B. LE REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX MASQUE L'ÉCHEC DU GOUVERNEMENT À ENDIGUER LA DÉRIVE DES DÉPENSES
Le
" plan Juppé " a été décidé dans
des circonstances qu'il convient de rappeler. Le recours à des
contributions exceptionnelles et l'affectation de prélèvements
nouveaux à la sécurité sociale s'expliquaient en raison de
la période économique difficile que connaissait notre pays. Mais
le " plan Juppé " ne se limitait pas à augmenter les
recettes ; en instituant les lois de financement de la
sécurité sociale, son ambition était de maîtriser
l'évolution structurelle des dépenses sociales, afin
d'éviter qu'un retournement de conjoncture, du même type que celui
observé en 1992-1993, ne dégrade les comptes.
L'application de la loi de financement de la sécurité sociale
pour 1997 a démontré qu'une maîtrise des dépenses
sociales était possible.
Les lois de financement de la sécurité sociale pour 1998 et 1999
n'ont malheureusement pas poursuivi cet effort.
1. Le Gouvernement a été incapable de maîtriser l'évolution des dépenses sociales
a) L'impuissance à maîtriser les dépenses
Alors
que les objectifs de dépenses 1997 n'avaient été
dépassés que de 4,2 milliards de francs, les objectifs de
dépenses 1998 ont été dépassés de plus de 7
milliards de francs
8(
*
)
.
Cette évolution comprend des tendances contradictoires :
Les dépenses par branche en 1998 : des objectifs à la réalisation
|
LFSS 1997 (1) |
LFSS 1997 Réalisationsept. 1998 (2) |
LFSS 1998 (3) |
LFSS 1998 Réalisation sept. 1999 (4) |
Ecart
réalisation
|
Evolution 1998/1997 (4)/(2) |
Maladie -maternité -invalidité - décès |
662,1 |
663,1 |
678,5 |
687,0 |
+ 8,5 |
+3,60% |
Vieillesse - veuvage |
726,7 |
721,8 |
755,0 |
753,5 |
- 1,5 |
+4,39% |
Accidents du travail |
54,7 |
55,0 |
50,8 |
51,1 |
+ 0,3 |
-7,09% |
Famille |
241,7 |
249,5 |
246,9 |
247,2 |
+ 0,3 |
-0,92% |
Total dépenses |
1.685,2 |
1.689,4 |
1.731,2 |
1.738,8 |
+ 7,6 |
+2,92% |
NB : hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire
Les
dépenses d'assurance vieillesse ont été
surévaluées en septembre 1997. Leur croissance d'une année
sur l'autre poursuit un rythme élevé.
L'augmentation est imputable aux dépenses d'assurance maladie, qui
accusent un dérapage de 8,5 milliards de francs par rapport à
l'objectif, alors que cette dérive n'était en 1997 que de 1
milliard de francs.
La réalisation de l'ONDAM 1998 -pourtant nettement plus
généreux que celui de 1997, qui avait été atteint-
se situe ainsi bien au-delà de la prévision.
L'ONDAM 1998
ONDAM 1997 (prévision) |
ONDAM 1997 (réalisation) |
ONDAM 1998 (prévision) |
ONDAM 1998 (réalisation) |
Evolution prévue 1998/97 |
Evolution réalisée 1998/97 |
600,1 |
599,5 |
613,8 |
623,6 |
+ 2,28 % |
+ 3,92 % |
Il
convient de noter la baisse de l'objectif réalisé de
dépenses de la branche famille en 1998, par rapport aux dépenses
1997. " Le pas de clerc " de la mise sous condition de ressources des
allocations familiales se traduit dans les comptes.
En 1999, le dépassement est encore plus manifeste : 11,3 milliards
de francs.
Les dépenses par branche en 1999 (estimations)
|
Réal. LFSS 1998 (sept. 1999) (1) |
LFSS 1999 (2) |
Prévisions sept. 1999 (3) |
Ecart
réalisation
|
Evolution 1999/1998 (3)/(1) |
Maladie - maternité - invalidité - décès |
687,0 |
697,8 |
709,8 |
+12,0 |
+3,32 % |
Vieillesse - veuvage |
753,5 |
781,4 |
779,1 |
- 2,3 |
+3,40 % |
Accidents du travail |
51,1 |
53,0 |
53,5 |
+0,5 |
+4,70 % |
Famille |
247,2 |
257,0 |
258,0 |
+1,0 |
+4,37 % |
Total dépenses |
1.738,8 |
1.789,1 |
1.800,4 |
+11,3 |
+3,54 % |
hors
MARS (6,3 milliards de francs)
Le rythme de la croissance des dépenses d'assurance vieillesse ralentit,
en raison de l'arrivée à la retraite des classes creuses
nées pendant la guerre. Les prestations famille progressent de 4,37 %,
en raison principalement du retour à l'universalité des
allocations familiales (+ 4 milliards de francs).
Les dépenses de la branche
maladie-maternité-invalidité-décès
excéderaient de 12 milliards de francs l'objectif voté par le
Parlement. Cette dérive se retrouve dans l'estimation de l'ONDAM 1999,
qui accuse un dérapage de 13,1 milliards de francs.
L'ONDAM 1999
ONDAM
1998 (prévision)
|
ONDAM
1998 (réalisation)
|
ONDAM
1999 (prévision)
|
ONDAM
1999 (estimation)
|
Evolution
prévue 1999/98
|
Evolution
estimée 1999/98
|
613,8 |
623,6 |
629,9 |
643,0 |
+ 2,62 % |
+ 4,76 % |
Si l'on
rapporte l'estimation de l'ONDAM 1999 à la réalisation de l'ONDAM
en 1998, et non à la prévision, l'évolution de l'ONDAM en
1999 serait de 3,11 %.
L'écart entre la progression des recettes et la progression des
dépenses explique l'amélioration des comptes sociaux. La
stabilité de la progression des dépenses constatée en 1998
est quelque peu artificielle ; elle repose sur les dépenses
" en moins " de la branche famille (mise sous condition de ressources
des allocations familiales).
1999 voit se réduire l'écart entre le rythme de progression
des recettes et celui des dépenses.
Ecart
entre l'évolution des recettes et des dépenses de la
sécurité sociale
(évolution en %)
|
1997 |
1998 |
1999 |
Recettes |
3,54 % |
4,35 % |
4,26 % |
Dépenses |
2,92 % |
2,92 % |
3,54 % |
Ecart (en point) |
0,62 |
1,43 |
0,72 |
En milliards de francs, l'évolution des années 1997, 1998 et 1999 serait la suivante :
|
Réalisations
|
Réalisations
|
RéalisationsLFSS 1998 |
Prévisions LFSS 1999 |
1999/
|
Dépenses par branche |
|
|
|
|
|
Maladie - maternité - invalidité - décès |
650,5 |
663,1 |
687,0 |
709,8 |
59,3 |
Vieillesse - veuvage |
711,5 |
721,8 |
753,5 |
779,1 |
67,6 |
Accidents du travail |
49,3 |
55,0 |
51,1 |
53,5 |
4,2 |
Famille |
236,4 |
249,5 |
247,2 |
258,0 |
21,6 |
Total dépenses |
1.647,7 |
1.689,4 |
1.738,8 |
1.800,4 |
152,7 |
Recettes par catégorie |
|
|
|
|
|
Cotisations effectives |
1.160,3 |
1.154,9 |
1.042,8 |
1.066,8 |
-93,5 |
Cotisations fictives |
175,9 |
181,2 |
187,1 |
195,0 |
19,1 |
Contributions publiques |
61,0 |
62,3 |
60,5 |
62,6 |
1,6 |
Impôts et taxes affectés |
170,3 |
221,0 |
401,2 |
439,7 |
269,4 |
Transferts reçus |
4,5 |
4,8 |
4,8 |
4,9 |
0,4 |
Revenus des capitaux |
2,1 |
1,4 |
1,4 |
1,6 |
-0,5 |
Autres ressources |
33,4 |
32,6 |
32,5 |
33,4 |
0,0 |
Total |
1.607,5 |
1.658,2 |
1.730,3 |
1.804,0 |
196,5 |
Ecart recettes - dépenses |
-40,2 |
-31,2 |
-8,5 |
3,6 |
43,8 |
Depuis
le 1
er
janvier 1997, la sécurité sociale a pu
disposer de 196,5 milliards de francs de recettes dues à la
croissance et aux prélèvements supplémentaires qui lui ont
été affectés. Ces 196,5 milliards de francs de
recettes lui ont permis de financer 152,7 milliards de dépenses
supplémentaires.
Tout ralentissement de la conjoncture serait ainsi préoccupant pour les
finances sociales, les dépenses d'assurance maladie ayant entamé
depuis fin 1997 une reprise vigoureuse.
C'est pour cette raison que le redressement des comptes sociaux est
fragile.
b) Les engagements européens ne sont pas respectés
Dans le
cadre de la programmation pluriannuelle des dépenses publiques, le
Gouvernement a pris en décembre 1998 des engagements relatifs à
la croissance des dépenses en volume des administrations publiques de
sécurité sociale.
Le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances
pour 2000
9(
*
)
rend compte de
résultats peu conformes aux objectifs.
Programme pluriannuel de finances publiques : du discours à la réalité
Evolution du volume |
1999 programme pluriannuel |
1999
|
2000
|
PLF et PLFSS 2000 |
ONDAM |
1,4 |
2,6 |
1,3 |
1,6 |
Prestations sociales des administrations de sécurité sociale |
1,3 |
2,7 |
2,3 |
2,2 |
Comme le
note le rapport économique, social et financier du projet de loi de
finances, la progression constatée en 1999
" traduit pour partie
les effets de la revalorisation des pensions (1,2 %) qui avait
été calibrée au 1
er
janvier sur les
prévisions d'inflation de l'automne dernier et d'autre part le
dépassement de l'objectif national de dépenses d'assurance
maladie "
.
Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999, votre rapporteur avait noté que ce " coup de
pouce " en faveur des retraités était fondé sur une
inflation manifestement surestimée.
Votre commission estime que le Gouvernement n'est pas cohérent, entre
son " discours " de rigueur et ses actes.
c) L'exemple des dépenses de gestion administrative des branches du régime général
Alors que les dépenses de gestion administrative des branches du régime général avaient diminué en 1997, elles connaissent une évolution préoccupante depuis 1998.
Les dépenses de gestion du régime général
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
CNAMTS (maladie et accidents du travail) |
33.028 |
34.060 |
36.055 |
37.188 |
CNAVTS |
5.697 |
5.617 |
5.826 |
5.987 |
CNAF |
7.892 |
8.303 |
8.752 |
9.200 |
TOTAL |
46.617 |
47.980 |
50.633 |
52.375 |
Evolution par rapport à l'année précédente |
- 0,87 % |
+ 2,92 % |
+ 5,53 % |
+ 3,44 % |
Cette
évolution est principalement due à une accélération
en 1999 des dépenses de gestion administrative de la CNAMTS (+ 5,86 %)
et de la CNAF (+ 5,41 %).
Elle s'explique, pour la CNAMTS, par la montée en charge du projet
SESAM-VITALE.
Pour la CNAF, la complexité des règles et les changements de
législation et de réglementation entre 1999 et 1998 (retour
à l'universalité des allocations familiales, par exemple) jouent
un rôle certain.
2. Les années 1998 et 1999 sont deux années " gâchées "
Votre rapporteur souhaite ne pas limiter l'analyse au seul régime général de la sécurité sociale. L'évolution des années 1998-1999 peut être analysée à travers trois soldes : le solde des administrations de sécurité sociale, le " solde " des lois de financement de la sécurité sociale et le solde du régime général.
a) Le solde des administrations publiques sociales
Le
Parlement ne se prononce pas sur le solde des administrations de
sécurité sociale
10(
*
)
, défini dans le cadre de nos
engagements européens. Néanmoins, ce solde -dont la
définition a été nécessaire pour la qualification
à l'euro- est essentiel.
Le rapport déposé par le Gouvernement pour le débat
d'orientation budgétaire de juin 1999 précisait que les
administrations de sécurité sociale devaient faire
apparaître une capacité de financement de 0,15 % en 1999 et de 0,2
à 0,3 % du PIB en 2000.
Le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances
pour 2000 comporte une " fiche numéro 10 " consacrée au
compte des administrations de sécurité sociale
11(
*
)
.
L'excédent 1999 est
ramené à 0,10 % du PIB.
Ces prévisions ne font pas l'objet de précisions
supplémentaires
12(
*
)
.
Votre rapporteur a souhaité comptabiliser les différents
excédents ou déficits présentés par la Commission
des comptes de la sécurité sociale sur les régimes de base
et les régimes complémentaires (en
encaissements/décaissements), en y ajoutant le solde UNEDIC (en droits
constatés). Les chiffres présentés ci-après ne
prétendent donc pas à l'exactitude comptable.
L'estimation à laquelle il arrive n'est pas très
éloignée de celle du Gouvernement pour les années 1998 et
1999.
Compte des administrations de sécurité sociale
en millions de francs
|
1998 |
1999 |
Régime général |
- 16.482 |
- 4.012 |
FSV |
1.830 |
- 1.226 |
ARRCO |
5.848 |
13.525 |
AGIRC |
- 2.171 |
- 1.416 |
IRCANTEC |
648 |
707 |
Autres régimes complémentaires |
1.089 |
1.104 |
Autres régimes de salariés |
- 656 |
-1.422 |
Régimes de non-salariés |
7.662 |
6.986 |
UNEDIC |
- 2.088 |
- 3.038 |
Solde |
- 4.318 |
11.208 |
PIB ( en milliards de francs ) |
8.565.000,0 |
8.816.000,0 |
en % du PIB |
- 0,05 % |
+ 0,13 % |
Sources : d'après CCSS et comptes UNEDIC
Le solde positif atteint en 1999 s'explique principalement par
l'excédent du régime ARRCO, en raison des effets de la
réforme engagée en 1996
13(
*
)
, et par la bonne tenue des comptes
régimes des non-salariés (CNAVPL, principalement).
b) Le " solde " des lois de financement
Votre rapporteur considère que " l'indicateur loi de financement ", consistant à rapporter les recettes par catégorie aux dépenses par branche, s'il n'est pas exact comptablement 14( * ) , constitue une approche significative sur plusieurs exercices.
" L'indicateur loi de financement "
|
1996 (reconst.) |
1997 |
1998 |
1999
|
Recettes par catégorie des régimes de base et des organismes concourant à leur financement |
1.607,5 |
1.664,5 |
1.736,4 |
1.810,9 |
Dépenses par branche des régimes de plus de 20.000 |
1.647,6 |
1.695,7 |
1.744,8 |
1.806,6 |
" Solde " |
- 40,1 |
- 31,2 |
- 8,4 |
+ 4,3 |
NB : comprend la MARS (dont l'effet s'annule en
recettes et
en dépenses)
Cette " amélioration " du solde masque néanmoins une
reprise importante des dépenses, qui empêche de dégager des
excédents plus importants.
Recettes et dépenses supplémentaires
|
1997/96 |
1998/97 |
1999/98 |
Recettes supplémentaires |
57,0 |
71,9 |
74,5 |
Dépenses supplémentaires |
48,1 |
49,1 |
61,8 |
Ecart |
8,9 |
22,8 |
12,7 |
c) Le solde du régime général
Le
Gouvernement entendait redresser les comptes du régime
général de 21 milliards de francs en 1998, à partir d'un
déficit tendanciel évalué en septembre 1997 à 33
milliards de francs.
Il est important de comprendre que ce déficit tendanciel a
été surévalué en septembre 1997, puisque le
déficit 1997 du régime général était
à l'époque lui-même surévalué (estimé
à 37 milliards de francs contre, en fait, 33 milliards de francs).
Votre rapporteur s'est attaché à déterminer
l'effectivité des mesures de redressement autorisées, à
l'aide du rapport 1999 de la Cour des comptes sur l'application de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1998.
Les mesures de redressement du régime général 1998
|
Recettes |
Dépenses |
||
|
Prévisions |
Réalisations |
Prévisions |
Réalisations |
CNAM |
|
|
|
|
Droits sur les tabacs (loi de finances) |
1.400 |
1.150 |
|
|
Modification règles de compensation CRPCEN/CNAM |
200 |
200 |
|
|
Contribution additionnelle des laboratoires sur ventes directes aux pharmacies (L 245-6-1 à 4) |
300 |
172 |
|
|
Relèvement taxe sur publicité des laboratoires pharmaceutiques (article L. 245-1 à 6) |
300 |
|
|
|
Relèvement contribution charge grossistes répartiteurs et laboratoires (article L. 138-1) |
|
180 |
|
|
Substitution CSG/cotisations maladie |
4.600 |
-1.900 |
|
|
Excédent C3S |
1.000 |
1.000 |
|
|
Participation RG à l'ONDAM |
|
|
500 |
500 |
Fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux |
|
|
300 |
0 |
Développement des actions de prévention de la CNAMTS |
|
|
300 |
300 |
Total CNAM |
7.800 |
802 |
1.100 |
800 |
CNAVTS |
|
|
|
|
Harmonisation assiette 1 % sur assiette CSG |
1.300 |
1.791 |
|
|
Transfert financier régimes vieillesse des non-salariés / non agricoles (excédent C3S) |
1.200 |
1.200 |
|
|
Intégration financière de la CAMAVIC |
300 |
200 |
|
|
Total CNAVTS |
2.800 |
3.191 |
|
|
CNAF |
|
|
|
|
Déplafonnement total des cotisations famille des employeurs et travailleurs indépendants |
300 |
340 |
|
|
Mise sous condition de ressources des allocations familiales |
|
|
-4.000 |
-3.825 |
Modulation AGED |
|
|
-900 |
-810 |
Harmonisation assiette 1 % sur assiette CSG |
3.200 |
3.760 |
|
|
Versement des allocations familiales jusqu'à 19 ans |
|
|
300 |
300 |
Total CNAF |
3.500 |
4.100 |
-4.600 |
-4.335 |
TOTAUX |
14.100 |
8.093 |
-3.500 |
-3.535 |
En
tenant compte de la baisse des frais financiers liée à la reprise
de dette (3 milliards de francs), l'effet des mesures de redressement
réalisé est d'un peu plus de 14 milliards de francs, soit un
écart de 7 milliards de francs avec les prévisions.
Un tel écart invite à rester prudent par rapport aux
prévisions annoncées par le Gouvernement.
La substitution
CSG/cotisations maladie, dont l'effet sur les comptes du régime
général devait être de 4,6 milliards de francs, aurait
été finalement " négative " de 1,9 milliard
de francs
15(
*
)
.
Comme le déficit tendanciel du régime général avait
été surestimé, et que la croissance a été
légèrement supérieure aux attentes, le moindre
" rendement " des mesures de redressement a été
gommé.
Le résultat 1998 est, en définitive, particulièrement
médiocre (- 16,4 milliards de francs contre les - 12 milliards
de francs prévus). Ce résultat est obtenu malgré un
excédent de 1,6 milliard de francs de la branche accidents du travail.
L'assurance maladie connaît un déficit de 16 milliards de francs,
en raison d'un dérapage des dépenses d'assurance maladie et des
" effets " de l'application RACINE
16(
*
)
, qui expliquent la différence
entre les prévisions de septembre 1998 et la réalisation
établie en septembre 1999.
Solde 1998 du régime général
|
Tendanciel 1998
|
LFSS 1998 |
1998
|
1998
|
CNAMTS - Maladie |
|
|
|
|
Recettes |
572.117 |
580.226 |
584.393 |
577.411 |
Dépenses |
586.391 |
586.561 |
592.909 |
593.336 |
Solde |
- 14.274 |
- 6.335 |
- 8.516 |
- 15.925 |
CNAMTS - AT |
|
|
|
|
Recettes |
46.149 |
46.151 |
46.083 |
45.723 |
Dépenses |
44.701 |
44.701 |
44.330 |
44.153 |
Solde |
1.448 |
1.450 |
1.754 |
1.570 |
CNAVTS |
|
|
|
|
Recettes |
377.790 |
381.100 |
380.811 |
385.386 |
Dépenses |
386.026 |
385.359 |
386.405 |
385.610 |
Solde |
- 8.236 |
- 4.259 |
- 5.593 |
- 224 |
CNAF |
|
|
|
|
Recettes |
242.593 |
246.113 |
254.141 |
252.543 |
Dépenses |
254.429 |
248.857 |
255.088 |
254.446 |
Solde |
- 11.836 |
-2.744 |
- 947 |
- 1.903 |
ENSEMBLE |
|
|
|
|
Recettes |
1.238.000 |
1.253.591 |
1.265.429 |
1.261.063 |
Dépenses |
1.271.000 |
1.265.479 |
1.278.731 |
1.277.545 |
Solde d'exercice |
- 33.000 |
- 11.888 |
- 13.303 |
- 16.482 |
Le
supplément de déficit est de plus de 4,5 milliards de francs par
rapport au solde résultant des discussions de la loi de financement pour
1998. La mise en oeuvre de l'application RACINE rend difficile la comparaison
des chiffres branche par branche au niveau des recettes. On peut
néanmoins retrouver, au niveau des dépenses de la CNAMTS, la
dérive constatée dans l'objectif de dépenses maladie.
Sans la dérive des dépenses d'assurance maladie, le
déficit du régime général en 1998 aurait
été inférieur à 10 milliards de francs.
Pour 1999, alors que le Gouvernement avait annoncé le retour à
l'équilibre du régime général, ne modifiant pas le
solde tendanciel annoncé, le déficit est finalement de 4
milliards de francs, malgré un surcroît de recettes de 4 milliards
de francs. Le dérapage des dépenses est patent dans le domaine de
l'assurance maladie (13 milliards de francs).
Solde 1999 du régime général
|
Tendanciel 1998
|
LFSS 1999 |
1999
|
1999
|
CNAMTS - Maladie |
|
|
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|
Recettes |
602.061 |
602.947 |
599.764 |
602.028 |
Dépenses |
601.736 |
603.053 |
612.045 |
614.137 |
Solde |
324 |
- 105 |
- 12.281 |
- 12.110 |
CNAMTS - AT |
|
|
|
|
Recettes |
46.962 |
46.964 |
46.487 |
46.599 |
Dépenses |
45.008 |
45.665 |
46.266 |
46.155 |
Solde |
1.953 |
1.299 |
1.221 |
444 |
CNAVTS |
|
|
|
|
Recettes |
393.062 |
397.042 |
403.663 |
404.700 |
Dépenses |
399.069 |
400.910 |
400.077 |
400.304 |
Solde |
- 5.977 |
- 3.868 |
3.586 |
4 396 |
CNAF |
|
|
|
|
Recettes |
257.570 |
261.790 |
261.770 |
269.385 |
Dépenses |
253.518 |
258.918 |
259.472 |
266.126 |
Solde |
4.052 |
2.871 |
2.298 |
3.259 |
ENSEMBLE |
|
|
|
|
Recettes |
1.299.684 |
1.308.743 |
1.311.684 |
1.322.711 |
Dépenses |
1.299.332 |
1.308.546 |
1.316.859 |
1.326.723 |
Solde d'exercice |
352 |
198 |
- 5.175 |
- 4.012 |
De la
même manière, si les dépenses d'assurance maladie n'avaient
pas dérapé, le régime général aurait connu
en 1999 un excédent de 8 milliards de francs.
Telles sont les raisons pour lesquelles 1998 et 1999 sont " deux
années gâchées ".
Le déficit supplémentaire (4,5 milliards de francs pour 1998,
4 milliards de francs pour 1999) invite à réfléchir
à son financement. Votre rapporteur a posé cette question au
Gouvernement :
" De quelle manière le Gouvernement
entend-il apurer le déficit supplémentaire 1998 et le
déficit 1999 du régime général ? "
La réponse est laconique :
" L'amélioration des
comptes de la sécurité sociale est engagée. La commission
des comptes de la sécurité sociale prévoit un
excédent dès 1999 pour les branches famille et vieillesse. Les
excédents futurs du régime général devraient
permettre à brève échéance de sensiblement
améliorer le bilan des différentes branches du régime
général en atténuant les déficits
passés ".
8,5 milliards de francs (12 milliards de francs ayant été
" repris " par la CADES dès le 1
er
janvier 1998,
par anticipation) restent néanmoins à financer.