Projet de loi de finances pour 2000 : Transport aérien et météorologie, budget annexe de l'aviation civile

Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 25 - Equipement, transports et logement : III. - Transports : transport aérien et météorologie et aviation civile.

COLLIN (Yvon), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 25 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 25

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

III . - TRANSPORTS : TRANSPORT AÉRIEN ET MÉTÉOROLOGIE

et AVIATION CIVILE

Rapporteur spécial : M. Yvon COLLIN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

PREMIÈRE PARTIE :

LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE
CHAPITRE PREMIER :

L'ÉQUILIBRE DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE

Le budget annexe de l'aviation civile (BAAC), dont les dépenses s'étaient accrues de 2,9 % l'an dernier, enregistre une stabilisation apparente de ses crédits.

Cette évolution n'intervient pas à périmètre constant puisqu'une partie des dépenses, celles concernant la sûreté, retracée dans le BAAC l'an dernier, est " sortie " du budget annexe pour figurer au Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), créé par la loi de finances pour 1999. Les crédits concernés s'élèvent à 227 millions de francs quand, l'an dernier, le FIATA ne comprenait à ce titre que 50 millions de francs de dotations.

Pour retracer plus fidèlement l'augmentation des crédits, il faut donc tenir compte des transferts entre comptes, dont il convient de faire une présentation consolidée.

Consolidation des crédits du BAAC et du FIATA (1)

(en millions de francs)

	1999	2000	Variation (en %)
BAAC	8.714,2	8.717,7	0,04
FIATA	97	311	321
TOTAL	8.811,2	9.028,7	2,8

(1) Hors fonds de péréquation des transports aériens.

La croissance des crédits consacrés aux infrastructures du transport aérien apparaît alors supérieure (+ 2,5 %) à la variation optique des crédits du seul BAAC.

Pour s'en tenir aux seuls crédits du BAAC, le tableau ci-dessous en décrit les données faciales pour 1999 et 2000.

Evolution des dépenses du BAAC entre 1999 et 2000

(en millions de francs)

			Variations
	1999	2000	En niveau	En %
Dépenses de fonctionnement (1)	6.584,4	6.633,2	+ 48,8	+ 0,7
Dépenses en capital	2.129,8	2.084,6	- 45,2	- 2,1
Total	8.714,2	8.717,7	+ 3,6	+ 0,04

(1) Le terme "dépenses de fonctionnement" est plus approprié que celui de "dépenses d'exploitation" directement issu de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Le total des crédits s'élève à 8.717,7 millions de francs. La variation des dépenses en capital, qui représentent 23,9 % de l'ensemble des dépenses contre 26,4 % en 1998, est cette année une nouvelle fois orientée à la baisse ce qui permet de compenser au total la hausse des dépenses de fonctionnement.

I. LES RESSOURCES

La présentation simplifiée suivante peut en être donnée :

Recettes d'exploitation ^1( * )	6.419,3 millions de francs
Subvention reçue du budget général	210 millions de francs
Taxe d'aviation civile	1.258,4 millions de francs
Emprunts	830,0 millions de francs
Total	8.717,7 millions de francs

L'évolution des différentes catégories de ressources par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 1999 est retracée dans le tableau ci-dessous.

Evolution des grandes catégories de ressources 1999/1998

(en millions de francs)

			Variations
	1999	2000	En niveau	En %
Recettes d'exploitation	6.389,7	6.419,3	+ 29,6	+ 0,5
Subvention reçue du budget général	215	210	- 5	- 2,3
Taxe d'aviation civile	1.279,5	1.258,4	- 21,1	- 1,6
Emprunts	830	830	0	0
Total	8.714,2	8.717,7	+ 3,6	+ 0,04

Sur une longue période, l'évolution des différentes ressources du BAAC a été fort contrastée. Cela a conduit à une déformation de la structure de financement du budget annexe qui s'est trouvé de plus en plus alimenté par la fiscalité et l'emprunt.

Cette année, la tendance à la déformation de la structure du financement du BAAC aux dépens des recettes d'exploitation serait cependant suspendue.

Structure de financement du BAAC

Part dans le total des ressources

(en %)

	1999	2000	Ecart en points
Recettes d'exploitation	73,3	73,6	+ 0,3
Subvention reçue du budget général	2,5	2,4	- 0,1
Taxe de sécurité et de sûreté	14,7	14,4	- 0,3
Emprunts	9,5	9,6	+ 0,1
Total	100	100	0

Cette situation résulte uniquement des changements de périmètre du budget annexe que votre commission avait depuis toujours réclamés.

A. LES RESSOURCES D'EXPLOITATION

1. Les aménagements concernant les redevances aéronautiques

L'essentiel des ressources du BAAC provient des redevances aéronautiques dont le produit s'élèverait à 6.074 millions de francs, soit 69,7 % du total des ressources du budget annexe et 94,6 % du total des seuls recettes d'exploitation. Les produits des redevances aéronautiques seraient stabilisées (-0,6 %).

Pour la redevance de route qui représente 80,8 % des recettes tirées des redevances aéronautiques, la recette s'infléchirait de 1,5 % par rapport aux prévisions du projet de loi de finances initiale de l'an dernier. Cette évolution tient compte d'une diminution du taux moyen de la redevance de route de 8,8 % et d'une prévision de hausse du trafic en 2000 de 5 %. Mais, les estimations de recettes pour 1999 devront probablement être majorées pour tenir compte d'un essor du trafic plus important que prévu, si bien que le niveau de la redevance de route pourrait différer assez nettement du chiffre figurant dans le projet de loi de finances.

Pour la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) , la réduction des recettes serait plus modérée, de 0,6 % par rapport aux estimations de la loi de finances pour 1999. En effet, la réduction du taux de la RSTCA serait sensiblement moins importante, de 1,7 % par rapport au taux en vigueur au début 1999.

Enfin, la mise à niveau de la RSTCA perçue aux abords des aéroports d'outre-mer entraîne l'inscription d'une nouvelle ligne de recettes destinée à en retracer le produit qui s'élèverait à 107 millions de francs.

2. La stabilisation de la fiscalité spécifique affectée au BAAC

Le produit de la taxation affectée au budget annexe de l'aviation civile s'était beaucoup accru au cours de ces dernières années.

La taxe de sécurité et de sûreté dont le produit s'élevait à 652,5 millions de francs en 1995 et représentait 10,6 % des recettes d'exploitation devrait rapporter, sous son nouvel intitulé de taxe de l'aviation civile (TAC), 1.279,5 millions de francs en 1999 selon les prévisions initiales, soit 16,5 % des recettes d'exploitation du BAAC.

Pour appréhender totalement le produit de la TAC en 1999, il faut en outre prendre en compte la fraction de ce produit affectée au Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA). La quotité affectée à ce fonds s'élève en 1999 à 10 % soit 97 millions de francs, si bien que la charge correspondant à la taxe devait progresser en fait de 16,4 % par rapport à l'année précédente. Son produit total devait atteindre 1.376,5 millions de francs ^{2( * )} hors la part correspondant à la taxe de péréquation du transport aérien intégrée à la TAC. La fiscalité directement affectée aux différents comptes budgétaires retraçant l'intervention publique dans le domaine du transport aérien représenterait ainsi en 1999 plus de deux fois le montant qui était le sien en 1995.

La montée en charge de la fiscalité affectée au BAAC est d'abord intervenue pour financer l'augmentation des crédits du budget annexe. Mais, elle a également répondu à la nécessaire mise en ordre des redevances de navigation aérienne -voir infra- et à la décrue du soutien budgétaire accordé au transport aérien.

Le montant de la subvention versée au BAAC à partir du budget général s'est en effet réduit au cours du temps. Avec 210 millions de francs prévus en 2000, son niveau nominal, inchangé depuis 1997, se réduirait à nouveau.

Il faut d'ailleurs préciser que cette contribution est régulièrement amputée en gestion au gré des arrêtés d'annulations de crédits. Ainsi, même si en 1998 elle a été épargnée, elle fut réduite en 1997 et ramenée de 215 à 183 millions de francs.

Le désengagement de l'Etat -voir infra- prend d'ailleurs d'autres visages très préoccupants. La navigation aérienne doit ainsi supporter la charge des exonérations accordées aux vols militaires, ce qui aboutit à la situation anormale d'un financement des services rendus par la navigation aérienne à l'armée de l'air à travers des taxes prélevées sur les clients du transport aérien commercial. En outre, les services de l'Etat en charge des missions essentielles de sûreté se retirent des aéroports, laissant aux exploitants la charge mais aussi la responsabilité de les suppléer.

B. LES RESSOURCES D'INVESTISSEMENT

La section d'exploitation du budget annexe de l'aviation civile dégage une capacité d'autofinancement portée en recettes de la section d'investissement.

Cette recette s'élèverait à 1.244,9 millions de francs en 2000, en forte progression de 72,1 millions de francs par rapport à 1999.

Elle représente 19,4 % des recettes d'exploitation et 59,7 % des recettes de la section d'investissement, soit un niveau d'autofinancement des investissements en hausse sensible par rapport à 1999, mais toutefois très faible.

Dans ce contexte, le recours aux emprunts serait stabilisé en 2000. Le montant des emprunts prévus s'élèverait à 830 millions de francs comme l'an dernier contre 1.042,5 millions de francs en 1998.

II. LES DÉPENSES

A. LES GRANDES ACTIONS

Le BAAC a succédé au budget annexe de la navigation aérienne. Il retrace désormais l'intégralité des interventions de la direction générale de l'aviation civile, exception faite de la gestion des crédits de construction aéronautique civile qui figurent au budget du ministère des transports, et non plus seulement l'activité de navigation aérienne.

La répartition des crédits entre les différents agrégats serait la suivante en 2000 :

BAAC 2000 - Répartition des actions *

(En millions de francs)

Actions	Dépenses ordinaires (exploitation)	Crédits de paiement (dépenses en capital)	Total	% Part dans le total	Evolution 2000/1999 %
Direction générale Navigation aérienne Contrôle technique Formation aéronautique Bases aériennes	1.944,3 4.444,5 22 180,2 42,2	621,9 1.290 3 11 158,6	2.566,2 5.734,5 25 191,2 200,8	29,4 65,8 0,3 2,2 2,3	4,6 5 25 1,8 - 66,1
TOTAL	6.633,2	2.084,5	8.717,7	100	0,04

* aux arrondis près.

Traditionnellement, une part majoritaire des crédits budgétaires étant consacrée à la mission de navigation aérienne, l'agrégat "bases aériennes" était, si l'on néglige pour l'instant celui dénommé "direction générale", le seul autre agrégat disposant de crédits significatifs.

Cette année, si la modicité des crédits de contrôle technique, et la faible croissance des crédits de formation aéronautique se confirment, les crédits consacrés à l'action " bases aériennes " qui avaient fortement augmenté ces dernières années connaissent une diminution considérable qui est entièrement due à la modification du champ du budget annexe intervenue à l'occasion de la loi de finances pour 1999 (v.infra).

Quant aux crédits de navigation aérienne, leur croissance reprend sur un rythme plus rapide que celui de l'ensemble des moyens du BAAC.

On notera à ce stade, comme d'habitude, la discordance entre les crédits budgétaires récapitulés par agrégats et les moyens réellement alloués aux différentes missions de la DGAC sur laquelle votre rapporteur reviendra. Mais, on peut d'ores et déjà relever le fort accroissement des crédits budgétaires de navigation aérienne depuis 1994.

Dépenses de navigation aérienne

(en millions de francs)

	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	Différence 2000/1994
Dépenses d'exploitation	3.292,2	3.552,8	3.850,6	3.881,0	4.077,2	4.264	4.444,5	+ 1.152,3
Dépenses en capital	1.140,0	1.139,0	1.185,0	1.335,0	1.370	1.195,5	1.290	+ 150
Total	4.432,2	4.691,8	5.035,6	5.216,0	5.447,2	5.459,5	5.734,5	+ 1.302,3

C'est ainsi qu'en six ans, le niveau des crédits annuels de navigation aérienne aura été accru de 1,3 milliard de francs soit une augmentation globale de près de 30 % et une variation annuelle moyenne de 4,4 %.

Ces évolutions se décomposent elles-mêmes en une croissance de près de 35 % des crédits de fonctionnement et de 13% des crédits consacrés aux opérations en capital qui, après avoir connu l'an dernier une chute non pérenne, reprennent leur essor comme annoncé.

La seule présentation des crédits budgétaires consacrés à la navigation aérienne fait ainsi apparaître une déformation de la structure des moyens consacrés à cette mission. Déjà très fortement consommatrice de moyens de fonctionnement en 1994 -74,3 % des crédits sont alors consacrés à l'exploitation du système- la mission de navigation aérienne requiert en 1999 une part encore plus élevée de tels crédits (77,5 %) et, ce, malgré l'importance des flux annuels d'investissement.

La croissance annuelle moyenne des crédits d'exploitation en témoigne. Elle s'élève sur la période à plus de 5,1 %, soit davantage encore que l'ensemble des dotations consacrées à la navigation aérienne.

B. LES DÉPENSES PAR NATURE

Les crédits du budget annexe correspondent pour les uns à des dépenses d'exploitation, pour les autres à des dépenses d'investissement.

1. Les crédits de la section d'exploitation

La structure des crédits d'exploitation
Comparaison 1995-1999

(en %)

	1995	1999	Variation
Achats et services	12,8	9,9	- 2,9
Services extérieurs	1,3	0,8	- 0,5
impôts	0,5	0,3	- 0,2
Charges de personnel	51,9	54,1	+ 2,2
Autres charges de gestion courante	16,6	15,7	- 0,9
Charges financières	3,5	3,0	- 0,5
Charges exceptionnelles	0,2	0,6	+ 0,4
Dotations aux amortissements et aux provisions	13,2	15,6	+ 2,4
Total	100	100	0

Entre 1995 et 1999, les crédits d'exploitation auront progressé de 21,8 %, soit une moyenne de 5 % par an. Mais, dans cet ensemble, l'évolution des différentes composantes est fort contrastée.

La déformation de la structure des crédits d'exploitation fait apparaître le poids de deux contraintes : celle d'abord de la progression des charges de personnel qui, entre 1995 et 1999, ont cru de 26,8 % (+ 887,2 millions de francs) ; celle ensuite issue de la nécessité de dégager une capacité de financement toujours plus importante. Entre 1995 et 1999, les dotations aux amortissements augmentent ainsi de 42,3 % (+ 355 millions de francs).

La dynamique de ces deux catégories de dépenses explique celle du BAAC mais aussi les recherches d'économies effectuées sur les autres crédits d'exploitation. Certaines catégories d'entre eux ont connu une variation nominale négative entre 1995 et 1999. Il s'agit en particulier des crédits pour achats et services, des crédits de services extérieurs et des crédits pour impôts et taxes. Les autres catégories ont connu une progression de leurs crédits inférieure à la moyenne. Ce dernier phénomène est venu soit d'une politique volontariste, soit de l'évolution favorable mais quelque peu aléatoire de l'environnement économique et financier. Ainsi, malgré une forte progression de l'endettement, les charges financières correspondant au coût de la dette n'ont augmenté que de 6,4 % grâce à la diminution des taux d'intérêt.

Pour 2000, doivent être soulignées les fortes augmentations du poste " Services extérieurs " du fait de l'ajustement de la contribution à Eurocontrol et du poste " Charges de personnel " sous l'effet d'une forte croissance des primes et indemnités.

En sens inverse, la réduction des dépenses de gestion courante (achats et services, autres charges de gestion courante) et des charges financières et exceptionnelles pour un total de 146,1 millions de francs vient modérer l'augmentation globale des crédits, ce qui permet une progression soutenue des dotations aux amortissements qui s'accroissent de 86,1 millions de francs.

Évolution des dépenses de fonctionnement

(en millions de francs)

			Variations
	1999	2000	en niveau	en %
Achats et services	764,9	707	- 57,9	- 7,9
Services extérieurs	69,4	85,4	+ 16	+ 23
Impôts	26,9	29,6	+ 2,7	+ 1
Charges de personnel	4.198,8	4.361,1	+ 162,3	+ 3,9
dont rémunérations hors charges sociales	3.300,2	3.440,4	+ 140,2	+ 4,2
dont
primes et indemnités	1.264,2	1.328,8	+ 64,6	+ 5,1
Autres charges de gestion courante	1.220,6	1.184,2	- 36,4	- 3
Charges financières	234	190	- 44	- 18,8
Charges exceptionnelles	47,8	40	- 7,8	- 16,7

2. Les crédits de la section d'investissement

Entre 1995 et 1999, les crédits de la section d'investissement se sont accrus de 26,7 % (6,1 % l'an), sur un rythme plus rapide que celui des crédits d'exploitation. Encore doit-on observer que l'année dernière était intervenue une réduction des crédits d'investissements ramenée de 2,2 à 2,1 milliards de francs.

Une comparaison entre 1999 et 1995 permettait de faire ressortir une évolution disparate entre les deux grandes catégories que sont les amortissements financiers et les " investissements physiques ".

Les premiers ont progressé très vivement. Ils étaient en 1999 2,5 fois plus lourds qu'en 1995. Cette évolution étant le reflet des besoins d'amortissement d'une dette grandissante se poursuit. Dans le budget 2000, cette charge atteint 541,9 millions de francs, soit 95,7 millions de francs de plus que l'an dernier.

Quant aux " investissements physiques ", si leur niveau n'était supérieur en 1999 à celui atteint en 1995 que de 12 %, l'année 1999 n'était pas entièrement significative du fait d'une réduction des investissements. Une comparaison entre 1995 et 1998 permettait de faire ressortir une évolution probablement plus significative démontrant la poursuite d'une progression soutenue des dépenses d'investissement sur un rythme annuel de l'ordre de 8 %.

C'est ce que confirme le budget 2000 puisque, à structures constantes, le niveau des autorisations de programme reprend son envol en progressant de 6,5 %.

CHAPITRE II :

UN BUDGET CONFRONTÉ À DES DIFFICULTÉS

JURIDIQUES ET FINANCIÈRES

Le budget annexe de l'aviation civile s'est trouvé confronté à des difficultés juridiques profondes, diverses dans leurs natures.

Des progrès ont été accomplis pour donner plus d'assise juridique aux redevances aéronautiques. Mais, il reste quelques difficultés substantielles de ce point de vue.

Cependant, même avec des redevances entièrement satisfaisantes sur le plan du droit, la gestion du BAAC est apparue impossible à réaliser. Il a fallu faire des choix et en réduire le périmètre.

I. MALGRÉ DES AMÉLIORATIONS CERTAINES, LE SYSTÈME DES REDEVANCES RESTE FRAGILE

Les redevances aéronautiques représentent près de 70 % des ressources du BAAC. Elles ont fait l'objet de contestations récurrentes au terme desquelles plusieurs décisions de justice sont intervenues pour rappeler que ce type de financement devait être réservé à la couverture de prestations de services rendus aux usagers.

Le Parlement à l'initiative de la commission des finances du Sénat s'est également saisi de la question. Des progrès ont pu être accomplis. Mais, il reste des éléments de fragilité.

A. DES PROGRÈS ONT ÉTÉ ACCOMPLIS

1. L'intervention du Conseil d'Etat

L'intervention de la juridiction administrative, limitée pour des motifs juridiques quelque peu contestables à la RSTCA, a permis d'exercer un contrôle sur les taux de cette redevance et d'exclure le recours à cette formule pour le financement de missions d'intérêt général.

L'arrêt du 10 février 1995 sur la RSCTA

Rendu par la Section du Contentieux du Conseil d'Etat à la demande de la Chambre Syndicale du Transport Aérien, un arrêt du 10 février 1995 a annulé l'arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre des transports daté du 21 décembre 1992 fixant les conditions d'établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.

Les motifs retenus par le Conseil ont été les suivants :

Le premier, technique, a consisté à reprocher aux auteurs de l'arrêté de n'avoir pas établi la liste des aérodromes où les services de circulation aérienne rendus donnaient lieu à rémunération en considération du seuil d'activité des bases aéroportuaires. En somme, l'administration se serait affranchie d'exercer son pouvoir d'appréciation qui est aussi, en droit public français, un devoir.

Le second a consisté à estimer qu'en imputant de façon forfaitaire une partie de l'ensemble des coûts supportés par la DGAC comme des coûts générés par le contrôle d'approche, l'administration n'étant pas en mesure de justifier que la fraction des coûts ainsi imputée correspondait bien à des charges auxquelles l'expose ledit contrôle.

Par cet arrêt dont votre commission avait rendu compte, le Conseil d'Etat rappelait que les redevances devaient trouver une contrepartie directe et proportionnelle dans un service rendu à ceux priés de les acquitter.

Le même jour, un autre arrêt du Conseil d'Etat sur la redevance de contrôle technique apportait la confirmation d'une jurisprudence constante.

L'arrêt du 10 février 1995 sur la redevance de contrôle technique

Par un arrêt du 10 février 1995, le Conseil d'Etat a considéré que les dépenses de contrôle technique étaient des dépenses liées à une mission de service public d'intérêt général. Il en a conclu qu'elles ne pouvaient être financées par des redevances pour service rendu .

Votre commission en avait également rendu compte en ces termes :

" Le sens de l'arrêt du Conseil d'Etat est dépourvu d'ambiguïté : les missions exercées par la DGAC au service de l'intérêt public ne sauraient être financées par redevances.

Sans préjuger des solutions juridictionnelles qui n'ont pas été sollicitées à ce jour, il est loisible de penser que cette règle trouve à s'appliquer dans d'autres domaines d'activité de la DGAC et, en particulier, dans l'un, dont le développement pourrait s'accélérer à l'avenir, la sûreté -v. infra- ^{3( * )} . "

Il apparaissait alors à votre commission comme un fait très probable que d'autres difficultés surgiraient à partir des mêmes causes.

C'est ce qui s'est produit puisque par un arrêt du 20 mai 1998, le Conseil d'Etat a annulé divers arrêtés fixant le taux de la RSTCA au motif que les coûts de certaines missions d'intérêt général encore inclus dans l'assiette de la RSTCA (Services de sécurité d'incendie et de sauvetage -SSIS- et de gendarmerie du transport aérien) devaient être financés autrement que par redevances.

Le projet de budget pour 1999 en tient compte -v. supra- en réduisant le taux unitaire de la RSTCA rapprochant ainsi les redevances perçues au profit du BAAC de ce qu'elles sont autorisées à être.

2. L'initiative du Parlement

a) L'article 99 de la loi de finances pour 1996

Mais, le Parlement a également beaucoup contribué à améliorer la situation.

Il était apparu à votre commission qu'une source importante de contentieux venait de ce que les comptes à partir desquels étaient fixés les tarifs des redevances de transport aérien manquaient de transparence. Cette situation nourrissait à l'évidence le soupçon que les coûts des missions d'intérêt général exercées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) étaient, au moins partiellement, financés par les redevances. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur avait pris l'initiative de proposer un amendement, devenu l'article 99 de la loi de finances pour 1996 , qui prescrivait que soit remis chaque année au Parlement un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux usagers et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumés par la DGAC.

Cette initiative avait évidemment d'abord pour objet de favoriser le contrôle parlementaire du budget annexe de l'aviation civile.

Mais, il s'agissait aussi, d'une part, de traduire l'exigence d'une meilleure transparence des opérations conduites par la DGAC et, d'autre part, un effort de pédagogie et d'ouverture ayant été réalisé à destination des redevables, de faciliter le dialogue entre ceux-ci et l'administration.

Dans l'ensemble, ces objectifs ont été atteints et d'ailleurs les conclusions du commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat produites à l'occasion de l'examen du contentieux qui devait donner lieu à l'arrêt du 20 mai 1998 pouvaient indiquer :

" L'administration a, par ailleurs, accompli d'importants efforts de clarification et d'information, comme le lui impose d'ailleurs l'article 99 de la loi de finances pour 1996. Ainsi le rapport établi à ce titre à l'automne 1996 fournit d'utiles explications sur le mode de calcul actuel de la RSTCA. Et de manière générale, c'est à notre avis à juste titre que le rapport du sénateur Collin sur le budget annexe de l'aviation civile dans le projet de loi de finances pour 1997 salue (p. 28) les efforts réalisés dans le sens de la transparence. "

b) Le rapport annuel

Grâce à la production de ce rapport les problèmes posés par les modes de fixation des tarifs des redevances sont exposés.

Ces problèmes sont doubles .

Le premier consiste dans l'identification des coûts de la navigation aérienne.

Cette identification n'est pas simple. Elle suppose en premier lieu de disposer d'une comptabilité analytique fiable permettant d'isoler les coûts effectifs attachés à cette mission. Les difficultés les plus sensibles rencontrées dans cet exercice concernent l'identification des dépenses d'administration générale qu'il est possible de rattacher à l'exercice de la mission de contrôle aérien. Près de 58 % de ces charges sont considérés comme relevant de cette mission.

Mais d'autres conditions s'imposent pour que l'identification des coûts de la navigation aérienne puisse être jugée convenable. Il faut, en particulier, que le calcul des charges à incorporer dans ces coûts soit pertinent.

Deux questions sont à évoquer :

- celle des investissements ;

- celle du calcul des intérêts.

S'agissant des investissements , on ne peut en effet retenir l'ensemble des charges budgétaires exposées dans l'intérêt du contrôle aérien pour établir le montant des coûts du contrôle. En effet, les recommandations de l'Organisation de l'administration civile internationale -OACI- qui paraissent, sur ce point, conformes à notre droit public précisent que la valeur d'origine des immobilisations doit être amortie sur l'estimation de leur durée de vie utile et que les coûts d'amortissement ne doivent commencer à courir qu'une fois l'installation mise en service .

S'agissant du calcul des intérêts , on rappelle que l'OACI considère que les intérêts doivent être calculés sur la base de la valeur nette des immobilisations en service au cours de l'exercice.

Enfin, surgit l'écueil du calcul des coûts dénommés dans le rapport susmentionné " éléments supplétifs d'assiette " et dont l'essentiel consiste dans les coûts des prestations d'organismes extérieurs à la DGAC aux premiers rangs desquels, le ministère de l'équipement et celui de la défense. Leur prise en compte intégrale, alors même que la DGAC ne supporte pas de dépenses à due proportion au profit de ces deux ministères, est jusitifé par l'administration au nom du principe qui veut que l'ensemble des coûts d'un service soit pris en compte pour en asseoir le tarif.

Le deuxième problème est celui de l'imputation des coûts de navigation aérienne.

A ce propos, plusieurs difficultés doivent être relevées.

La première concerne le " mécanisme correcteur" . Les taux des redevances de navigation aérienne sont établis de la façon suivante. Une fois déterminées les assiettes des redevances, leur tarif découle de prévisions portant sur le niveau des unités de service taxables ^{4( * )} . Si une erreur survient sur l'un ou l'autre nombre de ce rapport, il se peut que les produits appelés soient inférieurs ou supérieurs aux coûts effectivement engagés pour satisfaire la mission de contrôle aérien. Le déficit ou l'excédent de produit est alors ajouté ou déduit de l'assiette des redevances, avec un décalage de 2 ans. Par exemple, en 1996, un surcroît de produits de 131 millions de francs constaté en 1994 a dû être déduit des coûts de la mission de navigation aérienne pris en compte pour calculer le tarif des redevances.

Une deuxième difficulté déjà relevée l'an dernier concerne le sort des créances impayées .

Avec les difficultés posées par les exemptions et exonérations , on aborde une troisième difficulté , de taille puisque les montants concernés ont atteint 675 millions de francs en 1996, qui voit la DGAC renoncer à percevoir les redevances auprès de certains usagers pour des prestations de contrôle aérien rendues par elle à ces usagers.

Les exemptions concernent la RSTCA qui n'est perçue que lorsque le trafic d'un aéroport dépasse le seuil de 5.000 unités de service par an en moyenne sur les trois dernières années.

Les exonérations s'appliquent à certains types de vol et, en particulier, aux vols militaires.

Les exonérations de fait concernent l'outremer où les redevances effectivement perçus ne couvrent que moins de 20 % des coûts effectifs de la navigation aérienne.

S'il apparaît justifié de réduire les coûts associés à ces prestations pour calculer les coûts facturables par voie de redevances, il ne faut pas en déduire que ces coûts n'existent plus "ipso facto". En réalité, ils subsistent et doivent être couverts par d'autres ressources.

B. DES FRAGILITÉS SUBSISTENT

La complexité du droit de redevances, ses exigences sont une source permanente de vulnérabilité.

A ce propos, l'on avait l'an dernier vivement déplorer que le rapport transmis au Parlement puisse contenir des données de fait contestables. Il faut citer à ce propos les conclusions du commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat relatives à l'évaluation des coûts de l'école nationale de l'aviation civile pris en compte pour calculer le taux de la RSTCA.

" On peut cependant éprouver davantage de doute sur une question qui se situe en réalité en amont de l'existence ou non d'une erreur manifeste, celle de la manière dont est justifiée la prise en compte des dépenses de formation et notamment du coût de fonctionnement de l'école nationale de l'aviation civile (ENAC).

Sans doute le ministre explique-t-il de manière convaincante que cette école sert en particulier à former les techniciens du contrôle aérien.

Mais on peut s'étonner, avec le syndicat requérant, que la quote-part financée par les compagnies à travers la RSTCA soit de 57,2 % alors que cette école forme aussi des pilotes et des ingénieurs aéronautiques.

Les doutes que l'on éprouve à ce sujet s'accroissent en outre lorsque l'on relève le caractère évolutif, et en réalité contradictoire des explications fournies sur le calcul de ce taux.

Dans le document de la DGAC présentant sa comptabilité analytique, on peut lire, p. 40, que la répartition des coûts d'administration générale de l'ENAC " est effectuée au prorata de coûts opérationnels de la DGAC ". Or une telle clé est étrangère à la nature des personnels formés par l'ENAC, le seul critère pertinent conduisant à distinguer, parmi les agents qui bénéficient de ces formations, selon qu'ils sont liés ou non au contrôle aérien et, plus précisément, qu'ils concourent ou non aux missions que la redevance litigieuse a pour objet de financer.

Conscient sans doute de cette faiblesse, le ministre avance une autre explication dans son dernier mémoire, en indiquant que le taux de 57,2 % résulte d'un calcul qui tient compte, d'une part de la proportion des élèves qui suivent les formations intéressant le contrôle aérien, d'autre part du coût relatif des différentes formations.

Mais outre qu'il est pour le moins fâcheux que les indications données au Parlement dans le document que nous avons mentionné à l'instant soient radicalement différentes , l'administration -pourtant invitée à le faire par une mesure d'instruction prescrite par votre 8° sous-section- ne nous paraît pas avoir justifié que cette nouvelle explication permettait de rendre compte d'un taux aussi élevé ".

Il reste à vérifier que ces difficultés aient été résolues.

Quant aux autres facteurs de vulnérabilité des redevances qui persistent, il y a lieu d'évoquer sommairement les questions suivantes.

Il n'est d'abord pas certain que les règles posées pour encadrer la prise en compte des investissements et études pour le calcul des taux de redevances soient entièrement respectées.

Si elles paraissent l'être s'agissant des investissements directement financés par le BAAC, c'est plus douteux s'agissant des investissements et études effectués par Eurocontrol dans la mesure où la DGAC a pris le parti d'incorporer aux coûts de la navigation aérienne la totalité de sa contribution annuelle à Eurocontrol. Il faudrait alors s'assurer que les appels à contribution de cette organisation tiennent elles-mêmes compte des recommandations de l'OACI.

S'agissant du calcul des intérêts , la règle de l'OACI est contestable en ce que l'application du taux d'intérêt ne tient pas compte du niveau d'autofinancement des immobilisations, étant uniforme quelque soit le mode de financement -sur emprunt ou sur ressources propres- de l'investissement.

Or, en cas d'autofinancement sur ressources tirées des redevances, le choix d'appliquer cette règle revient à faire supporter deux fois le coût financier d'opportunité des investissements aux redevables des redevances.

S'agissant du fonctionnement du " mécanisme correcteur ", il conviendrait sans doute d'améliorer le système en affectant aux sommes qu'il concerne un taux d'intérêt représentatif du coût d'opportunité que l'immobilisation de ces montants suppose.

S'agissant des créances impayées, par leur intégration dans la base de calcul des coûts de la navigation aérienne, l'administration choisit de prélever auprès des " bons payeurs " des sommes représentatives, par définition, de coûts qui ne leur sont pas imputables. Autrement dit, une partie, certes minime, du tarif des redevances apparaît, non pas comme la contrepartie d'un service rendu aux redevables, mais bien comme la conséquence d'un mécanisme de solidarité collective entre les usagers. Cette option, qui n'apparaît pas conforme aux principes de calcul des redevances rappelées par le juge administratif, pourrait constituer, pour l'administration, un élément désincitatif à un recouvrement diligent de créances auprès des mauvais payeurs. Elle devrait être abandonnée.

Trois conséquences nocives résultent de la complexité du système des redevances :

elle pose d'abord un problème de compréhension aux redevables qui nuit à l'acceptation des redevances ;

elle suppose des arbitrages parfois contestables qui entretiennent le doute et la suspicion ;

elle s'accompagne de transferts peu transparents entre administrations.

Mais, surtout le régime encadrant les redevances a engendré un redoutable problème de financement du budget annexe.

II. L'ÉCUEIL DU FINANCEMENT DE LA NAVIGATION AÉRIENNE

Il est apparu que les redevances ne permettaient pas d'assurer un financement équilibré du BAAC. S'en est suivi un dilemme dont il convenait de sortir. Les recommandations répétées de votre commission ont été enfin mises en oeuvre.

A. UNE IMPASSE DE FINANCEMENT

Le tableau ci-après, tiré du rapport déposé au mois d'octobre 1998 en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996 est, à soi seul, éloquent.

Coûts	2000
- Charges incorporables	5.408
- Coûts supplétifs	267
- Assiette totale	7.116
- Recettes accessoires	- 11
- Mécanisme correcteur	- 233
- Exemptions et exonérations	- 774
- Assiette réduite (facturée)	6.098

Selon ce tableau, le total des coûts de navigation aérienne à financer s'élève à 7.116 millions de francs.

Ce chiffre peut être mis en rapport avec celui des recettes tirées des redevances aéronautiques qui s'élèveraient, elles, à 6.074 millions de francs en 2000.

L'écart entre ces deux données, 1.042 millions de francs, manifeste d'abord que le système des redevances ne permet pas de couvrir les coûts économiques de la navigation aérienne . Cette situation s'explique principalement (pour 774 millions de francs), par les exemptions et exonérations dont bénéficient certains vols.

Il faut souligner que si tous les bénéficiaires devaient contribuer également aux coûts des prestations de la navigation aérienne, le BAAC enregistrerait en 1999 un supplément de recettes de 774 millions de francs, ce qui permettrait soit une modification, à la hausse, du taux d'autofinancement des investissements, soit d'alléger les autres prélèvements affectés au budget annexe.

La somme susmentionnée comporte les exonérations dont bénéficient certains usagers. Elles sont supportées par les clients du transport aérien ce qui est quelque peu déconcertant dans les cas rappelés plus haut.

Mais, il y a plus grave : les produits des redevances sont inférieurs aux crédits budgétaires ouverts en loi de finances au titre de la navigation aérienne.

Cette situation peut s'expliquer pour partie, et parfois seulement, par le jeu du " mécanisme correcteur ". On en trouve une illustration spectaculaire cette année puisque les excédents de redevance perçus au cours de l'exercice 1998 qui atteignent 233 millions de francs permettent, en affichage, de minorer l'appel de redevances pour 2000.

Sur la base d'une clef de répartition réaliste ne mesurant pas artificiellement les crédits nécessaires pour couvrir les charges de la navigation aérienne, on aboutit à une estimation des crédits budgétaires de navigation aérienne de 7.171 millions de francs correspondant à la sommation de 5.881 millions de francs de crédits d'exploitation et de 1.290 millions de francs de crédits pour opérations en capital.

Les produits budgètés au titre des redevances aéronautiques s'élevant à 6.074 millions de francs, une impasse de financement de 1.097 millions de francs doit être couverte par d'autres ressources.

Le niveau de cette impasse impose, est, doit-on observer, une fonction directe du niveau des investissements de navigation aérienne une année donnée. Plus celui-ci est élevé, plus l'écart se creuse entre les ressources disponibles et les crédits à financer.

Une première solution s'offre pour financer cette impasse. Elle passe par la réduction du niveau des investissements. Utilisée l'an dernier, sa maniabilité est toutefois limitée comme le montre le budget 2000.

L'autre solution trop largement éprouvée, consiste dans le recours à des ressources alternatives.

B. LES DEUX ÉCUEILS

1. Déséquilibre financier ou alourdissement de la fiscalité ?

Comme les redevances sont insuffisantes pour financer les charges budgétaires de navigation aérienne, le recours à d'autres sources de financement s'impose.

L'insuffisance d'autofinancement des crédits de la navigation aérienne et les limites de l'endettement contraignent à accroître considérablement le taux de la taxe de l'aviation civile qui devient la ressource d'ajustement d'un budget annexe qui, sans elle, verrait son équilibre financier sérieusement menacé.

Si, cette année, cette contrainte est desserée du fait d'un transfert structurel de certains crédits du BAAC vers le FIATA, elle l'est aussi pour des raisons plus contingentes et accidentelles tenant à la constitution d'excédents de redevances en 1998. Une telle opportunité n'est aucunement garantie de perdurer. Les problèmes de financement du BAAC continueront donc à se poser même s'ils seront moins aigus à l'avenir.

2. Un alourdissement de la fiscalité affectée en question

La formule du budget annexe constitue une exception à la règle de non-affectation des recettes posée à l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative aux lois de finances. Ce même article dispose en effet que certaines recettes pouvant être directement affectées à certaines dépenses, ces affectations spéciales "prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe." Mais, l'accroissement de la fiscalité affectée au BAAC ainsi que celui des dépenses d'intérêt général qu'il retrace sont à l'origine de doutes quant à la pérennité même du BAAC.

a) Qu'est-ce qu'un budget annexe ?

L'article 20 dispose que " les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes ."

La formule du budget annexe, exception aux principes d'universalité et d'unité budgétaire et à son corollaire le principe de non-affectation, permet donc deux formes d'affectation distinctes :

l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses ;

l'affectation par procédure particulière.

Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les procédures particulières d'affectation sont la procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.

Des définitions précises de ces procédures sont données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les procédures particulières d'affectation et, par conséquent, l'entorse qu'elles apportent au principe général de non-affectation des recettes. Il va de soi que l'actuelle taxe de sécurité et de sûreté, comme d'ailleurs toute autre taxe venant s'y substituer, n'entre pas dans ce cadre réservé, on le sait, aux ressources non fiscales.

Un problème majeur avait été mis en évidence par votre commission, celui de l'interprétation à donner aux termes de l'article 21 de l'ordonnance organique.

Celui-ci précise que " les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses".

En fixant le contenu et la structure des opérations budgétaires retracées par un budget annexe, il semblait que l'article 21 jetait les principes à partir desquels on pouvait définir le champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses ouvert par la formule du budget annexe.

Suivant cet article, deux types de ressources semblaient, seules, pouvoir être affectées au BAAC : des ressources d'exploitation et des ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces ressources n'étant donnée par le texte, il fallait tenter une exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre ce que peuvent être ces ressources. Au terme de cette exploration, les conclusions suivantes s'imposaient.

L'article 20 mentionné plus haut invite à considérer que les recettes d'exploitation visées par l'article 21 sont les recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC soit, pour l'essentiel, les recettes tirées des redevances.

Cette interprétation est confortée par l'accolement des termes "d'exploitation" au mot "recettes" alors que, pour le budget général, le mot "recettes" n'est accompagné d'aucun élément de précision. De plus, le texte concernant les budgets annexes vise les "dépenses d'exploitation" là où, pour le budget général, sont visées les dépenses ordinaires.

On peut constater que le lexique des budgets annexes diffère donc de celui du budget général et trouver cette situation logique dans la mesure où les budgets annexes retracent les opérations financières de services qui, par leur nature, offrent des prestations "donnant lieu au paiement d'un prix", ce que ne fait pas le budget général.

On peut conclure que les recettes d'exploitation du BAAC sont principalement les redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées comme des recettes issues des autres prestations de service.

Dans cette acception, le concept de recettes d'exploitation diffère profondément de celui de recettes de fonctionnement. Il s'agit en effet d'un concept économique et non d'un concept purement comptable.

Cette lecture du texte de l'article 21 de l'ordonnance n'est pas la seule mais elle paraît plus heureuse que celle qui considérerait comme d'étroits synonymes les termes "recettes d'exploitation" et "recettes de fonctionnement".

En effet, si cette dernière interprétation purement juridique devait être privilégiée, les recettes d'exploitation ne pourraient couvrir aucune des charges d'investissement du budget annexe. Celles-ci devraient toutes être financées à partir des "ressources spéciales" visées par l'article 21 de l'ordonnance. Dans cette hypothèse, les deux sections du budget annexe, la section d'exploitation et celle des opérations en capital, devraient être, chacune, équilibrées par des recettes propres sans possibilité de transfert d'une section à l'autre.

Mais, il s'ensuit que ni des recettes purement fiscales ni des ressources d'emprunt ne sauraient être assimilées à des recettes d'exploitation. Par conséquent ces recettes ne pouvant être considérées comme des recettes d'exploitation ne sauraient, au terme de l'article 21 de l'ordonnance organique, couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC, c'est-à-dire les dépenses liées à la mission de navigation aérienne alors que, dans la réalité, elles y contribuent.

Le même écueil se retrouve du côté des dépenses : que sont les dépenses d'exploitation du budget annexe ?

L'article 21 de l'ordonnance distingue clairement les dépenses d'exploitation des dépenses d'investissement pour indiquer quelles dépenses peuvent figurer à un budget annexe ^{5( * )} .

Ce faisant, l'ordonnance apporte plus de confusion que de clarté puisque la distinction qu'elle opère entre les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement donne à penser que les charges d'investissement seraient à exclure du champ des dépenses d'exploitation des prestations de navigation aérienne. Dans cette hypothèse, les dépenses d'investissement devraient n'être financées que par les ressources spéciales qu'évoque l'ordonnance.

On sait bien qu'il n'en est rien -v. supra- et que, si les crédits budgétaires d'investissement doivent être distingués des dépenses d'exploitation, celles-ci sont néanmoins tributaires pour partie des dépenses d'investissement.

En bref, la notion de dépenses d'exploitation devrait être distinguée de celle de dépenses de fonctionnement : pour la cerner, il faut ajouter aux dépenses de fonctionnement liées au service offert aux usagers les charges des opérations en capital qui concourent à rendre possible l'exploitation du service rendu aux usagers.

Une autre interprétation qui retiendrait l'idée d'équivalence entre dépenses d'exploitation et dépenses de fonctionnement serait ruineuse pour le budget annexe. On sait que, dans la pratique, la part des recettes dites d'exploitation qui excède les besoins de fonctionnement courant du BAAC, est virée en recette de la section d'investissement. Si une conception des recettes d'exploitation tendant à les assimiler aux recettes de fonctionnement courant devait prévaloir les principes d'affectation posés par l'article 21 de l'ordonnance devraient interdire cette pratique qui reviendrait à affecter à des dépenses d'investissement d'autres ressources que les ressources spéciales mentionnées par l'ordonnance.

Face à une lecture purement juridique des budgets annexes, l'interprétation juridique et économique qu'on propose de retenir conduit à ceci que, les dépenses d'exploitation seraient constituées de l'ensemble des coûts d'exploitation du service de la navigation aérienne et les recettes d'exploitation, des redevances et autres recettes directement tirées de l'exploitation du service.

Ce n'est pourtant pas cette voie qu'à suivie le Conseil Constitutionnel dans sa décision sur la loi de finances pour 1998.

Par cette décision, le Conseil a affirmé le principe d'universalité des budgets annexes. Il en a conclu que les ressources fiscales affectées au budget annexe n'avaient pas à être affectées à une dépense plutôt qu'à une autre et qu'elles pouvaient ainsi sans contrarier la Constitution ni l'ordonnance organique concourir aux conditions de l'équilibre général du budget annexe.

On observera que cette décision a pour effet d'atténuer considérablement la portée de l'article 21 de l'ordonnance organique qui semblait, par dérogation aux principes rappelés par le Conseil et à la règle de non affectation posée par l'article 18 de la même ordonnance, articuler des règles d'affection de recettes à certaines dépenses.

Il est bien possible que le Conseil en négligeant une disposition spéciale au profit d'une référence à des règles d'ordre général ait souhaité neutraliser un article qui, à l'évidence, relève d'une conception un peu vague et est entaché d'une rédaction plutôt floue et ambiguë.

Il n'empêche que la décision du Conseil, simplificatrice, a pour effet de réduire la spécificité des budgets annexes et, au fond, d'atténuer également la portée de l'article 20 de l'ordonnance.

Il sera sans doute utile à l'avenir d'apporter quelques précisions au texte de l'article 21 de l'ordonnance organique.

b) De quelques compromis peu satisfaisants

C'est peut-être parce qu'il a été conscient de ce problème que le Conseil s'est attaché à commencer à régler une difficulté considérable sur le plan des principes.

On sait que le budget annexe de l'aviation civile abrite des opérations qui n'ont pas vocation à y être retracées et reçoit, du coup, des financements qui ne devraient pas lui être affectés.

Ce problème lassant avait été perçu lorsque le BANA ^{6( * )} avait été transformé en BAAC.

Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute Assemblée avait considéré que :

" Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ; il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget".

Dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter complètement la conviction.

La Haute Assemblée se référait en effet à l'article 20 de l'ordonnance et négligeait l'article 21. Or, si son interprétation de l'article 20 peut satisfaire, même si le choix de conférer à l'adverbe "essentiellement" le sens de l'adverbe "principalement" plutôt que celui, plus philosophique de "naturellement" peut être contesté, le défaut de référence à l'article 21, décidément peu prisé par nos juristes, posait problème .

Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit à une dépense d'exploitation, soit à une dépense d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces dépenses ne peuvent donc être retracées par le budget annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de l'ordonnance.

Il y a sans doute une contradiction entre cet article 21 et l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant celui-ci plutôt que celui-là, comme le Conseil Constitutionnel l'a, semble-t-il, plus récemment, fait. Ce compromis peu satisfaisant n'a pas réglé toutes les difficultés.

Depuis, le problème est resté pendant et s'est trouvé aggravé par l'ampleur prise par la part des dépenses régaliennes dans le budget annexe et par celle du financement trouvé dans les taxes affectées à ce budget.

Sur ce sujet, il faut souligner que, dans son avis, le Conseil d'Etat avait considéré que ses observations ne pouvaient valoir que pour autant que les activités autres que de prestations de service conservent une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes du budget.

Votre rapporteur avait fait valoir que tel n'était plus le cas et que, par conséquent, l'entorse au principe de non-affectation des recettes pourrait bien dégénérer en une fracture du BAAC.

Il avait ajouté qu'on ne pourrait "sauver" l'affectation à ce budget annexe des taxes qu'en considérant celles-ci comme appartenant à la catégorie de ces ressources spéciales que vise l'article 21 de l'ordonnance organique.

Mais, il avait précisé alors que son produit devrait être affecté aux seules dépenses d'investissement -ce qui est loin d'être le cas-, ce qui supposerait, au demeurant, que le budget annexe puisse abriter des dépenses d'investissement conséquentes destinées à autre chose qu'à l'exploitation d'un service faisant l'objet de prestations donnant lieu au "paiement de prix".

La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 allait globalement confirmer le bien-fondé des observations de votre rapporteur en indiquant que, de la combinaison des articles 20 et 21 de l'ordonnance organique, il résultait " que, pour l'essentiel, les recettes des budgets annexes doivent être constitués de rémunérations pour services rendus et que la part des ressources fiscales qui leur sont affectées doit demeurer réduite ". Le Conseil devait conclure que tel était encore le cas. Mais, le rappel des principes a été compris par chacun comme une sorte de mise en garde devant le renforcement d'un risque constitutionnel substantiel.

C. UNE SOLUTION RAISONNABLE

La création du fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) par la loi de finances pour 1999 a permis d'atténuer quelque peu les risques encourus par le BAAC.

Le FIATA résulte d'une extension du compte d'affectation spéciale n° 902-25 intitulé "Fonds de péréquation des transports aériens" (FPTA).

Ce fonds, créé par l'article 46 de la loi de finances pour 1995 afin de financer les déficits d'exploitation de certaines lignes aériennes dites "d'aménagement du territoire" prendrait une autre dénomination et s'intitulerait désormais "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA).

Le FIATA continuera à assumer cette dernière charge mais il est en outre appelé à financer :

a) les dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital concernant les services de sécurité-incendie-sauvetage et la sûreté, à l'exception des dépenses de personnel ;

b) les subventions aux gestionnaires d'aérodromes en matière de sécurite-incendie-sauvetage, de sûreté, de lutte contre le péril aviaire et de mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux ;

c) les frais de gestion ;

d) les restitutions des sommes indûment perçues ;

e) les dépenses diverses ou accidentelles.

Le FIATA est financé au moyen d'une part du produit de la taxe d'aviation civile (TAC).

L'évolution du FIATA entre 1999 et 2000 est rappelée dans le tableau ci-après.

(En millions de francs)

	1999	2000
Péréquation lignes aériennes	51	50
Financement aéroportuaire dont	97	311
dépenses en capital directes de l'Etat	50	174
péréquation petites plates-formes	15	84
dépenses de fonctionnnement de l'Etat	10	53
Total	148	361

Le transfert de crédits du BAAC vers le FIATA se poursuit donc comme l'avait recommandé votre commission. L'ensemble des dépenses de sûreté de l'Etat y figure désormais. Cette évolution favorable qui appellera une grande vigilance sur l'exécution financière du FIATA ne doit pas cacher une réalité qui, elle, l'est beaucoup moins. Il s'agit du système adapté pour financer les dépenses nécessitées par la sécurité et la sûreté mises à la charge des aéroports. On sait qu'à cet effet a été instituée une taxe d'aéroport.

Or, le statut budgétaire de la taxe d'aéroport n'est pas satisfaisant.

La taxe d'aéroport est à ranger dans la catégorie des impositions de toute nature .

Par conséquent, son régime juridique devrait obéir aux règles qui, dans notre droit budgétaire, s'appliquent à de telles impositions. Elle devrait être retracée dans les recettes de l'Etat, sa perception devrait être autorisée chaque année par la loi de finances et son affectation comptable devrait respecter les dispositions prévues par le chapitre II de l'ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. En particulier, il faudrait respecter la règle posée à l'article 18 de cette ordonnance selon laquelle " Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général. "

Le dispositif adopté l'an dernier contrevient manifestement à cet ensemble de contraintes constitutionnelles. Il n'est en effet pas prévu de rattacher le produit de la nouvelle taxe au budget général non plus d'ailleurs que de mentionner dans le budget les charges qu'elle est appelée à financer. Mais, plus grave, la mention du texte selon laquelle " la taxe... est perçue au profit des exploitants des aérodromes " si elle s'inspire des dispositions traditionnellement retenues en matière de taxes parafiscales n'a pas lieu d'être s'agissant d'une imposition et soutient une affectation contraire aux règles du droit budgétaire.

La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1999 est, sur ce point, déconcertante.

Il est politiquement inacceptable d'instaurer un système de financement de cette importance, son montant est d'1 milliard de francs en année pleine et il concerne des missions d'intérêt général essentielles sans que le Parlement n'en soit saisi en totalité à travers des documents budgétaires dont c'est la raison d'être.

S'il est bien vrai que le Conseil constitutionnel avait déjà admis dans sa décision du 29 juillet 1998 rendue à propos de l'affectation d'une taxe appartenant à la catégorie des impositions de toute nature à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat qu'un établissement public pouvait bénéficier de l'affectation du produit d'une imposition, il est plus surprenant qu'il ait choisi une solution analogue à propos de la taxe d'aéroport.

On peut d'abord observer que l'existence juridique des aéroports n'est pas établie dans la plupart des cas.

On peut également faire valoir que certains aéroports sont gérés par des personnes morales de droit privé qui se trouvent ainsi affectataires d'une imposition.

On doit surtout ajouter que comme la jurisprudence du Conseil d'Etat l'avait clairement établi que "les services rendus par les services de sécurité d'incendie et de sauvetage et par la gendarmerie correspondent à des missions d'intérêt général qui incombent, par nature à l'Etat ".

Dans ces conditions, l'on voit mal pourquoi il a été accepté que des dépenses correspondant à des charges qui incombent naturellement à l'Etat puissent ne pas être intégrées dans le budget de l'Etat, censé les retracer en totalité et constituer le support de leur autorisation et de leur gestion.

Il n'est pas souhaitable d'engager nos finances publiques sur la voie d'un démembrement qui est déjà trop acclimaté et qui constitue une violation de l'esprit même de l'ordonnance de 1959 qui régit sagement les lois de finances.

Il est d'ailleurs à observer que la voie empruntée débouche sur l'inscription d'un crédit de 84 millions de francs dans le FIATA au titre de la couverture des besoins des aéroports en mal de produits de taxe d'aéroport dont on ne sait par vraiment à quoi il correspond. Nul ne peut en effet préciser aujourd'hui quels seront les besoins à couvrir puisqu'aussi bien le recouvrement de la taxe d'aéroport semble poser de vraies difficultés tandis que les dépenses prévisibles des plates-formes ne sont pas connues.

Les exigences du contrôle démocratique invitent à conclure que les sources de financement des dépenses réalisées par les gestionnaires d'aéroport devraient être retracées par le budget de l'Etat.

De la même manière, il faut réintégrer dans le budget de l'Etat les dépenses qui comme celles concernant la sûreté publique ne peuvent être considérées autrement que comme des charges incombant par essence à l'Etat qu'au prix d'une conception difficilement compatible avec les principes républicains.

CHAPITRE III :

UN BUDGET QUI N'EST PAS RÉELLEMENT MAITRISÉ

En apparence, la variation des crédits du BAAC entre 1999 et 2000 semble modérée. Mais, ceci tient à un changement de périmètre budgétaire. Surtout, elle n'apparaît pas durable.

A structures constantes, les crédits progressent à peu près comme l'an dernier. L'expérience montre qu'il est en effet bien difficile de maîtriser les dépenses du budget annexe. En corollaire, la réduction affichée des recettes affectées aux différents comptes retraçant l'intervention publique dans le transport aérien résulte pour partie d'un jeu d'illusion. Votre rapporteur souhaite s'inscrire dans une démarche positive. Comme parlementaire sa fonction est de contrôler l'usage des crédits du budget annexe. En ce sens, il souhaite conduire l'an prochain une mission d'évaluation consacrée au contrôle aérien qu'il situera dans son contexte européen.

Mais le budget annexe est, avant tout, l'affaire des usagers du transport aérien, compagnies mais aussi clients de celles-ci. En ce sens, il doit être entouré d'une vraie concertation qui mérite de fonctionner sans failles. Il faut également consacrer la vocation de prestataire de services de la direction générale de l'aviation civile pour celles de ses missions qui relèvent de cette catégorie. Il faut enfin que cette administration qui, sauf contredit, n'a pas la volonté de sortir de la sphère publique adopte des comportements mieux en rapport avec ceux d'un ensemble auquel elle se dit attachée. Cela conduit à recommander la mise en chantier d'une vraie modernisation de son management.

I. LA POURSUITE DE L'ACCROISSEMENT DES CHARGES DE PERSONNEL

Le BAAC est, pour moitié, un budget de rémunérations. Les charges de personnel s'accroîtraient de près de 3,9 % par rapport à 1999 ^{7( * )} après une augmentation moyenne de 5,6% au cours des deux dernières années (successivement 6 et 5 % entre 1997 et 1998 et 1998 et 1999)

Evolution des charges de personnel depuis 1995

1995	1996	1997	1998	1999	2000	Evolution 2000/1995	Evolution 2000/1999
3.311,6	3.632,5	3.766	3.990,6	4.198,8	4.361,1	+ 31,7 %	+ 3,9 %

La hausse des charges salariales s'explique largement par la négociation périodique de protocoles sociaux triennaux qui donne lieu à des tensions auxquelles les gouvernements successifs se sont toujours montrés très soucieux d'apporter une réponse non conflictuelle.

En 1998, dernière année de traduction budgétaire du précédent protocole triennal du 3 novembre 1994, les charges de personnel étaient supérieures d'1/5ème au niveau atteint en 1995, première année d'application du protocole triennal.

A. LE PROTOCOLE DU 3 NOVEMBRE 1997

Un nouveau protocole a été conclu le 3 novembre 1997 qui produira lui-même un accroissement important des charges.

Le protocole récemment conclu comporte en effet de nombreuses dispositions allant dans ce sens. Il s'agit d'abord des recrutements.

Recrutements DGAC associés au protocole du 3 novembre 1997

Corps	1998	1999	2000	Total
ICNA	80	80	110	270
TEEAC	70	70	70	210
IESSA	30	30	30	90
IAC	4	4	4	12
IEEAC	12	12	12	36
ADM.C	1	1	1	3
ATT.	5	5	6	16
ASSIS.	8	9	9	26
ADJ.	15	15	15	45
OUVRIERS	18	21	27	66
INFIRMIERS	-	1	-	1
ASSIS. SOC.	-	1	-	1
Total	243	249	284	776

Questionnée sur l'impact financier du protocole, la DGAC a fourni le tableau suivant.

Charges nouvelles annuelles résultant du nouveau protocole DGAC

(en millions de francs)

Années	1998	1999	2000
Créations d'emplois	13	35	100
mesures catégorielles	107	114	118
TOTAL	120	149	218

Le niveau des charges de personnel devrait donc être augmenté de 120 millions de francs en 1998 puis de 149 et 218 millions de francs, en 1999 et 2000 respectivement, par rapport à une situation sans protocole catégoriel.

La dynamique de dépenses induite par le protocole est, il faut le souligner, retardée dans ses effets puisque le plein impact budgétaire des recrutements est reporté compte tenu de la formation initiale des contrôleurs aériens. Les effets des recrutements prévus par le protocole de 1997 ne se traduisent donc pas encore pleinement dans les données budgétaires mais imposeront de très lourdes charges à l'avenir.

B. LES AUTRES FACTEURS D'ÉVOLUTION

Mais, pour apprécier l'accroissement des charges de personnel, il faut prendre en compte les autres facteurs d'augmentation que sont les mesures générales applicables à la fonction publique dont l'effet atteint 48,9 millions de francs en 2000.

Il apparaît aussi que les crédits ouverts en 2000 au titre du protocole ne couvrent qu'une fraction des charges du protocole en année pleine.

Malgré cela, les dépenses de personnel s'accroissent de 162,3 millions de francs.

Ces évolutions sont évidemment préoccupantes puisqu'elles laissent présager le maintien d'un rythme de progression des charges de personnel très rapide et sans commune mesure avec les contraintes qui pèsent sur les salaires des entreprises de transport aérien confrontées à la nécessité d'affronter la concurrence.

Il faut ajouter que cette perspective jure avec les conditions générales de progression des rémunérations de la fonction publique.

On peut au surplus redouter, compte tenu de la structure des rémunérations des personnels de la DGAC marquée par l'importance des indemnités, les effets retardés de ces évolutions sur les charges de pension, l'une des revendications majeures des personnels consistant à obtenir une meilleure adéquation de leurs pensions avec leurs rémunérations d'activités.

Enfin, pour s'en tenir aux seuls chapitres de rémunération hors cotisations et prestations sociales, les évolutions significatives suivantes doivent être rappelées :

Evolution de la masse salariale du BAAC hors charges sociales

	1995	1997	1998	1999	2000	Ecart ^1 2000/1995	Ecart ^1 2000/1999
Rémunérations des titulaires et contractuels	1.463,9	1.644,4	1.752,5	1.820,6	1.892,1	29,2	3,9
Rémunérations des personnels ouvriers	170,7	186,3	191,9	199,5	201,2	17,8	0,08
Vacataires et divers	12,7	19,2	18,9	15,9	18,3	44,1	15,1
Primes et indemnités	886,3	1.074,8	1.164,6	1.264,2	1.328,8	49,9	5,1
Total	2.533,6	2.924,7	3.127,9	3.300,2	3.440,4	35,8	4,2

(1) En pourcentage

Rapportée au nombre d'agents, la masse salariale hors cotisations sociales donnait un coût par agent de 255.000 francs en 1995, de 284.920 francs en 1997, de 301.000 francs en 1998, de 311.398 francs en 1999 et de 319.206 francs en 2000 soit un niveau de rémunération individuelle supérieur de 25 % au montant atteint en 1995.

L'essentiel de la progression de la masse salariale de la DGAC (35,8 % au total) vient donc de la revalorisation des rémunérations individuelles, le reste provenant de l'accroissement des effectifs. Ce n'est donc pas la nécessité de mettre en place des capacités nouvelles de traitement du trafic qui explique à titre principal le glissement de la masse salariale. Cette nécessité reste d'ailleurs à démontrer compte tenu d'une évaluation réaliste des conditions de travail des agents du contrôle aérien mais bien le choix de revaloriser les traitements des agents.

Les conditions dans lesquelles est gérée la masse salariale du BAAC débouchent sur des évolutions évidemment peu raisonnables au regard des contraintes financières du moment qui s'imposent tant à la fonction publique qu'aux salariés des entreprises du transport aérien .

En la matière une inquiétude supplémentaire provient d'abord de la perspective de conflits portant sur la durée du travail des personnels.

Sous bénéfice d'inventaires, cette question devrait pourtant être abordée avec circonspection compte tenu des conditions dans lesquelles est organisé le travail d'une partie importante des personnels.

A titre d'exemple, pour les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne, les obligations de service dans les différents organismes définies par les instructions de la direction de la navigation aérienne sont les suivantes :

Pour les centres en route de la navigation aérienne et sur les aéroports d'Orly et Charles-de-Gaulle, les contrôleurs sont tenus d'effectuer, en moyenne hebdomadaire, 32 heures de présence dont 24 heures en tenue effective d'un poste de contrôle. En application des protocoles signés en 1988 et 1991, des modulations d'horaire sont mises en, conduisant les contrôleurs a effectuer 36 heures de présence hebdomadaire dans les périodes chargées.

Sur les aérodromes autres qu'Orly et Charles-de-Gaulle, la durée hebdomadaire moyenne de présence sur le lieu de travail est adaptée de la durée réglementaire fixée pour la fonction publique (actuellement 39 heures par semaine) par application des coefficients de pondération destinés à compenser les contraintes résultant du travail effectué la nuit, les dimanches et jours fériés. Selon les aérodromes, cette durée peut varier de 34 heures 30 à 37 heures 30 par semaine. La durée effective de tenue d'un poste de contrôle en est déduite par application d'un coefficient tenant compte de la pénibilité du travail (contraintes nerveuses et fatigue visuelle liées au travail sur écran radar notamment).

Dans le cadre du protocole signé le 3 novembre 1997, il est en outre prévu de réduire à partir de la fin 2000, la durée hebdomadaire moyenne de présence sur le lieu de travail à 22 heures pour les aérodromes de Nice, Lyon, Marseille, Toulouse, Bâle, Bordeaux, Strasbourg, Montpellier, Nantes, Clermont-Ferrand, Lille, Pau, Le Bourget, Point-à-Pitre et Fort-de-France.

Des modulations d'horaires du même type que celles mise en place pour les centres en route de la navigation aérienne, d'Orly et Charles de Gaulle sont également prévues (le total des heures de présence au delà des 32 heures hebdomadaires dans la limite de 36 heures ne pourra excéder 64 heures sur l'année).

L'on doit également redouter une importante augmentation des charges de pensions.

La perspective de nombreuses cessations d'activité se traduira dans les dix ans à venir par une augmentation annuelle des charges de pension de l'ordre de 2,6 %.

II. LES DÉPENSES EN CAPITAL NE SONT RÉDUITES QU'EN APPARENCE

Le niveau des dépenses en capital s'élève à 2.084,6 millions de francs et marque une baisse de 2,1 % par rapport à 1999. L'an dernier, la diminution de ces crédits atteignait 4,8 %. Elle était due à une réduction des investissements physiques destinée à compenser la dérive des crédits d'amortissement financier. Cette année, la baisse des opérations en capital du BAAC est largement optique. Elle résulte des changements de structure budgétaire relevés ci-dessus.

A. LES DÉPENSES D'AMORTISSEMENT FINANCIER

Elles correspondent au remboursement en capital des dettes du BAAC. Leur progression est considérable : de 33,8 % l'an dernier, elle passe à 21,4 % cette année, et cette charge s'élève à 541,9 millions de francs . Cette tendance au terme de laquelle les dépenses d'amortissement constituent la catégorie de dépenses la plus dynamique du budget annexe reflète l'endettement passé.

Le tableau qui suit retrace la progression de l'endettement brut au 31 décembre de chacune des dernières années connues. ^{8( * )}

(en millions de francs)

1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
1.852,9	1.668,9	1.861,3	2.439,4	3.098,1	3.798,8	4.507,8

De 1992 à 1998, l'endettement a été multiplié par plus de 2,4. L'endettement nouveau a tendu progressivement vers le niveau du milliard de francs par an et a engendré une situation alarmante.

Il en résulte une progression spontanée des charges d'amortissement dont l'évolution enregistrée depuis 1992 rend compte.

Evolution des charges d'amortissement

(en millions de francs)

1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
174,9	183,9	187,7	261,9	252,3	283,5	333,5	446,2	514,9

De 1992 à 2000, les charges d'amortissement ont été multipliées par 3,1. Sans que l'échéance puisse être précisément établie puisqu'elle dépendra des mesures d'étalement des amortissements, la dérive vers un niveau de charges proche de 1 milliard de francs est en cours. Les tensions financières qui en résulteront seront telles que la pérennité du BAAC est en cause. Un élément parmi d'autres le démontre assez : le ratio dettes/fonds propres du BAAC atteint 2 lorsque des analystes financiers jugent sain un ratio de 1.

B. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT

1. Le contrôle aérien

Une part importante des investissements de navigation aérienne consiste à achever le programme "Operator Input and Display System" -ODS- nouvelle dénomination du programme PHIDIAS. Initié au début de la décennie, ce programme représente un coût de 1,025 milliard de francs dont plus de la moitié -530 millions de francs- pour des achats de matériels.

Les investissements réalisés dans le domaine de la navigation aérienne sont à l'origine d'interrogations persistantes :

Le projet CAUTRA-5 est un projet à très long terme, 2015, et est l'homologue français du programme EATCHIP d'Eurocontrol.

Le budget ne supporte en effet plus de charges à raison du transfert des dépenses d'investissement de l'Etat en matière de sécurité et sûreté au FIATA.

La définition du stade ultime du schéma est encore, comme pour l'EATMS d'Eurocontrol, un sujet de recherche.

On comprend mal ce qui justifie la redondance des efforts consentis pour construire le schéma de navigation aérienne du futur.

Il est impératif de rechercher une meilleure cohérence des dépenses d'investissement entre les programmes nationaux et les programmes européens.

Le programme ODS pose le même type de problèmes.

Les investissements de la DGAC posent, comme ceux des autres contrôles aériens en Europe, un problème dans la perspective d'une meilleure intégration du contrôle aérien européen. Il convient d'en vérifier la capacité à s'insérer dans les projets étudiés à l'étude.

2. Les bases aériennes

Estimés à 483 millions de francs en 1998, les investissements du service des bases aériennes avaient été réduits à 420,1 millions de francs en 1999, soit une diminution sensible de 13 % et de 62,9 millions de francs en niveau.

Evolution des investissements des bases aériennes

	1996	1997	1998	1999	Ecarts en %
					1999/1996	1999/1998
Infrastructures Siège de la DGAC Sûreté Total	123 24,7 166 313,7	140,6 100 166 406,6	163 130 190 483	173,3 56,8 190 420,1	40,9 x 2,3 14,4 33,9	15,9 - 56,3 0 - 13

Cette tendance s'amplifie cette année puisque les crédits d'investissement ne représentent plus que 158,6 millions de francs. Elles ne correspondent plus qu'à des dépenses d'infrastructure hormis 33 millions de francs ^{9( * )} encore consacrés à terminer l'installation du siège de la DGAC.

III. QUELQUES PROBLÈMES DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE

Le BAAC pour 2000 comporte quelques difficultés au regard de la sincérité budgétaire. Certaines concernent les recettes, d'autres les dépenses.

A. LA MODÉRATION DES RECETTES, UN EFFET D'ANNONCE

Le tarif des redevances de navigation aérienne devrait s'inscrire en baisse comme on l'a précédemment indiqué. Toutefois, cette baisse ne parvient pas à convaincre de la réalité d'un allégement des prélèvements exigés des usagers du transport aérien.

La réduction du produit des redevances atteindrait 146 millions de francs. Mais il faut tenir compte du produit inscrit sur la nouvelle ligne de recettes retraçant la RSTCA d'outre-mer qui s'élève à 107 millions de francs. Surtout, il convient de prendre en considération le jeu du mécanisme correcteur -voir supra- qui, selon le rapport de l'article 99 précité, permettrait de récupérer 233 millions de redevances, soit le trop-perçu de l'année 1998.

Ainsi, malgré la baisse de leurs tarifs, les redevances de navigation aérienne engendreraient un produit très supérieur à celui de l'année dernière, en hausse, de 3,2 %.

Une observation analogue s'impose en ce qui concerne la taxe de l'aviation civile. A taux inchangé, son produit s'accroît vigoureusement, de 13,4 %.

L'ensemble des financements correspondant à des prélèvements imposés aux usagers du transport aérien s'accroît ainsi de 5,1 %.

Quant à la taxe d'aéroport, son produit n'a pas été communiqué à votre rapporteur à cette date. Cette opacité est la conséquence directe de la discussion du Conseil constitutionnel susmentionnée. Il est donc impossible de vérifier si les redevances aéroportuaires ont été correctement ajustées comme le ministre s'y était engagé.

B. DES CRÉDITS PROBLÉMATIQUES

Les difficultés rencontrées pour suivre les recouvrements de la taxe d'aéroport et celles concernant la prévision des programmes qu'elle est censée financer conduisent d'abord à l'inscription quelque peu aléatoire d'un crédit de 84 millions de francs au titre de la péréquation de la taxe d'aéroport dans les comptes du FIATA.

Une difficulté majeure réside surtout dans les suites des contentieux ouverts contre les arrêtés fixant les taux des redevances de navigation aérienne et des redevances aéroportuaires.

A ce propos, le gouvernement avait demandé au Parlement de valider ces redevances.

Les réserves formulées par votre commission des finances saisie pour avis, apparaissent rétrospectivement justifiées.

L'avis alors donné avait été assorti de nombreuses réserves et avait été défavorable à une extension du dispositif proposée avec l'assentiment du gouvernement.

Cette prudente attitude est totalement légitimée par un fait nouveau important au terme duquel le Président de la Section du rapport et des études du Conseil d'Etat a pu estimer la loi de validation en cause incompatible avec les stipulations de l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il y a là, une sérieuse menace pour les finances du BAAC qui n'est pas provisionnée dans le budget pour 2000.

*

* *

Le budget annexe de l'aviation civile finance, avant tout, à côté d'autres missions de nature régalienne, le contrôle aérien qui consiste par nature en une activité de prestations de services.

Les moyens de cette mission sont issus de prélèvements payés par les usagers qu'il s'agisse des redevances de navigation aérienne proprement dites ou des taxes.

La direction générale de l'aviation civile appartient donc par excellence à cette catégorie d'administrations qui, au service d'un public qui les finance, doivent se montrer attentives à la qualité du service qu'elles rendent mais aussi à leur efficience.

Ces caractéristiques de même que le fonctionnement, actuellement peu satisfaisant, des instances de concertation invitent à souhaiter la mise en chantier d'une charte d'objectifs et de moyens .

Une telle démarche a été entreprise par la direction générale des impôts et il serait pour le moins paradoxal qu'une administration dont l'essence est de rendre des services ne l'emprunte pas.

Il convient donc de réfléchir à la substance même d'une telle charte. Elle devrait comporter deux séries de dispositions. Les unes porteraient sur des objectifs clairs et quantifiés de qualité de service, assortis d'indicateurs. Les autres, de nature financière, devrait programmer, sur le moyen terme, les gains d'efficacité de la direction générale de l'aviation civile et leur destination.

Votre rapporteur souhaite inscrire ses prochains travaux de contrôle et d'évaluation dans le cadre d'une telle approche.

DEUXIÈME PARTIE :

LES CRÉDITS DE TRANSPORT AÉRIEN ET DE

MÉTÉOROLOGIE DU BUDGET DU MINISTÈRE DE

L'ÉQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT


CHAPITRE PREMIER :

VERS UNE UNIFICATION DE L'INDUSTRIE AÉRONAUTIQUE EUROPÉENNE ?

Votre commission des finances a adopté au mois de juin dernier un rapport ^{10( * )} consacré à définir un projet aéronautique européen susceptible d'assurer les positions de l'Europe dans un secteur industriel stratégique du point de vue économique mais aussi politique.

Soulignant les acquis engendrés par les rapprochements intervenus au sein de l'industrie française, il appelait à une relance du processus de concentration européenne en en énonçant les conditions.

L'annonce de la fusion entre Aérospatiale-Matra et DASA, dont les conditions et les suites restent à analyser, a, depuis, constitué un pas important en vue d'une Europe aéronautique plus forte.

I. LA STRUCTURATION DE L'INDUSTRIE FRANÇAISE

Au prix d'une série d'opérations complexes à caractère juridique et financier, la réorganisation de l'industrie française a donné naissance à un champion national occupant en outre des positions majeures sur l'échiquier européen.

A. DES OPÉRATIONS COMPLEXES

Apports, fusions et privatisation ont été nécessaires pour réorganiser l'industrie aéronautique française.

1. Le transfert de la participation de l'Etat dans Dassault Aviation à Aérospatiale, une démarche inachevée

Fin décembre 1998, l'Etat a transféré à Aérospatiale 45,76 % du capital de Dassault Aviation.

Le rapport susmentionné avait jugé les conditions de ce transfert assez obscures, qu'il s'agisse de la négociation préalable, de son contenu ou de son impact sur les parties concernées.

Au vu des développements les plus récents, ce jugement ne peut qu'être formulé à nouveau.

S'agissant des négociations , l'élément capital a été le sort des droits de vote double attachés à la participation de l'Etat chez Dassault. Ils mettaient l'Etat en bonne situation pour négocier avec l'entreprise un rapprochement de ses actifs avec ceux d'Aérospatiale. La question s'est même posée de savoir si l'Etat se trouvait en mesure d'imposer un tel rapprochement. Le déroulement de la négociation a conféré à cette interrogation un caractère seulement théorique mais elle n'en est pas moins légitime d'un point de vue rétrospectif au vu de l'histoire des tentatives de rapprochement entre les avionneurs français.

Dans les faits, le problème des droits de vote double s'est enrichi de la question de savoir si un transfert de la participation de l'Etat à Aérospatiale s'accompagnerait du maintien ou de la perte des droits liés à cette participation. Il semble que, saisi pour avis, le Conseil d'Etat ait penché pour le maintien de ces droits. Mais, cette façon de voir aurait pu être combattue devant les juridictions commerciales compétentes qui auraient elles-mêmes pu adopter une attitude différente.

C'est probablement cette considération, parmi d'autres, qui a incliné les parties à rechercher plutôt la négociation.

L'on entre alors dans les inconnues portant sur la substance de l'accord conclu entre les parties à la négociation. Celle-ci suscite un nombre important de questions.

Evoquons d'abord les certitudes :

L'Etat s'est dessaisi de ses droits au profit d'Aérospatiale.

Ce dessaisissement n'a été que partiel puisque les droits de l'Etat dans l'entité Dassault-Systèmes n'ont pas été transférés à Aérospatiale. Cette réduction du périmètre transféré à l'entreprise publique est, à coup sûr, très notable compte tenu de la valorisation boursière de Dassault-Systèmes et de ce que la participation de l'Etat au capital de Dassault Aviation lui confère 16,33 % de cette capitalisation. D'un point de vue stratégique, l'exclusion de Dassault-Systèmes du périmètre transféré à Aérospatiale peut être justifiée par la nature du métier de l'entreprise -conception industrielle par ordinateur- et par sa position commerciale qui fait de Boeing l'un de ses premiers clients. Il n'en reste pas moins que le sort de la participation de l'Etat dans Dassault-Systèmes devra être réglé.

Dernière certitude, l'Etat a renoncé à ses droits de vote double.

L'on entre à ce stade dans le domaine des interrogations.

Une première question fondamentale porte alors sur ce qu'a obtenu l'Etat à l'occasion de son renoncement à ses prérogatives particulières. Autrement dit quelle a été la valeur d'échange des droits de vote double de l'Etat, quelles contreparties celui-ci a-t-il obtenu contre cet abandon ? La réponse à cette question est loin d'être éclaircie. La contrepartie acquise par l'Etat consiste-t-elle dans le seul accord de Dassault au transfert réalisé au profit d'Aérospatiale et au volet patrimonial et industriel de l'accord entre les parties ? Peut-elle être alors jugée suffisante et donc équitable ? D'autres clauses viennent-elles l'enrichir ?

Autant de questions qui, étant donné leur caractère stratégique et leur aspect financier -la détention de droits de vote double a un prix qui peut-être considéré comme un actif de la Nation-, méritent des précisions de la part des pouvoirs publics.

Liée à cette problématique, la question se pose alors évidemment du degré de contrôle d'Aérospatiale sur Dassault Aviation résultant de cette opération. Aérospatiale n'étant pas appelée à bénéficier des privilèges liées à la participation de l'Etat elle détient 45,76 % du capital de Dassault Aviation, ce qui en fait certes un actionnaire de référence majeur mais toutefois un actionnaire minoritaire par rapport à la holding Dassault Industries qui en détient 49,90 %, le reste, 4,34 % étant en Bourse

L'accord intervenu entre les parties a, sans doute, inclus des dispositions élargissant les droits d'Aérospatiale au-delà des seuls droits attachés à sa participation et dont seule une connaissance précise permettrait d'en évaluer l'impact. Mais, en contrepartie, il semble que l'actionnaire majoritaire se soit vu conférer des prérogatives particulières incluant des clauses de préemption.

Le rapport susmentionné appelait à des clarifications qui restent nécessaires.

En tout état de cause, la voie de la fusion entre Dassault Aviation et Aérospatiale ayant été écartée, la question de la cohérence de l'opération se posait.

Sur le plan financier, cette question est celle du bilan de l'opération pour les trois acteurs. Elle renvoie aux questions relatives à la substance même de ce qui a été échangé et à son évaluation pour les uns et les autres.

Le sentiment se dégage que l'accord n'a guère été exigeant pour Dassault Aviation ^{11( * )} tandis que, pour l'Etat, la perte de ses droits de vote double et le traitement comptable de l'apport réalisé au bénéfice d'Aérospatiale suscitent certaines interrogations. Du côté d'Aérospatiale, les évaluations sont complexes. Compte tenu de la valorisation boursière de Dassault Aviation hors Dassault Systèmes, les droits de l'Etat ont pu être évalués à 880 millions d'euros, soit 5.764 millions de francs. Cependant, un certain nombre d'objections peuvent être faites à l'adoption de cette seule méthode de valorisation, ces objections revenant à relativiser la valorisation de marché de l'entreprise, susceptible compte tenu du nombre d'actions en bourse de ne pas refléter entièrement sa valeur. A partir de méthodes d'évaluation alternatives passant par des valorisations comptables ou l'examen des plans d'affaires, on est conduit à insister sur des variables plus complexes et notamment celles relatives aux avances clients et fournisseurs qui, dans le secteur de l'industrie aéronautique, occupent une place très importante. De la même manière, il apparaît alors qu'en tout état de cause, l'évaluation de la participation d'Aérospatiale dans Dassault Aviation est fondamentalement liée au devenir du Mirage 2000-5 et surtout du Rafale, programme majeur de la firme.

La réussite passée de Dassault, les comparaisons de prix des avions de combat -voir tableau ci-après -, la disponibilité du missile MICA pour équiper les appareils de Dassault, les incertitudes entourant les capacités opérationnelles de certains concurrents et, tout particulièrement, de l'Eurofighter plaident en faveur du succès de ces deux programmes.

En sens inverse, le poids de la diplomatie économique américaine, l'isolement de Dassault, l'engagement des autres grands européens de la défense en faveur de l'Eurofighter constituent autant d'obstacles.

Ces données amènent à adopter un parti pris qui peut paraître décevant, celui consistant à considérer qu'une pleine valorisation économique de ces programmes est prématurée.

Aussi, en l'état, faute de mieux, l'évaluation mentionnée plus haut peut-elle être considérée comme significative du renforcement financier d'Aérospatiale du fait d'une opération au terme de laquelle les capitaux propres de l'entreprise ont, notons-le, été accrus de 20 %.

La cohérence stratégique de l'opération reste quant à elle à démontrer.

Il semble que l'accord industriel conclu entre les parties ait plus valeur d'armistice que le mérite de constituer un socle offensif. Les positions étant figées par des droits de préemption consentis aux parties et l'extension du champ des décisions requérant une majorité qualifiée des 2/3 - les décisions d'accords industriels restent, semble-t-il, soumises à la majorité simple -, chacun reste maître chez soi.

Une telle situation ne peut à l'évidence perdurer puisque, dans le futur, les avions de combat ne pourront être produits qu'au sein de groupes puissants financièrement, commercialement et politiquement. Des décisions devront être prises dans ce sens. De ce point de vue, l'opération pourrait avoir pour grand mérite de les faire dépendre du consentement d'un ensemble industriel national puissant, autrement dit de désigner un partenaire national comme partenaire obligé. On éviterait ainsi la perspective de choix excluant des entreprises françaises même si, de ce point de vue, la dépendance du développement d'un appareil militaire envers les crédits publics constituait déjà une certaine garantie.

A ces questions s'ajoutent celles portant sur les effets plus immédiats de l'accord.

Au-delà du renforcement de la capacité financière d'Aérospatiale résultant de l'augmentation de ses fonds propres, de sa participation au capital d'une entreprise aux ratios bien supérieurs et d'un meilleur équilibre entre les sources civile et militaire du chiffre d'affaires de l'entreprise, ces effets ont été quasi-nuls jusqu'à présent.

La réorganisation en cours chez Dassault Aviation, avec une séparation des branches militaire et civile qui paraît conduite " proprio motu ", ne semble d'ailleurs pas intégrer une quelconque dimension nouvelle liée à la constitution d'un groupe.

Sauf à être durablement sous-optimale, la démarche de rapprochement entre Aérospatiale et Dassault Aviation devra donc être prolongée.

2. Le transfert des activités satellites à Thomson, une opération à la cohérence remise en cause

Une importante modification du périmètre d'Aérospatiale est intervenue avec le transfert à Thomson CSF des activités d'Aérospatiale dans le domaine des satellites à l'été 1998. Le chiffre d'affaires de cette division s'était élevé à 3,4 milliards de francs en 1997 contre 5 milliards en 1996 représentant 6 % de l'activité totale de l'entreprise. Ce transfert était accompagné d'une clause de non rétablissement par laquelle Aérospatiale s'était engagée à abandonner toute activité dans le secteur. En contrepartie de ce transfert, Aérospatiale avait reçu 4 % du capital de Thomson CSF remodelé après l'entrée d'Alcatel et de Dassault Industries dans l'entreprise, si bien que celle-ci s'est trouvée privatisée de facto.

Cette opération a été remise en cause par le projet de fusion entre Aérospatiale et Matra Hautes Technologies qui, accompagnée de la privatisation d'Aérospatiale, constitue l'élément principal des opérations portant sur l'entreprise et l'événement majeur de la structuration de l'industrie aéronautique française.

Toutefois, une solution de compromis a alors été décidée consistant à sortir du périmètre d'Aérospatiale sa participation dans Thomson CSF pour la faire porter par l'Etat. Cette solution n'est évidemment pas appelée à persister. Son dénouement sera certainement concomitant des évolutions que devra entreprendre Thomson CSF.

3. Le rapprochement Aérospatiale - Matra Hautes Technologies, un événement majeur

a) Rappel des enjeux

La dimension financière de la fusion a suscité bien des interrogations.

La question a porté en substance sur la détermination de la quotité du capital du nouvel ensemble à attribuer à MHT et donc sur l'évaluation implicite d'Aérospatiale et des apports de Lagardère.

Les enjeux attachés à cette question fondamentale doivent être rapidement mentionnés. Hormis les enjeux, privés, concernant Lagardère, ils relevaient de deux catégories, patrimoniale et stratégique.

Sur le plan stratégique , l'évaluation de MHT étant supposée connue en raison de la cotation en bourse de Lagardère SCA, l'attribution d'une quotité de titres Aérospatiale en échange de l'apport de MHT à l'entreprise pouvait être considérée comme une évaluation implicite d'Aérospatiale. A l'heure où la structuration de l'industrie aéronautique européenne butait en particulier sur des divergences d'évaluation des entreprises, une telle évaluation consistait à dévoiler ses cartes aux partenaires.

Consciente de cette difficulté, la Commission des participations et des transferts (CPT) a tenu à insister tant dans son avis sur la fusion ^{12( * )} sur l'absence de prise en compte à ce stade des effets de synergie résultant du rapprochement des deux entités et a souligné que de tels effets devront en revanche être estimés lors de la mise sur le marché du nouveau groupe.

Sur le plan patrimonial , étant rappelé qu'Aérospatiale était alors une entreprise publique, la valorisation implicite retenue à l'occasion de la fusion devait peser lourd alors même que la mise sur le marché annoncée d'une quotité de 20 % du capital était programmée.

Il importait donc de vérifier que la valorisation de l'actif public était minorée par rapport à celle de l'actif apporté par Lagardère SCA ce qui aurait été synonyme de perte sèche pour l'Etat.

b) Les grandes lignes de l'accord

L'accord général a comporté trois accords particuliers.

L'accord du 15 février 1999 entre l'Etat et Lagardère SCA précise les solutions financières.

Le groupe Lagardère, en échange de ses apports, recevrait 31,45 % du capital de la future entreprise, le périmètre d'Aérospatiale étant préalablement réduit du fait du transfert à l'Etat de la participation de l'entreprise dans le capital de Thomson CSF (3,87 %).

Le groupe Lagardère se voit reconnaître, par un pacte d'actionnaires, le statut de partenaire privilégié dans la future entreprise, statut défini à travers les droits reconnus à Lagardère par ledit pacte d'actionnaire conclu avec l'Etat dont il reste à préciser complètement la substance.

Outre l'apport des actifs de MHT à Aérospatiale, Lagardère SCA versera à l'Etat une soulte de 850 millions de francs au minimum représentative de 1,55 % du capital de l'entreprise, et dans la limite de 1.150 millions de francs, une somme variant selon la performance boursière relative du titre Aérospatiale-Matra appréciée sur une période de deux ans.

Plus le titre se valorisera par rapport au CAC 40, moins la soulte à verser par Lagardère sera substantielle ; si le cours du titre monte de 10 % par rapport au CAC 40, la dette de Lagardère sera annulée. Une clause prévoit en outre que tout désengagement du nouvel actionnaire dans les deux ans rend exigible la soulte calculée prorata temporis .

Selon le communiqué de presse du 15 février 1999, l'une des clauses du pacte d'actionnaires conclu entre l'Etat et Lagardère SCA stipule que " les principales décisions concernant le nouveau groupe seront arrêtées d'un commun accord entre ses deux premiers actionnaires, l'Etat et le groupe Lagardère. "

L'avis de la CPT évoque en outre l'organisation d'un système croisé de droits de préemption. L'Etat dispose de la possibilité d'acquérir la participation de Lagardère SCA si cette société change de contrôle ou si elle entend céder sa participation.

L'avis indique que " Réciproquement, Lagardère SCA pourra acquérir les actions cédées par l'Etat si la participation de celui-ci descendait en-dessous de 20 % ".

Le troisième pilier de l'opération est constitué par un accord industriel conclu le 3 mars 1999 entre Aérospatiale d'une part, Lagardère SCA et MHT d'autre part. Cet accord restera en vigueur tant que Lagardère SCA détiendra plus de 20 % des droits de vote de la nouvelle entité.

Quatre clauses de l'accord industriel doivent être mises en évidence :

- Aérospatiale rapprochera ses activités de missilier avec Matra-Bae Dynamics dont l'actionnariat restera inchangé ;

- les fonctions à l'exportation du nouvel ensemble seront assurées par un groupement d'intérêt économique (GIE) constitué entre Lagardère SCA et Matra Aérospatiale, avec la répartition suivante des parts sociales : 49 % pour la première, 51 % pour la seconde ;

- les sociétés du nouveau groupe bénéficieront d'un accès gratuit, mais non transférable, au savoir-faire et droits de propriété industrielle de l'ensemble des membres du groupe ;

- enfin, les conventions de prestations entre Lagardère SCA et les entités de MHT sont maintenues jusqu'au 31 décembre 2003.

Cet accord industriel est complété par une série d'accords passés avec les partenaires de Lagardère SCA et, en particulier, GEC (MMS) et BAe (MBD), au terme desquels GEC exercera notamment son droit d'équilibrer sa participation dans MMS avec celle de MHT.

c) Que penser de cet accord ?

Le volet financier du rapprochement doit être apprécié en gardant à l'esprit que les problèmes soulevés par l'évaluation des entreprises sont à ce point complexes qu'une part d'incertitude subsiste toujours, inévitablement . Il faut donc dépasser l'idée d'estimer l'équilibre d'un échange à partir de l'ambition d'en établir la stricte équivalence financière. Celle-ci est techniquement hors de portée.

En outre, d'autres considérations sont à prendre en compte et, en particulier, le coût d'un non-accord . Or, en l'espèce celui-ci aurait été sans doute fort élevé de part et d'autre, l'isolement d'Aérospatiale pouvant être considéré comme annonciateur d'une perte patrimoniale pour l'Etat.

La méthode centrale d'évaluation utilisée à l'occasion de l'apport de MHT a consisté à actualiser les flux de trésorerie prévisionnels des deux entreprises dans les cinq années à venir sur la base de l'estimation de leurs plans de développement (business plan).

L'on ne peut conférer à une telle méthode classiquement utilisée dans de telles négociations plus de vertus qu'elle n'en a.

Pas plus qu'en macro-économie, la prévision micro-économique ne peut se prévaloir du statut de la science exacte.

L'exercice confine à l'art mais a pour avantage mais aussi pour handicap, de reposer sur le consensus. Or, celui-ci est plutôt le résultat de la négociation que son fondement.

A partir de là, il va de soi que la silhouette du départ de chaque partie à la négociation profile celle-ci et détermine donc largement ses résultats.

Ces remarques ne sont pas purement " intellectuelles ", " théoriques ". Elles visent à rendre intelligibles les termes d'une négociation qui ont été fortement déterminés par les événements qui ont entouré la présentation des comptes d'Aérospatiale pour 1998.

La soudaine révision à la baisse des performances de cette entreprise a joué un rôle considérable dans la négociation en favorisant la position de Lagardère SCA et, finalement, le bon accueil réservé à ses prétentions.

Le résultat d'exploitation d'Aérospatiale est en effet passé entre ces deux exercices de 1.078 à 409 millions de francs, et ce malgré une hausse du chiffre d'affaires dans un contexte où la contribution d'Airbus au résultat, historiquement positive, s'est soldée par une perte (- 68 millions de francs contre un profit de 1131 millions en 1997).

Les facteurs de variation du résultat de l'entreprise entre 1997 et 1998 sont étroitement liés à des événements exceptionnels dont la récurrence semble établie du moins sur courte période et pour certains d'entre eux.

C'est probablement le cas des provisions qui ont été considérablement augmentées de 650 millions de francs pour la seule activité Airbus, sous l'effet d'exigences nouvelles du GIE. Cet effort de provisionnement, brutal, semble résulter de la considération d'engagements " hors-bilan " constitués par les garanties sur les valeurs résiduelles offertes aux clients d'Airbus.

Au terme de ces garanties (qui peuvent porter sur le paiement des loyers, la valeur résiduelle des avions ou la participation au financement de la vente de certains appareils), si le prix touché par le détenteur d'un appareil au moment de sa revente éventuelle est inférieur à la valeur résiduelle garantie par le constructeur lors de la vente, celui-ci " rembourse la différence " à son acquéreur.

L'ampleur des provisions passées à ce titre en 1998 peut à bon droit susciter quelques interrogations sur elles-mêmes (ces provisions sont-elles justifiées ? sont-elles passées de la même manière dans les autres entreprises du GIE Airbus ?), mais aussi sur les conditions dans lesquelles les comptes de l'entreprise ont pu être certifiés dans le passé.

Mais, il faut aussi tenir compte des frais de recherche-développement autofinancés par l'entreprise pour comprendre l'évolution négative de son résultat en 1998. Ce type de charges qui a joué un rôle important dans les évaluations ne peut être quant à lui jugé entièrement récurrent puisqu'il dépend en particulier des décisions des pouvoirs publics ^{13( * )} De 527 millions d'euros en 1997, ces charges sont passées à 587 millions lors de l'exercice écoulé pour l'ensemble du groupe. La variation de ce poste de charges paraît intégralement dû à l'augmentation des remboursements d'avances consenties par l'Etat au titre des premiers programmes Airbus. Elle s'élèverait à 622 millions de francs, les remboursements passant de 1.155 à 1.777 millions entre les deux années sous revue.

Même si une telle évolution est la résultante d'un mode de soutien public garantissant les intérêts de l'Etat et conforme aux engagements de la Communauté européenne, elle est symptomatique d'un système de financement public de l'industrie aéronautique mal adapté aux exigences de compétitivité des entreprises. On renverra sur ce sujet aux conclusions d'un précédent rapport de la commission des finances ^{14( * )} dont les conclusions ont été malheureusement beaucoup négligées.

En tout état de cause, l'effet des remboursements d'avances sur les comptes d'Aérospatiale est très lourd.

Dans un contexte où le montant des charges de recherche-développement supportées par Aérospatiale est considérable, il s'élève à 7 % de son chiffre d'affaires contre seulement 1,5 % pour British Aérospace et 5,5 % pour DASA, il faut souligner que cet effort est sensiblement plus réduit pour MHT (3,4 % du chiffre d'affaires consolidé) dont les activités de recherche sont plus souvent financées sur des ressources externes.

Si les caractéristiques de l'activité d'Aérospatiale expliquent le niveau relativement élevé par rapport à la situation de MHT des charges de recherche-développement de l'entreprise, la comparaison du niveau de ces charges par rapport à la moyenne des entreprises comparables invite à approfondir cet aspect du dossier.

On est ainsi amené à considérer que les charges de recherche-développement étant à court terme indépendantes de l'activité peuvent être aménagées assez librement, ce qui en fait un poste de charges ajustable à des fins comptables au moins jusqu'à un certain point. De plus, l'appréciation des charges de recherche développement supportées par Aérospatiale devait tenir compte des besoins de programmes en voie de terminaison comme ArianeV ou les A 330 et A 340, 500 et 600.

Outre ces évolutions intégrées dans les comptes de l'entreprise, d'autres variables-clefs censées influer sur les comptes futurs ont été prises en compte dans les négociations.

Il s'est essentiellement agi de questions relatives au change des devises . Une partie considérable du chiffre d'affaires d'Aérospatiale est réalisée à partir de ventes libellées en dollar. Dans le même temps, les charges supportées par l'entreprise sont principalement exprimées en francs. Selon les analyses financières de la direction de l'entreprise, le point mort est atteint lorsque le cours du dollar contre franc se situe aux alentours de 5 francs.

Plus le cours du dollar est élevé, plus, toutes choses égales par ailleurs, les performances d'Aérospatiale sont bonnes . Dans l'évaluation de l'entreprise, la variable de change était donc centrale.

La valeur anticipée du cours du dollar n'ayant pas été communiquée à votre rapporteur et ne figurant pas dans l'avis de la CPT, on ne peut faire autrement que de supputer la solution retenue. A cet égard, on ne peut que supposer qu'elle a consisté dans une cote intermédiaire entre une valeur de l'ordre de 5,50 - 5,60 francs pour un dollar compte tenu des couvertures de risques de change pratiquées en 1999.

Une telle option amène une observation. L'hypothèse pourtant envisageable d'une montée en puissance des opérations commerciales libellées en euros n'a pas été retenue lors de la négociation. Or, sa réalisation aurait pour effet d'insensibiliser plus ou moins totalement les comptes d'Aérospatiale aux évolutions de change.

Mais la question du change a également été à l'origine d'une charge imprévue pour Aérospatiale. L'existence d'un risque de change résiduel a ainsi été " découverte " à l'occasion des négociations.

Dès lors qu'une entreprise ne maîtrise pas ses recettes du fait de variations possibles du change, il existe un risque de change que la prudence commande de couvrir. Or, il est apparu que cette couverture n'était pas entièrement organisée au delà de l'année 1999, un volant d'affaires de l'ordre de 12 milliards de dollars restant non couverts.

La poursuite de la politique prudentielle d'Aérospatiale, c'est à dire l'objectif de garantir des recettes sur la base d'un cours de 1 dollar contre 5,50 francs ^{15( * )} , supposait de compléter les mécanismes de gestion du risque au delà de 1999. Les coûts de ce parachèvement ont été estimés à environ 300 millions de dollars compte tenu de l'économie fiscale associée à cette charge.

Cette charge a été prise en compte dans la négociation, la décision ayant été prise de passer en totalité les coûts de l'extension de la couverture de change en charges dès 1999 ^{16( * )} .

Une constatation s'impose, celle du cumul des événements défavorables pour les comptes d'Aérospatiale survenus à l'occasion de l'opération de fusion.

Ce faisceau de coïncidences ne peut pas conduire à conclure que des manipulations artificielles auraient permis de réduire la valeur de l'entreprise pour favoriser la bonne fin de la négociation. Mais, il témoigne certainement de choix, certes pas arbitraires, mais discutables qui ont pu peser sur la base à partir de laquelle a été conduite l'évaluation du dynamisme de l'entreprise.

D'un autre côté, certaines prérogatives accordées au nouvel arrivant pourraient paraître exorbitantes si elles n'étaient pas provisoires.

Il reste que l'équilibre de l'opération doit être jugé à l'aune de l'importance stratégique d'une réorganisation du paysage industriel français qui n'est pas sans effet sur la valeur patrimoniale de la participation du secteur public dans l'entreprise.

4. La privatisation d'Aérospatiale

A ce sujet, les conditions de la mise sur le marché d'une fraction de cette participation - 17 % - approuvées par la Commission des participations et des transferts laissent penser que l'Etat n'a pas tiré tout le parti des perspectives d'une entreprise dont le potentiel devrait être mieux exploité à l'avenir.

La sur-souscription du placement réservé aux institutionnels (plus de 35 fois) et pourtant offert au prix le plus élevé de la fourchette prévue dans le cadre du pré-placement, le bond du titre le premier jour de sa cotation et l'introduction d'une clause de revalorisation du produit de la cession consentie au bénéfice du Consortium de réalisation(CdR), principal vendeur dans cette opération en témoignent.

Dans une perspective patrimoniale et stratégique, il aurait été souhaitable de mieux valoriser le nouveau groupe.

Il reste à souhaiter que la recomposition du paysage aéronautique français soit approfondie ce qui suppose un meilleur arrimage des avions de combat et de prolonger la logique des concentrations horizontales.

B. LA NAISSANCE D'UN GÉANT

Chiffre d'affaires annuel des industriels mondiaux
de l'aéronautique et de l'espace ¹

(en milliards d'euros)

1) Avant la fusion entre GEC et British Aerospace

L'opération a donné naissance à une entreprise de premier plan. Elle crée un " champion national " plus musclé mais a été aussi une étape importante, parfois décisive, vers le regroupement des forces européennes. Le total du chiffre d'affaires du groupe en 1997 peut, en effet, être estimé à 13 milliards d'euros (85 milliards de francs) se décomposant en :

9,9 milliards d'euros de chiffres d'affaires pour Aérospatiale ^{17( * )} ,

3,1 milliards d'euros de chiffres d'affaires pour Matra Hautes Technologies.

La répartition du chiffre d'affaires du nouveau groupe est caractérisée par un ressaut de la part Espace-Défense par rapport à la situation actuelle d'Aérospatiale.

Répartition du chiffre d'affaires du groupe Aérospatiale Matra Hautes Technologies
au titre de l'année 1999

Source : Crédit Lyonnais Securities Europe

Le pôle aéronautique resterait prédominant (56 % du chiffre d'affaires), organisé autour d'Airbus (40 % du chiffre d'affaires), de Dassault Aviation (8,4 % du chiffre d'affaires), le reste (7,8 % du chiffre d'affaires) résultant de l'activité de maintenance et des appareils d'ATR.

Le pôle Espace Défense représenterait quant à lui 31 % du chiffre d'affaires du groupe se décomposant entre :

les missiles (16,4 % du chiffre d'affaires total) ;

les lanceurs (4,3 % du chiffre d'affaires total) ;

et les satellites (10,2 % du chiffre d'affaires total) ;

Les apports en provenance de Matra Hautes Technologies concernent essentiellement cette portion du chiffre d'affaires du nouveau groupe.

La fusion des actifs des deux entreprises s'est traduite par un renforcement substantiel de la position du groupe qui devra, toutefois, régler les problèmes de coexistence des missiles concurrents Otomat et Exocet.

En ce qui concerne les satellites , l'intégration des actifs de MHT dans Aérospatiale a pour effet de rétablir cette activité dans le futur groupe, malgré les arrangements ayant accompagné la cession du portefeuille satellites d'Aérospatiale à Thomson (v.supra).

Evolution du chiffre d'affaires satellites

	1995	1996	Var (%)	1997	Var (%)	1998e	Var (%)	1999e	Var (%)	2000e	Var (%)
Aerospatiale (M)	406	760	87 %	51	- 32 %	0	NS	0	NS	0	NS
MMS (M)	1.025	1.276	24 %	1.281	0 %	1.271	- 1 %	1.377	8 %	1.437	4 %
Aerospatiale (MF)	2.685	5.024	87 %	3.421	- 32 %	0	- 100 %	0	NS	0	NS
MMS (MF)	6.777	8.437	24 %	8.465	0 %	8.400	- 1 %	9.100	8 %	9.500	4 %

Cette partie du dossier a d'ailleurs été à la source de vives tensions entre industriels. Le sort de la participation d'Aérospatiale dans Thomson CSF a été résolu provisoirement par un transfert au profit de l'Etat. On relèvera à ce stade que cette participation ayant pu être évaluée à 1,5 milliard de francs, " l'appauvrissement " d'Aérospatiale consécutif à la solution choisie a favorisé la conclusion de l'accord avec Lagardère SCA sans garantie que l'Etat puisse valoriser cette participation sur une base équivalente dans un futur proche.

On le voit, la logique industrielle du rapprochement Aérospatiale-MHT est satisfaisante dans l'ensemble. Elle peut toutefois faire l'objet d'appréciations nuancées sur tel ou tel point.

Mais, globalement, le nouveau groupe sera en premier lieu le seul groupe européen à maîtriser l'ensemble des douze métiers de l'aéronautique et de la défense.

Comparaison des segments de marché des industriels européens

	Aérospatiale	Matra BAe	Aérospatiale MHT	Dasa	BAe	Dasa BAe
Avions commerciaux	Oui	Non	Oui	Oui	Oui	Oui
Avions d'affaires	Oui	Non	Oui	Non	Non	Non
Avions de combat	Oui	Non	Oui	Oui	Oui	Oui
Avions mil (hors combat)	Oui	Non	Oui	Oui	Oui	Oui
Hélicoptères	Oui	Non	Oui	Oui	Non	Oui
Missiles tactiques	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui
Missiles balistiques	Oui	Non	Oui	Non	Non	Non
Missiles air air	Non	Oui	Oui	Non	Oui	Oui
Lanceurs spatiaux	Oui	Non	Oui	Oui	Non	Oui
Satellites	Non	Oui	Oui	Oui	Non	Oui
Infras.spatiales	Oui	Oui	Oui	Oui	Non	Oui
Electronique	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui	Oui

Source : estimations CLSE

De plus, au-delà d'une agglomération bienvenue d'actifs nationaux, la fusion entre Aérospatiale et MHT apporte également une contribution importante à une plus grande intégration de l'industrie européenne.

Si l'apport de Lagardère SCA à Aérospatiale n'a aucun impact direct sur le plan de l'aéronautique pure, il n'en va pas de même pour les missiles, activité dont les liens avec les programmes aéronautiques sont étroits, et pour les activités spatiales.

En soi, le regroupement des actifs des deux entreprises constitue déjà, du fait de leurs tailles respectives, une importante avancée sur le chemin de l'union des forces en Europe. Mais, il y a plus. Chacune des deux entreprises étant liée par des coopérations plus ou moins étroites avec des partenaires européens, le regroupement de leurs activités est susceptible d'élargir le réseau des actifs mis en commun en Europe.

En ce qui concerne l'espace, la fusion aura pour effet de constituer une entité puissante.

Classements des industriels mondiaux fabricants de satellites

(en % de chiffre d'affaires)

Lockheed Martin	31,2
MMS Dasa	17,9
Hugues	16,7
Alcatel Thomson	14,2
TRW	10,8
Loral	9,1

Source : Euroconsult

Le nouveau groupe qui apparaît en particulier comme le deuxième fabricant de satellites au monde toutefois loin derrière le premier d'entre eux, alliera à cette activité qui pourrait être encore plus concentrée à l'avenir une position très forte dans les lanceurs.

Cette entité est, de plus, conduite en partenariat avec des industriels étrangers à travers Matra Marconi Space (MMS) dont le réseau d'alliances s'est étendu fin 1998.

Les sociétés Lagardère SCA, GEC et DASA ont en effet conclu, le 23 décembre 1998, un accord relatif à la fusion des activités de MMS et des filiales de DASA dans le secteur spatial (DASA Raumfahrt-Infrastruktur et Dornier Satellitensysteme). Cette fusion devrait créer un nouveau groupe intégré détenu de manière paritaire en termes de droits de vote, MMS détenant toutefois la majorité des droits économiques.

Le même jour, un accord de principe a également été signé avec le groupe Finmeccanica pour la fusion du nouvel ensemble avec la division espace Alenia Spazio.

A l'issue de l'ensemble des opérations projetées, la nouvelle entité sera la première entreprise spatiale européenne.

II. LA FUSION AÉROSPATIALE-MATRA-DASA, UNE ÉTAPE MAJEURE VERS L'UNIFICATION AÉRONAUTIQUE EUROPÉENNE ?

Les objectifs fixés par les responsables politiques européens n'avaient pas été atteints lorsque votre commission des finances avait adopté le rapport précité.

Les obstacles aux processus d'intégration envisagés n'avaient pas été surmontés. Certaines initiatives malheureuses avaient de surcroît contrarié l'aboutissement nécessaire des restructurations.

Ayant évalué les difficultés à surmonter, votre commission avait formulé plusieurs recommandations. La naissance de la société européenne d'aéronautique de défense et spatial (EADS) a constitué depuis une annonce majeure dont les suites méritent examen.

A. LES DIFFICULTÉS D'UNE UNIFICATION AÉRONAUTIQUE EUROPÉENNE DEVAIENT ÊTRE SURMONTÉES

Il était apparu à votre commission que malgré d'immenses difficultés, l'unification de l'aéronautique européenne était un projet viable.

1. Les problèmes tenant à la diversité des entreprises

Les entreprises européennes présentent des caractéristiques propres qui rendent leur union difficile. Mais, s'il serait vain de nier leurs différences, il est dangeureux de les exalter.

a) Des actionnariats disparates

Le point d'achoppement principal est venu de la question de la structure de l'actionnariat de la future EADC. Sous-jacente à cette question, le problème de la valorisation des apports de chacun n'a été abordé que de façon incidente.

Le constat d'une grande hérérogénéité des structures d'actionnariat des différentes entreprises concernées peut être formulé simplement. A l'époque de la confection du rapport :

Aérospatiale était détenue à 99 % par l'Etat français (directement ou indirectement).

BAe était totalement privée, et cotée en bourse, avec des actionnaires très diversifiés sans actionnaire de " référence ". Le Gouvernement britannique disposait d'une action avec droit de véto (" golden share ") limité essentiellement à la détention d'actions par des étrangers à hauteur de 49,5 %.

CASA était détenue à 99% par l'Etat espagnol, le gouvernement espagnol ayant l'intention de privatiser la société, sans en avoir encore décidé les conditions.

DASA était controlée par des actionnaires privés (environ 94 % par Daimler-Benz AG, 6 % par Freie und Hansestadt Hamburg et d'autres actionnaires privés minoritaires), le Gouvernement allemand ne détenant aucune action avec droit de véto.

Cette diversité des formes d'actionnariat a fait naître des divergences entre les industriels portant sur la conception de l'actionnariat de la future EADC.

BAe et CASA ont pu considéré que celui-ci devait reposer sur la base d'un actionnariat distribué et d'investisseurs institutionnels. Cette conception repose sur l'idée que l'intérêt des actionnaires pour l'entreprise est d'une nature financière, la direction de la société étant redevable devant les actionnaires des bonnes performances économiques sans que ceux-ci n'interviennent dans la direction des affaires au delà des questions pour lesquelles les règles boursières exigent une présentation à l'assemblée des actionnaires.

De leur côté, les actionnaires de DASA et d'Aérospatiale ont pu conditionner la fusion de leurs actifs à la conservation de la propriété directe de leur participation sans dilution des droits attachés aux actions.

Mais, d'importants progrès vers la résolution des difficultés sont intervenus avec la cession par l'Etat d'une part majoritaire du capital d'Aérospatiale et l'entrée dans le groupe d'un actionnaire privilégié extérieur au secteur public et doté de prérogatives importantes de gestion.

b) L'évaluation des actifs

Un autre conflit latent est apparu, sans être examiné au fond, celui portant sur la valorisation des actifs apportés par les différents industriels, valorisation constituant en elle-même une variable décisive pour déterminer les droits des actionnaires dans la future entreprise unifiée.

En effet, si les industriels ont posé le principe selon lequel les actionnaires actuels des sociétés partenaires devraient pouvoir conserver au moins la valeur complète de leurs parts, ce principe demande à être complété par des réponses apportées à la question des méthodes de valorisation de ces actifs.

Or, l'exigence posée par BAe de voir retenue pour évaluer ses apports la capitalisation boursière de l'entreprise, concept non extensible à DASA qui n'est pas cotée ni " a fortiori " à Aérospatiale et à CASA, entreprises encore publiques alors, était susceptible de susciter nombre d'objections compte tenu de son aspect exagérément simplificateur.

Une telle méthode d'évaluation n'est en général pas de mise dans les mariages préparés à l'avance, c'est-à-dire dans les unions qui ne résultent pas d'une volonté agressive d'absorber l'un des partenaires.

L'exemple de la fusion entre Aérospatiale et MHT -v. infra- démontre que dans des opérations consensuelles, il est tenu compte de l'ensemble des paramètres significatifs de la valeur des apports et, en particulier, de la capacité de chacun à produire des liquidités évaluée dans le temps. La signification d'un cours de bourse à un instant donné n'apparaît en effet que relative (v. supra, l'exemple de Boeing).

Une démarche fondée sur d'autres variables s'imposait tout particulièrement en l'espèce en ce sens que deux des principaux acteurs concernés n'ont pas de " vécu financier " autonome. La cotation d'Aérospatiale n'est en effet acquise que depuis peu et ne saurait refléter le potentiel de l'entreprise qui, appartenant au secteur public, n'a pas été gérée selon les canons des entreprises privées du secteur. Quant à DASA, elle fait partie, comme indiqué plus haut d'un groupe beaucoup plus vaste.

c) Des " personnalités " hétéroclites

L'une des difficultés majeures des consolidations aéronautiques consiste à unir des entreprises aux cultures dissemblables. La nature des activités, les méthodes de travail, les orientations stratégiques sont susceptibles de varier considérablement d'une entreprise à l'autre.

Ce qui est vrai des entreprises d'un même pays l'est a fortiori lorsque les entreprises appartiennent à des espaces politique et culturel différents. Il suffit de songer à la diversité des langues en Europe pour mesurer la particularité des obstacles rencontrés pour aboutir à l'union de l'aéronautique européenne.

Sous bien des angles, les entreprises européennes présentent des caractères différents.

La situation des entreprises européennes varie beaucoup, d'abord au regard de la nature de leur activité .

BAe apparaît comme essentiellement tournée vers les métiers de la défense quand Aérospatiale a une vocation Airbus affirmée, un peu atténuée depuis la fusion avec MHT, partagée à un moindre degré par DASA.

Chiffre d'affaires généré par Airbus en 1997
pour les trois grandes sociétés

(en millions de francs)

Aérospatiale	27.025
BAe (1)	13.387 (1)
DASA (1)	14.383 (2)

(1) Sur la base d'une livre britannique = 9,80 francs.

(2) Sur la base d'un DM = 3,36 francs.

Les données du tableau ci-dessus en témoignent. Elles indiquent aussi qu'en marge des règles de retour à chaque industriel au sein du GIE Airbus -voir supra-, il existe une disproportion entre les chiffres d'affaires générés par Airbus chez Aérospatiale et DASA au profit de la première quand, pourtant, les deux entreprises ont des droits équivalents dans le consortium (37,9 %).

Cette situation est d'ailleurs à l'origine de différents conflits dont l'un, important, tient aux divergences d'intérêt qu'elle fait naître entre les partenaires. On sait, en effet, que les entreprises du GIE bénéficient de deux types de rémunérations du fait de leur participation dans Airbus : l'une qui provient des ventes au consortium qu'elles réalisent ; l'autre qui provient de la redistribution des profits du consortium en fonction de leurs droits sociaux.

Les entreprises dont l'activité au profit du GIE est proportionnellement supérieure à leurs droits dans Airbus ont intérêt à pratiquer les prix de cession les plus élevés alors que la situation inverse prévaut pour les autres.

En tout cas, la dépendance de chaque entreprise par rapport à Airbus est très variable comme le montre le tableau ci-après réalisé avant les opérations Aérospatiale-MHT et BAe-GEC.

Part du chiffre d'affaires Airbus dans le total du chiffre d'affaires
des trois grandes sociétés en 1997

Aérospatiale	48 %
BAe	16 %
DASA	28 %

Cette inégalité de dépendance sous l'angle du volume d'activité n'est pas démentie lorsqu'on examine les contributions aux résultats.

Éléments relatifs aux résultats d'exploitations
des trois grandes sociétés (en 1997)

	Résultat d'exploitation	Contribution d'Airbus
		Niveau	en %
Aérospatiale	1.066	1.131 ^18( * )	106
BAe (1)	5.253
DASA (1)	1.451,5

Même si sous ce rapport ni DASA ni BAe ne communiquent les résultats de leur participation à l'activité d'Airbus, il n'est guère douteux que, au moins pour BAe, l'ampleur de ceux-ci n'est pas du même ordre que pour Aérospatiale.

Le panorama offert par les industriels pourrait être résumé à partir des caractéristiques suivantes :

une industrie britannique dominée par une entreprise fortement orientée vers la défense et intégrée verticalement (BAe) ;

une industrie française animée par une entreprise à vocation plus commerciale qui, du fait des concentrations récentes, a diversifié ses activités (Aérospatiale - MHT) ;

une industrie allemande disposant d'une entreprise au portefeuille d'activités de dimension très significative et diversifiées qui doit néanmoins faire des choix stratégiques ;

des industries, l'espagnole, l'italienne, la suédoise, abritant des acteurs disposant de savoir-faire incontestables mais sous-dimensionnés et parfois insuffisamment intégrées aux alliances européennes.

Différentes par leurs activités, les entreprises européennes le sont aussi par leur culture managériale.

BAe apparaît de ce point de vue comme l'archétype de l'entreprise orientée vers la performance financière tandis qu'Aérospatiale et même DASA avaient moins le souci de la profitabilité.

Cette situation est certes en voie de profonde modification. L'un des objectifs prioritaires des dirigeants d'Aérospatiale est d'améliorer la marge d'exploitation de l'entreprise, objectif qui est aussi depuis quelque temps une priorité chez DASA.

Les changements de culture rapprochent les modes de gestion des trois entreprises.

Néanmoins, cette convergence ne pourra être entière. L'un des facteurs majeurs des écarts de coûts entre les entreprises européennes résulte du niveau comparé de leur effort de recherche-développement. En effet, la répartition inégale des métiers exercés par les entreprises européennes suppose des contraintes plus sévères pour l'entreprise française à qui, en particulier, incombe une charge d'autofinancement de son effort de recherche nettement plus élevée qu'ailleurs. Cette contrainte est d'ailleurs renforcée par un contexte où les productions du groupe français rendent cet effort de recherche relativement plus exigeant.

Il reste que ces contraintes qui doivent être optimisées sont aussi un atout pour l'industrie aéronautique européenne. Cet atout doit être pleinement valorisé et à ce sujet, il faut vérifier si, dans le passé, Aérospatiale a entièrement répercuté ses coûts à ses partenaires.

d) Des produits concurrents

L'une des difficultés majeures à résoudre résulte de la concurrence qui existe entre les productions des industriels européens.

Cette difficulté importante lorsqu'on envisage le portefeuille d'activités de l'industrie italienne vouée aux productions américaines atteint une ampleur considérable avec la coexistence de deux avions de combat concurrents, le Rafale et l'Eurofighter.

Cette situation n'est pourtant pas sans solution. Ce qui devrait importer aux partenaires et actionnaires réunis dans l'entreprise unique, c'est en effet moins d'imposer un produit plutôt que l'autre que de dégager à travers l'un ou (et) l'autre de ces produits les marges les plus importantes. Dans cette perspective, une sélection naturelle permettrait de régler une situation héritée du passé dont l'intégration aéronautique européenne doit avoir l'heureux résultat d'éviter l'occurrence à l'avenir.

Il reste que cette solution est difficilement modélisable notamment parce qu'elle dépend de façon cruciale des choix des pouvoirs publics -v. infra-. En tout cas, ceux-ci doivent être clarifiés sur des bases politiques pour permettre au processus d'union de suivre son cours.

2. Les conditions du succès

Pour surmonter ces difficultés, plusieurs recommandations ont été faites par votre commission. Il fallait d'abord changer de méthode . Les divergences entre les industriels appelaient l'intervention d'un arbitre qui ne pouvait qu'être le pouvoir politique.

Les responsables politiques européens devaient reprendre la main et élaborer le schéma détaillé d'une réorganisation du paysage aéronautique européen.

Ceci supposait d'abord qu'ils prennent leurs intentions au sérieux et qu'ils ne sous estiment pas leurs responsabilités et leurs moyens.

Leurs responsabilités sont grandes tant la perpétuation d'une industrie européenne désunie est porteuse de dangers et de gaspillages.

Elles s'accompagnent de réels moyens d'action puisqu'aussi bien l'industrie aéronautique est étroitement dépendante des interventions publiques. Les Européens gagneraient à s'inspirer sur ce point des pratiques de l'admnistration américaine.

Mais si cette volonté d'influence devait mieux s'exercer, elle devait aussi s'accompagner des décisions sans lesquelles une entreprise aéronautique européenne unifiée ne saurait voir le jour. Il fallait, rappelons-le, prendre des mesures :

- dans le secteur militaire , sur l'harmonisation des spécifications, l'engagement de financements à long terme et la direction des programmes par une agence intergouvernementale du type de l'Occar ;

- dans le domaine du soutien à l'industrie aéronautique , sur la constitution de fonds européens d'avances remboursables pour le lancement des nouveaux programmes et l'élaboration d'une politique commune de promotion des exportations et d'aide à la restructuration ;

- dans le domaine de la police administrative sur l'édiction de règles harmonisées concernant la sécurité nationale, la sécurité d'approvisionnement, et de contrôle des exportations ;

- enfin, dans le domaine juridique et fiscal , sur des engagements communs concernant l'approbation des fusions aux niveaux européen et national des accords fiscaux afin de garantir aux Etats partenaires de recevoir un revenu sur une base juste, ou encore les procédures de contrôle sur l'entreprise à venir (procédures de changement de contrôle, en particulier).

Ces décisions étaient indispensables, faut-il le souligner, tout à la fois pour réunir les conditions de constitution de l'entreprise aéronautique unique (aucune évaluation sérieuse des apports des partenaires n'est possible sans des décisions sur les avions de combat ou les modes de soutien public) et pour instaurer le cadre dans lequel une telle entreprise pourraient se développer.

Reprendre la main, c'était aussi pour les pouvoirs publics proposer un schéma précis d'union que les entreprises ne sont pas parvenues à définir.

Ce schéma devait s'appuyer sur les accords constatés lors des discussions entre les industriels mais il devait surmonter les désaccords en s'inspirant du souci d'équilibre qui constituait une forte préconisation dans la déclaration du 9 décembre 1997.

En ce sens, la future entreprise devait être bâtie sur le périmètre le plus vaste possible ce qui supposait des aménagements nationaux avec, en France, la question des avions de combat et, au Royaume-Uni, celle de l'électronique.

Comme la future entreprise devait regrouper les actifs aéronautiques sur la base d'une concentration horizontale, par grands métiers, en excluant donc les actifs dont l'inclusion aurait pour effet d'opérer des concentrations verticales, cela supposait que les activités de l'électronique ne soient pas apportées à la future entreprise unique européenne de l'aéronautique.

Ce regroupement devait en revanche concerner les appareils militaires, ce qui suppose de mettre en oeuvre les conditions d'une coexistence entre le Rafale et l'Eurofighter. L'un des aspects importants de cette coexistence devait être pour les pouvoirs publics européens d'assurent à leurs contribuables par des décisions conjointes un équipement au meilleur coût.

Les frictions entre les entreprises du fait de la nature variable de leur actionnariat et des conflits dans l'évaluation des actifs conduisaient d'abord à préconiser une évaluation de ces derniers basée sur des plans d'affaires comparés réalistes arbitrée par des tiers impartiaux. A ce sujet, on rappelait l'importance d'une évaluation précise, conduite en dynamique, du passage d'un mode d'interventions publiques national à un mode européen.

Au terme de cette évaluation qui aurait pu déboucher sur une inégalité de droits entre les partenaires, il était avisé d'envisager de dissocier transitoirement les droits financiers de certains droits de décision portant sur des domaines nécessairement limités considérés comme stratégiques.

B. L'EADS, UNE ÉTAPE MAJEURE QUI MÉRITE EXAMEN

1. EADS, la troisième entreprise aéronautique mondiale

L'EADS devrait résulter d'une mise en commun de tous les actifs des deux entreprises française et allemande, à l'exception notable du motoriste allemand MTU et d'un transfert de liquidités de 3,4 milliards d'euros ^{19( * )} de DASA vers Daimler-Chrysler, sa maison-mère, et, peut-être, des actifs Dassault-Aviation de l'entreprise française. Son chiffre d'affaires atteindrait 19,8 milliards d'euros.

La création de la société entraînerait donc l'intégration européenne totale d'une large gamme d'activités aéronautiques et spatiales, au terme de laquelle l'entreprise gérerait le troisième groupe mondial, loin toutefois derrière Boeing (53 ,5 milliards d'euros de chiffre d'affaires) et Lockheed Martin (25 milliards d'euros de chiffre d'affaires).

Le total des droits détenus dans Airbus par la nouvelle entreprise, à qui pourrait se joindre d'abord l'espagnol CASA, atteindrait 75 % de l'ensemble.

La structure capitalistique d'EADS serait la suivante : 40 % en bourse ; 30 % à Aérospatiale-Matra ; 30 % à DASA.

Cet agencement s'accompagnerait d'une participation de l'Etat français dans EADS de 15 %, soit un peu plus que ses droits arithmétiques.

2. Une opération à examiner attentivement

Votre commission des finances se réjouit qu'une étape majeure sur la voie d'une industrie européenne unifiée ait ainsi été franchie.

Elle ne peut que déplorer, en revanche, qu'un tel projet ait pu être conduit sans qu'une quelconque information lui ait été spécifiquement adressée.

Elle regrette aussi que cette fusion franco-allemande puisse déboucher sur le choix d'une localisation du siège de la nouvelle entreprise aux Pays-Bas, et elle y voit une nouvelle confirmation du bien-fondé de ses analyses sur la concurrence fiscale en Europe.

Il appartiendra à votre commission d'examiner en détail les aspects financiers de cette fusion lorsque davantage d'informations lui auront été fournies.

Les parités retenues entre Aérospatiale-Matra et DASA peuvent susciter quelques interrogations de ce point de vue, ne serait-ce que parce que, sous bénéfice d'inventaire, nul accord ne semble être intervenu permettant d'organiser la coexistence du Rafale et de l'Eurofighter.

Il faudra également s'interroger sur les conditions dans lesquelles seront résolus les problèmes résultant des perspectives d'une offre monopolistique.

La constitution d'une grande entreprise aéronautique en Europe offre en effet une perspective qui n'est jamais réjouissante pour un client, celle de se trouver face à un unique fournisseur.

Or, les Etats européens sont appelés à être clients d'une entreprise, souhaitée par eux, qui se retrouverait dans une telle situation.

On rappelle que cette éventualité considérée avec défaveur par le Pentagone a suscité aux Etats-Unis des initiatives des pouvoirs publics destinées à garantir la coexistence d'au moins deux fournisseurs.

L'aversion au monopole s'appuie sur deux considérations principales :

les difficultés à se procurer dans un tel cas des équipements au meilleur prix :

le danger d'une " anesthésie " du progrès technique, le monopole supprimant toute incitation à la recherche de produits de meilleure qualité que ceux de la concurrence.

Ces objections ne sont évidemment pas infondées. Cependant, elles ne doivent pas être exagérées et ne peuvent en Europe déboucher sur les mêmes décisions qu'aux Etats-Unis.

La capacité des Etats européens à développer des moyens tels qu'au moins deux entreprises puissent concourir pour un même grand programme d'avion militaire n'existe pas plus que la capacité de chaque entreprise européenne à assumer seule les coûts d'un tel programme.

L'exemple de la coexistence des programmes Rafale et Eurofighter démontre qu'une telle option est excessivement coûteuse pour les finances publiques.

Elle prive en outre des moyens de poursuivre des programmes diversifiés alors que l'Europe a précisément besoin de se doter d'une capacité industrielle élargie.

Dans l'arbitrage entre une diversité d'entreprises ou une diversité de programmes, le second terme l'emporte évidemment.

Il est alors nécessaire de mettre en place les moyens pour surmonter les risques du monopole. Etant observé que celui-ci ne sera pas parfait -des offres non-européennes demeureront- l'on doit alors souhaiter la mise en oeuvre d'un strict contrôle des coûts des programmes ainsi que d'une politique de soutien à la recherche vigilante sur le degré d'incorporation du progrès technique aux produits commandés.

Les gains d'efficience attendus des consolidations industrielles seront aussi d'autant mieux mobilisés que les Etats européens seront capables de gérer les incitations nécessaires à la bonne gestion de tout programme militaire.

Il faudra enfin résoudre divers problèmes d'accompagnement.

Les interdépendances entre l'industrie aéronautique et les pouvoirs publics sont grandes. L'européanisation de la base industrielle suppose une européanisation de l'action des pouvoirs publics. :

L'intégration des industries aéronautiques européennes nécessite suppose des progrès décisifs sur plusieurs fronts :

- dans le secteur militaire , sur l'harmonisation des spécifications, l'engagement de financements à long terme et la direction des programmes par une agence intergouvernementale du type de l'Occar ;

- dans le domaine du soutien à l'industrie aéronautique, sur la constitution de fonds européens d'avances remboursables pour le lancement des nouveaux programmes et l'élaboration d'une politique commune de promotion des exportations et d'aide à la restructuration ;

- dans le domaine de la police administrative sur l'édiction de règles harmonisées concernant la sécurité nationale, la sécurité d'approvisionnement, et le contrôle des exportations.

Dans le domaine fiscal , il conviendra de mieux veiller qu'aujourd'hui à ce que les Etats partenaires reçoivent un revenu sur une base juste.

CHAPITRE II :

LES CRÉDITS DE TRANSPORT AÉRIEN ET DE MÉTÉOROLOGIE

I. LES CRÉDITS DE TRANSPORT AÉRIEN ET DE MÉTÉOROLOGIE

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Crédits de paiement du transport aérien

(en millions de francs)

	1999	2000	Ecart en %
Subvention au BAAC Soutien à la recherche amont Avances remboursables Subventions Total	215 477,1 934 19,9 1.646	210 484 916 20 1.630	- 2,3 + 1,4 - 1,9 - - 0,1

Les crédits du transport aérien s'élèveraient à 1.630 millions de francs, soit une stabilisation de leur niveau par rapport à 1999.

Le montant de la subvention versée au BAAC serait en baisse à 210 millions de francs.

Le montant des soutiens à la recherche-amont progresserait légèrement.

Les crédits prévus pour payer en 1999 les échéances des avances remboursables s'infléchiraient, passant de 934 à 916 millions de francs, soit une diminution de 1,9 % faisant suite l'an dernier à un même mouvement  ( 4 %).

Le montant des subventions à des organismes tiers serait stabilisé après la nette réduction de l'an dernier (- 7 millions de francs, soit -  26,3 % par rapport à 1998).

La baisse du montant de la subvention versée au BAAC confirme le regrettable désengagement de l'Etat.

Subvention d'équilibre du BAAC

(En millions de francs)

1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
253	305	265	260,6	260	215	215	215	210

S'agissant des crédits consacrés au soutien à l'industrie aéronautique, leur évolution rétrospective est récapitulée dans le tableau ci-dessous.

Evolution des crédits de transport aérien
Crédits de paiement

(en millions de francs)

	1996	1997	1998	1999	2000	Moyenne 2000-1996
Etudes et recherche amont	11,2	1,0	451,0	477,1	484	* NS
Hélicoptères		68,0	94,0	86	55	60,5
Moteurs	374,0	149,0	40,0	10	75	129,6
Equipements de bord	200,0	190,0	190,0	170	145	179
Aviation légère	7,0	6,0	6,0	4	4	5,4
Aviations de transport	434,0	318,0	642,5	664	637	539,1
Subventions	48,9	37,0	27,0	20	20	30,6
Total	1.075,1	763,0	1.450,5	1431,1	1.414	1.226,7

Les crédits d'études et de recherche qui avaient presque disparu du budget, conséquence de leur transfert au budget du ministère de la défense, ont été réaffectés au budget des transports dans la loi de finances pour 1998 du fait d'un transfert en sens inverse, résultat des débats tenus lors de l'examen de la loi de programmation militaire. Ils s'élèvent à 484 millions de francs en crédits de paiement et à 756 millions de francs en autorisations de programme.

Les avances remboursables représentent l'essentiel des crédits avec 916 millions de francs.

Le montant des crédits de météorologie augmenterait de 30 millions de francs. Ils atteignent, avec plus de 1.100 millions de francs, un niveau important.

Crédits de météorologie

(en millions de francs)

Recherche
Fonctionnement	93,35
Dépenses en capital	250
Total	343,35
Hors recherche
Fonctionnement	837,6
Total	1.180,95

B. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS

L'exécution des crédits de transport aérien souffre régulièrement des régulations budgétaires intervenant en cours d'année.

En 1999, leur montant atteint 149 millions de francs en autorisations de programme et 299 millions de francs en crédits de paiement soit le cinquième des dotations ouvertes. Cela n'est pas raisonnable.

Sans doute faut-il nuancer. Pour les avances remboursables , les annulations de crédits peuvent être le reflet des difficultés des industriels à conduire les programmes conventionnés sur la base des prévisions contractuelles. Plusieurs exemples passés le démontrent. Ainsi, pour les programmes relatifs aux moteurs, en 1997 ces derniers devaient théoriquement donner lieu à 149 millions de francs d'avances remboursables. Cette prévision s'est révélée excessive compte tenu des développements réels si bien que les crédits ont pu être réduits de 92 millions de francs (61 % des dotations initiales). Cette annulation de conséquence est, en particulier, venue de l'échec rencontré par la SNECMA dans le développement du moteur CFM XX.

Mais, tel n'est pas toujours le cas et les annulations de crédits d'avances remboursables peuvent aussi être la conséquence d'un ralentissement du soutien public aux programmes accordé par l'Etat.

En la matière, certaines difficultés peuvent venir de la coordination des soutiens publics nationaux s'agissant de programmes le plus souvent conduits en coopération. L'exemple de l'A318 le montre. Il convient donc de rechercher une meilleure coordination.

En revanche, pour ce qui concerne les crédits de recherche-amont , les annulations de crédits ne peuvent être considérées autrement que comme une réduction des soutiens publics à un secteur de recherche essentiel pour l'avenir industriel, dont la programmation devrait être soigneusement élaborée et scrupuleusement respectée.

C. LE DÉTAIL DES CRÉDITS POUR 2000

1. Les avances remboursables

Le niveau des avances remboursables dépend des conventions passées avec les industriels et des projets nouveaux ayant reçu l'aval des pouvoirs publics.

Leur affectation prévisionnelle a évolué comme indiqué ci-dessous.

Les avances remboursables en 1997

(en millions de francs)

		AP	CP
Article 21	Hélicoptère EC 165	90	68
Article 36	Moteurs GE 90	91	69
	Moteur du nouveau A340 ex CFM XX	100	80
Total article 36		191	149
Article 60	Equipements de bord	220	190
Article 81	Avions de transport A 330 - A 340	141	142
	Avions de 100 places	40	30
	A 330-320	90	140
Total article 81		271	312
Article 84	Autres aéronefs
	Aviation légère	6	6
TOTAL		778	725

Les avances remboursables en 1998

(en millions de francs)

Programmes	AP	CP
Hélicoptère EC 165	103	94
Moteur GE 90	49	10
Nouveaux moteurs SNECMA (provision)	40	30
Equipements (divers programmes)	220	190
Avion de 100 places	42	38
Airbus A330-200	80	100
Airbus A340-500 et 600	603	504,5
TOTAL	1.137	966,5

Les avances remboursables en 1999

(en millions de francs)

		AP	CP
Article 21	Hélicoptère EC 165	81	86
Article 36	Moteurs (nouveaux)	20	10
Article 60	Equipements de bord	250	170
Article 81	Avions de transport A 340 - 500 et 600	735	644
	Avions de 70 à 110 places (nouveau)	20	10
	A 330-320	0	10
Total article 81		755	664
Article 84	Autres aéronefs	4	4
	Aviation légère
TOTAL		1.110	934

Pour 2000, le niveau des avances remboursables atteint 916 millions de francs en crédits de paiement et 1 milliard en autorisations de programme.

Les avances remboursables en 2000

(en millions de francs)

		AP	CP
Article 21	Hélicoptère EC 165	40	55
Article 36	Moteurs (nouveaux)	103	75
Article 60	Equipements de bord	250	145
Article 81	Avions de transport	603	637
	Autres	192	128
	A 340 - 500 et 600	411	509
Article 84	Autres aéronefs	4	4
TOTAL		1000	916

Les programmes soutenus seraient les suivants :

L'EC 165

L'hélicoptère EC 165 est le successeur du Dauphin dans la catégorie des hélicoptères moyens de 4 à 6 tonnes. Capable d'accueillir 12 passagers, sa charge utile est de 2,5 tonnes. Cet hélicoptère livrable à partir de l'an 2000 affichera une vitesse de 330 Km/h et une distance franchissable de 890 km. Le niveau acoustique de l'appareil se situe à - 8 db par rapport aux normes de l'OACI. Le marché potentiel est estimé à plus de 600 unités.

En 1997, année de début du soutien, ce programme a fait l'objet d'une dotation 90 MF en AP de 68 MF en CP, ramenée à 67 MF en AP et 51 MF en CP par suite d'une annulation de crédits de 23 MF et 17 MF ; ces dotations ont été complétées, en 1998, à hauteur de 103 MF en AP et 94 MF en CP. La demande pour 1999 s'élève à 81 MF en AP et 86 MF en CP.

Le programme aurait dû être achevé cette année puisque la première livraison est prévue pour l'an 2000. Toutefois, cette échéance a été retardée.

Les moteurs

Le projet de moteur CFM XX, d'une poussée voisine de 42.000 livres a dû être abandonné. Ce programme avait été envisagé dans le but de motoriser les premiers projets de version allongée de l'A 340. Après une analyse de marché et des besoins des compagnies aériennes, Airbus Industrie a finalement opté pour un projet d'avion de capacité et de rayon d'action sensiblement plus grands, qui demande pour sa propulsion un réacteur plus puissants (près de 56.000 livres).

La SNECMA travaille maintenant sur d'autres projets de motorisation, notamment pour les gammes d'avion de plus faible capacité (bas de gamme Airbus, bi-réacteur de transport régional).

Les dotations demandées sont destinées à soutenir le projet qui aura été retenu.

Les équipements de bord

Cette ligne budgétaire a pour objet d'aider les industriels français à développer, seuls ou en coopération, les équipements de bord destinés essentiellement aux Airbus, mais également aux autres avions français ou étrangers sur lesquels ils peuvent être retenus.

En 1997, 205 MF en AP et 180 MF en CP ont été consacrés à ce secteur, compte tenu d'une annulation de 15 MF en AP et 10 MF en CP.

Les montants prévus par la LFI pour 1998 ont été ramenés à 212 MF

Les équipements de bord

Cette ligne budgétaire a pour objet d'aider les industriels français à développer, seuls ou en coopération, les équipements de bord destinés essentiellement aux Airbus, mais également aux autres avions français ou étrangers sur lesquels ils peuvent être retenus.

En 1997, 205 MF en AP et 180 MF en CP ont été consacrés à ce secteur, compte tenu d'une annulation de 15 MF en AP et 10 MF en CP.

Les montants prévus par la LFI pour 1998 ont été ramenés à 212 MF en AP et 183 MF en CP par l'annulation du 16 janvier.

Les avions de transports

L'an dernier, 10 MF de crédits de paiement étaient inscrits pour permettre de solder l'opération relative à l'A330-200 . Celle-ci est désormais achevée.

Le programme d'avion de 100 places , qu'il était prévu de réaliser dans le cadre d'une coopération entre les industries chinoise et européenne, est aujourd'hui abandonné, principalement parce que les dernières études approfondies menées par les industriels ont montré que les conditions de sa viabilité économique ne paraissaient pas acquises. Airbus a annoncé à l'occasion du Salon de Farnborough le prélancement d'un nouvel appareil, l'A318, qui serait conçu à partir de l'actuel A319.

Des dotations avaient été demandées pour initialiser un soutien à ce nouveau projet. Mais aucun crédit n'est inscrit à ce titre en 2000.

Airbus a entrepris la réalisation de nouvelles versions de l'Airbus A340-500 et 600 qui auront une capacité et un rayon d'action accrus. L'A340-600 pourra emporter 370 passagers sur des distances voisines de 13.900 kms, alors que l'A340-500 emmènera jusqu'à 313 passagers sur 15.800 kms. Ces deux nouvelles versions, qui font déjà l'objet de 34 commandes fermes et 40 options seront disponibles dès 2002 et concurrenceront directement les Boeing B777-300 et B747-400.

Les dotations inscrites s'élèvent à 509 millions de francs et permettront la poursuite du soutien par avances remboursables.

Les autres aéronefs (aviation légère)

Depuis le début des années 80, l'Etat, en apportant son aide à de nombreux développements (TB 20, TBM 700, Robin 3000, moteurs JPX et PRV, planeurs Marianne et Pégase...), a contribué au maintien de la construction aéronautique légère française. Plus récemment, cette politique d'aide a permis à la Socata et Renault Sport de développer un moteur pour avions légers, permettant de mettre fin au monopole détenu par l'américain Lycoming. Il est prévu de poursuivre cette politique à l'avenir et de soutenir les projets de développement ou de recherche susceptible d'accroître le dynamisme de ce secteur.

2. Les crédits de recherche-amont

La recherche aéronautique peut être subdivisée selon les principaux secteurs d'activité de l'industrie aéronautique.

On peut ainsi distinguer les cellules d'avions subsoniques, les moteurs d'avions, les technologies supersoniques, les hélicoptères et moteurs associés et les équipements.

Le tableau ci-dessous détaille l'utilisation des crédit en 1997, 1998 et telle qu'elle est prévue en 1999.

Affectation des crédits de recherche-amont

(en millions de francs)

	1997	1998	1999
Cellules d'avions subsoniques et systèmes	237	275	251
Moteurs d'avions subsoniques	239	195	181
Technologies supersoniques	36	0	0
Hélicoptères et moteurs associés	77	155	88
Equipements	58	30	148
Total	646	655	668

En ce qui concerne les cellules d'avion subsoniques, les disciplines les plus importantes sont l'aérodynamique (codes de calcul, maîtrise de la laminarité), les matériaux et structures, les systèmes (avionique, commandes de vol, systèmes électriques) et la réduction du bruit et des nuisances. Les soutiens ont pour but de conforter les avionneurs dans leur métier de concepteur et de réalisateur. Les financements sont apportés essentiellement à Aérospatiale-Matra, Dassault Aviation et l'ONERA. Les recherches sur les systèmes associent également les équipementiers.

Les recherche sur les moteurs d'avions subsoniques sont réalisées par la Snecma et l'ONERA et portent sur la conception d'ensemble et les différentes parties des moteurs civils, haute pression et basse pression.

Les études techologiques supersoniques correspondent à une simple vieille technologique et portent principalement sur les avant-projets, l'aérodynamique, les moteurs et l'intégration motrice. Elles sont réalisées par Aérospatiale-Matra, la Snecma et l'ONERA.

Pour les hélicoptères (Europcopter) et les moteurs associés (Turbomeca), les principaux sujets de recherche sont la réduction du bruit, l'extension du domaine de vol en mauvaises conditions météorologiques, la maintenance, la sécurité, et les calculs aérodynamiques d'ensemble. L'ONERA est également soutenu sur ces thèmes.

En matière d'équipements avioniques , les recherches portent sur l'architecture future (avionique modulaire), l'intégration de l'aéronef dans le système de gestion de trafic, les aides à l'atterrissage, l'interface homme-machine, la sécurité (anticollision), etc...

Des études sont également réalisées sur les équipements mécaniques (train d'atterissage, systèmes de conditionnement, systèmes électriques, systèmes carburant, dégivrage, ...)

Les bénéficiaires potentiels des crédits sont les nombreux équipementiers français.

II. OBSERVATIONS SUR L'EFFORT DE SOUTIEN PUBLIC

A. DES DOTATIONS PROVISIONNELLES ?

La réduction des crédits d'avances remboursables atténue un peu les effets favorables, cette année, de la progression des crédits de recherche amont.

L'avion sino-européen de 100 places ne décollera pas. Les avances remboursables prévues à ce titre affectées l'an dernier à l'A 318 disparaissent totalement. En revanche, les versions allongées des A 340 poursuivent leur carrière.

Pour les autres crédits, les dotations inscrites au budget pourraient apparaître rétrospectivement comme essentiellement provisionnelles.

Le montant des avances remboursables budgété l'an dernier traduisait l'absence d'accompagnement financier du futur gros porteur A 3XX, au motif que la décision de lancement n'avait pas encore été officialisée. Cette année, ce même motif subsiste, mais la " punition " qui l'accompagnait l'an dernier disparaît.

Une dotation de 192 millions de francs est ouverte au titre des autorisations de programme pour initier le cas échéant un soutien public à l'A3XX.

Cet appareil est indispensable à Airbus pour réunir les conditions d'une vraie compétitivité face à Boeing. Cette entreprise dispose en effet, avec le B747, du monopole de l'offre sur le segment haut du marché de l'aviation commerciale qui lui permet de livrer une guerre des prix sur les autres catégories d'appareils où Airbus oppose une concurrence.

Le coût de développement de la famille A3XX étant estimé à 10,7 milliards de dollars, le montant des avances qui seraient nécessaires pour un financement à hauteur de 33 % de la part française serait d'environ 6 milliards de francs. L'échéancier prévisionnel, dans l'hypothèse du calendrier retenu par Airbus (lancement industriel à mi-2000) et sur la base des estimations provisoires de coût disponibles actuellement, s'établit de la façon suivante

2000	2001	2002	2003	2004 et au-delà	Total (MF)
240	700	1.250	1.250	2.560	6.000

La dotation inscrite pour 2000 ne couvrirait pas les besoins estimés par l'industriel pour l'année prochaine et a fortiori représente une infime partie des soutiens publics qu'il faudrait prévoir.

Toutefois, les perspectives de lancement du programme en cours d'année étant seulement conjecturales, la décision d'inscrire des crédits dans le budget 2000 doit être saluée comme marquant l'intérêt de la France pour ce grand projet.

Il serait souhaitable que les Etats partenaires d'Airbus manifestent une même volonté.

De la même manière, il convient de veiller à l'adaptation rapide du statut d'Airbus. La naissance d'EADS constitue en ce sens un accélérateur qui devrait permettre à la société Airbus de voir le jour et d'accéder ainsi par elle-même au marché financier.

B. UN SYSTÈME DE SOUTIEN PERFECTIBLE

En comparaison des soutiens publics dont bénéficie l'aviation commerciale aux Etats-Unis, l'Europe reste à la traîne.

L'unification de l'industrie aéronautique européenne invite à rappeler les principales conclusions du rapport adopté par la commission des finances sur ce thème le 24 juin 1997.

Un réexamen des règles internationales qui encadrent la politique de soutien public s'impose qu'il s'agisse de l'accord euro-américain du 17 juillet 1992 ou de l'adaptation des règles européennes relatives aux aides publiques.

Le soutien public à la construction aéronautique civile doit être augmenté et mis à niveau afin de contrer les effets sur notre compétitivité des soutiens publics accordés par nos concurrents et de permettre à nos constructeurs de poursuivre un développement sans lequel les acquis seraient perdus.

En effet, l'avenir de nos entreprises aéronautiques est certes conditionné par des efforts de maîtrise des coûts mais aussi par leur capacité à développer leurs chiffres d'affaires, ce qui suppose de diversifier une offre encore insuffisante.

Il apparaît prioritaire de développer l'A3XXX et de mettre la SNECMA en mesure de suivre l'offre mondiale.

La panoplie de notre soutien public doit être diversifiée.

Une mise à niveau des fonds propres des entreprises s'impose , qui doit s'accompagner, si les entreprises concernées devaient rester, pour l'essentiel publiques, d'une clarification des rapports entre l'Etat et ces entreprises et, en particulier, d'une réforme des modalités de contrôle de l'Etat passant par l'affirmation d'un " chef de file " qui devrait être le ministre chargé de la conception de la politique dans le domaine de l'aéronautique civile.

La proportion des aides indirectes doit être accrue puisque les avances remboursables sont, en l'état, soumises à de stricts plafonds. Mais, cela suppose une meilleure programmation des soutiens à la recherche au niveau national et européen.

L'environnement des entreprises de construction aéronautique doit être amélioré.

L'environnement européen doit être fortifié.

- Il est nécessaire de construire de vrais ensembles européens sans que les difficultés rencontrées par ce processus obèrent les développements industriels nécessaires.

- Une diplomatie aéronautique doit émerge à l'échelle européenne sur le modèle de la diplomatie Boeing.

- Une plus grande harmonisation en Europe doit marquer différentes procédures qui constituent l'environnement du transport aérien : la certification, mais aussi les procédés de navigation aérienne et la promotion à l'exportation des normes et procédés européens.

Au plan national, certaines mesures s'imposent. Nous devons nous doter d'un pôle permanent d'expertise et d'animation de notre politique de soutien à l'industrie aéronautique civile, les processus de décision en ce domaine n'apparaissant pas pleinement satisfaisants. L'administration principalement chargée de la conception de notre politique en ce domaine, la Direction des programmes aéronautiques civils du ministère des transports, doit se voir reconnaître une responsabilité éminente et ses moyens propres doivent être renforcés sans accroissement net des fonctionnaires publics.

Il faut rappeler, pour combattre l'image complaisamment répandue selon laquelle notre système de soutien " distordrait " la concurrence en octroyant un avantage indû à nos entreprises que si notre système offre un avantage ponctuel aux entreprises, il n'est pas un mécanisme systématique de financement public de la construction aéronautique civile comme c'est le cas aux Etats-Unis. Il convient donc de compléter les avances remboursables et de rééquilibrer les interventions de l'Etat.

C'est d'autant plus nécessaire qu'actuellement le montant des avances remboursables est significativement inférieur à celui des remboursements dûs sur les avances remboursables antérieurement concédées, si bien que le bilan du mécanisme est défavorable à nos industriels.

Cette charge, si elle est la rançon des avantages octroyés dans le passé et si elle traduit en outre les succès commerciaux des programmes alors soutenus, n'en est pas moins considérable au moment où la concurrence fait rage.

On a exposé plus haut les conséquences de cette situation sur la valorisation d'Aérospatiale lors de l'opération de fusion avec MHT. Il convient de prolonger les réflexions sur un réaménagement de nos soutiens publics qui devra de plus tenir compte des conditions industrielles nouvellement apparues.

ANNEXE N° 1 :

LA PONCTUALITÉ DU TRANSPORT AÉRIEN

La ponctualité globale du transport aérien en France, comme en Europe, s'est fortement dégradée en 1998 par rapport à 1997, ainsi qu'au cours du premier semestre 1999 par rapport au premier semestre 1998.

Le comité des usagers du transport aérien (COMUTA), publie périodiquement un baromètre des retards.

Les indicateurs publiés dénombrent plus de soixante dix causes de retard : il s'agit des retards globaux dits toutes causes confondus (TCC). Les retards peuvent être liées à l'appareil, au traitement des passagers, à la météorologie, aux infrastructures au sol (problèmes aéroportuaires) et au contrôle aérien. Le retard TCC constitue la différence entre l'heure de départ prévue (heure annoncée au passager sur son billet) et l'heure de départ réelle (heure à laquelle l'avion quitte son poste de stationnement).

Les chiffres sont sans appel.

1. Retards toutes causes confondues (TCC)

Le retard moyen par vol réalisé au départ des principaux aérodromes français est passé de 15,2 minutes en 1997 à 16,2 minutes en 1998 et de 15,5 minutes au cours du premier semestre 1998 à 19,8 minutes au cours du premier semestre 1999.

En moyenne, 32,8 % des vols ont été retardés de plus de 15 minutes en 1998 contre 30,1 % en 1997 et 40,3 % au cours du premier semestre 1999 contre 32,2 % au cours du premier semestre 1998.

2. Retard dû au seul contrôle aérien (ATC)

Concernant les retards engendrés par le système de contrôle aérien, qui constitue l'une des causes prises en compte dans le retard TCC, les statistiques disponibles obéissent à un mode de calcul différent de celui du retard TCC : le retard ATC constitue la différence entre le créneau de décollage attribué par le système de contrôle aérien et l'heure de décollage demandée par la compagnie. Il ne correspond pas à un constat factuel puisque le départ réel peut encore être retardé.

- Le retard moyen par vol réalisé au départ des principaux aérodromes français est passé de 3,6 minutes en 1997 à 3,8 minutes en 1998 et de 3,5 minutes au cours du premier semestre 1998 à 7,4 minutes au cours du premier semestre 1999.

- En moyenne, 10,1 % des vols ont été retardés de plus de 15 minutes en 1998 contre 9,4 % en 1997 et 18 % au cours du premier semestre 1999 contre 10 % au cours du premier semestre 1998.

Les causes des retards imputes au contrôle aérien relevant d'origine multiple. Les plus significatives sont sans doute :

Une progression exceptionnelle du trafic aérien : en 1998, le trafic aérien a crû de 7,3 % par rapport à 1997, augmentation sans équivalent depuis les dix dernières années. A titre d'illustration :

- la pointe absolue de 1997, soit 6.981 vols en un jour, a été dépassée 24 fois en 1998 ;

- la pointe de trafic en 1998 s'établit, quant à elle, à 7.559 vols en un jour, soit une hausse de 8,9 % par rapport à la pointe de 1997 et 15,6 % par rapport à celle de 1996 (6.575 vols) qui a été dépassée pendant 88 jours en 1998 ;

- au cours du premier semestre 1999, le trafic a continué sa progression avec une croissance moyenne de 8,5 % par rapport aux six premiers mois de 1998.

Cette croissance soutenue s'accompagne de fortes disparités géographiques et journalières. Ainsi dans le Sud-Est de la France, le trafic aérien a crû de 23,2 % en mai 1999 par rapport à mai 1998.

Une sensibilité accrue au retard du fait de la création de plates-formes de correspondance (" hubs ") qui, en concentrant les vols, multiplient l'effet de cascade d'un retard sur un vol.

A la mi-mars 1999, le conflit au Kosovo qui a eu des répercussions sur le bon écoulement du trafic aérien civil.

Une mise en oeuvre difficile du nouveau réseau européen de routes aériennes (ARN v3) due en partie aux nombreuses erreurs de plans de vol déposés par les transporteurs.

En matière de répartition des causes de retards TCC, la seule source disponible est celle publiée dans le compte-rendu mensuel du Central Office for Delays Analysis (Eurocontrol). Elle est basée sur des données de treize compagnies de l'Association des Compagnies Européennes (AEA), au départ de 19 aérodromes européens dont Paris - Charles de Gaulle.

En 1998, les principales causes identifiées de retards de plus de 1 minute étaient dues, sur la base de cet échantillon :

- pour 27 %, en moyenne, au contrôle aérien (ATC) ;

- pour 25 % en moyenne, aux compagnies (dont 12 % liés à des problèmes techniques des appareils) ;

- pour 8 %, en moyenne, aux installations aéroportuaires.

Mais cette source de données reste incomplète car elle n'approdondit pas la cause " arrivée tardive de l'appareil " qui a représenté, en 1998, environ 35 % des retards.

L'attribution de cette cause de retard aux différents acteurs cités ci-dessus ne peut au demeurant être effectuée de manière simple et fait actuellement l'objet d'études complémentaires au niveau français.

Pourcentage des vols retardés toutes causes confondues en 1998 et 1999



Pourcentage des vols retardés cause ATC en 1998 et 1999

ANNEXE N° 2 :

LA SÉCURITÉ DU TRANSPORT AÉRIEN

Le niveau de sécurité du transport aérien est traditionnellement évalué sur la base du nombre d'incidents Airprox de la circulation aérienne enregistrés. Une procédure Airprox est déclenchée par un commandant de bord lorsqu'il estime que la sécurité de son aéronef a été, ou aurait pu être, compromise par la proximité d'un autre aéronef en vol ou au sol.

Cet indicateur statistique doit être considéré avec prudence en raison du faible nombre d'Airprox enregistrés, qui dépend, notamment, de facteurs psychologiques difficiles à évaluer.

Il faut aussi tenir compte, dans l'analyse de l'évolution de cet indicateur, de l'augmentation progressive du nombre d'avions équipés du système anti-abordage TCAS ^{20( * )} . Ce système permet d'informer les pilotes sur la position relative d'autres aéronefs et de les alerter en cas de rapprochement dangereux. Pour l'année 1998, 31 Airprox ont été déposés suite à une alarme TCAS à bord contre 23 en 1997 et 13 en 1996.

Evolution des Airprox durant les dix dernières années

Airprox	En CRNA ^(1)	Hors CRNA ^(2)	Total civils	Civiles/militaires	Total	Par million de vols IFR en France
1989	25	63	88	22	110	74
1990	17	49	66	25	91	58
1991	14	62	76	11	87	54
1992	14	44	58	17	75	55
1993	12	57	69	26	95	57
1994	14	52	66	22	88	50
1995	12	42	54	18	72	39
1996	21	64	85	18	103	53
1997	20	75	95	24	199	58
1998	23	82	105	31	136	62
1999 (7 mois)	24	42	66	18	84	72

(1) Centre régional de navigation aérienne

(2) Aux abords des aéroports

Le nombre d'Airprox déposés en 1998 et depuis le début 1999 est en progression sensible. On remarquera l'importante augmentation des Airprox aux abords des aéroports déposés depuis 1998 en raison notamment de la croissance du trafic commercial et de la création des hubs.

Pour la sécurité dans les espaces aériens gérés par les Centres régionaux de la navigation aérienne, un autre indicateur peut être pris en compte : il s'agit des alertes " filet de sauvegarde ". Le filet de sauvegarde est une aide automatisée destinée à avertir le contrôle lorsqu'un croisement va s'effectuer avec un espacement en dessous des normes. Ces alertes, enregistrées automatiquement, constituent un échantillon statistique plus objectif que les Airprox.

Nombre d'alertes " filet de sauvegarde "

1989	36
1990	52
1991	68
1992	56
1993	49
1994	38
1995	38
1996	35
1997	27
1998	27
1999 (6 mois)	20

L'évolution de cet indicateur semble traduire une amélioration de la sécurité en 1997 et 1998, ce qui n'est contradictoire avec les conclusions tirées du nombre d'Airprox qu'en apparence. En effet, les incidents ici recensés sont liés à la navigation en route qui pose beaucoup moins de problème que les approches.

On notera que la situation en Europe est encore plus délicate à appréhender car certains Etats ne communiquent pas les chiffres correspondants et les données comptabilisées ne sont pas identiques dans tous les pays. La commission de réglementation de la sécurité d'Eurocontrol, créée en 1998, a défini en 1999 un programme visant à collecter et harmoniser les données relatives à la sécurité du contrôle du trafic aérien des pays membres.

Il faut aller plus loin et pratiquer en ce domaine une transparence absolue.

ARTICLE RATTACHÉ :

ARTICLE 70 QUATER NOUVEAU

Rapport sur l'institution d'un Fonds de péréquation des recettes fiscales engendrées par la plate-forme aéroportuaire d'Orly

Commentaire : le présent article propose de demander au gouvernement de déposer un rapport sur l'institution d'un Fonds de péréquation des recettes fiscales engendrées par l'aéroport d'Orly visant notamment à accorder des compensations financières aux communes voisines.

La commission des finances ne s'est pas opposée à cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

EXAMENS EN COMMISSION

Au cours d'une première séance tenue le mercredi 3 novembre sous la présidence de M. Roland du Luart, vice-président, puis de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Yvon Collin, rapporteur spécial sur les crédits consacrés, dans le projet de loi de finances pour 2000, au budget annexe de l'aviation civile.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits du budget annexe de l'aviation civile (BAAC) atteindraient 8.717,7 millions de francs, marquant une quasi-stabilisation par rapport à 1999 et que l'une des particularités du BAAC était d'être financé, pour une partie importante, par des redevances de navigation aérienne, mais aussi par l'affectation d'éléments de fiscalité et par l'emprunt, et de moins en moins par des subventions du budget général.

Il a alors observé que si le projet de BAAC pour 2000 faisait apparaître une certaine maîtrise des dépenses, en contraste avec des progressions annuelles de l'ordre de 5 % habituellement, cette maîtrise était pour une grande part apparente et s'expliquait pour beaucoup par une modification de la structure du budget annexe.

Il a précisé que le transfert réalisé, l'an dernier, d'un certain nombre des dépenses traditionnellement assurées par le BAAC à un compte d'affectation spéciale nouvellement créé, conformément aux recommandations traditionnelles de la commission des finances du Sénat, le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), se poursuivait et s'amplifiait cette année.

Il a ajouté qu'un autre transfert de charges impliquait les aéroports eux-mêmes, l'instauration de la taxe d'aéroport, dont les modalités restent critiquables, allégeant les besoins du budget annexe de 79 millions de francs.

Il a alors expliqué que l'augmentation des crédits du BAAC, de 3 % hors événements exceptionnels, était principalement due au dynamisme des crédits de rémunération des personnels, dont l'augmentation, de 3,9 % cette année, est une constante du budget annexe.

Evoquant les dépenses en capital, il a estimé que leur réduction, de 2,1 %, était également apparente puisqu'elle venait du transfert au FIATA de charges d'équipement auparavant supportées par le BAAC et de la terminaison d'une opération immobilière exceptionnelle concernant le siège de la DGAC. Il a souligné la dérive des charges liées au remboursement de la dette du BAAC et leur progression de 21,4 %, après 33,8 % l'an dernier, estimant que cette situation correspondait à la dégradation passée de la situation financière du BAAC.

Il a rappelé que cette situation très préoccupante avait pu, l'an dernier, être contrebalancée par la baisse des investissements, mais que, comme il l'avait indiqué, cet équilibre n'avait pu être préservé, étant donné l'ampleur des programmes dans ce domaine.

Le rapporteur spécial s'est alors inquiété de la permanence des problèmes de financement que doit affronter le BAAC. Soulignant la fragilité du financement par redevances qui avait conduit les différents gouvernements à présenter plusieurs projets de validations législatives, il a indiqué combien les réserves formulées par la commission des finances, saisie pour avis, sur la dernière validation présentée l'année dernière, apparaissaient rétrospectivement justifiées. Rappelant que la commission n'avait accepté qu'avec beaucoup de réticence de donner son accord à cette validation, et qu'elle s'était refusée à souscrire à une extension du dispositif proposé au Sénat avec l'assentiment du Gouvernement, il a jugé que cette attitude était totalement légitimée par un fait nouveau important, au terme duquel le Président de la section du Rapport et des Etudes du Conseil d'Etat avait pu estimer la loi de validation en cause incompatible avec les stipulations de l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Estimant qu'il fallait attendre la jurisprudence des tribunaux administratifs pour apprécier les conséquences de cette décision, il a indiqué qu'elle portait une sérieuse menace sur les finances du BAAC, que le projet de budget pour 2000 ne prenait toutefois pas en compte.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, s'est en revanche félicité que le transfert de certaines charges du BAAC au FIATA apporte une certaine sécurité juridique au budget annexe en prévenant l'imputation de charges régaliennes dans l'assiette des redevances et en desserrant la contrainte issue de la décision du Conseil Constitutionnel sur la loi de finances pour 1998, par laquelle celui-ci avait rappelé que le niveau des taxes affectées au budget annexe de l'aviation civile ne devait pas dépasser une certaine limite. Il a rappelé qu'au terme de cette jurisprudence, les responsables du BAAC avaient été contraints, faute de pouvoir financer des charges régaliennes en expansion à travers les redevances, à recourir de plus en plus à l'emprunt et que le transfert d'une partie des charges du BAAC au FIATA ou aux aéroports permettait maintenant de recourir à un financement par l'impôt, que le budget annexe n'autorisait pas.

Mais il s'est demandé si cette nouveauté serait de nature à purger entièrement les redevances de leurs vices cachés et a exprimé sa crainte, qu'à l'avenir, continue à se poser le problème de la conformité des redevances de navigation aérienne aux principes de droit qui en régissent l'usage.

Il a également regretté que les modalités du financement public des infrastructures du transport aérien soient devenues si complexes que leur opacité, déjà grande, s'en soit trouvé accrue.

Il a tout particulièrement critiqué les modalités de la taxe d'aéroport.

Puis, il a estimé que l'opacité pouvait être source d'abus, d'autant plus inquiétants que la fiscalité prélevée sur le transport aérien avait déjà augmenté de 47 % en trois ans entre 1995 et 1998. A ce propos, il a souligné que cette année, le transfert du BAAC, vers le FIATA et les aéroports, de charges importantes (256 millions de francs) aurait dû être l'occasion d'une réduction à due concurrence de la fiscalité affectée au budget annexe et a regretté qu'il n'en soit rien puisque le produit de la taxe d'aviation civile ne diminuait que de 21,1 millions de francs.

Au cours d'une autre séance tenue le jeudi 18 novembre 1999 , sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits du ministère de l'équipement, des transports et du logement et le budget annexe de l'aviation civile.


Réunie le jeudi 18 novembre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission des finances a examiné les crédits consacrés aux transports aériens et météorologie et le budget annexe de l'aviation civile. Lors de sa réunion, la commission a décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits du ministère de l'équipement, des transports et du logement inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000 et le budget annexe de l'aviation civile.

¹ Y compris les produits financiers.

² En année pleine, il s'élèvera, sur la base des estimations pour 1999 à 1.408,8 millions de francs. En tenant compte du financement de la péréquation des lignes aériennes, il serait de 1.460 millions de francs.

³ Rapport général 86 M. Alain Lambert, annexe n° 20 Aviation civile - M. Yvon Collin du 21 novembre 1996

⁴ Qui correspondent grosso modo au volume du trafic.

⁵ Et, dans le même temps, indiquer les recettes pouvant être affectées à chaque type de dépenses.

⁶ Budget annexe de la navigation aérienne.

⁷ La masse salariale hors charges sociales augmenterait plus vite : + 4,2 %.

⁸ Hors crédits fournisseurs et divers

⁹ Dont 25 millions de francs versés à la Ville de Paris pour la construction d'une route d'accès.

¹⁰ " L'industrie aéronautique européenne ou l'impératif de l'Union ". Sénat. Commission des finances. Yvon Collin N) 414. 9 juin 1999.

¹¹ Il est notable qu'un accord fiscal non communiqué à votre rapporteur soit intervenu à l'occasion du rattachement des actifs Dassault-Systèmes sortis de Dassault Aviation à la holding Dassault Industrie.

¹² Avis n° 99-AC-Z de la Commission des participations et des transferts du 25 mars 1999 relatif au transfert du secteur public au secteur privé d'une partie du capital de la société Aérospatiale, société nationale industrielle. JO du 27 mars 1999.

¹³ Il faut observer que ce que l'Etat aurait gagné patrimonialement à un équilibre des interventions publiques plus favorable à Aérospatiale aurait été perdu via un alourdissement des charges publiques nettes. Il n'est pourtant pas certain que le bilan de ces deux flux soit équilibré puisqu'aussi bien l'amélioration des résultats d'une entreprise publique est, patrimonialement, amplifiée par le jeu des multiples boursiers qui sont susceptibles d'intervenir au moment de son évaluation.

¹⁴ " Pour prolonger notre envol - Rapport sur les soutiens publics à la construction aéronautique civile " Sénat - Commission des finances M. Yvon Collin - n° 367 du 24 juin 1997.

¹⁵ Politique qui aurait rapporté quelques 5 milliards de francs à l'entreprise entre 1993 et 1996

¹⁶ Cette solution a, semble-t-il, nécessité un arbitrage de la commission des opérations de bourse compte tenu de son originalité comptable.

¹⁷ Dont 1,3 milliard d'euros au titre des droits de l'entreprise dans Dassault Aviation.

¹⁸ L'année 1998n a été moins favorable (v. suppra.

¹⁹ 22,3 milliards de francs.

²⁰ Qui fait l `objet d'une obligation d'emport en Europe à partir du 1 ^er janvier 2000.