EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER
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Principes
Article premier
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Principes généraux du volontariat civil
L'article ler définit les conditions dans lesquelles peut être accompli " le service civil prévu aux articles L.111-2 et L. 111-3 du code du service national ".
Rappelons que ces deux articles du code du service national, issus de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, ont posé le principe des volontariats, tant civils que militaire, qui constituent le volet facultatif du nouveau service national universel et qui sont définis comme " un concours personnel et temporaire à la communauté nationale dans le cadre d'une mission d'intérêt général " , visant " à développer la solidarité et le sentiment d'appartenance à la Nation ". Les différents domaines dans lesquels s'effectuent les volontariats sont énumérés par l'article L. 111-3.
Se situant dans le prolongement de ces dispositions législatives adoptées en 1997, l'article ler du projet de loi fixe les principes généraux régissant l'accomplissement du volontariat civil.
Les conditions prévues pour l'accès des jeunes gens et des jeunes filles aux volontariats civils sont les suivantes :
• posséder la nationalité française,
• être âgé de 18 à 28 ans à la date de dépôt de la candidature,
• être en règle, sauf motif légitime, avec les obligations résultant du code du service national, la notion de motif légitime visant notamment les cas de personnes ayant acquis la nationalité française après l'âge de 25 ans et n'ayant pu, de ce fait, accomplir l'appel de préparation à la défense.
A ces conditions générales s'ajoutent des conditions spécifiques qui seront fixées par décret en Conseil d'Etat. Cette formulation permettra notamment de prévoir des règles particulières pour l'accomplissement d'un volontariat civil à l'étranger. Ces règles pourraient concerner par exemple des critères particuliers d'aptitude physique ou d'absence de double nationalité.
Enfin, l'article premier précise que les demandes ne sont recevables que dans la limite des crédits disponibles . On remarquera toutefois que cette limite ne sera pas opposable à certains types de volontariats, comme celui effectué auprès d'entreprises à l'étranger, puisque dans de tels cas la charge financière est sans incidence sur le budget de l'Etat.
L'article premier détermine par ailleurs la durée de l'accomplissement du volontariat civil , qui sera comprise entre 6 et 24 mois. Cette formulation devrait permettre de fixer une durée minimale supérieure à 6 mois pour certaines formes de volontariats tout en laissant pour d'autres une grande souplesse. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, certains organismes d'accueil souhaiteraient une durée minimale de 12 mois (par exemple dans la sécurité civile où la formation dure au minimum deux mois, ou pour les affectations dans les services de l'Etat à l'étranger), une durée unique de 24 mois étant même souhaitée pour le volontariat de l'aide technique outre-mer (excepté pour les terres australes et antarctiques françaises où la durée de 12 mois correspond à un " hivernage "). La durée du volontariat de cohésion sociale et de solidarité pourrait en revanche être comprise entre 6 et 12 mois, compte tenu des profils de postes envisageables. De même peut-on imaginer qu'une large souplesse soit laissée aux entreprises pour définir, en fonction de la nature des missions, la durée d'un volontariat à l'étranger.
Le texte prévoit que l'engagement initial pourra être prorogé une fois, sans que la durée totale du volontariat civil ne dépasse 24 mois.
Enfin, l'article premier précise que le volontariat devra être accompli auprès d'un seul organisme ou collectivité. Son accomplissement ne pourra être fractionné . Selon les informations fournies à votre rapporteur, aucun des utilisateurs potentiels de volontaires ne souhaite ouvrir la possibilité de fractionner l'accomplissement du volontariat, pour des raisons d'efficacité et pour éviter les lourdeurs de gestion (en particulier à l'étranger et outre-mer). Le ministère de l'Intérieur a également fait valoir que la nécessité d'une pratique permanente et répétée, indispensable à la conduite des missions de secours, s'opposait au fractionnement du volontariat de sécurité civile.
Pour plus de clarté, votre commission vous propose de scinder l'article premier en trois articles :
- le premier définissant les conditions générales d'accomplissement du volontariat civil ,
- le deuxième définissant les conditions particulières, notamment d'aptitude ,
- et le troisième relatif aux modalités d'acceptation des demandes .
Elle vous propose donc à l'article premier, un amendement limitant cet article à la définition des conditions générales d'accomplissement du volontariat à savoir :
- l'âge compris entre 18 et 28 ans lors du dépôt de la demande,
- la durée comprise entre 6 et 24 mois,
- la possibilité d'une prorogation,
- et l'impossibilité de fractionner le volontariat.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 1 er ainsi modifié.
Article additionnel
après l'article premier -
Conditions
particulières d'accomplissement du volontariat civil
Votre commission vous propose, dans cet article additionnel, de reprendre les deux conditions particulières pour l'accomplissement du volontariat civil posées dans l'article premier du projet de loi, à savoir :
- satisfaire aux critères d'aptitude et aux conditions définis par décret en Conseil d'Etat , votre commission souhaitant que ces critères et conditions puissent être définis pour chaque forme de volontariat civil , ce qui permettra notamment de poser des règles particulières pour l'accomplissement d'un volontariat à l'étranger,
- être en règle avec les obligations résultant du code du service national .
Sur ce dernier point, le projet de loi mérite à tout le moins d'être clarifié .
En effet, le volontariat civil a été institué par les articles L. 111-2 et L. 111-3 du code du service national, dispositions qui, en vertu de l'article L. 112-1 du même code, ne s'appliquent qu'aux jeunes hommes nés après le 31 décembre 1978 et aux jeunes femmes nées après le 31 décembre 1982. Faut-il en conclure que les jeunes hommes et les jeunes femmes nés avant ces deux dates ne pourront souscrire un volontariat civil ?
Le projet de loi ne permet pas de répondre à cette question qui se posera pourtant très rapidement, lorsque les candidatures se déclareront. Pourra-t-on accepter la candidature d'une jeune femme née avant 1983 ? Acceptera-t-on celle d'un jeune homme né avant 1979 qui aura déjà effectué son service national ou qui en aura été exempté ou dispensé ?
L' étude d'impact jointe par le gouvernement au projet de loi et reproduite en annexe II répond par la négative puisqu'elle précise que " le volontariat civil sera ouvert à tous les jeunes françaises et français nés après le 31 décembre 1978, entre leur dix-huitième et leur vingt-huitième année ". On remarquera que cette date n'est pas cohérente, pour les jeunes femmes, avec celle du 31 décembre 1982 qui marque leur assujettissement au nouveau régime du service national.
Votre commission estime que ce point doit impérativement être clarifié dans la loi , tant pour des raisons pratiques, afin d'être en mesure de statuer sur les demandes, que pour faciliter la période de transition entre le service national obligatoire et le volontariat civil.
En effet, une lecture restrictive de la loi conduirait à limiter considérablement le vivier potentiel de volontaires civils durant les premières années, décisives, de montée en puissance. Ainsi, seules les classes d'âge 18-22 ans pourraient souscrire un volontariat en 2001. En 2003, date de la suspension définitive du service national, le vivier serait limité aux classes d'âge 18-24 ans. L'ensemble des classes d'âge 18-28 ans ne seraient véritablement concernées qu'à partir de 2007.
A l'évidence, si une telle approche était retenue, de nombreux profils de postes qui requièrent un âge situé autour de 25 ans, ce qui est très souvent le cas à l'étranger, ne pourraient être pourvus durant les premières années d'application du volontariat civil.
Une bonne transition entre le système obligatoire actuel et le volontariat civil exige au contraire que la diminution programmée du flux d'appelés soit compensée par un flux élevé de volontaires civils.
Pour votre commission, il n'y a aucune raison de limiter l'accès des jeunes filles au volontariat civil à celles qui sont nées à partir de 1983 et qui relèvent du nouveau dispositif du service national.
De même, les jeunes hommes nés avant 1979 qui sont en règle avec le service national obligatoire devraient pouvoir souscrire un volontariat . On peut d'ailleurs noter s'agissant du volontariat dans les armées, qu'en vertu de l'article L. 121-2 du code du service national, " les jeunes hommes nés avant le ler janvier 1979 et ayant accompli les obligations du service national peuvent également déposer une demande pour servir comme volontaires ".
Votre commission vous propose donc de préciser à cet article que les jeunes gens qui ne relèvent pas du dispositif du nouveau code du service national peuvent également demander à effectuer un volontariat civil, à condition d'être dégagés de leurs obligations vis-à-vis du service national actuel .
Article additionnel
après l'article premier -
Modalités
d'acceptation des demandes de volontariat civil
Il s'agit dans cet article additionnel de reprendre, en les précisant, les dispositions relatives à l'acceptation des demandes figurant à l'article premier du projet de loi.
Votre commission souhaite en particulier indiquer que l'acceptation des demandes relèvera du ministre compétent, qui statuera dans la limite des crédits budgétaires prévus à cet effet.
Article 2 -
Domaines d'exercice du volontariat civil
L'article 2 reprend, en les développant, les trois domaines d'exercice du volontariat définis à l'article L. 111-3 du service national.
Premier domaine, la prévention, la sécurité et la défense civiles couvre des missions de protection des personnes, des biens et de l'environnement. Est envisagé à ce titre le recrutement de volontaires civils affectés dans les services départementaux d'incendie et de secours, en vue d'effectuer les tâches actuellement accomplies par les sapeurs pompiers auxiliaires, de même nature que celles exercées par les sapeurs pompiers professionnels. L'effectif visé est proche de celui actuellement en fonctions (environ 800).
Deuxième domaine, la cohésion sociale et la solidarité couvre deux types de mission :
- des missions " d'intérêt général " qui, en pratique, devraient être proches de celles effectuées aujourd'hui par les objecteurs de conscience (animateurs sociaux, aide aux personnes âgées, malades ou handicapées, participation à des travaux d'intérêt général...). Aucune prévision précise n'est avancée pour les effectifs potentiels.
- le volontariat de l'aide technique dans les départements, territoires et collectivités territoriales d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, qui doit succéder à l'actuel service de l'aide technique. Les effectifs visés se situent entre 500 et 600 jeunes.
Enfin, le domaine de la coopération internationale recouvre la participation à l'action de la France dans le monde en matière d'action culturelle et d'environnement, de développement technique, scientifique et économique et d'action humanitaire. Sont ici visées les tâches effectuées par les coopérants du service national et les coopérants du service national en entreprise. Ici encore, les prévisions d'effectifs demeurent extrêmement floues. Ainsi que cela a été indiqué dans l'exposé général, le volontariat en entreprise à l'étranger pourrait attirer un nombre de candidats supérieur aux effectifs actuels du CSNE. En revanche, deux secteurs employeurs de CSN ne devraient pas retrouver un nombre équivalent de volontaires civils : l'enseignement français à l'étranger , pour lequel le recours à des résidents sera privilégié, et les ONG , qui devraient s'appuyer prioritairement sur le statut de droit privé du volontariat pour la solidarité internationale régi par le décret du 30 janvier 1995.
Outre deux amendements de conséquence, votre commission vous propose de modifier le deuxième alinéa de cet article afin de faire figurer dans le projet de loi l'appellation " volontariat de l'aide technique " outre-mer, qui est expressément définie à l'article L. 111-3 du code du service national.
Il paraît en effet utile de distinguer le volontariat de l'aide technique, destiné à contribuer au développement économique et social de l'outre-mer, qui sera géré par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, dans la continuité de l'actuel service de l'aide technique, des autres formes de volontariats qui pourront éventuellement être en vigueur outre-mer, à partir d'un recrutement local, au titre par exemple du volontariat civil de cohésion sociale et de solidarité dans des collectivités locales ou des associations.
Votre commission vous propose donc d'adopter l'article 2 ainsi amendé.
Article 3 -
Structure d'accueil du volontaire civil et
agrément
L'article 3 pose le principe selon lequel le volontariat civil s'accomplit auprès d'une personne morale autre que l'Etat , pour des activités agréées par le ministre compétent. Peuvent donc être concernées des personnes privées (sociétés, associations) ou des personnes publiques autres que l'Etat (collectivités locales, établissements publics).
Toutefois, par dérogation à ce principe, le volontariat civil peut être accompli dans un service de l'Etat, s'il s'exerce à l'étranger ou dans un département, un territoire ou une collectivité d'outre-mer et en Nouvelle Calédonie . Sont ici concernés les services à l'étranger des ministères des Affaires étrangères et de l'Economie et des Finances ainsi que les services de l'Etat dans les départements, territoires et collectivités d'outre-mer.
L'article 3 ajoute que les activités devront répondre aux objectifs et principes déterminés à l'article 2 qui énonce les différents domaines d'exercice du volontariat.
Votre commission vous propose d'accepter cet article sans modification.
Article 4 -
Statut de droit public des volontaires civils
L'article 4 pose le principe du statut de droit public du volontariat civil.
Quel que soit l'organisme auprès duquel le volontariat civil est accompli -service de l'Etat, collectivité locale, association, entreprise- le volontaire est placé sous l'autorité d'un ministre . Il est exclusivement régi par des règles de droit public.
Ce principe écarte clairement tout risque d'ambiguïté entre volontariat civil et contrat de travail lorsque le volontaire est affecté auprès d'une entreprise ou d'une association.
Il est en cohérence avec la définition même du volontariat civil, qui constitue l'une des formes du nouveau service national.
Votre commission vous propose d'accepter cet article sans modification.
Article 5 -
Accomplissement du volontariat civil auprès d'une personne
morale
autre que l'Etat
L'article 5 définit les conditions dans lesquelles le volontariat civil peut s'accomplir auprès d'une personne morale autre que l'Etat, c'est-à-dire une collectivité locale, une association ou une entreprise.
Le volontaire étant placé sous l'autorité d'un ministre, c'est ce dernier, ou un organisme gestionnaire auquel il peut déléguer cette tâche, qui conclut avec la personne morale concernée une convention déterminant les conditions d'accomplissement du volontariat. La notion d'organisme gestionnaire vise en particulier le CFME-ACTIM (Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises) qui gère actuellement, pour le compte de l'Etat, les coopérants du service national en entreprise.
La convention doit notamment déterminer :
- les conditions de prise en charge des indemnités et de la protection sociale du volontaire,
- la formation du volontaire et les règles d'encadrement,
- les modalités d'affectation du volontaire et celles relatives au contrôle de ses conditions de vie et de travail.
L'article 5 précise en outre, pour les personnes privées, l'obligation de souscrire une assurance au titre de la responsabilité civile du volontaire.
Outre un amendement de précision, votre commission vous propose de modifier cet article pour ajouter aux dispositions qui devront être prévues par la convention :
- la nature des tâches confiées aux volontaires ,
- le montant des prestations supplémentaires nécessaires à la subsistance, à l'équipement et au logement du volontaire qui lui sont attribués en application de l'article 9.
Article 6 -
Interruption anticipée du volontariat civil
L'article 6 énumère les différents cas d'interruption du volontariat civil avant son terme normal. La décision de mettre fin au volontariat appartient au seul ministre, dans les cas suivants :
- en cas de force majeure,
- en cas de faute grave,
- dans l'intérêt du service ou de l'activité agréée,
- en cas de violation par la personne morale des clauses de la convention,
- à la demande conjointe du volontaire et de la personne morale autre que l'Etat auprès de laquelle est accompli le volontariat.
A ces différents cas s'ajoute la possibilité, pour le volontaire, de demander avec un préavis d'au moins un mois, la résiliation du volontariat, en vue d'occuper une activité professionnelle à temps plein. Dans ce cas, la résiliation ne saurait être de droit, la décision relevant du ministre qui n'est pas tenu de donner une réponse positive.
Outre un amendement de précision, votre commission vous propose une modification de cet article.
Par dérogation au principe général, elle souhaite permettre un second engagement dans le cas où le volontariat se sera interrompu pour une raison totalement indépendante de la volonté du volontaire civil , telle qu'une faute de l'organisme d'accueil ou un cas de force majeure, par exemple la fermeture par une entreprise de sa représentation à l'étranger.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi amendé.
Article additionnel
après l'article 6 -
Certificat d'accomplissement du
volontariat civil
Votre commission vous propose de compléter le projet de loi en prévoyant la délivrance au volontaire civil par le ministre compétent d'un certificat d'accomplissement du volontariat civil à l'issue de la période de volontariat.
Il s'agit ici d'améliorer la reconnaissance du volontariat civil par une mesure à la fois symbolique, puisqu'elle consacre la reconnaissance par l'Etat d'un engagement au service de la collectivité, et pratique, en raison de l'utilité d'un tel document dans le parcours d'insertion sociale et professionnelle du jeune.