Projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil

Rapports législatifs

Rapport n° 27 (1998-1999), déposé le

Projets de loi relatifs aux conventions d'entraide judiciaire et d'extradition avec le Brésil

CALDAGUES (Michel)

RAPPORT 27 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières




N° 27

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur :

- le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil ,

- le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil ,

Par M. Michel CALDAGUÈS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Sénat : 552, 553 (1997-1998).


Traités et conventions. - Brésil.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi de deux projets de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale et de la convention d'extradition entre la France et le Brésil, signées à Paris le 28 mai 1996.

Avec la convention d'entraide judiciaire en matière civile, que notre Haute Assemblée a examinée lors de sa séance du 25 mars 1998, ces deux conventions permettront d'établir un cadre de référence pour les relations judiciaires entre la France et le Brésil.

En effet, alors qu'en matière civile, une convention d'entraide judiciaire entrée en vigueur en 1985 s'était heurtée à d'importantes difficultés d'application, ce qui justifiait l'élaboration d'un nouveau texte, la France et le Brésil n'étaient liés par aucune convention d'entraide judiciaire en matière pénale, ni par une convention d'extradition.

Les deux conventions qui nous sont soumises résultent de négociations engagées dès 1989, qui n'ont abouti qu'en 1994, leur signature n'intervenant qu'en mai 1996, lors de la visite du Président Cardoso à Paris.

Votre rapporteur détaillera le contenu, au demeurant classique, de ces deux conventions, avant d'évoquer brièvement la situation actuelle du Brésil et des relations franco-brésiliennes.

I. LA CONVENTION D'ENTRAIDE JUDICIAIRE EN MATIÈRE PÉNALE

La convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre la France et le Brésil, signée le 28 mai 1996, reprend pour l'essentiel les dispositions des accords de même nature déjà signés par la France et s'inspire largement de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959.

A. LE CADRE GÉNÉRAL DE LA COOPÉRATION JUDICIAIRE FRANCO-BRÉSILIENNE

En l'absence de convention bilatérale, la coopération judiciaire est uniquement régie par le principe de réciprocité et l'analyse, au cas par cas, des possibilités de donner suite à la demande. Les conventions d'entraide ont pour objet de créer une obligation de coopération, laissant toutefois aux Etats une possibilité de refus dans certaines hypothèses.

La convention du 28 mai 1996 reprend un certain nombre de règles traditionnelles des conventions d'entraide judiciaire.

1. Un champ d'application traditionnel

Aux termes de l'article premier, les deux Etats "s'engagent à s'accorder mutuellement (...) la coopération judiciaire la plus large possible dans toute procédure visant des infractions dont la répression est, au moment où l'entraide est demandée, de la compétence des autorités judiciaires de la partie requérante."

Toutefois, demeure hors du champ d'application de la présente convention toute demande d'entraide concernant :

- l'exécution des décisions d'arrestation

- les infractions militaires qui ne constituent pas des infractions de droit commun.

2. Les motifs de refus d'entraide

L'article 2 réserve aux Etats parties la possibilité de refuser l'entraide judiciaire dans quatre hypothèses :

- si la demande se rapporte à des infractions considérées par la partie requise soit comme des infractions politiques, soit comme des infractions connexes à des infractions politiques ;

- si la partie requise estime que l'exécution de la demande est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels de son pays ;

- si la demande se rapporte à des infractions qui ne sont pas punissables à la fois par la loi de l'Etat requérant et par celle de l'Etat requis ;

- enfin, s'il y a des raisons sérieuses de croire que la demande d'entraide a été présentée aux fins de poursuivre ou de punir une personne en raison de sa race, de son sexe, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques ou que la situation de cette personne risque d'être aggravée par l'une ou l'autre de ces raisons.

Ces deux dernières hypothèses de refus vont au-delà des dispositions prévues dans la convention européenne d'entraide judiciaire, qui n'envisage que les deux premiers motifs.

3. Les procédures d'entraide

Les procédures d'entraide sont définies aux articles 13 à 18 de la convention.

Les demandes d'entraide sont adressées de ministère de la justice à ministère de la justice, la transmission diplomatique étant toutefois possible.

L'article 13 précise les mentions devant figurer dans la demande, essentiellement son objet et son motif, un bref exposé des faits reprochés et, le cas échéant, les questions susceptibles d'être posées dans le cas d'une audition, d'un interrogatoire ou d'une confrontation.

Les questions de traduction sont réglées à l'article 15 : les demandes et les pièces les accompagnant sont rédigées dans la langue de l'Etat requérant et accompagnées d'une traduction dans la langue de l'Etat requis. Les simples demandes de renseignement sur la législation ou la jurisprudence sont quant à elles rédigées dans la langue de l'Etat requis.

En vertu de l'article 17, l'Etat requis doit informer promptement l'Etat requérant de tout refus total ou partiel d'entraide, et en préciser le motif.

L'article 18 précise que l'exécution des demandes d'entraide ne donne lieu à aucun remboursement de frais, à l'exception de ceux occasionnés par l'intervention d'experts et par le transfèrement de personnes détenues.

B. LES FORMES DE L'ENTRAIDE JUDICIAIRE

L'entraide judiciaire en matière pénale portera principalement sur la recherche de preuves, l'audition de témoins ou d'experts, le transfèrement de personnes détenues et la communication d'extraits de casier judiciaire.

1. La recherche de preuves

La convention précise, dans son article 3, que l'Etat requis fera exécuter les demandes d'entraide relatives à une affaire pénale qui lui sont adressées par les autorités judiciaires de l'Etat requérant et qui ont pour objet d'accomplir des actes d'enquête ou d'instruction ou de communiquer des pièces à conviction, des dossiers ou des documents.

Si l'Etat requérant désire que les témoins ou experts déposent sous serment, il en fera expressément la demande et l'Etat requis y donnera suite si sa législation ne s'y oppose pas. Il ne donnera suite aux demandes de perquisition ou de saisie que si l'infraction est punissable aux termes de sa législation.

L'Etat requis n'est pas tenu de communiquer des originaux, sauf si l'Etat requérant le demande expressément et dans la mesure où cela se révèle possible.

Par ailleurs, si l'Etat requérant le demande expressément, l'Etat requis l'informe de la date et du lieu d'exécution de la demande d'entraide à laquelle pourront assister les autorités et personnes en cause si l'Etat requis y consent.

Enfin, l'Etat requis pourra surseoir à la remise des objets, dossiers ou documents s'ils lui sont nécessaires pour une procédure pénale en cours. Les objets ainsi que les originaux des dossiers et documents qui auront été communiqués seront renvoyés aussitôt que possible, à moins que l'Etat requis n'y renonce. Les droits que des tiers auraient acquis sur ces objets sont cependant réservés.

2. La comparution de témoins ou d'experts et le transfèrement de personnes détenues

L' article 6 précise que les citations à comparaître devront être envoyées à l'Etat requis au moins trois mois avant la date fixée pour la comparution.

Si la comparution personnelle d'un témoin ou d'un expert est particulièrement nécessaire, l'Etat requérant doit en faire mention dans la demande de remise de citation, avec indication du montant des indemnités. Une avance, dans ce cas, pourra lui être consentie.

L' article 8 concerne les indemnités à verser ainsi que les frais de voyage et de séjour à rembourser au témoin ou à l'expert.

Le défaut de comparution d'un témoin ou d'un expert n'entraînera, en tout état de cause, aucune sanction ou mesure de contrainte.

Lorsque les demandes de citation à comparaître en tant que témoin, présentées par l'Etat requérant, concernent une personne détenue , le transfèrement de cette dernière peut être refusé dans quatre hypothèses :

- tout d'abord, si la personne détenue n'y consent pas, et ce afin d'éviter le transfèrement d'une personne manifestement peu disposée à coopérer avec l'autorité judiciaire requérante ;

- si la présence de la personne est nécessaire dans une procédure pénale en cours sur le territoire de l'Etat requis, ce dernier pouvant ainsi privilégier le souci de mener à leur terme les instances en cours ;

- si le transfèrement de la personne est susceptible de prolonger sa détention ;

- enfin si d'autres considérations impérieuses s'opposent à ce transfèrement, ce motif de refus couvrant des situations telles que celles présentant un risque d'évasion ou un problème de sécurité.

Il faut souligner que ces différents motifs demeurent facultatifs et qu'ils peuvent donc ne pas êtrre invoqués par l'aurorité requise.

L' article 10 définit les conditions de ce transfèrement et précise notamment que la personne transférée devra rester en détention sur le territoire de l'Etat requérant, à moins que l'Etat requis ne demande sa mise en liberté.

Aux termes de l' article 11, le témoin ou l'expert bénéficie, selon l'usage, lorsqu'il comparaît devant l'autorité judiciaire requérante, d'une immunité de poursuites et d'arrestation pour des faits ou condamnations antérieurs à son départ du territoire de l'Etat requis. Cette immunité est étendue aux personnes poursuivies à l'exclusion, bien entendu, des faits pour lesquels elles ont été citées à comparaître.

3. La communication d'extraits de casier judiciaire

L'article 12 précise que l'Etat requérant pourra obtenir des extraits de casier judiciaire en s'adressant directement au service compétent de l'Etat requis. Celui-ci communiquera les informations dans la mesure toutefois où il pourrait lui-même obtenir de tels renseignements auprès des autorités de l'Etat requérant.

II. LA CONVENTION D'EXTRADITION FRANCO-BRÉSILIENNE

L'absence de convention d'extradition entre la France et le Brésil créait un vide fâcheux dans la coopération judiciaire entre les deux pays puisqu'elle imposait que les demandes soient traitées au cas par cas, sans obligation d'aucune sorte pour l'une ou l'autre partie. La convention signée le 28 mai 1996 s'inspire à la fois des principes du droit français de l'extradition, posés par la loi du 27 mars 1927 relative à l'extradition des étrangers, et de ceux de la convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957.

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'EXTRADITION

Comme l'ensemble des conventions d'extradition signées par la France, la convention d'extradition franco-brésilienne limite les possibilités d'extradition à certains types d'infraction et réserve à l'Etat requis la possibilité de la refuser.

1. Les conditions requises

La France et le Brésil, par l'article premier de la présente convention "s'engagent à se livrer réciproquement (...) toute personne qui, se trouvant sur le territoire de l'un des deux Etats est poursuivie pour une infraction ou recherchée aux fins d'exécution d'une peine par les autorités judiciaires de l'autre Etat".

Deux conditions de base sont posées par l'article 2 pour qu'une infraction pénale puisse donner lieu à extradition :

- l'infraction doit, en application des législations brésilienne et française, être passible d'une peine privative de liberté d'au moins deux ans ;

- si l'extradition est requise en vue d'exécuter un jugement, la partie de la peine restant à exécuter doit être d'au moins neuf mois. La convention franco-brésilienne se distingue sur ce point de la convention européenne d'extradition qui prend en considération le quantum de la peine prononcée, et non la durée de la peine qui reste à purger. Cette précision restreint donc le champ d'application de la convention puisque l'extradition pourra être refusée en cas de peine prononcée et supérieure ou égale à neuf mois mais partiellement exécutée, dès lors que la durée restant à purger est inférieure à neuf mois. Il s'agit ici, dans un souci d'efficacité, d'éviter d'engager des procédures d'extradition pour des faits sanctionnés par des peines déjà pratiquement exécutées.

Si une extradition est demandée pour plusieurs faits distincts dont certains ne rempliraient pas la condition relative aux taux de la peine, l'Etat requis a néanmoins la faculté d'accorder l'extradition pour ces faits.

Par ailleurs, aux termes de l'article 3, l'extradition ne sera pas accordée si la personne réclamée a la nationalité de l'Etat requis. Dans le cas où cette condition de nationalité suffirait à elle seule à refuser l'extradition, l'Etat requis devra néanmoins soumettre l'affaire à ses autorités compétentes pour l'exercice de l'action pénale.

2. Les motifs de refus d'extradition

La convention distingue deux motifs obligatoires et des motifs facultatifs de refus d'extradition.

Les cas de refus obligatoire sont énumérés par l'article 4. L'extradition ne sera pas accordée :

- lorsque l'infraction est considérée comme une infraction politique par l'Etat requis ou comme un fait connexe à une telle infraction ;

- lorsque la demande d'extradition est elle-même inspirée par des considérations de race, de religion, de nationalité ou d'opinions politiques ou que la situation de cette personne risque d'être aggravée pour l'une ou l'autre de ces raisons ;

- lorsque la personne réclamée serait jugée par un tribunal n'assurant pas les garanties fondamentales de procédure ou de protection des droits de la défense ou pour l'exécution d'une peine infligée par un tel tribunal ; la condamnation par défaut ou par contumace, si elle n'implique pas un aveu de culpabilité, ne constitue pas à elle seule un motif de refus ;

- lorsque la personne réclamée a fait l'objet, dans l'Etat requis, d'un jugement définitif pour l'infraction en raison de laquelle l'extradition est demandée ;

- en cas de prescription de l'action publique ou de la peine en cas d'amnistie ;

- si l'infraction pour laquelle la personne demandée est considérée par l'Etat requis comme une infraction militaire qui ne constitue pas une infraction de droit commun.

Les motifs facultatifs sont d'autre part énumérés aux articles 5 ,7 et 8. L'extradition pourra être refusée :

- si l'infraction est punie de la peine capitale par la législation de l'Etat requérant, à moins que "l'Etat requérant ne donne des assurances, jugées suffisantes par l'Etat requis, que la peine capitale ne sera pas exécutée". On observera que cette clause est traditionnelle dans les conventions signées par la France, bien que la peine capitale ne soit prévue ni par la législation française, ni par la législation brésilienne ;

- si l'infraction a été commise hors du territoire de l'Etat requérant et que la législation de l'Etat requis n'autorise pas la poursuite d'une infraction de même nature commise hors de son territoire, ou si la personne réclamée fait l'objet dans l'Etat requis, pour les mêmes faits, de poursuites ou d'un jugement définitif de condamnation, d'acquittement ou de relaxe. Le terme "relaxe" a été ajouté à la demande des autorités brésiliennes (article 7) ;

- enfin l'extradition peut être refusée pour des considérations humanitaires, si la remise de la personne réclamée est susceptible d'avoir pour elle des conséquences d'une gravité exceptionnelle, notamment en raison de son âge ou de son état de santé. Cette clause est calquée sur la réserve formulée par la France au sujet de l'article 1er de la convention européenne d'extradition ( article 8 ) .

En ce qui concerne les infractions en matière de taxes, d'impôts, de douane ou de change, l'extradition sera accordée dans les conditions prévues par la convention ( article 6 ).

B. LA PROCÉDURE D'EXTRADITION

La convention prévoit que la procédure d'extradition s'opère par la voie diplomatique. La demande d'extradition formulée par écrit doit être accompagnée d'un exposé des faits, de l'original ou de l'expression authentique d'une décision de condamnation ou d'un mandat d'arrêt, du texte des dispositions légales applicables à l'infraction en cause et du signalement de la personne.

1. L'application du principe de spécialité

Par ailleurs, la convention applique le principe dit de la spécialité des poursuites, selon lequel une personne extradée ne peut être "ni poursuivie, ni jugée, ni détenue en vue de l'exécution d'une peine pour un fait antérieur à la remise autre que celui ayant motivé l'extradition".

Toutefois, deux tempéraments sont prévus à l'application de ce principe :

- si l'Etat requis donne son accord à une telle extension de l'extradition, sous réserve d'ailleurs que la nouvelle infraction invoquée entre dans le champ d'application de l'extradition ;

- si la personne extradée n'a pas quitté le territoire de l'Etat requérant dans les deux mois suivant son élargissement définitif, ou si elle y est librement retournée après l'avoir quitté ; ce délai de deux mois est sensiblement supérieur à celui prévu par la Convention européenne d'extradition, qui n'est que de 45 jours

Dans le même esprit si, postérieurement à l'extradition, l'infraction a fait l'objet, dans l'Etat requérant, d'une nouvelle qualification légale, la personne ne pourra être jugée ou poursuivie sur la base de cette infraction requalifiée que :

- si elle peut encore donner lieu à extradition, en application de la présente convention ;

- si elle vise les mêmes faits que l'infraction pour laquelle l'extradition a été accordée.

Enfin, sauf lorsque la personne extradée a poursuivi son séjour dans l'Etat requérant au-delà du délai de deux mois après son élargissement, sa réextradition éventuelle vers un Etat tiers ne peut être accordée que si l'Etat qui a accordé l'extradition y consent.

2. Les dispositions relatives à l'arrestation provisoire, à la remise et au transit

Lorsque l'Etat qui sollicite une extradition demande également, en cas d'urgence, l'arrestation provisoire de la personne recherchée, les informations reprises sont voisines de celles demandées pour la demande d'extradition elle-même et doivent indiquer l'intention de l'Etat requérant de demander ultérieurement l'extradition. Aucun cas de refus d'arrestation provisoire n'est prévu dans la convention. En tout état de cause, l'arrestation provisoire prend fin si, après un délai de 60 jours, la demande d'extradition n'est pas parvenue à l'Etat requis. Observons que ce délai maximal n'est que de 40 jours dans la Convention européenne d'extradition.

L' article 16 concerne la décision prise par l'Etat requis et les conditions de la remise. Tout refus complet ou partiel doit être motivé, clause classique dans ce type de convention.

L' article 17 détermine les cas où la remise peut être différée et prévoit la possibilité d'une remise temporaire de la personne en vue de faire prospérer la procédure se rapportant aux faits pour lesquels l'extradition a été accordée.

L' article 18 concerne la saisie des objets et leur remise. Lorsque ces objets seront susceptibles de saisie et de confiscation sur le territoire de l'Etat requis, ce dernier pourra, aux fins d'une procédure pénale en cours, les garder temporairement ou les remettre sous condition de restitution. Sont toutefois réservés les droits que l'Etat requis ou des tiers aurait acquis sur ces objets.

L' article 19 règle les dispositions relatives au transit d'une personne à travers le territoire de l'une des deux Parties lorsque l'autre Partie a formé une demande d'extradition auprès d'un Etat tiers.

L' article 20 concerne la langue à employer et l' article 21 reprend la dispositions généralement admise concernant la loi de la Partie requise seule applicable aux procédures d'arrestation provisoire, d'extradition et transit.

L' article 22 règle la question des frais de l'extradition qui, comme cela est d'usage, sont à la charge de la Partie requise lorsqu'ils sont exposés sur son territoire et ce jusqu'à la remise de la personne. Les frais occasionnés par le transit sont en revanche à la charge de l'Etat requérant.

III. LE NOUVEAU CONTEXTE DES RELATIONS FRANCO-BRÉSILIENNES

Si la réélection du Président Cardoso constitue un gage de continuité politique, c'est désormais dans un contexte économique moins favorable que se situent des relations bilatérales qui avaient été fortement relancées depuis 1996.

A. UNE VIOLENTE CRISE FINANCIÈRE QUI CONTRARIE LES AMBITIONS DU BRÉSIL

Conforté par sa réélection le 4 octobre dernier, le Président Cardoso est confronté à une violente crise financière qui menace les acquis du plan de stabilisation et qui pourrait également contrarier les efforts du Brésil pour s'affirmer sur la scène internationale.

1. Un pouvoir politique conforté

L'année 1998 était marquée, pour le Brésil, par une série d'échéances électorales très importantes, puisque la quasi-totalité des fonctions politiques électives nationales et régionales étaient soumises à renouvellement. Outre le Président de la République, les Brésiliens étaient appelés à élire les députés, le tiers des sénateurs, ainsi que les gouverneurs et les assemblées législatives des des Etats fédérés.

Un amendement constitutionnel adopté par le parlement en juin 1997 a permis au Président Cardoso, largement élu en 1994, de briguer un second mandat. Sa réélection au premier tour, le 4 octobre dernier, constitue un gage de continuité politique et conforte la stabilité des nouvelles institutions démocratiques, qui avaient été sérieusement mises à l'épreuve lors de la procédure de destitution pour corruption conduite contre le Président Collor de Mello en 1992.

Le premier mandat présidentiel de M. Cardoso aura été marqué par la poursuite et l'amplification des profondes réformes engagées lorsqu'il n'était que ministre des finances, et notamment la défense de la nouvelle monnaie, le real, et la lutte contre l'inflation, l'ouverture de l'économie brésilienne aux produits et aux investissements étrangers et la privatisation de grandes entreprises d'Etat.

Toutefois, l'absence de large majorité au Congrès, au sein duquel son parti, le parti social démocrate, restait très minoritaire, avait obligé le Président Cardoso à composer avec les diversess forces politiques pour faire accepter ses réformes. L'aggravation de la situation financière, qui conduira le Président à proposer un programme de sévère réduction des dépenses publiques, tant fédérales que des Etats fédérés, pourrait rendre plus délicates les relations entre l'exécutif et le Congrès.

2. Une crise financière qui menace les acquis du "Plan Real"

Sous l'impulsion de M. Cardoso, en qualité de ministre des finances puis de Chef de l'Etat, le Brésil, alors en proie à l'hyper-inflation et à la montée du chômage et des inégalités, a entrepris une profonde mutation économique comportant un double volet :

. un plan de stabilisation, dit "plan Real", axé sur l'instauration d'une nouvelle monnaie, le real, remplaçant le cruzeiro et indexé sur le dollar américain ;

. des réformes de structures visant à libéraliser l'économie, à la fois par une ouverture aux échanges et aux capitaux internationaux et par une réduction du rôle de l'Etat dans l'économie.

Le Plan Real a incontestablement permis une remarquable stabilisation financière puisque le taux d'inflation annuel, qui avait atteint 2 540 % en 1993 et qui dépassait encore 1 100 % en 1994 a été ramené à moins de 10 % en 1996 et 6 % en 1997.

Bénéficiant d'une plus grande stabilité économique, le Brésil a su attirer un flux d'investissement étranger en plein essor (3,9 milliards de dollars en 1995, 9,9 milliards de dollars en 1996 et 17 milliards de dollars en 1997), motivé par les perspectives de développement du marché brésilien.

La politique de privatisation, ou de mise en concession, a été engagée, essentiellement dans les secteurs de l'énergie, des télécommunications et des infrastructures, alors que les monopoles de la distribution du gaz et des télécommunications ont été supprimés. On estime que les privatisations permettraient à l'Etat d'engranger près de 20 milliards de dollars d'ici 1999.

L' ouverture au commerce international s'est concrétisée par une baisse conséquente des droits de douane et nombre de restrictions aux investissements étrangers ont été levées.

Malgré des résultats très significatifs, la politique de redressement économique est désormais entrée dans une phase plus difficile .

La défense du real, jugé par certains observateurs surévalué de 25 %, entraîne une politique de taux d'intérêts élevés qui freine l'activité économique. La croissance économique est passée de 5,7 % en 1994 à 4,2 % en 1995 et 3 % en 1996, alors qu'une légère remontée, avec un taux de 3,7 %; est attendue en 1997.

La fin de la période d'hyper-inflation a provoqué une crise du secteur bancaire , dont la restructuration s'avère longue et coûteuse.

Les finances publiques , excédentaires en 1994, se sont brutalement détériorées sous l'effet du ralentissement conjoncturel, de la dérive des comptes de plusieurs Etats fédérés et de la difficulté de mise en oeuvre de réformes qui devaient alléger les charges de l'Etat. Le Président Cardoso a annoncé, dans cette perspective, un sévère plan de réduction du déficit public qui inclut notamment des relèvements d'impôts et la suppression de 30 000 postes de fonctionnaires. Le Congrès devra poursuivre, après son renouvellement, l'examen de deux réformes majeures, l'une du système de retraite, l'autre du statut général des fonctionnaires.

Enfin, l'ouverture au commerce international et la surévaluation du real se sont conjuguées pour creuser dans des proportions inquiétantes le déficit commercial , qui atteignait 5,5 milliards de dollars en 1996 et pourrait dépasser 10 milliards de dollars en 1997.

Dès l'automne 1997, les autorités brésiliennes, en réaction à la crise asiatique, avaient été conduites à relever brutalement les taux d'intérêt, afin de contrer les attaques spéculatives contre le real. Après cette première alerte, c'est la crise russe de l'été 1998, entraînant une défiance des marchés à l'égard des pays émergents, qui a de nouveau violemment secoué la monnaie brésilienne. Malgré le relèvement des taux d'intérêt à près de 50 %, la crainte d'une dévaluation a provoqué une fuite massive des capitaux. Dans le même temps, les réserves de change qui étaient supérieures à 70 milliards de dollars, ont décru à moins de 50 milliards de dollars.

Cette violente secousse financière a d'ores et déjà produit trois effets :

- un ralentissement de l'activité, puisque la croissance serait proche de zéro en 1998 ;

- un appel à l'aide financière internationale, en particulier pour faire face aux échéances de la dette extérieure à court terme ;

- une probable accélération des réformes structurelles dans le domaine fiscal, la fonction publique et la sécurité sociale.

3. Une volonté de rôle international accru

Fort de ses 160 millions d'habitants et de son immense superficie, la cinquième du monde, le Brésil entend jouer un rôle clef sur la scène internationale, comme en témoigne son souhait de siéger en qualité de membre permanent au Conseil de Sécurité des Nations unies, si celui-ci venait à être réformé.

Dans l'immédiat, c'est essentiellement sur le terrain régional que le Brésil a fait porter ses efforts.

L'intégration économique de l'Amérique du sud, au travers du Marché commun du cône sud, le MERCOSUR, demeure la priorité de la politique étrangère brésilienne . Créé en 1991 par le Brésil, l'Argentine, le Paraguay et l'Uruguay, alors que le Chili et la Bolivie s'y sont associés par la suite, le MERCOSUR forme entre les quatre pays fondateurs une union douanière qui représente le 4e marché mondial, derrière les Etats-Unis, l'Union européenne et le Japon.

Très attaché au MERCOSUR, le Brésil a pris ses distances avec le projet américain de zone de libre-échange des Amériques (ALCA) et a favorisé la conclusion avec l'Union européenne en 1995 d'un accord inter régional de coopération économique et commerciale, premier pas vers une libéralisation ultérieure des échanges entre les ensembles économiques européen et sud-américain.

Dans le même esprit, le Brésil a accueilli très favorablement la proposition émise par le Président Chirac lors de son déplacement en Amérique latine, d'un sommet euro-latino-américain qui pourrait avoir lieu en 1999.

B. DES RELATIONS BILATÉRALES APPELÉES À SE RENFORCER

Les bonnes relations franco-brésiliennes se sont intensifiées depuis 1996 sur le plan politique.

1. Les relations politiques et culturelles

La relance des relations politiques bilatérales s'est manifestée par une intensification des contacts de haut niveau -en particulier la venue en France de M. Cardoso en mai 1996 et la visite d'Etat du Président Chirac au Brésil en mars 1997- et la signature d'un nouvel accord-cadre de coopération créant une commission générale franco-brésilienne. La première réunion à Paris en novembre 1997 a permis la conclusion d'un accord intergouvernemental en matière de coopération spatiale. La coopération transfrontalière autour de la Guyane française constitue également un thème relativement novateur de discussion entre nos deux pays.

En matière de coopération culturelle, scientifique et technique, le Brésil est le 7e partenaire de la France et le premier en Amérique latine. L'action en faveur du français absorbe les deux tiers des crédits.

Les trois lycées français de Sao Paulo, Rio de Janeiro et Brasilia scolarisent 2 150 élèves, dont 1 000 Français. Le Brésil dispose d'un réseau très dense et très ancien d'Alliances françaises, réparti sur 52 villes et 74 implantations, qui accueille 30 000 élèves.

Ce dispositif important ne suffit pas à enrayer un certain recul du français, face à l'anglais mais aussi à l'espagnol, dont la place est appelée à progresser avec la poursuite de l'intégration au sein du MERCOSUR.

La coopération scientifique et technique couvre à la fois des partenariats de très haut niveau entre organismes de recherche des deux pays et des domaines plus proches de l'aide au développement en matière agricole, dans le secteur de la santé, de l'environnement, des problèmes urbains ou de l'administration publique.

2. Les relations économiques franco-brésiliennes

Malgré son poids économique en Amérique du Sud, le Brésil reste un partenaire de deuxième plan pour la France, dont il est le 34e client et le 20e fournisseur.

Traditionnellement déficitaires, les échanges avec le Brésil ont cependant connu une amélioration notable depuis 1994 et en 1996, la balance commerciale n'étant plus déficitaire que de 1,4 milliard de francs en notre défaveur. Nos importations portent surtout sur des produits agroalimentaires (huiles, café, cacao, fruits tropicaux) alors que nos exportations sont dominées par l'automobile et les produits de la chimie organique de synthèse.

Après avoir enregistré un certain fléchissement, les investissements français au Brésil ont connu un net regain de vigueur puisque la France s'est placée au premier rang des investissements étrangers en 1996 et que de nouvelles perspectives pourraient s'ouvrir avec l'entrée en vigueur, dès qu'il aura été ratifié par la partie brésilienne, de l'accord d'encouragement et de protection réciproques des investissements de 1995. Ces perspectives pourraient notamment être liées aux privatisations ou aux mises en concession actuellement mises en oeuvre par l'Etat fédéral ou les Etats fédérés, bien qu'en ce domaine, la concurrence avec les grands groupes internationaux soit extrêmement sévère.

CONCLUSION

Avec la convention d'entraide judiciaire en matière civile approuvée par le Sénat le 25 mars dernier, la convention d'entraide judiciaire en matière pénale et la convention d'extradition signées entre la France et le Brésil complètent un ensemble de conventions bilatérales similaires déjà conclues par notre pays.

Elles permettent d'établir avec le Brésil une coopération judiciaire désormais pourvue de bases juridiques solides, ce qui paraît particulièrement nécessaire compte tenu du poids de ce pays dans la vie internationale et de l'ambition de la France d'y renforcer sa présence et de développer les relations bilatérales.

Plus généralement, l'organisation d'une telle coopération judiciaire paraît indispensable au moment où la mondialisation s'étend aux activités criminelles qui non seulement ne connaissent plus de frontières mais tentent, souvent avec succès, de les utiliser pour faire obstacle aux poursuites judiciaires.

Pour cet ensemble de raisons, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées vous demande d'adopter les deux projets de loi autorisant l'approbation de ces conventions.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du mercredi 21 octobre 1998.

A l'issue de cet exposé, M. Xavier de Villepin, président , a rappelé les risques de contagion évidents qui caractérisent l'actuelle crise financière internationale. Il a évoqué les difficultés auxquelles sont désormais confrontés les pays émergents, du fait des réticences croissantes des banques à leur accorder des prêts. Il a également commenté les risques imputables, pour les entreprises françaises et européennes, à la baisse du dollar.

Puis M. Xavier de Villepin, président , est revenu, avec M. Michel Caldaguès, sur la situation politique actuelle au Brésil, s'interrogeant sur les capacités du président Cardoso, qui ne pourra pas s'appuyer sur une majorité au Congrès fédéral, à obtenir au Parlement brésilien l'adhésion aux mesures difficiles qu'exige aujourd'hui la crise économique et financière du pays.

M. Xavier de Villepin, président , a alors rappelé les préoccupations suscitées, aux Etats-Unis, par la crise brésilienne, compte tenu des risques de contagion sur l'ensemble de l'espace latino-américain. Il a, à cet égard, évoqué les graves difficultés que ne manquerait pas de provoquer une éventuelle dévaluation de la monnaie brésilienne, non seulement au sein du Mercosur, mais pour le monde occidental dans son ensemble.

La commission a alors approuvé les deux projets de loi qui lui étaient soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil, signée à Paris le 28 mai 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi. 1( * )

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention d'extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil, signée à Paris le 28 mai 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi. 2( * )

ANNEXE
ÉTUDE D'IMPACT3( * )

(Projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil)

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances :

Jusqu'au 28 mai 1996, la France n'est liée avec le Brésil par aucune convention d'entraide judiciaire en matière pénale.

Le présent texte vient combler ce vide et renforcer la coopération judiciaire franco-brésilienne. En effet, le même jour, deux autres conventions d'entraide judiciaire, l'une en matière civile et commerciale et l'autre en matière d'extradition, ont été également signées.

Cette convention d'entraide judiciaire en matière pénale reprend, pour l'ensemble, les dispositions que l'on rencontre dans les autres accords relatifs à l'entraide pénale signés par la France et s'inspire, pour l'essentiel, de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959.

- Bénéfices escomptés en matière :

* d'emploi : sans objet ;

* d'intérêt général : la convention, en facilitant les procédures d'instruction, participe à une meilleure administration de la justice ;

* financière : sans objet ;

* de simplification des formalités administratives : la procédure d'entraide judiciaire en matière pénale reçoit un cadre juridique qui lui permet de s'affranchir des aléas liés aux demandes jusqu'ici fondées sur le principe de la réciprocité ;

* de complexité de l'ordonnancement juridique : voir paragraphe précédent.

ANNEXE
ÉTUDE D'IMPACT4( * )

(Projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil)

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances :

Jusqu'au 28 mai 1996, la France n'était liée avec le Brésil par aucune convention en matière d'extradition.

Le présent texte vient combler ce vide et étoffer la coopération judiciaire franco-brésilienne. En effet, le même jour, deux autres conventions d'entraide judiciaire, l'une en matière civile et commerciale et l'autre en matière pénale, ont été également signées.

Cette convention d'extradition reprend, pour l'essentiel, les dispositions que l'on rencontre dans les autres accords du genre signés par la France et notamment la Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957.

- Bénéfices escomptés en matière :

* d'emploi : sans objet ;

* d'intérêt général : la convention, en permettant de se faire remettre une personne poursuivie ou condamnée, contribue à une meilleure administration de la justice ;

* financière : sans objet ;

* de simplification des formalités administratives : la procédure d'extradition reçoit un cadre juridique et échappe aux aléas des demandes jusqu'ici fondées sur le principe de la réciprocité ;

* de complexité de l'ordonnancement juridique : voir paragraphe précédent.



1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 552.

2 Voir le texte annexé au document Sénat n° 553.

3 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

4 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.



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