CHAPITRE III :
LE
CONTRÔLE DES PORTS MARITIMES PAR
LA COUR DES COMPTES
En tant qu'établissements publics de l'Etat, les ports autonomes sont régulièrement contrôlés par la Cour des comptes. Au cours des dernières années, outre le contrôle systématique des ports autonomes, elle a aussi procédé à des enquêtes thématiques élargies aux ports d'intérêt national concédés par l'Etat concernant l'organisation portuaire française, les équipements des ports de la façade atlantique, la gestion du domaine et des zones industrielles portuaires, les équipements et les aides accordées au trafic transmanche, le bilan de la réforme de manutention, les comptes et la gestion de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers.
La Cour des Comptes vient de publier un rapport intitulé « La politique portuaire française » qui constitue à la fois un bilan des suites réservées aux observations de la Cour et une synthèse de ses travaux les plus récents.
Ce chapitre en reprend les observations majeures.
I. OBJECTIFS ET MOYENS DE L'ÉTAT EN MATIÈRE PORTUAIRE
A. LA NOUVELLE DONNE DE L'ACTIVITÉ PORTUAIRE
Au cours des dernières décennies, l'activité portuaire a été affectée par les évolutions économiques et technologiques ainsi que par l'ouverture européenne.
D'après la Cour, l'organisation statutaire actuelle des ports ne correspond plus aux réalités économiques : la hiérarchie des ports, telle qu'elle résulte de leur activité, n'a plus vraiment de rapport avec le classement résultant de leurs différents statuts de ports autonomes ou d'intérêt national. Cette hiérarchisation inadaptée serait à l'origine d'une trop grande dispersion des moyens de l'Etat, ce qui est doublement préoccupant dans un contexte où les grands ports français ont perdu des parts de marché au regard de leurs concurrents étrangers au cours des années quatre-vingt-dix.
Ainsi, le trafic des ports autonomes de Bordeaux (8,4 millions de tonnes en 1997) et de la Guadeloupe (2,8 millions de tonnes) ne justifierait pas leur statut de port autonome. Inversement, le port d'intérêt national de Calais traite un trafic de 35,6 millions de tonnes et se situe au quatrième rang des ports français derrière Marseille (94,3 millions de tonnes), Le Havre (56,7 millions de tonnes) et Dunkerque (36,5 millions de tonnes).
Certains ports d'intérêt national n'auraient en réalité qu'un intérêt régional, dans la mesure où ils traitent exclusivement des trafics régionaux.
La Cour observe par ailleurs que, dans un contexte de forte concurrence et de croissance du rôle des collectivités locales, les ports sont conduits à exercer à la fois des missions de service public et des missions commerciales. En effet, les ports ne peuvent plus se contenter de mettre à disposition leurs installations et se considèrent davantage responsables de la rentabilisation de celles-ci. Selon la Cour, cette évolution pose un problème car de plus en plus, les ports s'orientent vers la recherche de trafics, au risque de supporter les responsabilités qui incombent aux opérateurs privés. Dès lors, il appartient à la tutelle de mieux contrôler les initiatives des établissements.
Les recommandations principales de la Cour visent à :
- susciter, dans le cadre de l'Union Européenne, un examen approfondi de l'impact des différences de statuts juridiques entre ports européens en matière de concurrence
- actualiser le code des ports maritimes de façon à établir une distinction claire entre les mission administratives et les missions commerciales revenant aux ports.
B. L'ABSENCE DE POLITIQUE PORTUAIRE NATIONALE
L'Etat n'étant qu'un acteur parmi d'autres -régions, départements ou établissements publics-, la définition d'une stratégie claire de sa part est dès lors plus essentielle estime la Cour.
Or, la politique portuaire nationale est jugée insignifiante.
Elle consisterait essentiellement en une succession de projets de réforme portuaire qui n'ont pas réellement abouti. En outre, les nombreux rapports publics ou internes de réflexion produits sur les questions portuaires n'auraient guère été suivi d'effet.
La Cour incrimine notamment le manque de stabilité et de moyens des structures administratives centrales : celles-ci ne disposeraient pas d'une information concernant l'activité et les investissements des ports suffisamment précise et cohérente.
De manière générale, la cour estime que l'absence de politique globale des transports affecte encore plus les choix de l'Etat à l'égard des ports maritimes. Elle estime d'ailleurs que les structures administratives du ministère de l'équipement, des transports et du logement font obstacle à une réflexion globale sur les transports.
Les recommandations principales de la Cour visent à :
- définir une politique cohérente et globale de l'Etat à l'égard des ports maritimes en tenant mieux compte la nouvelle donne européenne ; traduire effectivement dans le schéma des services de transports de marchandises, les orientations arrêtées par les CIADT de décembre 1998 et juillet 1999
- mettre en place les moyens d'expertise et définir les indicateurs de gestion nécessaires à l'action de l'administration centrale chargée des ports ;
- mettre en place une coordination effective et systématique des transports terrestres, fluviaux et maritimes, ainsi qu'une évaluation intermodale des projets en matière de transport
- améliorer la qualité des analyses économiques des ports en matière de desserte terrestre
- refuser de prendre en compte et de soutenir des projets de développement portuaire qui n'intégreraient pas une analyse et des décisions portant sur les dessertes terrestres
C. LA RÉGLEMENTATION DOIT ÉVOLUER
La Cour estime nécessaire de faire évoluer la distinction entre ports autonomes et ports d'intérêt national qu'elle estime inadaptée. Les critères et la justification des la distinction entre port autonomes et ports d'intérêt national, telle qu'établie en 1965, ne seraient plus évidents.
La Cour déplore que la réforme sur la manutention portuaire qui découle de la loi de 1992 n'ait pas été menée à son terme, soulignant qu'il appartenait à l'Etat de faire respecter cette loi. L'organisation serait encore fort éloignée du droit commun en particulier en matière de liberté d'embauche et de licenciements, estiment les magistrats qui recommandent l'élaboration de textes d'application pour réduire les coûts de gestion engendrés par l'existence des bureaux d'embauche des dockers de la Caisse nationale de garantie des ouvriers-dockers.
Ses principales recommandations visent à :
- réexaminer l'adéquation de l'organisation statutaire des ports français à leurs besoins économiques et aux objectifs de l'Etat, ainsi que l'intérêt de maintenir les catégories (ports autonomes, ports d'intérêt national) au sein desquelles les ports de l'Etat sont actuellement classés
- revoir le statut des ports autonomes en les transformant soit en établissements publics industriels et commerciaux dépourvus de comptable public, soit en sociétés à capitaux publics soumises au régime de droit commun des sociétés
- accélérer la transition de la manutention portuaire vers un régime de travail de droit commun ; élaborer les textes d'application nécessaires ; accélérer la mise en place et les travaux de l ` «observatoire des coûts de passage portuaire » mis en place en octobre 1998 ;
- faire respecter la loi de 1992 (priorité d'embauche des dockers pour les seules tâches leur étant réservées, retrait de carte professionnelle en cas de dépassement des taux fixés par la loi) et le code du travail (non discrimination à l'embauche, indemnisation des accidents de travail).