loi du 30 septembre 1986)

Régime d'accès des opérateurs privés
aux fréquences hertziennes terrestre numériques

Après l'article 22, la commission a adopté un amendement insérant un article additionnel qui insère dans la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 un article 30-1 (nouveau) fixant le régime d'accès des opérateurs privés aux fréquences hertziennes terrestres numériques.

Les principaux éléments en sont les suivants :

- conformément à la logique actuelle de la diffusion hertzienne de terre analogique, qu'il n'y a pas de raison de modifier compte tenu de la persistance d'une relative rareté de la ressource en fréquences, il s'agit d'un régime d'autorisation par le CSA ;

- chaque autorisation sera délivrée à un distributeur de services pour une offre de services de communication audiovisuelle, c'est-à-dire multiplex par multiplex et non pas service par service. C'est la solution qui convient le mieux à la logique économique et technique du numérique de terre, qui exige l'engagement fort d'opérateurs capables de supporter le coût des investissements nécessaires, comme c'est d'ailleurs le cas en diffusion satellitaire ;

- les critères de délivrance des autorisations sont ceux qui existent pour la diffusion hertzienne terrestre analogique, avec quelques ajouts : le pluralisme des courants d'expression socio-culturels sur le plan local, afin d'encourager la communication locale, et divers critères relatifs au sérieux des propositions présentées par les candidats, afin d'assurer la réussite du lancement du numérique de terre ;

- dans le même esprit, une priorité d'accès aux multiplex est reconnue aux détenteurs actuels d'autorisations pour les télévisions nationales. Il s'agit de TF1, Canal Plus et M6, dont l'engagement dans le numérique de terre est indispensable à la réussite du basculement ;

- pour la même raison, une disposition prévoit la diffusion obligatoire des services nationaux de télévision actuels sur un canal de multiplex déterminé par le CSA, si un des diffuseurs nationaux ne bénéficie pas, faute d'intérêt ou faute de sérieux, de la priorité d'accès mentionnée au tiret qui précède ;

- un décret en Conseil d'Etat fixera, au vu du degré de préparation des opérateurs, la date à partir de laquelle la diffusion simultanée des télévisions nationales en analogique et en numérique sera obligatoire ;

- il est prévu par ailleurs que les trois multiplex nationaux constitués en principe par les opérateurs existants pourront comporter des services locaux indépendants du distributeur du multiplex et de ses actionnaires. Il s'agit toujours de favoriser l'émergence de la communication locale ;

- un système anti-concentration défini par le CSA sera appliqué aux services composant l'offre de chaque multiplex, afin de permettre l'arrivée de nouveaux entrants sur le marché de la diffusion hertzienne terrestre. Il pourra s'agir de chaînes généralistes ou thématiques, gratuites ou payantes, indépendantes du distributeur du multiplex et de ses actionnaires. Il pourra s'agir aussi de tout autre catégorie de services de communication audiovisuelle.

Les seuils de services indépendants seront fixés par une décision du CSA entrant en vigueur après homologation par décret en Conseil d'Etat. D'autres amendements proposent le même système pour fixer, parallèlement, le régime anti-concentration des bouquets diffusés par satellite. Il s'agit de renforcer le rôle du CSA et de la régulation dans l'audiovisuel numérique, compte tenu du suivi étroit que justifie cette forme de communication très exposée à la concurrence.

Article additionnel après l'article 22

Bilan du passage à la diffusion hertzienne terrestre numérique

Après l'article 22, la commission a adopté un amendement insérant un article additionnel qui prévoit la présentation par le gouvernement, quatre ans après l'entrée en vigueur de la loi, d'un rapport faisant le bilan du passage à la diffusion hertzienne numérique de terre, et présentant des propositions sur la date d'arrêt de la diffusion hertzienne terrestre analogique des services de télévision.

En effet, à un horizon que l'on peut évaluer à une dizaine d'années après le lancement du numérique de terre, l'équipement des foyers en postes numériques, l'offre de services numériques et la couverture du territoire par les six multiplex devraient être suffisamment avancés pour que soit envisagé l'arrêt de la diffusion analogique et l'allocation des fréquences libérées à d'autres usagers tels que la téléphonie mobile.

Cette échéance ne peut être fixée par avance, mais il faut que la loi en mentionne le caractère inéluctable avec une solennité qui manifeste à tous la volonté du législateur d'aller de l'avant.

Article 23

Coordination

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle numérotation des articles 31, et 33 à 34-3 de la loi du 30 septembre 1986 afin de créer un chapitre unique regroupant toutes les dispositions relatives à la radiodiffusion sonore et à la télévision par câble et satellite.

Le schéma d'organisation de ce chapitre sera le suivant :

ANCIEN N°

NOUVEAU N°

CHAPITRE 2 :

Dispositions applicables à la radiodiffusion sonore et à la télévision par câble ou par satellite

Section I :

Edition de services de radiodiffusion sonore et de télévision par câble et par satellite

33

Décret câble et satellite

33

34-1

Conventionnement des chaînes du câble et du satellite

33-1

31

Assignation des fréquences satellitaires de radiodiffusion directe

33-2

34-2

Services de télécommunication distribués par câble

33-3

Section 2 :

Distribution de services de radiodiffusion sonore et de télévision par câble ou par satellite

Définition du distributeur de services

33-4

34

Établissement et exploitation de réseaux câblés

34

34-3

Servitudes de câblage des immeubles

34-1

Régime de l'opérateur de bouquets satellitaires

34-2

Il est conçu en fonction des objectifs suivants :

• Le projet de loi procède à la refonte du régime juridique des services diffusés par satellite, jusqu'à présent lacunaire est inappliqué.

Il faut rappeler que la diffusion des services de radiodiffusion sonore et de télévision par satellite est actuellement soumise à un régime juridique différent selon que les fréquences utilisées sont gérées par le CSA ou par une autre autorité, le plus souvent le ministre chargé des télécommunications assisté par l'Autorité de régulation des télécommunications, en application des dispositions de la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996.

L'article 21 de la loi du 30 septembre 1986 distingue en effet, dans sa rédaction issue de la loi du 26 juillet 1996, " les bandes de fréquence sous les fréquences qui sont attribuées aux administrations de l'Etat et les bandes de fréquences ou les fréquences de radiodiffusion sonore ou de télévision dont l'attribution ou l'assignation sont confiées au CSA ".

Cette seconde catégorie de fréquences est utilisée par les satellites de radiodiffusion directe du type TDF1 et TD2. A l'origine, elles devaient seules diffuser des programmes de télévision directement reçus par les usagers. L'article 31 de la loi de 1986 et son décret d'application prévoient la délivrance des autorisations d'utiliser ces fréquences à l'issue d'une procédure d'appel à candidature diligentée par le CSA, lourde et peu adéquate compte tenu du préfinancement fréquent des projets par les candidats à l'autorisation. En outre, ce régime juridique a été frappé d'obsolescence par l'échec de la filière des satellites de radiodiffusion directe.

La seconde catégorie de fréquences, celles non gérées par le CSA, est soumise au régime juridique institué par l'article 24 de la loi de 1986, qui s'applique aux satellites de télécommunication diffusant des programmes de radio et de télévision. Cette procédure prévoit la délivrance d'un agrément et le conventionnement des services par le CSA. Le décret d'application qui devait préciser le contenu des conventions n'a cependant pas été pris, dans la crainte de pénaliser les diffuseurs français par rapport à la concurrence étrangère en leur appliquant les obligations de programmation impliquées par la loi, et de les inciter à délocaliser leurs activités.

Alors que la diffusion de services de radio et de télévision par des satellites de télécommunication a connu un essor remarquable marqué par le succès commercial des bouquets Canal Satellite et TPS, il devenait indispensable de lui fixer un régime juridique opérant.

• Le projet de loi opère l'unification partielle du régime juridique du câble et de celui du satellite.

Les éléments communs seront le régime des obligations applicables aux services (article 33) et le système de conventionnement (article 33-1). Le fait que l'économie du câble et celle du satellite sont fondées sur la commercialisation par un opérateur nommé " distributeur " d'une offre de services diversifiés de télévision, de radio et de services interactifs, souvent présents simultanément sur un bouquet numérique et sur les réseaux câblés, justifie l'unification du régime des obligations.

Il subsiste en revanche un net clivage entre le fonctionnement partiellement monopolistique des réseaux câblés, d'une part, et, d'autre part, l'environnement international et très concurrentiel des bouquets du satellite. Ceci justifie la différenciation des régimes juridiques d'accès aux moyens de diffusion, ainsi que le maintien d'un régime d'autorisation d'établissement des réseaux câblés.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement de coordination avec la modification de l'insertion dans la loi de 1986 de la définition du distributeur de services, à l'article 25 du projet de loi.

Article 24
(article 33 de la loi du 30 septembre 1986)

Décret fixant les obligations des services de radiodiffusion sonore ou de télévision distribués par câble ou diffusés par satellite

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article définit l'un des éléments du régime juridique des services du câble et du satellite que le projet de loi répartit, comme on l'a vu ci-dessus, entre les différents articles du chapitre 2 du titre II de la loi du 30 septembre 1986.

Il s'agit des obligations de contenu des services, définies pour chaque catégorie de services par décret en Conseil d'Etat pris après avis du CSA.

L'article 24 du projet de loi étend donc aux services du satellite le champ d'application de l'article 33 de la loi de 1986, actuellement limité aux services du câble, et allonge et précise la liste des matières que le décret en conseil d'Etat devra aborder :

- les règles applicables en matière de télé-achat et d'autopromotion. Il s'agit d'une disposition analogue à celle examinée ci-dessus à l'article 13 pour les services diffusés par voie hertzienne terrestre. Son objet est la transposition des dispositions modifiées de la directive Télévision sans frontières relative à la publicité, au parrainage et au télé-achat ;

- les règles relatives à la diffusion de quotas d'oeuvres musicales d'expression française ou interprétées dans une langue régionale en usage en France. Cette disposition est analogue à celle qui figure à l'article 21 du projet de loi pour les conventions passées par les services de radio diffusés par voie hertzienne terrestre.

L'article 24 prévoit par ailleurs la fixation de règles spécifiques pour les services de télévision diffusant des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles. Il s'agit de la définition d'obligations d'investissement dans la production. L'article 14 du décret n° 92-882 du 1 er septembre 1992 prévoit d'ores et déjà que tout service diffusant des oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles doit réserver soit 10 % au moins du temps qu'il consacre à la diffusion de ces oeuvres, soit 10 % au moins de son budget de programmation, à des oeuvres européennes émanant de producteurs indépendants selon les critères retenus pour les chaînes hertziennes.

Cette disposition est sensiblement identique à celle qui prévoit la fixation des obligations d'investissement des services diffusés par voie hertzienne terrestre. Elle en diffère cependant sur un point. La possibilité est en effet prévue, pour les services du câble et du satellite, de fixer des règles spéciales en fonction de la nature des oeuvres diffusées, ce qui permettra de ne pas appliquer aux chaînes thématiques de rediffusion les dispositions relatives au partage de l'investissement entre l'acquisition de parts antenne et l'acquisition de parts de coproduction ;

- la fixation d'un nombre maximal annuel de diffusions et de rediffusions des films. L'article 70 de la loi de 1986 prévoit déjà que ces dispositions doivent figurer dans le décret d'application de l'article 33. L'article 24 du projet de loi intègre aussi cette mention dans le texte de l'article 33, en omettant d'ailleurs la disposition relative à la grille horaire de programmation des oeuvres cinématographiques de longue durée, qui continue de ne figurer que dans l'article 70 ;

- les quotas de diffusion d'oeuvres cinématographiques européennes et d'expression originale française, en particulier aux heures de grande écoute, au moins égaux, respectivement, à 60 et à 40 %. Le décret n° 98-882 du 1 er septembre 1992 a défini ces seuils ;

- les quotas de diffusion d'oeuvres audiovisuelles pourront varier en fonction de l'investissement de l'éditeur du service dans la production, sans que la proportion d'oeuvres européennes puisse être inférieure à 50 %, comme le prévoit la directive.

- le décret pourra enfin prévoir des dérogations aux dispositions relatives à la production et à la diffusion d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles pour les services émis dans une langue non communautaire, en application du considérant 29 de la directive Télévision sans frontière modifiée. Cette disposition a été commentée à propos de la modification apportée par l'article 11 à l'article 31 de la loi de 1986.

II. Position de l'Assemblée nationale

Pour des raisons identiques à celles exposées à l'article 13, l'Assemblée nationale a supprimé de la liste des matières que devra traiter le futur décret câble et satellite la référence à l'autopromotion, et a ajouté un alinéa prévoyant la fixation par le décret de règles applicables aux services consacrés exclusivement à l'autopromotion.

Elle a aussi, pour harmoniser le régime du câble et du satellite avec celui de la diffusion hertzienne terrestre, précisé que les oeuvres cinématographiques visées par le décret étaient celles de longue durée, et elle a prévu la réglementation de la grille horaire de programmation de ces oeuvres.

III. Position de la commission

Il est absolument justifié d'unifier le régime des contenus des services du câble et du satellite, et de l'inscrire dans un texte unique distinguant les différentes catégories de services indépendamment de leur support de diffusion.

Les services du câble et du satellite présentent en effet des caractères économiques comparables à beaucoup d'égards :

- une audience encore émergente ;

- une vocation à être indifféremment distribués sur l'un ou diffusés par l'autre ;

- la très grande diversité des contenus et le caractère souvent ciblé du public visé ;

- le caractère prépondérant des recettes d'abonnement ;

- un contexte extrêmement concurrentiel en raison de l'importance des capacités de diffusion et de la présence sur les deux supports de services soumis aux règles minimales définies par la directive télévision sans frontières.

C'est pourquoi votre commission a approuvé la rédaction de cet article, auquel elle a adopté un amendement de précision dont l'objectif est de permettre au CSA de continuer à moduler les quotas de diffusion d'oeuvres audiovisuelles européennes et d'expression générale française imposé aux nouvelles chaînes du câble.

Article 24 bis
(article 33-2 de la loi du 30 septembre 1986)

Attribution des fréquences satellitaires de radiodiffusion directe

L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi un article qui soumet les services utilisant les fréquences satellitaires de radiodiffusion aux obligations de contenu des services du câble et des services diffusés par les satellites de télécommunication.

Position de la commission

On a vu au commentaire de l'article 23 que le régime juridique fixé par l'actuel article 31 de la loi de 1986, qui deviendra l'article 33-2 après l'adoption du projet de loi, avait été frappé d'obsolescence par l'échec de la filière des satellites de radiodiffusion directe.

Il semble donc prématuré de réviser ce texte avant de savoir quels types de services pourraient à l'avenir utiliser les cinq bandes de fréquences dont le CSA conserve l'assignation.

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression de cet article.

Article 25
(article 33-4 nouveau de la loi du 30 septembre 1986)

Définition de la notion de distributeur de services

I. Commentaire du texte du projet de loi

• La notion de distributeur de services n'est pas absente du texte actuel de la loi du 30 septembre 1986. Elle apparaît implicitement dans l'article 34 qui fixe les modalités d'autorisation d'exploitation des réseaux câblés. L'autorisation est délivrée à une société, un organisme de HLM ou à une régie communale ou intercommunale qui constitue l'offre de services de communication audiovisuelle proposée selon diverses options aux abonnés du câble. Le distributeur de services est donc ici le câblo-opérateur.

Avec le développement de la diffusion numérisée et de la commercialisation des services en bouquets, ce métier prend une dimension nouvelle.

Alors que le diffuseur-éditeur, titulaire d'une autorisation pour l'utilisation d'une fréquence hertzienne terrestre, était jusqu'à présent l'acteur essentiel de la communication audiovisuel et le principal destinataire des dispositions de la loi du 30 septembre 1986, la montée en puissance des bouquets diffusés par satellite et l'arrivée prochaine de la diffusion numérique de terre, qui implique la constitution d'offres groupées en vue d'une diffusion sur les multiplex numériques, rendent nécessaire l'établissement d'une distinction claire entre le distributeur de services et l'éditeur de services. Ceci facilitera la définition des obligations à la charge des distributeurs. Il s'agit en particulier des dispositions relatives au maintien de la concurrence entre les services entrant dans la composition des offres.

• Le projet de loi propose à cet effet une définition du distributeur de services applicable aux offres du câble et du satellite.

Ce texte définit comme distributeur de services toute personne qui établit des relations contractuelles avec des éditeurs de services en vue de constituer une offre de services de communication audiovisuelle. La portée de ce libellé est ambiguë, dans la mesure où l'existence d'un contrat avec des éditeurs y apparaît comme le principal critère d'identification du distributeur, ce qui pourrait être interprété comme une interdiction faite au distributeur de faire figurer dans son offre des services édités par lui. Or il est évident, le dispositif anti-concentration prévu pour les bouquets satellitaires et les offres du câble le confirme, que le distributeur, qui est le plus souvent lui-même éditeur de services, constitue son offre très largement à partir de ses propres produits.

La notion de services de communication audiovisuelle couvre les services classiques de télévision et de radio, et l'ensemble des nouveaux services suscités par la numérisation : en particulier les services interactifs n'ayant pas le caractère d'une correspondance privée, que l'article 2 de la loi du 30 septembre 1986 englobe dans la définition de la communication audiovisuelle : " On entend par communication audiovisuelle toute mise à disposition du public ou de catégories de public, par un procédé de télécommunication, de signes, de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de messages de toute nature qui n'ont pas le caractère d'une correspondance privée ".

L'article 22 mentionne la condition de la mise à disposition du public, qui est effectivement avec la constitution d'une offre, l'élément clef du métier de distributeur et qui est rémunérée par la souscription d'un abonnement selon des formules de plus en plus diverses. L'article 22 considère aussi comme distributeurs de services les personnes qui " constituent une telle offre en établissant des relations contractuelles avec d'autres distributeurs ". Il s'agit essentiellement des offices de HLM qui peuvent être autorisés par le CSA à constituer des offres spécifiques de services pour un groupe d'habitations doté d'une antenne collective et qui établissent des relations contractuelles avec les câblo-opérateurs en vue de l'accès au réseau câblé local des abonnés à leur offre spécifique.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement qui simplifie la définition des distributeurs de services et en modifie l'insertion dans la loi de 1986 afin d'étendre cette définition aux distributeurs de multiplex numériques de terre.

Article 26
(article 34 de la loi du 30 septembre 1986)

Obligations des distributeurs de services par câble

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 26 du projet de loi modifie les obligations des distributeurs de services du câble, fixées par l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986.

Tout en maintenant le régime d'autorisation appliqué à l'exploitation des réseaux câblés, il alourdit assez sensiblement le contrôle du CSA sur le contenu des offres. Seule la procédure de modification des plans de service, c'est-à-dire des offres, est formellement allégée.

• C'est ainsi que le II de l'article 22 retire au CSA la possibilité de choisir parmi les obligations dont l'article 34 de la loi de 1986 donne la liste, celles dont il imposera l'observation au câblo-opérateur demandeur d'une autorisation d'exploiter un réseau. Le CSA conserve la possibilité de ne fixer aucune obligation, possibilité qui concerne en pratique les organismes de HLM autorisés à offrir une offre aux abonnés aux réseaux d'immeubles exploités par eux. Dans le cas, le plus habituel, où l'autorisation d'exploiter un réseau est accordée à une société et implique l'édiction d'obligations, la totalité des matières listée par la loi devra faire l'objet de prescriptions dans l'autorisation.

• La liste des obligations est modifiée sur un point. Le 4° de l'article 34 prévoit actuellement la " distribution d'un nombre minimal de programmes édités par une personne morale indépendante " du câblo-opérateur. Le projet de loi substitue à ce texte une disposition qui impose au CSA de fixer des obligations relatives à " la composition et à la structure de l'offre " ce qui implique une limitation draconienne de l'autonomie du distributeur en ce qui concerne le choix des services et leur répartition entre l'offre de base et les offres complémentaires soumises à un abonnement plus élevé.

La même disposition du projet de loi prévoit la fixation " dans des conditions fixées par décret en conseil d'Etat ", d'une proportion minimale de services indépendants. Les services indépendants sont ceux qui ne sont pas contrôlés directement ou indirectement ni par le distributeur ni par l'un de ses actionnaires détenant au moins 5 % de son capital, ni par la personne qui contrôle directement ou indirectement au moins la moitié des services concernés.

Il semble que cette dernière précision concerne les offices de HLM, qui n'ont pas de liens capitalistiques avec les services distribués sur leurs réseaux d'immeubles. Elle s'appliquera aussi dans les hypothèses où le distributeur ferait appel à un seul éditeur indépendant de services pour constituer son offre. Afin de prévenir le détournement des seuils de services indépendants grâce à la distribution de chaînes étrangères, le texte du projet de loi prévoit que seuls les services en langue française ayant conclu une convention en application de l'article 33-1 seront pris en compte pour le calcul du quota de services indépendants. Les chaînes diffusées par voie hertzienne terrestre, qui figurent obligatoirement dans l'offre du câble, les services en langue étrangère conventionnés par le CSA et les services en français ne relevant pas de la compétence française (cas de la chaîne RTL 9) ne seront pas pris en compte.

La fixation du seuil de services indépendants est renvoyée à un décret en Conseil d'Etat compte tenu de la difficulté de fixer dans la loi des bases de calcul pour toutes les catégories de services figurant dans l'offre du câble, en fonction de leur présence dans l'offre de base ou dans une offre complémentaire pour laquelle le taux d'abonnement est plus ou moins élevé.

• Le IV de l'article 26 donne au CSA mission de veiller à ce que la composition des services conventionnés pour le câble ou pour le satellite soit " conforme à l'intérêt du public, au regard de la qualité et de la variété des services proposés, et en fonction de l'importance de la contribution des services au développement de la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, pour les services soumis aux obligations de production ". Cette disposition tend à retirer aux distributeurs l'essentiel de leur liberté de manoeuvre dans la composition de l'offre.

• Si la procédure de modification des offres est simplifiée par la rédaction de l'article 22, dans la mesure où une simple notification au CSA sera désormais nécessaire, en lieu et place de la procédure complexe qui fait actuellement intervenir la collectivité locale ayant autorisé la construction du réseau câblé, la marge de manoeuvre commerciale des distributeurs n'en est pas moins à nouveau encadrée de façon draconienne par la disposition qui permet au CSA de s'opposer, dans les quinze jours qui suivent sa notification, à la modification envisagée, s'il l'estime de nature à remettre en cause l'autorisation, ce qui est logique, mais aussi au regard des obligations et critères mentionnés dans l'article 22. Il s'agit entre autres de la conformité de l'offre à l'intérêt du public.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à autoriser l'installation de réseaux de diffusion par micro-ondes sur le territoire de la Polynésie française, alors que l'article 34 de la loi de 1986 ne le permet actuellement que pour assurer les liaisons entre différentes sections d'un réseau câblé dans les zones d'habitat dispersé.

Elle a ajouté à la liste des critères d'indépendance des services celui de l'absence de contrôle direct ou indirect du service par un distributeur de service autre que celui qui constitue l'offre concernée.

Elle a prévu l'affectation d'un canal à temps complet ou partagé à une association locale.

Elle a prévu de faire de la durée des relations contractuelles entre les distributeurs et les éditeurs de services un des critères de la conformité de l'offre à l'intérêt du public.

Elle a réintroduit dans la procédure de modification des offres la nécessité de recueillir l'accord de la collectivité locale compétente.

Elle a enfin porté à un mois le délai dans lequel le CSA peut s'opposer à la modification d'une offre.

III. Position de la commission

Dans sa version initiale, et plus encore dans la rédaction résultant des amendements adoptés par l'Assemblée nationale, l'article 26 du projet de loi soumet l'exploitation des réseaux câblés à un régime d'économie administrée incompatible avec le contexte fortement concurrentiel de l'économie du câble.

Le maintien d'un régime d'autorisation de l'exploitation est justifié par le monopole dont disposent encore les réseaux câblés sur le marché de la distribution filaire d'images animées, avant que l'avancée des techniques numériques ne les mettent en concurrence directe avec les réseaux téléphoniques.

En revanche, on ne saurait parler de monopole sur le marché global de la diffusion des programmes de télévision et de radio et des services multimédia, seule référence pertinente pour apprécier l'économie de la distribution de services de communication audiovisuelle. L'offre du câble est à cet égard en concurrence directe avec celle du satellite. Il convient donc d'aligner autant que faire se peut la réglementation de l'exploitation du câble sur celle de l'offre du satellite, elle-même soumise de façon croissante à la concurrence internationale.

Le projet de loi, en ignorant ces contraintes, risque de porter un coup sévère à l'économie du câble. C'est pourquoi, outre un amendement rédactionnel, votre commission a adopté à l'article 26 six amendements :

- un amendement tend à rendre aux distributeurs de services du câble la maîtrise de la composition de leur offre sous réserve des limitations que prévoit le texte actuel de la loi du 30 septembre 1986 ;

- un amendement tend à restituer au CSA la latitude dont il dispose actuellement pour définir les obligations des distributeurs de services du câble ;

- un amendement restitue au CSA le pouvoir de fixer le seuil de services indépendants du distributeur dans l'offre du câble ;

- un amendement précise les conditions dans lesquelles le CSA pourra affecter, à temps complet ou partagé, un canal de diffusion de réseau câblé à des services associatifs ;

- un amendement permet au CSA de fixer la durée minimale des contrats passés par les distributeurs d'offre sur le câble avec les services qui composent leur offre ;

- un amendement prévoit un régime de déclaration au CSA des modifications de l'offre de services, auxquelles ce dernier pourra s'opposer dans un délai de 15 jours.

Article 26 bis

Rapport sur le développement de
télévisions citoyennes de proximité

L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi un article qui prévoit le dépôt, dans le délai d'un an, devant le Parlement, d'un rapport du gouvernement sur les possibilités de développement de télévisions citoyennes de proximité.

Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans le modifier.

Article 27

(article 34-2 (nouveau) de la loi du 30 septembre 1986)

Régime juridique des distributeurs d'offres de services par satellite

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article soumet les distributeurs d'offres de services par satellite à un régime de déclaration préalable auprès du Conseil supérieur de l'audiovisuel. Ce régime est justifié par l'ouverture de l'offre du satellite à la concurrence internationale, les facilités de délocalisation des bouquets, l'opportunité d'accorder aux opérateurs une certaine souplesse dans la gestion de leur offre.

• Le régime prévu pour l'article 34-2 de la loi de 1986 s'appliquera aux offres de services de communication audiovisuelle comportant des services de radio et de télévision. Les offres télématiques de type internet éventuellement groupés en bouquets pour une diffusion satellitaire n'entreront pas dans son champ d'application.

• Les déclarations, présentées par des sociétés, devront être accompagnées de certaines informations : composition et structure de l'offre, modalités de commercialisation, composition du capital de la société, accords éventuels de commercialisation du système d'accès sous conditions afin de faire connaître au CSA le modèle utilisé et ses modalités de commercialisation.

Toute modification de ces éléments devra être préalablement notifiée au CSA. Celui-ci pourra s'opposer par décision motivée, dans les quinze jours, à la constitution d'une offre de services ou à sa modification s'il estime que l'offre ne répond pas ou ne répond plus à l'obligation de comporter une proportion minimale de services indépendants.

Cette obligation est instituée par l'avant-dernier alinéa de l'article 27 dans une formulation identique à celle prévue pour l'offre du câble.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a ajouté aux critères d'indépendance des services entrant dans la composition d'une offre satellitaire la notion d'indépendance à l'égard de tout distributeur de bouquets, ainsi qu'elle l'a fait en ce qui concerne la composition de l'offre du câble.

Elle a conféré au CSA la mission de veiller à ce que la composition de l'offre soit conforme à " l'intérêt public " au regard de la quantité et de la variété des services proposés, de la durée des relations contractuelles avec les éditeurs de services, de l'importance de la contribution au développement de la production cinématographique et audiovisuelle des services soumis à cette obligation. Ces critères sont identiques à ceux prévus dans le régime d'autorisation d'exploitation des réseaux câblés. Le CSA pourra en tenir compte pour s'opposer à l'exploitation d'une offre ou à sa modification.

L'Assemblée nationale a enfin porté à un mois le délai dans lequel le CSA peut opposer un refus à la déclaration préalable ou à la notification d'une modification de l'offre.

III. Position de la commission

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale ont largement aligné le régime de déclaration préalable des offres satellitaires sur le régime d'autorisation d'exploitation des réseaux câblés. Le ministre de la culture et de la communication a notamment relevé en séance les " incidences juridiques lourdes " de l'amendement confiant au CSA le soin de veiller sur la conformité de l'offre à l'intérêt public, et les " risques des délocalisation qu'il pourrait entraîner ".

Votre commission a souhaité revenir à la logique de la déclaration préalable, dont le but est de transmettre aux autorités publiques un certain nombre d'informations et de leur permettre de vérifier la conformité d'un service à des exigences d'intérêt public préalablement définies, et non de s'immiscer dans l'exploitation commerciale.

Elle a aussi souhaité renforcer la régulation en attribuant au CSA un pouvoir d'édicter deux catégories de normes obligatoires pour les distributeurs d'offres du satellite : les seuils de services indépendants entrant dans la composition d'une offre, et la durée minimale des contrats entre un distributeur et les éditeurs de services. Ces deux domaines sont liés à la compétence que l'article 17 de la loi du 30 septembre 1986 reconnaît au CSA en matière de concurrence dans les activités de communication audiovisuelle.

Afin d'assurer le respect de l'article 21 de la constitution, les décisions prises par le CSA en ces matières n'entreront en vigueur qu'après avoir été homologuées par décret en conseil d'Etat.

En fonction de ces objectifs, votre commission a adopté les amendements suivants à l'article 27 :

- un amendement attribue, comme on l'a vu, au CSA le pouvoir de fixer les seuils de services indépendants dans les bouquets satellitaires, sous la forme de décisions homologuées par décret en conseil d'Etat ;

- un amendement allège les critères qui devront guider le CSA dans l'élaboration de la décisions prévue par l'amendement précédent ;

- un amendement attribue au CSA le pouvoir de fixer la durée minimale des contrats passés entre les distributeurs de services satellitaires et les éditeurs de services, par une décision homologuée par décret en conseil d'Etat ;

- un amendement supprime les dispositions octroyant au CSA le contrôle de la composition des bouquets satellitaires, cette disposition étant incompatible avec le régime de la déclaration préalable ;

- un amendement fixe à quinze jours le délai dans lequel le CSA peut s'opposer à l'exploitation ou à la modification d'une offre de services diffusée par satellite ;

- un amendement est de conséquence ;

- un amendement prévoit l'homologation des décisions prises par le CSA en application de l'article 34-2 (nouveau) de la loi du 30 septembre 1986.

Article 27 bis
(article 34-4 et 34-5 (nouveaux) de la loi du 30 septembre 1986)

Droit pour les communes et leurs groupements de confier à une personne morale l'exploitation du canal affecté à la commune ou au groupement de communes

I. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi cet article précisant les conditions dans lesquelles les communes ou groupements de communes peuvent confier à une personne morale l'exploitation du canal affecté aux informations sur la vie communale ou intercommunale prévu au 3° de l'article 34 de la loi de 1986, et conclure avec cette personne un contrat d'objectifs et de moyens.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel avant l'article 28
(articles 41-1A et 41-3A nouveaux,
et article 41-3 de la loi du 30 septembre 1986)

Régime anti-concentration applicable aux offres de services
diffusées par la voie hertzienne terrestre numérique

Votre commission a adopté un amendement insérant dans le projet de loi un article additionnel avant l'article 28 afin d'étendre aux offres de services diffusées en numérique de terre le régime anti-concentration de la loi de 1986.

Article 28
(articles 42, 42-1, 42-2, 42-2, 42-4 et 42-7 de la loi du 30 septembre 1986)

Pouvoirs de sanction du CSA

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 28 élargit le champ d'application du pouvoir de sanction administrative dont le CSA dispose à l'égard des titulaires d'autorisation pour l'exploitation d'un service de communication audiovisuelle, et précise la procédure de mise en oeuvre de la sanction prévue à l'article 42-4 de la loi du 30 septembre 1986.

• Le champ d'application du pouvoir de sanction est élargi aux éditeurs et distributeurs de services de radiodiffusion sonore ou de télévision. Les distributeurs et les éditeurs de chaînes thématiques du câble et du satellite, et non plus seulement les titulaires d'autorisations d'utiliser les fréquences hertziennes terrestres seront ainsi soumis au pouvoir de sanction défini par la loi. Ceci correspond au rôle croissant des services numériques et des métiers de la distribution dans la communication audiovisuelle.

On observera à cet égard que la liste des sanctions qui peuvent être prononcées après la mise en demeure prévue à l'article 42 de la loi de 1986 (ou sans mise en demeure en ce qui concerne le retrait d'autorisation prévu à l'article 42-3 et l'insertion d'un communiqué prévue à l'article 42-4) a été élaborée à l'intention des titulaires d'autorisation, c'est-à-dire d'éditeurs de services de radio et de télévision.

Les seules sanctions pratiquement applicables aux services non autorisés et aux distributeurs d'offres satellitaires placés sous le régime de la déclaration préalable seront ainsi les sanctions pécuniaires, dans les limites prévues à l'article 42-2 de la loi de 1986, et, pour les services de radio et de télévision, l'insertion de communiqués dans les programmes selon la procédure prévue à l'article 42-4.

• Cette procédure est précisée par le projet de loi, qui prévoit expressément la nécessité d'une mise en demeure permettant à l'intéressé de présenter ses observations. En revanche, l'application de la procédure instituée à l'article 42-7, qui prévoit l'instruction du dossier de sanction par un membre de la juridiction administrative, est explicitement écartée en ce qui concerne la sanction d'insertion d'un communiqué.

La modification de la rédaction de l'article 42-4 correspond à l'objectif d'une meilleure sauvegarde des droits de la défense dans l'application de ce dispositif.

• Enfin, l'article 28 du projet de la loi précise la rédaction ambiguë du premier alinéa de l'article 42-1 qui semblait autoriser le CSA à lancer sans mise en demeure la procédure conduisant au prononcé des sanctions énumérées à cet article. La mise en demeure préalable devient explicitement nécessaire.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé le pouvoir d'appréciation reconnu actuellement au CSA sur l'opportunité de lancer des mises en demeure en cas de non-respect des obligations imposées par la loi, les règlements et les principes définis à l'article 1 er de la loi de 1986.

Elle a autorisé les associations de défense des téléspectateurs à demander au CSA d'engager la procédure de mise en demeure.

Elle a créé une sanction nouvelle de suspension de la diffusion du programme d'un service pendant une durée comprise entre une à dix minutes, avec insertion d'un communiqué.

Elle a supprimé l'intervention d'un rapporteur désigné par le vice-président du conseil d'Etat dans la procédure conduisant au prononcé des sanctions suivantes : réduction de l'autorisation pour une année au maximum, sanction pécuniaire, retrait de l'autorisation, retrait de l'autorisation sans mise en demeure préalable en cas de modification substantielle des données au vue desquelles l'autorisation a été délivrée. L'objectif est de raccourcir les délais d'instruction des sanctions sans porter atteinte aux droits de la défense.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté, outre un amendement rédactionnel et deux amendements de coordination, quatre amendements à cet article :

- un amendement rend au CSA la liberté d'apprécier le degré de gravité d'un manquement justifiant le lancement de la procédure de sanction par la mise en demeure d'un service de radio ou de télévision ;

- un amendement supprime la sanction nouvelle mentionnée ci-dessus, qui fait double emploi avec la possibilité que l'article 42-4 de la loi de 1986 reconnaît au CSA de prescrire l'insertion d'un communiqué dans les programmes d'un service ;

- un amendement précise la rédaction de l'article 42-4 de la loi de 1986 ;

- un amendement supprime dans la procédure prévue à l'article 42-4 un délai de réponse au CSA dont le point de départ n'est pas fixé.

Article 28 bis
(articles 48-2, 48-3 et 48-6 de la loi du 30 septembre 1986)

Sanctions applicables aux diffuseurs de l'audiovisuel public

L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi un article additionnel qui applique au régime de sanction des sociétés nationales de programmes et de La Cinquième-Arte les modifications apportées par l'article 28 à celui des opérateurs privés.

Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement précisant les modalités d'insertion d'un communiqué du CSA dans les programmes des radios et des télévisions publiques.

Article 29

(articles 78 et 78-2 (nouveau) de la loi du 30 septembre 1986)

Sanction pénale du défaut de déclaration d'une offre de services distribuée par satellite ou du défaut de conventionnement d'un service de radiodiffusion sonore ou de télévision distribué
par câble ou diffusé par satellite

I. Commentaire du texte du projet de loi

• Le I de cet article étend aux éditeurs de services distribués par câble ou diffusés par satellite sans être conventionnés en application du nouvel article 33-1 de la loi de 1986 les sanctions pénales applicables aux dirigeants de droit ou de fait d'un service de communication audiovisuelle émis sans autorisation du CSA ou en violation d'une décision de suspension ou de retrait de l'autorisation.

La peine encourue est de 500 000 francs d'amende. En cas de récidive, l'infraction pourra être punie d'une amende d'un million de francs et de six mois d'emprisonnement.

• Le II insère un nouvel article 78-2 dans la loi de 1986 afin de punir de 500 000 francs d'amende, et de un million de francs en cas de récidive, le fait de mettre à la disposition du public, par satellite, une offre comportant des services de radio et de télévision sans avoir procédé à la déclaration prévue au nouvel article 34-2 de la loi ou sans avoir porté à la connaissance du CSA comme prévu par l'article 34-2 les modifications opérées dans le plan de services.

Les sanctions prévues sont identiques à celles fixées par l'article 78-1 de la loi de 1986 pour l'exploitation illégale d'un réseau câblé, à l'exception de la peine de prison en cas de récidive.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.

III. Position de la commission

La commission a adopté à cet article trois amendements qui étendent aux distributeurs de services diffusés par voie hertzienne terrestre numérique les sanctions pénales définies aux articles 78 et 78-2 (nouveau) de la loi de 1986.

Article 29 bis
(article 31 de la loi du 30 septembre 1986)

Attribution des fréquences de diffusion
par voie hertzienne terrestre en mode numérique

I. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi cet article additionnel qui mentionne l'octroi par le CSA d'autorisations d'usage des fréquences pour la diffusion numérique de terre, et renvoie à un décret la définition des modalités d'application de l'article.

II. Position de la commission

La commission a adopté un amendement de suppression de cet article par coordination avec l'insertion, par ses amendements, d'un régime juridique complet de la diffusion numérique de terre dans la loi du 30 septembre 1986.

Article 29 ter
(article 79 de la loi du 30 septembre 1986)

Sanction pénale de la fourniture d'informations inexactes
dans le cadre des obligations prévues aux articles 27 et 33
de la loi du 30 septembre 1986

I. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré un article additionnel qui sanctionne pénalement le non-respect d'une obligation d'information que la loi ne définit pas.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

Article 30
(articles 10, 12, 24, 33-1, 33-3, 43, 70 et 78-1 de la loi du 30 septembre 1986, articles 4 et 5 de la loi n° 96-299 du 10 avril 1996 relative aux expérimentations dans le domaine des technologies
et services de l'information)

Coordination

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article procède, dans la loi du 30 septembre 1986 et dans la loi du 10 avril 1996 relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et services de l'information, aux modifications rendues nécessaires par la nouvelle numérotation des articles 31 et 33 à 34-2 de la loi de 1986 et par l'alignement du régime applicable aux chaînes de radio et de télévision diffusées par satellite sur celui des services distribués par câble.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de coordination à cet article.

III. Position de la commission

La commission a modifié cet article par sept amendements de coordination.

Article 31

Dispositions transitoires

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article fixe les délais dont disposeront les éditeurs et distributeurs de services diffusés par satellite pour se mettre en conformité avec les dispositions prévues par le présent projet de loi.

Les services diffusés par satellite qui ne sont pas déjà conventionnés par le CSA au titre d'une diffusion sur le câble disposeront d'un délai de trois mois à compter de la publication du décret prévu à l'article 33 de la loi (qui fixe le contenu des conventions passées entre le CSA et les chaînes câbles et satellites), pour conclure une telle convention dans les conditions prévues à l'article 33-1 de la loi.

Les distributeurs de services par satellite disposeront quant à eux d'un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi pour effectuer la déclaration prévue à l'article 34-2 de la loi.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a fixé à la publication du décret fixant le quota minimum de services indépendants dans les offres du satellite, le point de départ du délai imparti aux distributeurs pour effectuer la déclaration prévue à l'article 34-2 de la loi de 1986.

III. Position de la commission

La commission a adopté un amendement de coordination à cet article.

Article 31 bis
(article L. 421-3 du code de l'urbanisme)

Installation d'antennes paraboliques collectives dans les immeubles collectifs d'habitation ou raccordement de ces immeubles
à un réseau câblé

I. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi une disposition dont l'objectif est de lutter contre la prolifération des paraboles individuelles sur les immeubles collectifs d'habitation.

Ce dispositif impose l'établissement d'antennes paraboliques collectives dans les zones non câblées, ce qui fera obstacle à la création de nouveaux réseaux et au déploiement de la diffusion hertzienne terrestre numérique, dont la réception ne nécessite pas la mise en place de paraboles.

II. Position de la commission

La commission a adopté un amendement modifiant la rédaction de cet article afin d'imposer dans les immeubles neufs un système de réception collective raccordable indifféremment à une parabole, à une antenne pour le hertzien terrestre et au réseau câblé.

Article 32

Application de la loi aux territoires d'outre-mer,
à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article prévoit l'application de la loi aux territoires d'outre-mer, à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie, où la loi du 30 septembre 1986 est déjà applicable.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

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Sous réserve de l'adoption des amendements proposés, votre commission demande au Sénat d'adopter le présent projet de loi.

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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le 22 décembre 1999 sous la présidence de M. Adrien Gouteyron, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Paul Hugot sur le projet de loi n° 392 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication .

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Serge Lagauche a indiqué que les commissaires du groupe socialiste ne prendraient pas part au vote sur les amendements présentés par le rapporteur.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a indiqué que, compte tenu de la complexité des sujets abordés par le projet de loi, l'exposé introductif du rapporteur ne lui avait pas permis d'avoir une vue d'ensemble de ses intentions, et a souhaité que la commission fasse preuve de " libéralisme " lorsqu'elle examinerait les amendements extérieurs qui seront déposés sur le projet de loi.

Le président Adrien Gouteyron , rappelant que le calendrier d'examen du projet de loi en séance publique était serré, a indiqué que la commission et son rapporteur seraient néanmoins certainement disposés à examiner les amendements extérieurs dans un esprit d'ouverture.

M. Pierre Laffitte a souhaité que la commission étudie les problèmes posés par la convergence, notant que le projet de loi sur la société de l'information en cours d'élaboration allait sans doute rendre nécessaire une révision de la loi sur la communication audiovisuelle afin d'articuler les dispositions des deux textes. Il a approuvé la volonté affichée par le rapporteur de favoriser l'entrée de la télévision publique dans la communication numérique, et a souhaité que les premiers multiplex numériques disponibles soient affectés à France Télévision. Il a aussi rappelé la spécificité de la banque des programmes et des services de la Cinquième, et l'opportunité de mentionner dans la loi la vocation de cette chaîne à essaimer sur l'ensemble des supports disponibles.

Mme Danièle Pourtaud a noté le travail que le rapporteur avait accompli pour appréhender l'ensemble des champs de la communication, et a rappelé que le ministre de la culture et de la communication s'était déclaré ouvert aux propositions du Parlement en ce qui concerne les services locaux et le numérique hertzien de terre. Elle a regretté cependant la sévérité de l'appréciation portée sur les amendements adoptés par l'Assemblée nationale, et a regretté que la commission n'ait pas été associée aux auditions menées par le rapporteur pour élaborer son rapport.

M. Jacques Legendre a souhaité que le rapporteur précise sa position sur la durée horaire des messages publicitaires diffusés par France Télévision.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que la diffusion hertzienne terrestre numérique devait couvrir l'ensemble du territoire et qu'il convenait de faire en sorte que les communes, qui ont été souvent appelées à financer les installations nécessaires pour étendre la diffusion hertzienne terrestre en analogique, n'aient pas à en supporter le coût.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur , a présenté les réponses suivantes aux intervenants :

- l'objectif d'une couverture totale du territoire par le numérique de terre est opportun. Compte tenu cependant des contraintes géographiques et financières, il sera sans doute nécessaire d'admettre la diversité des supports dans les zones les plus difficiles ;

- la convergence des technologies introduit une grande relativité dans le travail du législateur. C'est ainsi que si l'on annonce actuellement la disponibilité de six multiplex numériques, rien n'indique que ceux-ci ne seront pas plus nombreux dans quelques années ;

- un amendement prendra en compte l'opportunité de mentionner dans la loi la mission prise en charge par la banque des programmes et des services de la Cinquième ;

- en ce qui concerne la durée des écrans publicitaires diffusés par France Télévision, il est indispensable de satisfaire les exigences relatives à la qualité des programmes des chaînes publiques par des décisions prises au niveau adéquat. Il s'agit en l'occurrence des cahiers des charges et des contrats d'objectifs des chaînes publiques.

La commission a ensuite abordé l'examen des articles au cours duquel sont notamment intervenus, outre le président Adrien Gouteyron et M. Jean-Paul Hugot, rapporteur, MM. Louis de Broissia, Gérard Collomb, Michel Dreyfus-Schmidt, Serge Lagauche, Jacques Legendre, Mme Danièle Pourtaud et M. Philippe Richert.

Après avoir adopté les amendements proposés par son rapporteur, la commission a approuvé le projet de loi ainsi modifié.

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TABLEAU COMPARATIF

* 1 : cf. notamment l'ordonnance de référé du TGI de Paris du 9 juin 1998 (Lefebure c/ Lacambre et autres) et le jugement du TGI de Nanterre du 8 décembre 1999 (Lacoste c/ société Multimania Production et autres).

* 2 : Jugement du TGI de Nanterre du 8 décembre 1999 (Société Multimania Production c/ Société France Telecom Interactive et autres).

* 3 : pour reprendre l'excellent intitulé de l'historique de l'INA annexé au rapport de mission de M.. Francis Brun-Buisson.

* 4 : la liste de ces émissions sera fixée annuellement. Une première liste établie au 31 décembre 1998 comportait des séries d'émissions telles que Thalassa, Des trains pas comme les autres, Faut pas rêver, Envoyé spécial...

* 5 Cf. article 21 de la loi n° 89-1989. D'autre part, le dernier alinéa du préambule du cahier des charges de France 2 et de celui de France 3 prévoit la possibilité de préciser dans un contrat d'objectifs les obligations et principes mentionnés dans les cahiers des charges.

* 6 En particulier quand il s'agit, dans un but de transparence comptable, d'individualiser les activités de service public parmi l'ensemble des activités d'une entreprise.

* 7 Jean-Charles Paracuellos - La télévision, clefs d'une économie invisible. La documentation française 1993, p. 124.

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