Projet de loi de finances pour 2000 : Agriculture et pêche

Projet de loi de finances pour 2000, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 3 - Agriculture et pêche

BOURDIN (Joel), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 3 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 3

AGRICULTURE ET PÊCHE :

Rapporteur spécial : M. Joël BOURDIN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1- Le financement des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) n'est pas satisfaisant

Les CTE seront financés essentiellement par le redéploiement de crédits qui finançaient des actions utiles et clairement identifiées, notamment l'installation. Il est en particulier regrettable que les crédits du Fonds d'installation en agriculture soient intégralement absorbés par le fonds " multifonctionnel " de financement des CTE.

En outre, le projet de modulation des aides agricoles qui devrait apporter un financement complémentaire n'est pas satisfaisant.

2- Les crédits relatifs à la forêt sont bien orientés mais la vigilance s'impose

La suppression du Fonds forestier national (FFN), dont les crédits sont budgétisés, invite à la plus grande prudence pour les prochaines années.

3- L'installation des jeunes : un mauvais signal

Le redéploiement des crédits en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs dans le Fonds de financement des CTE constitue un mauvais signal aux jeunes susceptibles de s'installer en agriculture.

Ce mauvais signal est renforcé par les modifications continuelles du dispositif financier de soutien à l'installation.

4- En attendant la réforme de la fiscalité agricole

Dans l'attente d'une réforme d'ensemble de la fiscalité agricole que le Gouvernement devrait proposer au printemps prochain, des mesures très ponctuelles ont été introduites en projet de loi de finances pour 2000.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale propose la taxation des produits phytosanitaires pour financer les allégements de charges sociales prévus par la seconde loi sur les 35 heures : votre rapporteur spécial estime que cette utilisation n'est pas légitime.

Enfin, votre rapporteur spécial estime injustifiée l'augmentation des taxes pesant sur les agriculteurs pour financer le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), proposée par le Gouvernement.

CHAPITRE I

LE BUDGET DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE POUR 2000 : UN BUDGET NON-PRIORITAIRE

I. UN BUDGET EN DIMINUTION APPARENTE DE 13,5 %

Le budget de l'agriculture et de la pêche n'est pas présenté comme prioritaire par le Gouvernement, qui privilégie dans le budget général pour 2000 les fascicules suivants : la justice, la sécurité publique, l'emploi et la solidarité, l'éducation, l'environnement et l'aménagement du territoire, la culture et l'audiovisuel public. Atteignant 29 milliards de francs en 2000 , le budget de l'agriculture et de la pêche diminue de 13,5 % par rapport à 1999.

Cette situation s'explique notamment par de nombreux changements de périmètre qui affectent la structure de ce fascicule budgétaire.

En particulier, la subvention budgétaire de l'Etat au BAPSA est transférée à partir de 2000 au budget des charges communes : son montant s'établit pour 2000 à près de 4 milliards de francs (et elle s'élevait à 5,4 milliards de francs en 1999). Hors BASPA, le budget de l'agriculture et de la pêche augmente donc de 3 %.

Il faut aussi remarquer la suppression du compte spécial du Trésor " Fonds forestier national " (FFN) qui se traduit par une budgétisation intégrale des dépenses assumées jusqu'à présent par le FFN soit 417 millions de francs pour 2000 ; ces crédits sont répartis sur différents chapitres du budget en fonction de la nature des dépenses auxquelles ils sont destinés.

D'autres opérations visent également à la clarification du projet de loi de finances et notamment la réintégration de 21 millions de francs de fonds de concours, la réintégration de 481 millions de francs au titre des activités d'ingénierie publique des agents des directions départementales de l'agriculture et de la forêt et le transfert de quatre emplois durablement mis à disposition au budget des Services généraux du Premier ministre.

Ces différentes opérations ne rendent pas ce budget pour 2000 très lisible mais elles ont un louable objectif de viser à une plus grande sincérité budgétaire.

Hors BAPSA et à périmètre constant, le budget de l'agriculture et de la pêche diminue de 0,5 % pour s'établir à 28,048 milliards de francs.

II. DES ÉVOLUTIONS FORTES DANS LES DIFFÉRENTS TITRES

Le budget de l'agriculture et de la pêche est un budget principalement tourné vers l'intervention (dépenses du titre IV - Interventions publiques) puisque près de 58 % des dépenses lui sont consacrées.

Les dépenses de fonctionnement (dépenses du titre III - Moyens des services) représentent plus de 38 % du total.

Les dépenses en capital demeurent relativement faibles : elles ne représentent pas même 4 % du budget mais augmentent significativement cette année de + 19,1 % en crédits de paiement et de + 28,8 % en autorisations de programme (titre V - Investissements exécutés par l'Etat et titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat).

Répartition des crédits votés pour 1999 et demandés pour 2000
par titre et évolution

(en millions de francs)
Nature des dépenses	Crédits votés 1999	Crédits demandés 2000	Evolution (en %)
Dépenses ordinaires - DO - (titres III et IV)	32.634	27.930	- 14,4 %
. Titre III - Moyens des services	10.231	11.168	+ 9,1 %
. Titre IV - Interventions publiques	22.403	16.762	- 25,2 %
Dépenses en capital - CP - (titres V et VI)	925	1.102	+ 19,1 %
. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	85	83	- 2,2 %
. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat	841	1.019	+ 21,2 %
Total DO + CP	33.559	29.032	- 13,5 %
Autorisations de programme - (titres V et VI)	980	1.262	+ 28,8 %
. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	87	82	- 5,7 %
. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat	893	1.180	+ 32,1 %

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

A. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Les moyens des services (titre III) augmentent de + 9,1 % essentiellement du fait de l'augmentation des charges de personnel. Cette très forte augmentation s'explique par les opérations suivantes :

• diverses mesures de politique générale de la fonction publique et notamment la revalorisation des rémunérations (67 millions de francs) et l'application de l'accord salarial conclu dans la fonction publique (3,2 millions de francs) ^{1( * )} .



• des mesures propres au ministère et notamment la réintégration des dépenses au titre des activités d'ingénierie publique des agents des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (481 millions de francs), les transformations d'emplois liées à la réforme de l'administration centrale (1 million de francs), les créations d'emplois dans les services déconcentrés au titre du renforcement du contrôle (9,9 millions de francs) et dans l'enseignement agricole (22,5 millions de francs), la mise en oeuvre du plan de résorption de l'emploi précaire (8,4 millions de francs) et le surcoût lié à la transformation des haras nationaux en établissement public (32,4 millions de francs).

La réorganisation de l'administration centrale du Ministère

Les structures du ministère dataient pour l'essentiel de 1987. Par différents textes parus au Journal Officiel du 4 juillet 1999, ces structures ont été réorganisées autour des axes stratégiques définis par le Ministre : qualité des produits et exigences croissantes du citoyen en matière de sécurité alimentaire, développement économique et emploi, équilibre des territoires, gestion durable des espaces et des ressources naturelles, formation des acteurs et cohésion sociale des territoires ruraux. Le ministère compte désormais 6 directions techniques et 4 directions ou services horizontaux.

Un audit du comité permanent de la coordination des inspections (COPERCI) à l'été 1998 a préconisé la distinction claire entre les missions réglementaires du service des haras et ses autres missions. La réorganisation vise donc à confier l'exercice des missions réglementaires à une sous-direction du cheval qui vient d'être créée au sein de la direction de l'espace rural et de la forêt ; les autres missions du service des haras, d'ordre local, ont été transférées à un établissement public administratif dénommé " Les Haras nationaux ". Le coût de cette réforme des structures est évalué à 32,4 millions de francs pour 2000. Cet établissement est constitué à partir d'un établissement public existant (" le Domaine de Pompadour "), d'une section technique du service des haras et des vingt-trois dépôts d'étalons. Il sera administré par un conseil d'administration.

Les délocalisations : le transfert du CNASEA n'est toujours pas concrétisé

Les services du ministère et de ses établissements publics sont largement délocalisés en province : 8 % seulement des agents concernés travaillent à Paris intra muros , 4,64 % dans la petite couronne et 87,3 % en province.

Le mouvement de délocalisation se poursuit avec notamment la future localisation en province des " Haras nationaux ". Toutefois, la concrétisation de la délocalisation du centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) à Limoges demeure problématique : il devrait être achevé en septembre 2003 mais le reclassement de 240 agents ne souhaitant pas suivre leur service doit être réglé préalablement. Comme tous les ans, le ministère affirme que " la concrétisation de la délocalisation du CNASEA à Limoges demeurera une priorité pour l'année 2000 " mais la situation ne semble guère évoluer.

Pour 2000, ce sont 802 emplois budgétaires qui sont supprimés. Les effectifs budgétaires du ministère sont donc portés à 29.441 emplois.

Cette évolution prend notamment en compte les créations d'emplois au profit de l'enseignement agricole, au profit des services déconcentrés au titre du renforcement du contrôle, au titre de la déprécarisation au sein du ministère ainsi que les transferts d'emplois sur le nouvel établissement public des Haras Nationaux ainsi qu'au budget des Services généraux du Premier ministre.

Il convient de souligner que la mise en place des contrats territoriaux d'administration requerra, comme l'avait souligné le Sénat lors du vote de la loi d'orientation agricole, des " ressources nouvelles " en matière de personnel.

Les évolutions sur la dernière décennie

Entre 1990 et 1999, le ministère a connu 1.749 suppressions d'emplois : 20 % en administration centrale, 76 % dans les services déconcentrés et 4 % dans l'enseignement. Proportionnellement à ses effectifs budgétaires, c'est l'administration centrale qui a été la plus touchée. Ce mouvement correspondait à une politique volontariste visant à recentrer l'administration centrale sur ses missions d'animation et de coordination.

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

B. LES DÉPENSES D'INTERVENTION

Les dépenses d'intervention (titre IV) baissent de plus de 25 % en raison du transfert de la subvention au BAPSA au budget des charges communes. Hors BAPSA, la diminution aurait été limitée à 1,9 % par rapport au budget voté pour 1999.

Au titre de l'action sociale, il faut remarquer la dotation pour 2000 de 50 millions de francs au financement du Fonds national de garantie contre les calamités agricoles alors que cette dotation était nulle en 1999.

L'action économique voit ses crédits diminuer de 3,2 % avec notamment la diminution des charges de bonification liées à la baisse des taux d'intérêt (- 37 % ; - 900 millions de francs). L'aide alimentaire est également réduite (- 19 millions de francs). C'est au sein de cette partie qu'est inscrite la dotation du fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation (+ 650 millions de francs) ainsi que certains crédits relatifs à la forêt, en hausse.

L'action éducative et culturelle voit ses crédits augmenter de 2,9 %. Un effort particulier est en effet sur les bourses, le fonds social lycéen ainsi que les rémunérations et subventions de fonctionnement de l'enseignement agricole privé.

C. LES DÉPENSES EN CAPITAL

Les dépenses en capital (crédits de paiement) connaissent cette année une forte augmentation : + 19 %, en particulier grâce à la budgétisation des dépenses du FFN.

Les dépenses en capital progressent également en matière d'enseignement, de formation et de recherche agricoles.

III. PRÉSENTATION DES DÉPENSES PAR AGRÉGAT

Présentation des crédits demandés pour 2000 par agrégat

(en millions de francs)
	Crédits demandés pour 2000	Pourcentage du total
Agrégat 1 - Activités agricoles productives	10.864	37,4 %
Agrégat 2 - Industries agro-alimentaires	395	1,4 %
Agrégat 3 - Espace rural et forêt	2.001	6,9 %
Agrégat 4 - Enseignement et recherche	7.292	25,1 %
Agrégat 5 - Protection sociale et solidarité	1.236	4,3 %
Agrégat 6 - Pêche	191	0,7 %
Agrégat 7 - Services généraux	7.054	24,3 %

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Pour 2000, les dépenses de l'agrégat 1, relatives aux activités agricoles productives s'établissent à 10,86 milliards de francs.

Il faut tenir compte dans la diminution observable de 400 millions de francs par rapport à l'an dernier, de la diminution mécanique des charges de bonification d'intérêts en période de taux d'intérêts bas. Hors bonification, les dépenses bénéficiant aux activités agricoles productives (hors industries agro-alimentaires) augmentent légèrement.

Cet agrégat concentre plus de 37 % des crédits du budget de l'agriculture. Sur ce total,

les dotations en faveur de l'installation et de la modernisation des exploitations s'élèvent à 2,31 milliards de francs contre 3,47 l'an dernier et représentent 21 % des dépenses de l'agrégat 1 ;

celles en faveur du soutien et de l'orientation des productions s'élèvent à 4,35 milliards de francs contre 4,19 l'an dernier et représentent 40 % des dépenses de l'agrégat 1;

les dotations en faveur de la compensation des handicaps s'élèvent à 2,53 milliards de francs y compris les crédits des contrats territoriaux d'exploitation (0,95 milliard de francs) contre 2,78 milliards de francs l'an dernier (dont 0,3 milliard de francs pour les CTE) ; elles représentent 23 % des dépenses de l'agrégat 1 ;

celles en faveur de la lutte contre les maladies s'élèvent à 0,34 milliard de francs contre 0,33 milliard de francs l'an dernier et représentent 3 % des dépenses de l'agrégat 1.

Agrégat 1 - Activités agricoles productives

(en millions de francs et %)
	AP 1999	AP 2000	CP 1999	CP 2000
Dépenses ordinaires	-	-	10.898	10.596
Titre III	-	-	50,57	58,04
Titre IV	-	-	10.847,33	10.537,96
Dépenses en capital	379,47	356,41	309	267,64
Titre V	0,3	0,3	0,4	0,4
Titre VI	379,17	356,11	308,6	267,24
TOTAL	379,47	356,41	11.206,89	10.863,64

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Pour 2000, les dépenses de l'agrégat 2, relatives aux industries agro-alimentaires s'établissent à 395 millions de francs. Cet agrégat rassemble à peine 1,4 % de l'ensemble des crédits de ce budget. Il comprend également les crédits relatifs à la qualité.

Agrégat 2 - Industries agro-alimentaires

(enm illions de francs et %)
	AP 1999	AP 2000	CP 1999	CP 2000
Dépenses ordinaires	-	-	253	240
Titre III	-	-	76	76,3
Titre IV	-	-	176,8	164
Dépenses en capital	150,5	150,5	154,8	154,8
Titre VI	150,5	150,5	154,8	154,8
TOTAL	150,5	150,5	407,6	395,2

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Pour 2000, les dépenses de l'agrégat 3, relatives à l'espace rural et à la forêt s'établissent à 2 milliards de francs. Cet agrégat recouvre environ 7 % de l'ensemble des crédits de ce budget, une augmentation sensible en raison de la budgétisation des actions du FFN.

Agrégat 3 - Espace rural et forêt

(en millions de francs et %)

	AP 1999	AP 2000	CP 1999	CP 2000
Dépenses ordinaires	-	-	1.144	1.558
Titre III	-	-	156	314
Titre IV	-	-	987,9	1.243,9
Dépenses en capital	208,5	516,8	222	443
Titre V	23,7	23,7	24,6	24,6
Titre VI	184,8	493,1	197,4	418,6
TOTAL	208,5	516,8	1.366	2.001

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Pour 2000, les dépenses de l'agrégat 4, relatives à l'enseignement et à la recherche s'établissent à 7,3 milliards de francs. Cet agrégat recouvre environ 25 % de l'ensemble des crédits de ce budget. On peut remarquer une augmentation continue du poids de cet agrégat : ces dépenses ont en effet été multipliées par plus de 2,5 en 15 ans. 90 % de ces crédits sont consacrés à la formation.

Agrégat 4 - Enseignement et recherche

(en millions de francs et %)

	AP 1999	AP 2000	CP 1999	CP 2000
Dépenses ordinaires	-	-	6.887,9	7.291,8
Titre III	-	-	3.575,5	3.717,5
Titre IV	-	-	3.312,4	3.429,9
Dépenses en capital	144,7	142	147,2	144,4
Titre V	5,9	5,9	6	6
Titre VI	138,8	136,1	141,2	138,4
TOTAL	144,7	142	7.035	7.291,8

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Pour 2000, les dépenses de l'agrégat 5, relatives à la protection sociale et à la solidarité s'établissent à 1,2 milliards de francs. Cet agrégat recouvre environ 4 % de l'ensemble des crédits de ce budget, alors que cet agrégat a pesé jusqu'à 20 % du budget total certaines années. La diminution très forte par rapport à l'an dernier (division par plus de 4) s'explique par le transfert de la subvention d'équilibre du BAPSA au budget des charges communes.

Agrégat 5 - Protection sociale et solidarité

(en millions de francs et %)

	AP 1999	AP 2000	CP 1999	CP 2000
Dépenses ordinaires	-	-	6.931	1.235
Titre IV	-	-	6.931	1.235
TOTAL	-	-	6.931	1.235

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Pour 2000, les dépenses de l'agrégat 6, relatives à la pêche s'établissent à 190,6 millions de francs. Cet agrégat regroupe à peine 0,7 % de l'ensemble des crédits de ce budget.

Agrégat 6 - Pêche

(en millions de francs et %)

	AP 1999	AP 2000	CP 1999	CP 2000
Dépenses ordinaires	-	-	147,6	150,5
Titre IV	-	-	147,6	150,5
Dépenses en capital	40,2	44,4	38,7	40,1
Titre VI	40,2	44,4	38,7	40,1
TOTAL	40,2	44,4	186,3	190,6

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Pour 2000, les dépenses de l'agrégat 7, relatives aux services généraux ^{2( * )} s'établissent à environ 7 milliards de francs. Cet agrégat recouvre 24 % de l'ensemble des crédits de ce budget. Il progresse de 10 % en un an notamment en raison de la réintégration de certaines dépenses de rémunération qui se faisaient jusqu'à présent hors budget.

Agrégat 7 - Services généraux

(en millions de francs et %)

	AP 1999	AP 2000	CP 1999	CP 2000
Dépenses ordinaires	-	-	6.372	7.002
Titre III	-	-	6.372	7.002
Dépenses en capital	57	52	53,5	51,6
Titre V	57	52	53,5	51,6
TOTAL	57	52	6.426	7.053,9

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

CHAPITRE II

EXAMEN DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES PRÉVUS PAR
LE MINISTRE POUR FINANCER SES PRIORITÉS
POUR L'AN 2000

Pour le budget de son ministère en 2000, le ministre a développé quatre axes prioritaires , qui sont en cohérence avec ceux affichés dans le cadre de la loi d'orientation agricole dont ce budget doit permettre la mise en oeuvre :

1. assurer le financement des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) ;

2. promouvoir les actions en faveur de la forêt ;

3. poursuivre les efforts d'amélioration de la qualité sanitaire des aliments ;

4. et développer la formation et l'emploi des jeunes.

Ces priorités sont en lien étroit avec la loi d'orientation agricole qui instaure les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) et renforce les actions en faveur de la qualité sanitaire des aliments. Elles se font également l'écho des préoccupations récentes des consommateurs comme des agriculteurs concernant la qualité sanitaire des aliments. Elles sont peut-être la préfiguration d'un projet de loi de modernisation et d'orientation forestière qui devrait être déposé sur le bureau des assemblées avant la fin de l'année 1999 mais dont le Parlement n'a pas eu à ce jour connaissance.

I. " ASSURER LE FINANCEMENT DES CONTRATS TERRITORIAUX D'EXPLOITATION "

L'exercice 2000 constitue la deuxième année de mise en oeuvre des CTE mais la première année de fonctionnement à grande échelle . Les premiers CTE viennent d'être signés ^{3( * )} .

Mesure phare de la loi d'orientation agricole, le CTE est un contrat signé entre le préfet et l'agriculteur pour une période de 5 ans et " qui comporte un ensemble d'engagements portant sur les orientations de la production de l'exploitation, l'emploi et ses aspects sociaux, la contribution de l'activité à la préservation des ressources naturelles, à l'occupation de l'espace ou à la réalisation d'actions d'intérêt général et au développement de projets collectifs de production agricole " ^{4( * )} . Le CTE comporte deux volets : un volet socio-économique ^{5( * )} et un volet environnemental et territorial ^{6( * )} .

A. LE FINANCEMENT EN 1999

En 1999, une ligne budgétaire spécifique ^{7( * )} leur a été consacrée, avant même le vote de la loi, avec la création l'an dernier du " fonds de financement des CTE ". Ce fonds a été doté de 300 millions de francs en 1999 par redéploiement de crédits existants :

140 millions de francs sur le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) qui a disparu,

45 millions de francs sur les crédits des opérations groupées d'aménagement foncier (OGAF),

100 millions de francs, sur les crédits des offices,

15 millions de francs sur le fonds d'installation en agriculture (FIA).

S'y ajoute un financement de 150 millions de francs de crédits européens (en cofinancement, pour les CTE qui s'inscriront dans les actions éligibles aux fonds structurels).

Les CTE ont donc bénéficié en 1999 d'un total de 450 millions de francs pour la première année. Toutefois, aucun de ces crédits n'a été consommé (puisque les premiers CTE viennent à peine d'être signés), ils vont tous être délégués au Centre national d'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) qui est l'organisme payeur pour des paiements en début d'année 2000.

B. LE FINANCEMENT EN 2000

Il est prévu au budget pour 2000, que la dotation du fonds de financement des CTE soit portée de 300 à 950 millions de francs . Cette augmentation résulte en partie de redéploiements de crédits et notamment :

145 millions de francs issus du fonds pour l'installation en agriculture qui disparaît,

et 155 millions de francs provenant de la dotation jeunes agriculteurs).

Votre rapporteur spécial n'est pas favorable à ces redéploiements de crédits qui privent de ressources des actions utiles, en particulier pour l'installation des jeunes.

A cette dotation budgétaire, s'ajouteront à partir de 2001 autant de crédits communautaires issus de la modulation des aides ( cf. infra ).

L'objectif du ministère est de conclure 50.000 CTE d'ici la fin 2000 et d'atteindre le chiffre de 100.000 CTE conclus en 2002. Pour 2000, chaque CTE serait financé à hauteur de 50.000 francs.

Ces objectifs de conclusion semblent toutefois relativement optimistes , comme l'étaient les 10.000 CTE annoncés pour 1999 puisque les quatre premiers CTE ont été signés le 18 novembre 1999. Il est donc probable que les crédits demandés pour 2000 sont surdimensionnés par rapport aux besoins.

II. " PROMOUVOIR LES ACTIONS EN FAVEUR DE LA FORÊT "

Plusieurs mesures majeures sont prévues dans le projet de budget pour 2000 s'agissant de la forêt.

Crédits consacrés à la forêt par le budget Agriculture et Pêche

(en millions de francs)
Engagements totaux	LFI 1998	LFI 1999	PLF 2000
Recherche	20,6	20,6	29,5
Développement forestier	110,0	116,1	138,3
Inventaire forestier national	39,4	42,4	33,1
Versement compensateur	846	878	957
Protection (incendie, terrains de montagne, dunes)	308,1	316	332,5
Travaux	245,7	237,9	287,7
Aval de la filière	107,8	110,1	135
Fonctionnement spécifique	10	10	10
Acquisitions	5,5	5,5	3,9
TOTAL	1.693,1	1.736,6	1.927,2

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

A. DIFFÉRENTES MESURES FAVORABLES À LA FORÊT SONT PRISES

Pour la forêt publique, il faut souligner que le versement compensateur à l'Office national des forêts (ONF) est porté à 957 millions de francs (en hausse de 80 millions de francs soit + 9 %).

Votre rapporteur spécial ne peut que s'en réjouir car il a régulièrement dénoncé la faiblesse du versement compensateur de l'Etat, contraire aux textes qui régissent le fonctionnement de l'ONF. Cette augmentation aura pour contrepartie les efforts demandés à l'office dans le cadre du prochain contrat d'objectifs qui sera élaboré entre l'établissement et ses tutelles.

Pour la forêt privée, des actions budgétaires nouvelles sont prévues : la restauration des terrains de montagne bénéficie de 20 millions de francs supplémentaires et les `investissements et interventions en faveur de la forêt' de 100 millions de francs supplémentaires. Le Conservatoire de la forêt méditerranéenne voit sa dotation confortée à 63 millions de francs.

Il faut également souligner la suppression à compter de 2000 des taxes forestières ^{8( * )} et de défrichement ^{9( * )} , antérieurement affectées au compte spécial du trésor " FFN ", supprimé.

B. LA SUPPRESSION DU COMPTE SPÉCIAL DU TRÉSOR " FONDS FORESTIER NATIONAL "

1. Un financement problématique

A la suite de la réforme de la taxe forestière en 1991, le FFN a connu une baisse brutale de ses recettes annuelles qui se situaient entre 700 et 800 millions de francs en moyenne et sont tombées après 1991 à environ 400 millions de francs, en dépit de mesures de redressement prises en 1994 et 1995 à l'initiative du Sénat. Le relais n'a pu être que partiellement pris par le budget de l'Etat, en raison des efforts de rigueur budgétaire. Votre rapporteur spécial s'est régulièrement inquiété du financement du FFN.

2. Les conséquences sur les actions en faveur de la forêt

Doté de 417 millions de francs de crédits en 1999, le FFN avait vu ses moyens diminuer après la réforme de la taxe forestière intervenue en 1991, puisqu'ils ont été divisés à peu près par deux. Toutefois, ils représentaient une part significative des crédits consacrés à la forêt par le ministère de l'agriculture, avec environ un quart du total.

Le tableau ci-après expose la nature des interventions du FFN programmées pour l'année en cours.

Les dotations du FFN en 1999
(crédits de paiement)

(en millions de francs)
Crédits d'investissement	26,6
Financement d'activités forestières d'intérêt général	186
Subventions dont :
- Boisements, reboisements, conversion et gestion des forêts de production	119,7
- Prêts	44,4
Sous-total	257
Crédits de fonctionnement :
Matériels et frais de fonctionnement	17,5
Subventions à divers organismes dont :	141
- Centre technique du bois et de l'ameublement	50
- Centre national de développement du bois	25
- Centres régionaux de la propriété forestière	37,5
- Prêts	1,5
Sous-total	160
Total	417

Les subventions du FFN en 1999 se partageaient entre des crédits d'investissement pour 61,6 % destinés pour à peu près la moitié d'entre eux à l'effort de boisement, et des crédits de fonctionnement pour 38,4 % du total principalement voués à assurer la promotion de la filière-bois.

Au fil du temps, les contraintes financières rencontrées par le FFN ont conduit à une érosion des moyens consacrés aux investissements, en niveau absolu après la réforme de la taxe foncière, mais aussi en pourcentage.

3. Le projet du Gouvernement

Pour éviter de faire supporter aux industriels de la filière bois le coût des actions forestières envisagées (ils sont redevables de la taxe forestière qui finance le FFN), il est proposé dans le projet de loi de finances pour 2000 de transférer l'ensemble des dépenses du FFN au budget de l'Etat.

Sont ainsi transférés au ministère de l'agriculture et de la pêche 417 millions de francs qui correspondent aux dépenses du FFN telles qu'elles figurent dans la loi de finances initiale pour 1999 ; ces crédits ont été répartis sur les différents chapitres budgétaires en fonction des dépenses qu'ils finançaient.

Les recettes entreront dans les ressources générales du budget de l'Etat à l'exception de la taxe sur le défrichement et de la taxe forestière qui sont supprimées. Ainsi, le compte spécial du Trésor FFN pourrait être clos au 31 décembre 1999.

Cette suppression a pour conséquence de faire du budget de l'agriculture le seul support du soutien public à la forêt française.

4. Une vigilance s'impose

Il faut néanmoins veiller à ce que l'effort public à destination de la forêt ne se relâche pas après la suppression envisagée du FFN.

En l'état, les concours publics à la forêt ne ressortent pas compromis de la suppression du FFN.

Outre l'allégement des charges imposées à la filière pour un montant de 350 millions de francs dû à la suppression proposée des taxes forestière et de défrichement, les crédits budgétaires s'accroissent passant de 1.736,6 à 1.927,2 millions de francs entre les lois de finances initiales 1999 et 2000.

Comparaison des dotations des lois de finances initiale 1999 et 2000 pour la forêt ⁽¹⁾

(en millions de francs)
Engagements totaux en millions de francs	LFI 1999	PLF 2000
recherche (forêt, bois)	20,6	29,5
développement forestier	116,1	138,3
inventaire forestier national	42,4	33,1
versement compensateur (forêts communales)	878	957
protection (incendie, terrains de montagne, dunes)	316	332,5
travaux (reboisement, voirie forestière)	237,9	287,7
aval de la filière	110,1	135
fonctionnement spécifique	10	10
acquisitions	5,5	3,9
TOTAL	1.736,6	1.927,2

(1) Hors versement du budget européen

Il convient de conforter cette tendance et la suppression du FFN invite, compte tenu de l'éparpillement des crédits forestiers qui en résultera et d'un légitime souci de lisibilité budgétaire, à demander au Gouvernement de rendre compte annuellement au Parlement des crédits publics consacrés à la forêt et de leur évolution.

III. " POURSUIVRE LES EFFORTS D'AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS "

La crise de la vache folle et le développement de la culture des plantes transgéniques ont imposé un effort accru dans le domaine de la sécurité et de la qualité alimentaires. L'enveloppe prévue pour 2000 est en augmentation de 6 % et atteint 921 millions de francs .

Il faut remarquer l'inscription de 20 millions de francs pour le système informatique et 37 millions de francs pour des actions locales en faveur de l'identification permanente généralisée des bovins (IPG) requise par les autorités communautaires et qui doit permettre une traçabilité intégrale des bovins. Toutefois, il est à craindre que les surcoûts de l'application de ce règlement communautaire ne soient répercutés sur les éleveurs.

Les moyens consacrés à la biovigilance et aux missions de contrôle sanitaire des végétaux progressent de 13 % et atteignent 60,5 millions de francs. La sélection végétale disposera de 8 millions de francs supplémentaires (soit 14 millions de francs ; + 115 %).

L'agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) est dotée de 9,6 millions de francs supplémentaires en dépenses ordinaires et 13,5 millions de francs en crédits de paiement.

IV. " DÉVELOPPER LA FORMATION ET L'EMPLOI DES JEUNES "

A. L'ENSEIGNEMENT ET LA FORMATION

Les crédits consacrés à l'enseignement agricole s'établissent pour 2000 à environ 7.140 millions de francs , en augmentation par rapport à 1999 (+ 3,6 %). Toutefois, il faut remarquer un tassement du rythme de progression de ces crédits après les augmentations de 4,7 % en 1998 et de 6,2 % en 1999.

Pour l'enseignement public , les crédits s'établissent à 3.551 millions de francs, en augmentation de 3,8 %. 230 postes d'enseignants et autres personnels seront créés. En outre, un effort de déprécarisation est mis en oeuvre pour 149 agents de l'enseignement agricole. En effet, selon un rapport de l'inspection générale de l'agriculture remis en mai 1998, 25 % des 5.600 enseignants et un tiers de 6.000 personnels administratifs se trouvaient en situation précaire. Ce même rapport préconise la titularisation de plus de 2.000 personnes sur cinq ans.

Pour l'enseignement privé , les crédits s'élèvent à 2.893 millions de francs pour 2000, en progression de 3,9 %.

Les crédits consacrés à l'aide aux familles s'établissent à 530 millions de francs, en augmentation de 1,8 % par rapport à 1999. Le fonds social lycéen, créé en 1998 et destiné aux élèves issus de familles défavorisées, voit ses crédits passer de 10 à 12 millions de francs, en augmentation de + 20 % pour 2000. Les bourses atteignent 530 millions de francs en hausse de 2 % par rapport à 1999 et 12 millions de francs sont consacrés à la lutte contre l'exclusion sociale dans les lycées agricoles.

B. L'INSTALLATION DES JEUNES

L'objectif fixé par le ministère était de 10.000 installations aidées de jeunes agriculteurs en 1999. Il semblerait que la réalité soit bien inférieure à cet objectif avec moins de 7.000 installations aidées, en diminution de 15 % par rapport à 1998. Cette année, aucun objectif chiffré ambitieux n'est donné.

En 2000, l'effort budgétaire ne semble pas à la hauteur pour enrayer ce phénomène :

les crédits de la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) sont amputés de 155 millions de francs pour abonder le fonds de financement des CTE : ils passent donc de 645 millions de francs en 1998 et 1999 à 490 millions de francs en 2000 ;

le fonds d'installation en agriculture (FIA) créé en 1998 n'est plus doté en 2000 : tous ses crédits (160 millions de francs en 1998 et 145 millions de francs en 1999) ont été redéployés vers le fonds de financement des CTE.

Le ministre a indiqué que pour les installations qui ne seraient pas éligibles au fonds de financement des CTE pourraient toutefois être financées " par les mesures `installations' des contrats de plan Etat-régions et par les abondants reliquats du FIA des exercices antérieurs dont le ministre a obtenu qu'ils ne fassent pas l'objet d'annulations en loi de finances rectificative ".

Votre rapporteur spécial estime néanmoins qu'il est de mauvaise politique de supprimer ainsi les dotations d'actions utiles, spécifiquement dédiées à l'installation des jeunes, au profit d'un fonds " multifonctionnel ". Moins de quatre ans après la " Charte à l'installation ", il s'agit d'un mauvais signal envoyé aux jeunes qui souhaitent s'installer.

En outre, votre rapporteur spécial trouve regrettable que le dispositif de financement des installations soit modifié presque chaque année.

CHAPITRE III

LE BUDGET DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE
EN PERSPECTIVE

I. LES DÉPENSES DU MINISTÈRE DANS L'ENSEMBLE DES DÉPENSES PUBLIQUES BÉNÉFICIANT À L'AGRICULTURE

La présentation du budget du ministère de l'agriculture s'accompagne chaque année, en annexe du projet de loi de finances, de celle de l'ensemble des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt. Cette présentation permet de comparer l'évolution des crédits du ministère avec celle des financements en provenance d'autre sources.

Le tableau présenté ci-dessous fait apparaître pour 2000 une diminution de 1,5 % de l'ensemble des concours publics (- 2,1 % hors BAPSA).

Il apparaît pour 2000, que sur un montant total de 170 milliards de francs consacrés à l'agriculture, le ministère de l'agriculture et de la pêche contribuera à hauteur de 60 %, les autres ministères de 2 % et l'Union européenne de 38 %.

Si l'on raisonne hors BAPSA, ces pourcentages deviennent : 31 % pour le ministère de l'agriculture et de la pêche, 4 % pour les autres ministères et 65 % pour l'Union européenne.

Ces pourcentages ne sont pas sensiblement différents de ceux observés en 1999.

Récapitulation des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt

(en millions de francs)
Financeur	1998	1999	Evolution 98-99 (%)	2000	Evolution 99-00 (%)
Ministère de l'agriculture et de la pêche :	101.350	102.091	+ 0,7 %	101.780	- 0,3 %
* Budget général (hors pêche)	35.502	33.360 ^10( * )	- 6,0 %	28.842	+ 3,0 %
* Budget des charges communes ^11( * )	-	-	-	3.958	-
* BAPSA ^12( * )	63.580	66.448	+ 4,5 %	67.297	+ 1,3 %
* Comptes spéciaux du Trésor ^13( * )	2.267	2.282	+ 0,7 %	1.683	- 26,2 %
Autres ministères :	4.099	4.197	+ 2,4 %	4.271	+ 1,8 %
* Recherche	3.661	3.747	+ 2,3 %	3.814	+ 1,8 %
* Intérieur	356	366	+ 2,8 %	372	+ 1,6 %
* Travail	83	85	+ 2,8 %	85	+0,6 %
Estimation des dépenses agricoles de l'UE bénéficiant à la France	66.337	66.812	+ 0,7 %	64.394	- 3,6 %
TOTAL	171.786	173.100	+ 0,8 %	170.445	- 1,5 %
TOTAL hors BAPSA ^14( * )	99.882	101.293	+ 1,4 %	99.190	- 2,1 %

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

II. L'APPLICATION DES LOIS LAISSE PARFOIS À DÉSIRER

A. EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES

Quelques remarques ont été faites par la Cour des comptes ^{15( * )} sur l'exécution des crédits votés en lois de finances pour 1998.

En particulier, la Cour souligne des répartitions de crédits hasardeuses entre dépenses en capital (chapitre 61-02) et dépenses de fonctionnement (chapitre 41-31) pour un montant de 4,5 millions de francs. Par ailleurs, elle rappelle qu'en dépit d'insuffisances de crédits notables dès 1997 sur le chapitre 37-91, celui-ci n'a pas été mieux doté en loi de finances initiale pour 1998 entraînant des dépenses supérieures de 29 % aux crédits ouverts.

B. DEMANDE DE RAPPORT

L'article 124 de la loi de finances pour 1997 ^{16( * )} prévoyait le dépôt, avant le 30 juin 1997, d'un rapport relatif à l'incidence sur le budget de l'Etat du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricoles (PMPOA). Un tel rapport n'a jamais été déposé sur le bureau des assemblées.

Une mission conjointe de l'Inspection générale de l'agriculture et de l'Inspection générale des finances achève actuellement un rapport sur l'évaluation de ce programme mais celui-ci est actuellement gardé secret. La volonté du législateur n'a pas été respectée.

De plus ce rapport contient des chiffrages du coût budgétaire passé et à venir du PMPOA qui intéressent la Représentation Nationale chargée d'en voter la reconduction des crédits.

Votre rapporteur spécial trouve que cet " oubli " est d'autant plus préoccupant que de plus en plus les ministres acceptent de telles dispositions renvoyant à un rapport pour repousser l'examen d'un sujet à plus tard.

C. PARUTION DES DÉCRETS

Votre rapporteur spécial tient également à souligner la parution relativement tardive de décrets relatifs à diverses redevances sanitaires que le Parlement avait votées dans l'urgence en décembre dernier en raison de retards dans la transposition de directives communautaires. Ces redevances avaient été introduites par voie d'amendement à l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances rectificative pour 1998 ¹ et les principaux décrets, qui ne sont pas encore tous parus, n'ont été publiés au Journal officiel qu'en septembre 1999.

CHAPITRE IV

OÙ EN EST LA FISCALITÉ AGRICOLE ?

I. QUELQUES MODIFICATIONS PONCTUELLES EN L'ABSENCE D'UNE RÉFORME D'ENVERGURE

A. DES MESURES FISCALES TRÈS PONCTUELLES

L'année 1999 a vu l'instauration de nouvelles dispositions fiscales spécifiques au secteur agricole : la création de la redevance sanitaire pour le contrôle de certaines substances et de leurs résidus, l'extension de la redevance sanitaire de découpage au gibier sauvage, la création des redevances sanitaires d'abattage et de découpage et des redevances sanitaires sur les produits de la pêche et de l'aquaculture (ces redevances sont issues de la transposition de directives communautaires par la loi de finances rectificative pour 1998 ^{17( * )} ) ; l'extension de la déduction pour investissement à l'acquisition de parts de coopératives agricoles (en loi d'orientation agricole ^{18( * )} ).

Pour l'année 2000, d'autres dispositions devraient voir le jour.

Le projet de loi de finances pour 2000 contient à ce stade plusieurs propositions relatives à la fiscalité agricole :

- à l'initiative du Gouvernement : suppression des taxes de défrichement et forestière ;

- à l'initiative de l'Assemblée nationale : exonération de TVA et de droits d'enregistrement pour l'ensemble des opérations des SAFER ^{19( * )} (articles 4 bis et 64 bis ) ; possibilité pour les viticulteurs soumis au régime simplifié d'imposition de comptabiliser leurs stocks au prix de revient effectif et de constituer des provisions pour dépréciation de ces stocks (article 24 ter ) ; reconduction de l'abattement de 50 % sur les bénéfices au profit des jeunes agriculteurs (article 63 bis ) ;

- à l'initiative du Sénat : possibilité d'établir un résultat fiscal intermédiaire pour les sociétés de personnes dans lesquelles un associé vend ses parts en cours d'exercice (article 2 bis F) ; allégement de la taxe d'équarrissage pour les artisans bouchers et charcutiers (article 16 bis ) ; unification du régime des sanctions applicables en cas de remise en cause de l'apport d'une exploitation individuelle à une société (article 24 septies ).

Dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, il faut rappeler le projet du gouvernement d'instaurer un nouveau compartiment de la TGAP sur les produits phytosanitaires ^{20( * )} (article 4).

La taxe sur les produits phytosanitaires ^{21( * )}

L'objectif de cette taxe est de réduire l'usage des phytosanitaires qui font peser de nombreux risques sur la santé (eau, air, aliments, usage professionnel).

Une taxation au premier gramme avec une intensité différente selon sept grandes classes de toxicité est prévue. Le produit attendu de cette taxe est de l'ordre de 300 millions de francs soit environ 2,5 % du chiffre d'affaires de l'industrie phytosanitaire.

Votre rapporteur spécial tient à rappeler qu'il existe aujourd'hui des dispositifs réglementaires ayant le même objectif, comme Phyto-Mieux et que les produits concernés font déjà l'objet d'une homologation. En outre, il faut remarquer qu'une bonne partie de la pollution issue des phytosanitaires provient de la non-reprise d'emballages vides ou d'une mauvaise utilisation des pulvérisateurs.

Il estime qu'il conviendrait que les revenus tirés d'une telle taxe soit réalloués au secteur agricole pour en alléger les conséquences sur le revenu des agriculteurs. Votre rapporteur spécial s'étonne que le produit de cette taxe aille abonder le fonds de compensation des allégements de charges prévus par le projet de seconde loi sur les 35 heures.

En outre, l'Assemblée nationale a élargit le dispositif d'exonération de cotisations sociales pour les jeunes agriculteurs (article 4 bis ).

B. DANS L'ATTENTE D'UNE REMISE À PLAT DE LA FISCALITÉ AGRICOLE

Votre rapporteur spécial souhaiterait toutefois qu'une réforme d'ensemble de la fiscalité agricole soit menée. Les rapport prévus à l'article 141 de loi d'orientation agricole précitée devraient être rendus au 1 ^er avril 2000. Ils ont été confiés par le Premier ministre à deux parlementaires en mission, nos collègues députés Béatrice Marre et Jérôme Cahuzac.

Votre rapporteur spécial veillera à ce que le Gouvernement en tire les conséquences nécessaires. Il souhaite également que le projet de loi de modernisation et d'orientation forestière qui devrait être présenté prochainement au Parlement comporte un volet fiscal.

II. L'AUGMENTATION INJUSTIFIÉE DES TAXES PESANT SUR LES AGRICULTEURS POUR FINANCER LE FONDS NATIONAL DE GARANTIE DES CALAMITÉS AGRICOLES (ARTICLE 64)

A. LA SITUATION ACTUELLE

1. Le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA)

a) La mission du FNGCA

Le FNGCA est issu de la loi n° 64-706 du 10 juillet 1964 qui met en place un régime de garantie contre les calamités agricoles.

Aux termes de l'article L. 361-1 du Code rural, le FNGCA est chargé de prévenir et d'indemniser les dommages matériels causés aux exploitations agricoles par les calamités agricoles. Ce fonds est, en outre, chargé de favoriser le développement de l'assurance contre les risques agricoles.

b) L'indemnisation par le FNGCA

Pour se prémunir contre les aléas, notamment climatiques, les agriculteurs peuvent souscrire, à titre préventif, une assurance. Faute d'assurance, les victimes d'un sinistre pourront solliciter l'octroi de prêts spéciaux auprès des caisses de crédit agricole mutuel et le versement d'indemnités servies par le FNGCA.

Le FNGCA indemnise " les dommages causés aux exploitants par les calamités agricoles telles qu'elle sont définies à l'article L. 361-2 " ^{22( * )} .

Aux termes de cet article, " sont considérés comme calamités agricoles (...) les dommages non assurables d'importance exceptionnelle dus à des variations anormales d'intensité d'un agent naturel, lorsque les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement dans l'agriculture n'ont pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants ".

La constatation du caractère de calamités agricoles fait l'objet d'un arrêté conjoint du ministre de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances, sur proposition du préfet et après consultation de la Commission nationale des calamités agricoles.

L'indemnité allouée ne peut dépasser 75 % des dommages subis ni le montant de la valeur de ces biens convenue au contrat d'assurance qui les couvre. En moyenne, les niveaux d'indemnisation sont relativement faibles (de l'ordre de 30 %). Depuis sa création, le FNGCA a indemnisé les conséquences pour 50 % de sécheresses, pour 27 % de gelées et pour 17 % d'inondations.

2. Le financement du FNGCA et ses enjeux

a) Le financement du FNGCA

Aux termes de l'article L. 361-5 du code rural, les ressources du FNGCA affectées aux indemnisations des calamités agricoles sont les suivantes :

" Une contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant, à titre exclusif ou principal, les dommages aux cultures, aux récoltes, aux bâtiments et au cheptel, mort ou vif, affectés aux exploitations agricoles ".

Cette contribution comporte deux taux applicables : l'un de 10 % pour les conventions d'assurance contre l'incendie, l'autre de 5 % sur les autres conventions d'assurance.

Cependant, depuis 1992 pour cinq ans, puis pour les années 1997, 1998 et 1999, ces taux ont été majorés respectivement à 15 % et 7 % ^{23( * )} .

Une contribution additionnelle particulière applicable aux exploitations conchylicoles.

Une subvention inscrite au budget de l'Etat et dont le montant doit être au moins égal au produit des contributions précédentes.

C'est donc l'affirmation d'un principe de parité dans le financement du FNGCA entre l'Etat et les agriculteurs.

Une contribution additionnelle complémentaire de 7 % sur toutes les primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations agricoles.

Elle a été instituée à titre exceptionnel à partir du 1 ^er janvier 1987 et en principe pour 10 ans. Elle devait disparaître au 31 décembre 1996 mais sa perception a été prorogée en 1997, en 1998 et en 1999.

b) Les enjeux du financement du FNGCA

On observe sur les dernières années les faits suivants :

Les ressources du FNGCA n'ont pas toujours été suffisantes pour faire face à des calamités importantes et répétées. En particulier, des difficultés de financement récurrentes depuis le début des années 1980 ont parfois conduit le FNGCA à " sortir du cadre fixe de la loi ", selon la Cour des Comptes. Toutefois, la situation financière du FNGCA s'est améliorée depuis le début des années 1990 et cette amélioration s'est même confirmée en 1998 et 1999, en dépit de l'indemnisation des sinistres importants survenus en 1997 et 1998.

Un déséquilibre se creuse entre la participation de l'Etat et celle des professionnels qui devraient en principe être à parité ^{24( * )} . Depuis 1993, on observe un désengagement de l'Etat qui ne respecte plus le principe de parité.

B. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

1. La prorogation des majorations des contributions additionnelles

Pour la quatrième année consécutive ^{25( * )} , le Gouvernement propose de proroger d'un an les majorations des taux des contributions additionnelles établies au profit du fonds.

Il est donc prévu de proroger pour 2000 les majorations de taux de la contribution additionnelle ainsi que la perception de la contribution additionnelle complémentaire.

Lors de sa séance du 3 juin 1999, la Commission nationale des calamités agricoles, où sont représentés notamment les organisations professionnelle agricoles et les assureurs, a donné un avis favorable au projet du Gouvernement.

2. La question du financement du FNGCA

Cet article pose la question de la participation des agriculteurs au financement de la garantie contre les calamités agricoles. En effet, l'an dernier, la loi de finances pour 1999 avait maintenu la participation majorée des agriculteurs au financement du fonds, alors même que l'Etat n'accordait aucune subvention. En effet, la ligne budgétaire consacrée à l'indemnisation des calamités agricoles ^{26( * )} est passée d'une dotation de 225 millions de francs en 1998 à une dotation nulle en 1999. Cette situation a été justifiée par le Gouvernement par le niveau élevé de trésorerie (1,5 milliard de francs fin juin 1998) qui devait permettre de faire face aux besoins en 1999.

Cette année, le projet de budget de l'agriculture et de la pêche prévoit une subvention de l'Etat à hauteur de 50 millions de francs , qui reste bien inférieure au produit des majorations de contributions professionnelles.

Trésorerie du FNGCA

Cumul des opérations enregistrées du 1 ^er janvier au 30 juin 1999

(en millions de francs)

Dépenses	Montant	Recettes	Montant
Indemnités versées depuis le 01/01/1999 Aide à l'incitation à l'assurance " Grêle " nette Frais d'assiette des contributions additionnelles (4 %) - 1998 Frais d'assiette des contributions additionnelles (4 %) - 1999 Frais de gestion et d'instruction des dossiers Autres interventions	336,6 21,6 2,2 16,5 0,8 0,4	Reprise du solde de trésorerie au 31/12/98 Contributions additionnelles brutes de frais d'assiette - 1998 Contributions additionnelles brutes de frais d'assiette - 1999 Subvention de l'Etat - 1999 Restitutions OFIVAL (avances aux éleveurs) Restitutions Produits des placements, nets de frais - 1999	1 170,8 53,9 413,6 0 0,7 33,4 27
Solde de trésorerie au 30 juin 1999	1 321,3	--	--
TOTAL	1 699,4	TOTAL	1 699,4

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

1. Trois remarques

L'attitude du Gouvernement concernant le financement du FNGCA semble quelque peu paradoxale . En effet, il augmente les contributions additionnelles au motif que le FNGCA a besoin de financement supplémentaire et dans le même temps augmente modiquement sa propre participation, arguant de la bonne situation de la trésorerie de ce fonds.

Le principe de parité entre le financement par les agriculteurs et par le Gouvernement semble être, une nouvelle fois, mis à mal. Le Gouvernement s'en défend en estimant que la parité doit être évaluée de façon pluriannuelle et qu'il a contribué au financement du fonds au-delà du principe de parité à la fin des années 1980 quand celui-ci connaissait de graves difficultés de financement. Une telle interprétation conduit toutefois à vider de son sens le principe de parité.

Le recours à un système complexe de surtaxes sur des contributions additionnelles et de contribution additionnelle complémentaire n'est guère satisfaisant.

L'an dernier, il avait été indiqué à votre rapporteur spécial qu'une baisse des taux de ces contributions serait vraisemblablement proposée pour l'an 2000 et pourtant rien n'est prévu en ce sens dans le présent projet de loi.

Une réflexion d'ensemble s'impose donc sur la mise en place d'un système global d'assurance contre les aléas de l'activité agricole. L'article 18 de la loi d'orientation agricole prévoit le dépôt d'un rapport dans les six mois (soit avant janvier 2000) sur la faisabilité de la mise en place d'une assurance-récolte. Il conviendra de s'assurer que le Gouvernement en tire toutes les conséquences notamment en ce qui concerne la réforme du FNGCA.

2. Un amendement

Votre commission des finances vous propose, comme l'an dernier, de réduire les majorations prévues de 50 %. En effet, au vu de la situation financière du fonds et de l'équilibre minimum qu'il convient de respecter entre les contributions de l'Etat et celles des agriculteurs, il semble légitime de réduire la charge financière pesant sur ces derniers au titre du financement du fonds de garantie.

Ainsi, les taux de la première contribution additionnelle seraient réduits à 12,5 % et 6 % et celui de la contribution additionnelle complémentaire à 3,5 %. Le taux réduit de 5 % pour les conventions couvrant les dommages aux cultures et la mortalité du bétail serait conservé.

Présentation des modifications proposées

Contribution	Taux initial	Taux majoré	Taux proposé
Contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance contre l'incendie	10 %	15 %	12,5 %
Contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux autres conventions d'assurance	5 %	7 %	6 %
Contribution additionnelle complémentaire sur toutes les primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations agricoles	-	7 %	3,5 %

CHAPITRE V

LA MODULATION DES AIDES : UNE BONNE IDÉE MAL APPLIQUÉE

I. LE PRINCIPE EST INTÉRESSANT

Le 28 juillet 1999, le ministre a présenté un projet de nouveau mode de répartition des aides à l'agriculture qui " met l'accent sur la solidarité (et) la justice sociale ".

En effet, l'accord de Berlin du 26 mars 1999 autorise les Etats de l'Union européenne à effectuer un prélèvement sur les aides directes perçues par les agriculteurs, dans la limite de 20 % de leur montant total, et à l'utiliser pour augmenter les crédits destinés au développement rural. Le règlement européen prévoit l'utilisation de trois critères de modulation : le montant total des aides directes, la marge brute standard et l'emploi.

La France est le premier pays de l'Union européenne à mettre en place ce nouveau dispositif.

II. L'APPLICATION EST HASARDEUSE

Le ministre a donc décidé de dégager ainsi environ 1 milliard de francs pour financer les futurs CTE dès la perception des aides distribuées en novembre-décembre 2000. En pratique, les crédits supplémentaires issus de la modulation ne seront donc disponibles qu'en 2001.

Deux projets de modulation ont été successivement présentés : le premier en juillet et le second, suite aux protestations déclenchées par le précédent, lors de la " table-ronde " sur l'agriculture qui s'est tenue le 21 octobre dernier.

A. LE PROJET INITIAL

La répartition des aides devait être modulée selon deux critères. Le critère de la marge brute standard ayant été jugé trop complexe, avaient donc été retenus les deux critères suivants :

• le montant total des aides actuelles : seuls les agriculteurs recevant plus de 250.000 francs d'aides directes par an auraient vu le montant de celles-ci diminuer (ce qui correspond à des exploitations d'au moins 100 hectares de céréales, protéagineux et oléagineux). Un barème progressif devait fixer le taux de modulation avec un maximum de 20 % pour les exploitations bénéficiant de plus de 700.000 francs d'aides annuelles.

• l'emploi : pour les groupements, le montant des aides aurait été divisé par le nombre d'associés actifs (principe de la transparence des sociétés). Des réductions forfaitaires sur le montant du prélèvement auraient aussi été prévues : 15.000 francs par emploi salarié à temps plein et 5/12 ^e des charges sociales (plafonné à 15.000 francs) pour la main d'oeuvre familiale.

Sur les 680.000 exploitations françaises, 30.000 auraient été concernées, soit 4 %. Le prélèvement n'aurait pas représenté en moyenne plus de 3 % du total des aides accordées aux exploitations françaises. Dans 80 % des cas le prélèvement aurait été inférieur à 6 % et seuls 1.400 exploitants auraient subi un prélèvement de 20 %.

Mais à bien des aspects la modulation des aides telle que prévue pour 2000 entraînait des inéquités et des effets pervers :

• ce sont les zones intermédiaires, là où les rendements sont faibles ou moyens, qui auraient été les plus touchées (Lorraine, Bourgogne, une partie du Centre, Poitou-Charentes) ;

• certaines productions étaient très sensibles à la modulation en raison de leur montant d'aides à l'hectare très élevé (pomme de terre à fécule et tabac par exemple ; pour cette dernière production, la modulation risquait de mettre en cause la survie des tabaculteurs puisque la moitié du revenu tabacole pourrait être amputée) ;

• les " scopeurs " (exploitants de surfaces en céréales, oléagineux et protéagineux) auraient également été fortement mis à contribution (leur bénéfice après modulation aurait pu diminuer de 77 % dans certains cas).

Les critères retenus ne reflétaient absolument pas le niveau de revenus de l'exploitation : ce mécanisme s'apparentait à un impôt sur le chiffre d'affaires.

Le dispositif proposé n'était donc pas acceptable en l'état.

B. LE DISPOSITIF REVU ET CORRIGÉ

Le dispositif retenu sera fondé sur les trois critères mentionnés dans le règlement européen :

1 - le montant total des aides : un prélèvement linéaire de 3 % s'appliquera à la part des aides au-delà de 30.000 euros soit environ 200.000 francs ;

2 - l'emploi : l'assiette des aides fera l'objet d'une déduction au titre de l'ensemble des emplois de l'exploitation :

la main d'oeuvre familiale, le chef d'exploitation, les co-exploitants au travers des statuts d'agriculteurs à titre principal et à titre secondaire et également les conjoints non-coexploitants au travers du statut de conjoint collaborateur fera l'ojbet d'un abattement forfaitaire : 30.000 euros pour le chef d'exploitation, 22.500 euros pour les co-exploitants à titre principal, 7.500 euros pour les conjoints collaborateurs et les aides familiaux dans le cadre des exploitations individuelles et des GAEC ;

la main d'oeuvre salariale employée sur les exploitations au travers d'une déduction de l'ensemble des charges salariales sur l'assiette d'aides modulables dans la limite d'un plafond de 22.500 euros ;

3- la marge brute standard (MBS) qui reflète la prospérité des exploitations : la modulation ne concernera que les exploitations ayant une MBS supérieure à 50.000 unités ; en outre, un prélèvement progressif sera établi entre 0 % pour une MBS de 50.000 unités et 25 % pour une MBS de plus 150.000 unités ; l'assiette de ce prélèvement progressif prendra en compte les déductions opérées au titre de l'emploi.

2 % du montant des aides seront ainsi prélevés pour être redistribués. 60.000 exploitations, soit une exploitation sur onze, seront concernées. Le montant moyen sera de 17.000 francs pas exploitation, soit 5 % du montant des aides reçues. Pour 43.000 exploitations (71 %), le taux de modulation sera inférieur à 5 %.

Ce nouveau dispositif correspond donc à une dilution de la modulation sur un nombre accru de bénéficiaires d'aides.

Si ce dispositif semble préférable, en première analyse, au précédent, il n'en demeure pas moins peu satisfaisant car extrêmement complexe. Un décret devra intervenir dans le courant de l'année prochaine pour en préciser les modalités, et en particulier en clarifier les circuits de financement.

Votre rapporteur spécial s'inquiète que, comme dans le cadre de la politique des 35 heures, il faille trouver " coûte que coûte " des ressources nouvelles dans des échéances brèves et qu'ainsi les dispositifs de financement proposés à la Représentation Nationale ne soient pas totalement satisfaisants.

ANNEXE

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. LES ARTICLES ADDITIONNELS RATTACHÉS

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté cinq articles additionnels rattachés au budget de l'agriculture et de la pêche que votre commission des finances vous propose d'adopter : pour quatre d'entre eux ils réalisent une louable revalorisation des petites retraites agricoles et le cinquième est favorable aux SAFER ^{27( * )} .

A. L'ARTICLE 64 A (NOUVEAU)

L'article 64 A (nouveau) prévoit pour l'année 2000 la mise en oeuvre de la 3 ^ème étape du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites. La mesure relève, pour une carrière pleine, de 200 francs par mois, les montants minimums de pension des chefs d'exploitation, veuves, conjoints et aides familiaux, pour un coût en année pleine de 1,6 milliard de francs.

Montant des pensions minimales de vieillesse après une carrière complète
dans le régime des exploitants agricoles en 1999 et en 2000
(en tenant compte de la mesure prévue pour 2000)

Catégorie	1999	2000
Chefs d'exploitation	3.000	3.200
Veufs et veuves	2.800	3.000
Aides familiaux et ceux ayant une carrière dite " mixte ", seuls	2.500	2.700
Conjoints et ceux ayant une carrière dite " mixte ", mariés	2.200	2.400

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

Cette mesure concernera 776.000 retraités dont 36.000 unipensionnés à carrière non salariée agricole comprise entre 32,5 et 27,5 ans qui avaient jusqu'ici été exclus des autres revalorisations en raison d'une durée de carrière insuffisante.

B. L'ARTICLE 64 B (NOUVEAU)

L'article 64 B (nouveau) assouplit le dispositif de rachat de points de retraite proportionnelle pour les conjoints collaborateurs d'exploitation ou d'entreprise agricole, en supprimant une condition de délai.

Il est en effet prévu dans la loi d'orientation agricole que les conjoints ayant choisi le nouveau statut de " conjoint collaborateur " peuvent racheter des droits à la pension de retraite proportionnelle moyennant le versement de cotisations afférentes aux périodes antérieures au 1 ^er janvier 1999 pendant lesquelles les conjoints avaient cotisé et acquis des droits au régime d'assurance vieillesse des non salariés agricoles. Cette acquisition doit actuellement se faire dans le délai de deux ans suivant la publication de la loi d'orientation agricole. La suppression de la condition de délai rend le dispositif plus souple pour l'assuré comme pour la caisse gestionnaire.

C. L'ARTICLE 64 C (NOUVEAU)

L'article 64 C (nouveau) assouplit les conditions et les modalités d'attribution gratuite de points de retraite proportionnelle : désormais toutes les années donneront droit à distribution de points gratuits (sans plafond de nombre maximal de points) et elles seront comptabilisées en tenant compte de la carrière réelle de la personne concernée . En raison de la publication tardive de la loi d'orientation agricole qui a créé le statut de " conjoint collaborateur ", cet article permet également aux conjoints collaborateurs ayant opté pour ce statut avant le 1 ^er juillet 2000 de bénéficier des avantages qui y sont attachés de façon rétroactive au 1 ^er janvier 1999. En contrepartie, il est prévu qu'ils acquittent la cotisation prévue au titre de 1999 et 2000 ^{28( * )} .

D. L'ARTICLE 64 D (NOUVEAU)

L'article 64 D (nouveau) vise à permettre l'attribution de points de retraite proportionnelle gratuits à certains chefs d'exploitation partis en retraite en 1997. Il s'agit d'une mesure d'équité destinée à éviter une pénalisation de cette catégorie particulière qui a trop de points pour bénéficier des revalorisations accordées aux conjoints, et pas assez d'années d'exercice pour prétendre à celles des chefs d'exploitation.

E. L'ARTICLE 64 BIS (NOUVEAU)

Ce article vise à étendre le régime d'exonération des droits d'enregistrement en faveur des SAFER à l'ensemble de leurs opérations, élargies à la suite du vote de la loi d'orientation agricole. Le coût de cette mesure est d'environ 14 millions de francs.

II. LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les majorations de crédits non reconductibles concernent le titre IV pour un montant de 2,41 millions de francs et le titre VI pour un montant de 0,55 million de francs (en crédits de paiement et en autorisations de programme).

Les chapitres concernés sont les suivants :

• le chapitre 43-22 article 20 " Enseignement et formation agricoles privés - Subventions de fonctionnement aux établissements d'enseignement agricole privés " pour un montant de 0,5 million de francs ;

• le chapitre 44-53 article 30 " Interventions en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole - Actions de promotion " pour un montant de 0,17 million de francs ;

• le chapitre 44-70 article 30 " Promotion et contrôle de la qualité - Promotion de la qualité alimentaire " pour un montant de 0,15 million de francs ;

• le chapitre 44-80 article 10 "  Amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural - Animation en milieu rural " pour un montant de 1,21 million de francs ;

• le chapitre 44-80 article 21 " Amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural - Interventions pour l'aménagement rural " pour un montant de 0,23 million de francs ;

• le chapitre 44-80 article 40 "  Amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural - Potentialités de l'appareil de production agricole " pour un montant de 0,15 million de francs ;

• le chapitre 61-61 article 20 " Amélioration des conditions de stockage, de transformation et de commercialisation des produits agricoles. Investissements d'intérêt régional " pour un montant de 0,05 million de francs en crédits de paiement et en autorisations de programme ;

• le chapitre 66-20 article 20 " Enseignement et formation agricoles - Enseignement technique agricole privé " pour un montant de 0,5 million de francs en crédits de paiement et en autorisations de programme.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 27 octobre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen des crédits du budget de l'agriculture et de la pêche pour 2000 et de l'article 64 rattaché, sur le rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial .

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a indiqué que le budget de l'agriculture et de la pêche n'était pas, pour le Gouvernement, une priorité. Il a souligné qu'en apparence le projet de budget proposé pour 2000 diminuait de 13,5 % mais qu'en réalité cette réduction, hors subvention au budget des prestations sociales agricoles (BAPSA) et à périmètre constant, n'était que de 0,5 % par rapport aux crédits votés pour 1999. Parmi les modifications de structure de ce budget, il a indiqué que la subvention budgétaire d'équilibre au BAPSA était désormais inscrite au budget des charges communes et que le compte spécial du Trésor " fonds forestier national " (FFN) était supprimé, et ses dépenses intégrées dans le budget de l'agriculture et de la pêche.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a indiqué que les dépenses ordinaires augmentaient fortement sous l'impact de diverses mesures de politique générale de la fonction publique, mais aussi de décisions propres au ministère de l'agriculture. S'agissant des dépenses d'intervention il a mentionné leur diminution, essentiellement due à des modifications de périmètre ainsi qu'à la diminution automatique des charges de bonification. Il a souligné l'augmentation rapide des dépenses en capital en raison de la budgétisation du FFN et d'un effort accru en faveur de l'enseignement et de la recherche agricoles.

Il a ensuite commenté les quatre priorités du ministre de l'agriculture et de la pêche pour 2000. Sur le financement des contrats territoriaux d'exploitation (CTE), il s'est dit en désaccord avec les modalités de financement retenues et notamment le redéploiement de crédits, au détriment d'actions en faveur de l'installation en agriculture, et la modulation des aides agricoles communautaires. Sur le financement des actions en faveur de la forêt et les crédits d'amélioration de la qualité sanitaire, il s'est dit largement en accord avec les orientations proposées. Enfin, s'agissant de la formation et de l'emploi des jeunes, il a reconnu que l'effort était indéniable en matière d'enseignement agricole mais il a estimé que le signal donné en matière d'installation était très mauvais, dans la mesure où le fonds d'installation en agriculture créé il y a moins de deux ans était asséché en 2000 et les crédits de la dotation aux jeunes agriculteurs amputés d'un quart.

A l'issue de cette présentation générale, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a rappelé à ses collègues qu'un article de la loi de finances pour 1997 faisait obligation au Gouvernement de déposer un rapport sur l'incidence pour le budget de l'Etat du programme de maîtrise des pollutions agricoles (PMPOA). Soulignant que le Parlement n'en avait jamais été destinataire et rappelant que le PMPOA allait avoir un impact budgétaire considérable, il a estimé qu'il serait juste que la représentation nationale ait accès aux conclusions d'un rapport récemment remis sur le même sujet et actuellement tenu confidentiel.

S'agissant de la fiscalité agricole, il a répété son souhait de voir le Gouvernement déboucher sur des propositions concrètes à la suite du dépôt prévu en mars 2000 du rapport d'un parlementaire en mission. Il a rappelé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 prévoyait la création d'un nouveau compartiment de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) concernant les produits phytosanitaires. Il s'est étonné que le produit de cette taxe prélevée sur les agriculteurs ne retourne pas à des actions de résorption des pollutions agricoles, mais aille financer la réduction du temps de travail.

Enfin, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a critiqué les modalités pratiques de modulation des aides communautaires destinée à financer les CTE l'an prochain. Remarquant que le revenu tiré des exploitations n'entrait pas dans les critères retenus, il a estimé que le système proposé était inéquitable et potentiellement dangereux pour la survie de certaines exploitations.

En conséquence de ces observations, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a proposé le rejet des crédits de l'agriculture et de la pêche.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur les crédits de la pêche, a indiqué que les crédits de ce secteur était en hausse modérée et que sur ce point le projet de budget était tout à fait convenable.

M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur les crédits des industries agro-alimentaires, a noté quant à lui que le projet de budget contenait des efforts en matière de qualité sanitaire des aliments. Il a toutefois regretté la diminution des aides accordées à la Société pour l'expansion des ventes agro-alimentaires françaises (Sopexa).

M. François Trucy a souhaité avoir de plus amples informations sur les crédits de la recherche agricole et sur la qualité générale de celle-ci.

Au sujet de la pêche, M. Michel Sergent a alerté le rapporteur spécial sur des cas où la taxe sur la valeur ajoutée était payée deux fois sur les produits. Il a également souhaité connaître le sentiment du rapporteur spécial sur la possibilité d'instaurer comme en agriculture, une Charte de l'installation pour les jeunes pêcheurs.

M. Joseph Ostermann s'est inquiété d'un possible transfert des charges vers les collectivités locales suite au désengagement apparent de l'Etat sur la question des installations en agriculture. Il a également évoqué le coût très important du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole.

S'agissant de la disparition du compte spécial du Trésor " fonds forestier national ", M. Roland du Luart a souhaité connaître l'avis du rapporteur spécial. Il a également demandé s'il lui semblait garanti que les mêmes actions continuent d'être financées dans les années à venir.

M. Jacques Oudin a critiqué l'instauration de la TGAP qui opérera selon lui une confiscation de ressources issues du monde agricole au détriment d'actions de résorption des pollutions agricoles. Qualifiant cet impôt de nouvelle " gabelle ", il a estimé qu'il constituait une aberration à bien des points de vue, fiscal, économique, environnemental et agricole. S'agissant du secteur de la pêche et évoquant en particulier la question des filets maillants dérivants, il a estimé que les situations entre pays européens étaient contrastées et souvent inéquitables. Il a évoqué les négociations en cours dans le cadre du cinquième plan d'orientation de la pêche (POP V) ainsi que les difficultés du mareyage en France.

M. Philippe Adnot a souhaité connaître le sentiment du rapporteur spécial sur la question de l'embargo décidé par la France sur le boeuf britannique et des menaces de boycott qui y répondent outre-Manche. Il a également évoqué la possibilité d'intégrer un nouveau critère dans les calculs de modulation des aides agricoles européennes, celui de la marge brute standard.

M. René Ballayer a tenu à savoir ce que recouvrait l'article 10 " Anciens harkis " du chapitre 35-92 " Forêts : travaux d'entretien ", doté de 60 millions de francs.

M. Michel Moreigne s'est dit étonné des apparentes contradictions de la note de présentation de M. Joël Bourdin quant à l'évolution générale des crédits étudiés. Il a tenu en outre à connaître les aides à l'acquisition de forêts dont pouvaient bénéficier les communes forestières.

M. Jacques Pelletier a demandé au rapporteur spécial quelques précisions sur l'insuffisance des effectifs dans l'enseignement agricole public.

M. Alain Lambert, président , s'est dit inquiet de la disparition des crédits destinés à l'installation des jeunes en agriculture dans le fonds de financement des CTE.

En réponse à MM. Alain Gérard, Michel Sergent et Jacques Oudin au sujet des crédits de la pêche, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , s'est engagé à réserver un développement à ce secteur dans son rapport écrit. Il a trouvé intéressante l'idée de M. Michel Sergent de conclure une Charte d'installation spécifique à la pêche, mais a mis en garde ce dernier contre les désillusions, estimant que, quatre ans après la conclusion de la Charte d'installation en agriculture la diminution du nombre des installations annuelles se poursuivait.

En réponse à M. Bernard Dussaut, il a indiqué qu'il partageait son appréciation sur les crédits alloués au secteur des industries agro-alimentaires et en particulier à la Sopexa. Il a évoqué la possibilité de mener en 2000 une mission de contrôle budgétaire sur les crédits dont bénéficie cette société.

En réponse à M. François Trucy, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a indiqué que la recherche agricole faisait l'objet dans ce projet de budget pour 2000 d'une attention particulière. Il a indiqué qu'il portait un jugement tout à fait positif sur sa qualité générale.

En réponse au président et à M. Joseph Ostermann, il s'est dit préoccupé comme eux de l'évolution des crédits destinés à l'installation des jeunes en agriculture. Il a rappelé que le fonds de financement des CTE devrait financer, entre autres, des installations, mais il a estimé que le signal adressé aux jeunes qui avaient le projet de s'installer était très mauvais.

En réponse à M. Roland du Luart, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a indiqué que la disparition du fonds forestier national permettait de ne pas faire peser le développement de la politique forestière de la France sur les acteurs de la filière. Il a souligné que désormais l'Etat assumait budgétairement les actions de l'ancien FFN mais qu'en contrepartie cela signifiait que ces crédits n'étaient pas à l'abri de la régulation budgétaire et qu'il conviendrait de demander des garanties de pérennité de ces actions au ministre de l'agriculture et de la pêche.

Au sujet de la TGAP et en particulier de l'intervention de M. Jacques Oudin, il s'est dit parfaitement en accord avec ce dernier, estimant notamment que l'instauration d'une taxation des produits phytosanitaires pour financer la politique des 35 heures relevaient selon lui de la confiscation de ressources.

En réponse à M. Philippe Adnot, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , s'est déclaré très prudent sur les jugements que l'on pouvait porter sur la crise actuelle entre la France et la Grande-Bretagne. Il a toutefois estimé que les agriculteurs apparaissaient comme pris en otages par les embargos et boycotts réciproques. Au sujet du critère de la marge brute standard, il a indiqué qu'il permettrait de prendre en compte le niveau de revenu dans la modulation des aides mais que le jugeant trop complexe, le Gouvernement ne l'avait pas retenu pour 2000.

En réponse à M. René Ballayer, il a indiqué qu'il demanderait des explications complémentaires aux services du ministère, mais qu'il pouvait d'ores et déjà indiquer qu'il s'agissait de crédits nécessaires aux travaux d'entretien de la forêt, en particulier méditerranéenne, qui sont notamment assurés par d'anciens harkis.

En réponse à M. Michel Moreigne, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a rappelé que les crédits du fascicule diminuaient de 13,5 % et que, hors subvention au budget annexe des prestations agricoles et à périmètre constant, ils diminuaient de 0,5 %. Il a toutefois ajouté qu'il ne s'arrêtait pas à la seule évolution des crédits pour juger le budget, mais qu'il tenait compte de la qualité de la gestion, de l'exécution budgétaire et des résultats obtenus. A cet égard, a-t-il rappelé, alors que les coûts de fonctionnement du ministère augmentent sensiblement, les retombées de son action pour le monde agricole diminuent.

En réponse à M. Jacques Pelletier, il a rappelé que l'enseignement agricole faisait l'objet d'un effort budgétaire important avec, pour accompagner l'ouverture de 72 classes nouvelles, la création de 230 emplois supplémentaires.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de l'agriculture et de la pêche pour 2000.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a ensuite présenté l'article 64 rattaché au budget de l'agriculture et de la pêche qui vise à proroger d'un an les majorations des taux des contributions additionnelles dues par les agriculteurs au profit du fonds national de garantie contre les calamités agricoles. Etant donnée la bonne santé financière du fonds et la faible participation de l'Etat à son financement alors qu'elle devrait être à parité avec le financement professionnel, il a estimé plus équitable de ne reconduire les majorations qu'à des taux réduits de moitié et a présenté à la Commission un amendement en ce sens.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter cet article ainsi amendé.

Réunie le mercredi 27 octobre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur les crédits de l'agriculture et de la pêche pour 2000, et sur l'article 64 rattaché.



Elle a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de l'agriculture et de la pêche pour 2000 et d' amender l'article 64 rattaché.

Lors de sa réunion du jeudi 25 novembre 1999, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les articles 64A, 64B, 64C, 64D et 64 bis nouveaux , insérés par l'Assemblée nationale, et confirmé sa position sur ces crédits , après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

¹ Ces différentes mesures sont commentées dans le rapport relatif à la fonction publique de l'Etat de M. Gérard Braun (Rapport de la Commission des finances n° 89 annexe n° 29, 1999-2000).

² Il s'agit des crédits de personnel et de fonctionnement de l'administration centrale et des services déconcentrés du ministère.

³ Les 4 premiers CTE ont été signés le 17 novembre dernier.

⁴ Article 4 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.

⁵ Par exemple : conversion à l'agriculture biologique, développement de l'agro-tourisme, etc.

⁶ Par exemple : entretien de zones laissées à l'abandon, gestion raisonnée de l'apport d'engrais, de produits phytosanitaires ou d'irrigation, etc.

⁷ Chapitre 44-84 (nouveau).

⁸ Produit : 310 millions de francs.

⁹ Produit : 32 millions de francs.

¹⁰ Dont 5.362 millions de francs de subvention d'équilibre et allocation aux adultes handicapés.

¹¹ Subvention d'équilibre au BAPSA et allocation aux adultes handicapés (AAH).

¹² Cotisations, subvention d'équilibre, et AAH non comprises.

¹³ Fonds forestier national (FFN) supprimé à partir de 2000, Fonds de développement des adductions d'eau (FNDAE) et Fonds national des haras et activités hippiques.

¹⁴ Pour éviter les doubles comptes, on soustrait également la subvention de l'Etat et le remboursement de l'AAH au BAPSA.

¹⁵ Cour des comptes, " L'exécution des lois de finances pour l'année 1998 ", Les éditions des Journaux Officiels, juillet 1999.

¹⁶ Loi n° 96-1181 du 31 décembre 1997.

¹⁷ Loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998.

¹⁸ Loi n° 99-575 du 9 juillet 1999.

¹⁹ Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural.

²⁰ En première lecture, le Sénat a supprimé cet article.

²¹ Le projet d'une taxe sur les engrais a été reporté à l'examen d'un projet de loi relatif aux agences de l'eau qui sera examiné par le Parlement en 2001.

²² Article L. 361-1 du code rural.

²³ Par exception, un taux de 5 % est conservé pour les conventions couvrant les dommages aux cultures et la mortalité du bétail.

²⁴ Le FNGCA est en principe financé à parité par les pouvoirs publics (subvention inscrite au budget du ministère de l'agriculture et de la pêche) et par les agriculteurs (3 contributions additionnelles).

²⁵ Lois de finances pour 1997, 1998 et 1999.

²⁶ Chapitre 46-33 " Participation à la garantie contre les calamités agricoles ".

²⁷ Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural.

²⁸ Celle-ci était déjà prévue dans le BAPSA pour 1999 et n'avait donc pas été perçue en raison de la parution tardive de la loi.