Projet de loi sur l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement macédonien
BOYER (André)
RAPPORT 368 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES
Table des matières
- INTRODUCTION
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
- PROJET DE LOI
-
ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2
N°
368
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 mai 1999
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1), sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement macédonien sur l' encouragement et la protection réciproques des investissements ,
Par M.
André BOYER,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Xavier de Villepin,
président
; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait,
Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle
Bidard-Reydet,
vice-présidents
; MM. Michel Caldaguès,
Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès,
secrétaires
; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet,
Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy
Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert
Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean
Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel,
Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle,
René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc
Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano,
Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard
Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas,
André Rouvière.
Voir le numéro
:
Sénat
:
216
(1998-1999).
|
Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Nous sommes invités à examiner un projet de loi autorisant la
ratification d'un accord conclu entre la France et l'Ancienne République
yougoslave de Macédoine pour l'encouragement et la protection
réciproque des investissements.
L'actualité a tragiquement mis en lumière les difficultés
de cette ancienne république de Yougoslavie, indépendante depuis
1991 qui s'étend sur plus de 26 000 km2 pour une population de
près de 2,2 millions d'habitants répartis en une majorité
de slavo-macédoniens orthodoxe -65 %- et plusieurs minorités dont
la plus importante, celle des albanais, avoisine les 30 %...
En effet, la crise du Kosovo, par l'afflux massif de réfugiés
qu'elle a entraîné sur le territoire macédonien, fait
courir au pays des risques intérieurs considérables et
pèse très lourdement sur son économie. La politique
pragmatique et ouverte conduite par ses responsables successifs, tant sur les
plan intérieur qu'extérieur risquerait de s'en trouver
affectée si la communauté internationale négligeait
d'aider massivement ce pays.
On pourrait s'interroger sur l'opportunité d'adopter aujourd'hui un tel
accord dont l'objectif présuppose une stabilité économique
et politique durable, propre à inciter les investisseurs
étrangers à s'impliquer, dans l'intérêt mutuel des
entreprises et du pays d'accueil.
Pour autant votre rapporteur plaidera pour l'adoption de ce projet de loi et la
ratification de l'accord qu'il propose. En effet, il convient en premier lieu
de prendre date pour l'avenir : le souhait de chacun est
l'achèvement rapide de la crise kosovare qui interviendra tôt ou
tard : à ce moment, l'existence d'un cadre juridique incitatif
constituera un atout pour les investisseurs français. En second lieu,
les responsables macédoniens pourront voir dans notre approbation un
signal politique important, démontrant que notre pays a confiance dans
l'avenir de leur pays.
I. UN PAYS FRAGILISÉ SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE ET OÙ LES RISQUES DE DÉSTABILISATION POLITIQUE LIÉES A LA CRISE DU KOSOVO DOIVENT ÊTRE PRIS EN COMPTE
A. UN HÉRITAGE ÉCONOMIQUE DIFFICILE, LARGEMENT AGGRAVÉ PAR LA CRISE DU KOSOVO
Parmi
les anciennes républiques yougoslaves, la Macédoine était
certainement la moins développée. Les premières
années de l'indépendance sont allées de pair avec une
forte dégradation économique : la production industrielle a
sensiblement chuté, l'inflation s'est accélérée et
le chômage s'est fortement accru, les investissements étrangers
demeurant très réduits. De surcroît, la configuration de
l'économie macédonienne, spécialisée dans
l'agriculture et la sous-traitance avait déjà été
fortement mise à mal par l'isolement géographique provoqué
par les sanctions internationales contre la République
fédérale de Yougoslavie, entre 1992-1995, avec laquelle elle
effectue l'essentiel de ses échanges, ainsi que par le blocus commercial
imposé par la Grèce entre février 1994 et septembre 1995,
qui lui avait interdit l'accès à sa principale route de
ravitaillement par le port de Salonique. Cette situation a stimulé un
marché noir qui représente encore aujourd'hui plus de 35 %
du PIB.
En janvier 1994, un programme global, appuyé par le FMI et la Banque
mondiale avait accompagné des réformes économiques. Il
avait été précédé par la création de
la monnaie nationale, le " dinar " et donné des premiers
résultats encourageants en 1998 : reprise de la croissance (+
4 %), inflation maîtrisée (3 %) et déficit
budgétaire ramené à 0,7 % du PIB.
Cette inversion de tendance n'avait cependant pas permis de rattraper le retard
enregistré depuis l'indépendance : le chômage
atteignait ainsi, avant la crise du Kosovo, près de 35 % de la
population active.
La Macédoine avait donc un besoin urgent de l'aide internationale qui a
pris des formes diverses : octroi en 1995 par le FMI d'une facilité
d'ajustement structurel renforcée de 73 millions de dollars ;
prêt de la Banque mondiale et de la BERD à hauteur de 170 millions
de dollars, versement d'une assistance macro-financière de 40 millions
d'euros par l'Union européenne en 1997 et 1998, auquel s'ajoute le
programme Phare (100 millions d'euros de 1996 à 1999) et le
rééchelonnement en 1995 d'une dette de 1,2 milliards de dollars
au Club de Paris pour un montant de 288 millions de dollars dont
30 millions pour la France, en troisième position derrière
les Etats-Unis et l'Allemagne.
La situation créée en Macédoine par la crise kosovare
affecte donc très gravement ce pays, à plusieurs titres.
En premier lieu, l'arrivée en Macédoine de près de 240.000
réfugiés -pour une population de 2,2 millions d'habitants-,
provoque un choc économique considérable. A l'échelle de
la France, cet afflux correspondrait à une population
supplémentaire de quelque 5,5 millions de personnes.
En second lieu, les conséquences de la guerre sur une économie
déjà fragile mais qui commençait à
" décoller " sont encore plus radicales. Si 90 % des
échanges se faisaient à travers le territoire yougoslave, la
Yougoslavie était elle-même le principal partenaire de la
Macédoine, avec 45 % -soit 485 millions de dollars- du total des
échanges. Or, la Macédoine est aujourd'hui affectée par la
perte de marchés et les coûts supplémentaires dus à
l'allongement des routes commerciales. Tous les échanges se faisaient
à travers la Yougoslavie compte tenu, par ailleurs, d'un réseau
ferroviaire déficient qui ne compte aucune liaison vers l'Albanie ou la
Bulgarie.
L'aide exceptionnelle d'urgence de 252 millions de dollars
récemment accordée à la Macédoine par la
communauté internationale traduit la prise en compte, par cette
dernière, de la réalité des risques de
déstabilisation du pays.
B. LA MACÉDOINE A CONSTAMMENT MANIFESTÉ UNE VOLONTÉ DE STABILISATION RÉGIONALE
La
diplomatie macédonienne s'était montrée désireuse,
depuis son indépendance, de maintenir des relations
équilibrées " d'égale distance ", à
l'égard de ses voisins.
A l'égard de l'Albanie tout d'abord, qui se gardait d'alimenter les
revendications extrémistes de la minorité albanaise -quelque 30
%- de Macédoine. Cette attitude prudente avait permis le
développement d'échanges politiques fréquents entre les
deux pays, concrétisés par la signature, depuis décembre
1997, de 14 accords de coopération bilatérale allant bien
au-delà de simples rapports de bon voisinage.
Vis-à-vis de la Grèce ensuite, avec laquelle les relations de la
Macédoine avaient pris, lors de l'indépendance de cette
dernière, une tournure dramatique -décision grecque d'embargo
à l'égard de la Macédoine qui a duré jusqu'en 1995,
litige sur le nom du nouveau pays, toujours dénommé
officiellement, du fait de l'insistance grecque, Ancienne République
yougoslave de Macédoine (ARYM) aux Nations Unies ; litige sur le
drapeau aujourd'hui réglé à la suite d'une modification
apportée par Skopje à l'emblème initial. Malgré la
persistance du désaccord sur l'appellation, la Macédoine et la
Grèce ont engagé des nouvelles relations apaisées.
La Bulgarie, premier Etat à avoir reconnu la République de
Macédoine, en janvier 1992, a vite considéré ce pays comme
un facteur d'équilibre dans la zone, bien qu'elle ne reconnaît pas
l'existence, à proprement parler, d'une nation, d'une langue ou d'un
alphabet cyrillique macédonien, considérant ceux-ci comme
bulgares. Même si cette position de Sofia, empêche la signature de
nombreux accords, les relations bilatérales restent très
importantes : la Bulgarie est le 6
e
partenaire commercial du
pays et, pour la Macédoine, l'axe de communication passant par la
Bulgarie est vital, comme elle a pu l'éprouver durant le blocus
commercial imposé par la Grèce entre 1994 et 1995.
Les relations avec la Turquie -deuxième pays à avoir reconnu la
Macédoine sous son appellation constitutionnelle- sont importantes pour
la Macédoine : elles font contrepoids à la Grèce et
à la Serbie, et permettent de désenclaver le pays. Les deux pays
développent une coopération dans le domaine de l'industrie
militaire et le président Gligorov a effectué trois visites
à Ankara depuis l'indépendance.
C. UN ÉQUILIBRE INTÉRIEUR DE PLUS EN PLUS FRAGILE
Dès après son indépendance
proclamée
après le référendum du 8 septembre 1991, la
Macédoine s'est dotée d'une constitution qui garantit le
multipartisme, l'Etat de droit et les libertés individuelles. Les
dernières élections législatives qui se sont tenues en
octobre 1998 ont conduit à la première alternance politique
depuis l'indépendance : l'Union Sociale Démocrate (SDSM) a
cédé la place, au Parlement, à une majorité issue
du Parti démocratique pour l'Unité Nationale (UMRO - DPMNE),
dirigé par le nouveau premier ministre, M. Ljubco Georgievski.
Celui-ci développe un programme axé sur sa volonté de
rompre avec l'héritage communiste d'instituer une démocratie
moderne, d'assurer une meilleure ouverture de l'économie aux
investissements étrangers, de poursuivre le rapprochement avec l'Union
européenne et l'OTAN -la Macédoine est partie au Partenariat pour
la paix et candidate à l'adhésion-, enfin de préserver ses
bonnes relations avec les pays voisins.
L'arrivée aux responsabilités du nouveau pouvoir avait
également permis d'ouvrir une période de détente dans les
relations inter-ethnique qui souffraient déjà, bien avant la
crise du Kosovo, d'un équilibre fragile. La population, à forte
majorité macédonienne -66,5 %- comprend une forte
minorité albanaise -quelque 30 %-, principalement concentrée
au nord et à l'ouest du pays. Elle comprend également des Turcs
(4 %), des Roms (2,3 %), des Serbes (2 %) et des Valaques (0,4 %).
La crise du Kosovo et l'afflux de réfugiés albanophones a
déjà profondément modifié l'équilibre
ethnique et radicalisé l'opposition entre les partis albanais d'une part
et les partis slavo-macédoniens d'autre part. Les 40 000 serbe,
principalement concentrés au nord du pays constituent une
minorité agissante à l'origine des violentes manifestations
anti-OTAN de Skopje.
La minorité albanaise dispose de droits réels en
Macédoine : les deux formations politiques qui la
représentent disposent de 25 sièges sur 120 au Parlement et 5
portefeuilles ministériels sont détenus par des membres de l'une
de ces formations : le Parti démocratique albanais. Toutefois ce
fragile équilibre ethnique traverse une phase très dangereuse
depuis l'arrivée de 240 000 réfugiés albanais du
Kosovo qui a entraîné une polarisation entre les deux principales
communautés slavo-macédonienne d'une part, albanaise de
l'autre.
D. UNE ÉCONOMIE OUVERTE AUX INVESTISSEURS ÉTRANGERS
Malgré une législation assez favorable, les
investisseurs étrangers étaient encore discrets, dès avant
la crise kosovare -et les stocks d'investissements étrangers
-estimés à 20 M de dollars au début de 1998-, demeurent
faibles, la Grèce en représentant 38 %, la Grande-Bretagne 31,4 %
et l'Allemagne 14 %. En 1998, 96,3 % des sociétés
créées l'ont été par l'apport de capital
exclusivement domestique, 2,4 % avec du capital mixte et seulement 1,3 %
avec du capital exclusivement étranger. L'investissement français
est lui-même limité, constitué pour l'essentiel par la
filiale locale d'Alcatel.
La législation macédonienne est pourtant assez favorable :
les entreprises étrangères peuvent bénéficier d'un
crédit d'impôt sur les trois premières années de
leur activité. Une entreprise est considérée comme
étrangère si le montant de la participation
étrangère excède 20 % du capital. Malgré cela, le
programme de privatisation a essentiellement bénéficié aux
investisseurs locaux.
Des opportunités commerciales existent cependant : Alstom a
répondu à un appel d'offres pour la rénovation de 6
petites centrales hydroélectriques et EDF étudié un projet
de centrale au gaz.
II. PRINCIPALES DISPOSITIONS DE L'ACCORD FRANCO-MACÉDONIEN
A. UN CHAMP D'APPLICATION RELATIVEMENT ÉTENDU
Les
investissements
concernés par le présent accord sont les
" biens, droits et intérêts de toutes natures ".
L'article premier fournit une liste indicative (et non exclusive) comportant,
entre autres exemples, les biens meubles et immeubles et, de manière
générale, les droits réels, les actions et autres formes
de participation, les obligations, les droits d'auteur et les droits de
propriété industrielle, ainsi que les concessions.
L'accord franco-macédonien s'applique aux avoirs investis avant ou
après l'entrée en vigueur du présent accord à
condition qu'ils l'aient été conformément au droit du pays
d'accueil.
Le terme de
revenus
renvoie à " toutes les sommes produits
par un investissement " : bénéfices, redevances et
intérêts (art. 1-4).
Les
investisseurs
sont les " nationaux " des Etats
contractants, c'est-à-dire les personnes physiques possédant la
nationalité de l'une des Parties, ou les sociétés,
c'est-à-dire les personnes morales constituées sur le territoire
de l'une des Parties contractantes et y possédant son siège
social.
S'agissant de la
zone d'application géographique
, l'accord
prévoit de s'appliquer aux investissements effectués sur le
territoire ou dans la zone maritime du pays partenaire.
B. LES ENGAGEMENTS SOUSCRITS PAR LES PARTIES
Ils sont
destinés à favoriser le développement des investissements
français en Macédoine et macédoniens en France.
De manière générale, la convention prescrit aux Parties
d'
admettre et d'encourager
les investissements effectués par les
nationaux et les sociétés de l'autre Partie (art. 2).
Le
principe du traitement juste et équitable
résulte de
l'article 3 du présent accord. De manière classique, l'article 4
réserve aux investissements de l'autre Partie un traitement non moins
favorable que celui accordé aux nationaux ou sociétés du
pays d'accueil, ou le traitement accordé aux investisseurs de la Nation
la plus favorisée si celui-ci es plus avantageux.
Conformément à la plupart des accords de même objet,
l'article 4 exclut l'extension à l'autre Partie des privilèges
accordés en vertu d'un accord de libre échange, d'une union
douanière ou d'un marché commun.
L'article 5-1 garantit la
protection et la sécurité
" pleines et entières "
des investissements d'une Partie
sur le territoire de l'autre Partie. Cette stipulation subordonne les mesures
de dépossession (expropriation ou nationalisation
)
à des
motifs d'utilité publique. Est exclue toute décision
discriminatoire ou contraire à un engagement particulier. L'article 5-2
pose le principe du " paiement d'une indemnité prompte et
adéquate ". Librement transférable, cette indemnité
produit, jusqu'à son versement, des intérêts
calculés au taux du marché.
Les investisseurs lésés par une guerre
ou par tout
événement analogue (révolution, état d'urgence
national...) bénéficieront, en vertu de l'article 5-3, d'un
traitement non moins favorable que celui de la Partie concernée accorde
à ses propres nationaux ou à ceux de la Nation la plus
favorisée.
Le principe de la liberté des transferts, posé à l'article
6, garantit l'investisseur contre le risque de suspension ou d'interdiction des
transferts de capitaux, des revenus de l'investissement (intérêts
d'emprunt, redevances...), des produits d'une liquidation partielle ou totale
de l'investissement, ainsi que des indemnités de dépossession et
de perte. Le principe du libre transfert concerne également une
" quotité appropriée " de la rémunération
des nationaux des deux Parties.
C. UNE PROCÉDURE CLASSIQUE DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS
En cas
de
différend opposant un investisseur à l'autre Etat
,
l'article 7 renvoie à un règlement à l'amiable ou, le cas
échéant, à l'arbitrage du Centre international pour le
règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI),
créé par la convention de Washington du 18 mars 1965.
Les
différends susceptibles d'opposer les deux Parties
sont
réglés, si possible, par la voie diplomatique et, en cas
d'échec, sont soumis à un tribunal d'arbitrage, relayé
éventuellement par le Secrétaire général de l'ONU.
*
* *
CONCLUSION
La période particulièrement difficile que traverse aujourd'hui la Macédoine n'est sans doute pas de nature à convaincre les entreprises françaises de prendre aujourd'hui le risque économique que revêt toute décision d'investir. Votre rapporteur considère cependant que l'opportunité d'adopter le présent projet de loi n'en es pas moins réelle : Après la restauration de la paix et le retour des réfugiés au Kosovo, ce qui constitue le seul objectif de la France et de ses alliés dans la crise actuelle, l'existence du cadre juridique proposé par l'accord prendra tout son sens et permettra à nos entreprises d'être rapidement présentes pour oeuvrer à la reconstruction et à la consolidation de l'économie macédonienne. Tel est le sens de l'invitation que fait votre rapporteur à notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées à adopter le projet de loi soumis à son examen.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
de sa séance du mercredi 19 mai 1999, la commission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées a
examiné le présent projet de loi.
Après l'exposé du rapporteur, M. Claude Estier a convenu de
l'importance de ratifier l'accord, même si celui-ci n'avait sans doute
pas de portée immédiate. Il a indiqué que, lors du
récent déplacement d'une délégation de la
commission en Macédoine, les autorités de Skopje avaient
demandé que la France continue d'accorder à leur pays une aide
économique importante, 75 millions de francs ayant déjà
été débloqués par notre pays. Il convenait, a
insisté M. Claude Estier, de poursuivre nos efforts sur ce plan.
Puis, la commission a approuvé le projet de loi qui lui était
soumis.
PROJET DE LOI
(Texte
proposé par le Gouvernement)
Article unique
Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement macédonien sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Paris le 28 janvier 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. 1( * )
ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2(
*
)
-
Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances :
sans objet
- Bénéfices escomptés en terme :
* d'emploi :
impossible à quantifier ;
* d'intérêt général :
enrichissement de nos relations diplomatiques ; l'accord encouragera
nos investisseurs à venir s'implanter dans ce pays, dans la mesure
où ils bénéficieront de garanties juridiques
appropriées (liberté de transfert, protection contre les
expropriations et droit inconditionnel à l'arbitrage international).
* financière :
l'accord permettra au Gouvernement d'accorder
la garantie de la Coface pour les investisseurs français,
conformément à la loi de finances rectificative pour 1971 ;
l'accord ouvre par ailleurs la possibilité à la Coface d'exercer
un recours subrogatoire contre l'Etat d'accueil en cas d'indemnisation.
* de simplification des formalités administratives :
aucune ;
* de complexité de l'ordonnancement juridique :
sans
objet.
1
Voir le texte annexé au document
Sénat n° 216 (1998-1999).
2
Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des
parlementaires.