Convention d'établissement avec le Togo

PENNE (Guy)

RAPPORT 15 (97-98) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières

• I. LA SITUATION ACTUELLE DU TOGO
  • A. UNE SITUATION POLITIQUE INCERTAINE
  • B. UN REDRESSEMENT ÉCONOMIQUE DIFFICILE
• II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA CONVENTION D'ÉTABLISSEMENT DU 13 JUIN 1996
  • A. LE CONTEXTE DE L'ACCORD
  • B. LE PRINCIPE DE BASE DE LA NON DISCRIMINATION EST MAINTENU
  • C. VERS L'APPLICATION DU DROIT COMMUN DES ÉTRANGERS
• CONCLUSION
• EXAMEN EN COMMISSION
• PROJET DE LOI
• ANNEXE
  ETUDE D'IMPACT55 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

N° 15

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'établissement entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République togolaise ,

Par M. Guy PENNE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 560 (1997-1998).

Mesdames, Messieurs,

Le texte qui nous est soumis s'inscrit dans une série d'accords comparables, conclus à partir de 1990 avec nos partenaires francophones d'Afrique subsaharienne.

Ces accords récents -conventions d'établissement comme dans le cas présent, ou conventions de libre circulation -modifient ou remplacent des traités conclus avec ces mêmes pays dans les années 1960-1970, lorsqu'ils venaient d'accéder à l'indépendance. A cette époque, ces accords proposaient un régime particulièrement libéral de circulation ou d'établissement de nos ressortissants respectifs. Les ressortissants de ces pays résidant en France ont ainsi bénéficié -comme réciproquement nos concitoyens résidant dans ces pays- d'un système favorable, assez éloigné du droit commun.

Toutefois, l'évolution des législations et de notre réglementation -généralisation du visa en 1986, modifications successives de l'Ordonnance de 1945-, l'impact de nos obligations européennes dans le cadre de Schengen, enfin la situation économique et les contraintes migratoires ont justifié une révision de ces dispositifs dans un sens plus proche du droit commun.

Tel a été l'objet de cette renégociation générale des conventions d'établissement -et de libre circulation- et telle est aussi la raison d'être du présent accord.

I. LA SITUATION ACTUELLE DU TOGO

A. UNE SITUATION POLITIQUE INCERTAINE

A partir de 1991, le régime autoritaire du général Eyadéma -au pouvoir depuis 1967- a fait l'objet d'une forte contestation. La Conférence nationale de juillet 1991 a inauguré une phase de transition qui a abouti, dans un premier temps, à dessaisir le chef de l'Etat de l'essentiel de son pouvoir.

Le président Eyadéma, cependant, avec l'aide des force armées est parvenu rapidement à reprendre toutes ses prérogatives antérieures, au détriment des pouvoirs législatif et exécutif institués provisoirement par la conférence nationale. De nombreux et violents incidents opposant militaires et civils au cours de cette transition chaotique ont conduit le pays au bord de la guerre civile. Malgré tout, une nouvelle constitution a pu être adoptée par référendum en septembre 1992. L'organisation des élections présidentielles et législatives, première étape du processus de démocratisation, a nécessité la médiation préalable de la France, de l'Allemagne et du Burkina-Faso pour obtenir, à Ouagadougou, en juillet 1993, un accord entre l'opposition modérée et la mouvance présidentielle. Ainsi, si le président Eyadéma fut réélu en août 1993, c'est en l'absence de véritable rival -MM. Agboyibo et Kodjo s'étant retirés-, et avec un taux d'abstention de plus de 60 %.

En janvier 1994, une tentative sanglante de renversement du président élu par l'opposition radicale de M. Gilchrist Olympio n'a pas empêché la tenue d'élections législatives les 6 et 20 février de la même année. Elles ont abouti à une courte victoire de l'opposition avec 43 sièges sur 81 ^{1( * )} , le parti unique du président, le Rassemblement du Peuple Togolais (RPT) recueillant 37 sièges.

Le chef de l'Etat a nommé en mai 1994 comme chef du gouvernement M. Kodjo, président du parti de l'opposition pourtant le plus faiblement représenté au Parlement. Pendant deux années à la tête du gouvernement togolais, -mai 1994-août 1996-, le premier ministre n'a bénéficié que d'une marge de manoeuvre étroite -compte tenu de ses relations conflictuelles avec le chef de l'Etat d'une part et des critiques du CAR à l'encontre de son action d'autre part. Cela étant, si cette situation a retardé la mise en place des institutions prévues par la Constitution (cour constitutionnelle et conseil supérieur de la magistrature), le bilan n'a pas été entièrement négatif : un Etat de droit s'est progressivement instauré, le rapatriement des réfugiés togolais du Ghana et du Bénin a été possible ; enfin, le CAR ayant mis fin en 1995 à son boycott des activités du Parlement, une vie parlementaire normale a pu reprendre.

Les élections législatives partielles de 1996 ont redonné au parti du président une courte majorité (40 sièges), augmentée des sièges de députés proches de la mouvance présidentielle ou de transfuges du CAR. Le chef de l'Etat a alors nommé M. Klutsé au poste de Premier ministre, en remplacement de M. Kodjo, démissionnaire.

Les récentes élections présidentielles du 21 juin 1998 ont ouvert, du fait des nombreuses irrégularités qui les ont marquées, une nouvelle ère d' incertitude et de blocage de la vie politique togolaise . Pourtant, les principaux dirigeants de l'opposition avaient accepté de participer au scrutin. Les résultats ont donné la victoire au président Eyadéma dès le premier tour avec 52,08 % des suffrages, contre 34,17 % à M. Olympio et 9,56 % à M. Agboyibo.

La mission d'observation envoyée par l'Union européenne a porté un jugement critique sur le déroulement des opérations électorales : distribution incomplète des cartes électorales, ouverture tardive de certains bureaux de vote, enfin interruption du dépouillement décidée après la démission d'une majorité des membres de la Commission électorale nationale indépendante (CENI). L'Union européenne a fait sienne l'appréciation portée par ses observateurs et aucun des ambassadeurs des pays membres, pas plus d'ailleurs que celui des Etats-Unis, ne s'est rendu à la cérémonie d'investiture du président Eyadéma le 24 juillet dernier. Sur le plan intérieur enfin, le gouvernement constitué par le Premier ministre, M. Klutsé, ne comporte aucun représentant des partis d'opposition.

Le blocage de la situation politique, conjugué aux récents incidents frontaliers avec le Ghana contribuent donc à une certaine détérioration du climat politique.

B. UN REDRESSEMENT ÉCONOMIQUE DIFFICILE

L'économie togolaise a de fortes potentialités. Ses richesses en phosphate et en coton permettent au pays de dégager, grâce à ces seules matières premières, les deux tiers de ses recettes d'exportation, le reste provenant du café et du cacao. Le port de Lomé constitue par ailleurs un accès privilégié à l'Océan pour les pays enclavés du Sahel et la zone franche est un cadre d'accueil efficace pour les entreprises et investisseurs étrangers.

Malgré ces atouts, le récent redressement économique du Togo demeure fragile. Les deux années de crise politique (91-93) avaient fait chuter le PIB de 21 % et touché surtout les secteurs secondaire et tertiaire. En 1994, la dévaluation du franc CFA a également fortement perturbé l'économie togolaise. Après la reprise en main autoritaire du pouvoir en 1993 par le président Eyadéma, l'aide internationale a été suspendue pendant deux ans, elle n'a été reprise que partiellement depuis. Ainsi, l'Union européenne limite-t-elle aujourd'hui son assistance à quelques projets vitaux comme l'hydraulique villageoise, la lutte contre le SIDA, la construction d'écoles ou de centres de santé. L'essentiel de l'aide communautaire demeure suspendu, essentiellement le reliquat du 7e FED, bloqué aujourd'hui à hauteur de 310 MF, les négociations pour le 8e FED n'ayant pas encore été engagées. Les conditions de l'élection présidentielle n'incitent d'ailleurs pas l'Union européenne à une reprise rapide de sa coopération. En outre, la Facilité d'ajustement structurel renforcée accordée par le FMI sur la période 95-98 vient de s'achever sur un bilan sévère : l'octroi d'une nouvelle facilité sera retardé ou conditionné à une meilleure gestion des finances publiques. Aujourd'hui, seule l'aide de la France, du Japon et de la Banque mondiale - premier bailleur de fonds- ont permis au Togo d'éviter la crise de trésorerie.

Même si l'inflation est désormais maîtrisée, l'embellie économique des années 95-97 s'essouffle et 1998 ne devrait permettre qu'une croissance du PIB de 2,5 %, alors que la croissance démographique dépasse les 3 %. Actuellement, le pays est confronté à une sérieuse crise énergétique liée à la sécheresse et à la réduction des approvisionnements ghanéens en électricité, en outre, les exportations de phosphates traversent une phase difficile depuis le début de l'année 1998.

II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA CONVENTION D'ÉTABLISSEMENT DU 13 JUIN 1996

A. LE CONTEXTE DE L'ACCORD

La convention d'établissement concerne au premier chef les résidents français au Togo et togolais en France. Les effectifs de chacune de ces communautés sont les suivants :

Résidents français au Togo ^{2( * )} : 2 548

Les résidents togolais en France sont au nombre de 5 778 et cet effectif a évolué comme suit depuis 1990 :

Résidents togolais en France

B. LE PRINCIPE DE BASE DE LA NON DISCRIMINATION EST MAINTENU

Ce principe continue évidemment de s'appliquer pour ce qui relève tout d'abord du libre exercice des libertés publiques , telles que définies dans la Déclaration universelle des Droits de l'homme (article 1er). L'égalité de traitement s'applique également pour ce qui est de l' accès aux juridictions et de l'exercice des droits à caractère patrimonial : "investir, acquérir, posséder, gérer ou louer tout bien..." (art. 3). Une restriction, habituelle, est prévue dans des cas imposés par des motifs impérieux d'intérêt national -notre législation prévoit en effet certaines interdictions faites à des étrangers pour l'exercice de certaines activités commerciales (armes et munitions) ou pour leur participation au capital de certaines sociétés (audiovisuel, presse ou banque).

Un national d'un des deux Etats peut également exercer toute activité professionnelle sur le territoire de l'autre mais "dans la mesure où le permet le marché de l'emploi".

Aucune mesure n'est supposée être prise par l'une des parties, qui pourrait frapper, de manière arbitraire et discriminatoire, les intérêts ou les biens d'un national de l'autre partie. Toute expropriation pour cause d'utilité publique ou nationalisation devrait entraîner "le paiement préalable d'une juste indemnité" (art. 6).

C. VERS L'APPLICATION DU DROIT COMMUN DES ÉTRANGERS

Comme votre rapporteur l'a déjà indiqué en préambule, l'objectif des conventions d'établissement et des accords de libre circulation récemment négociés avec de nombreux pays d'Afrique francophone est de se rapprocher du droit commun appliqué à l'ensemble des étrangers, compte tenu notamment des contraintes européennes, sociales et migratoires.

C'est ainsi que, par rapport au texte précédent, la liberté de déplacement et d'installation d'un Togolais en France ou d'un Français au Togo est désormais régie par la Convention du 13 juin 1996 relative à la circulation et au séjour des personnes. Une limite à cette liberté est d'ailleurs réaffirmée à l'article 2 du présent accord. Toute mesure utile pourrait être prise que rendraient nécessaire le maintien de l'ordre public, la protection de la santé et de la sécurité publiques.

De même, toute mesure d'expulsion , par l'une des parties, d'un ressortissant de l'autre partie ne sera plus soumise, comme préalablement, à une décision du Premier ministre. Une telle mesure devra être précédée d'une procédure ^{3( * )} d'information de l'autorité consulaire portant notamment sur les motifs de la décision. Pour les autres mesures d'éloignement -reconduite à la frontière, interdiction du territoire-, la partie auteur de la décision tient régulièrement informée l'autorité consulaire de l'autre Etat. A la demande de la partie togolaise, l'accord, en son article 2, contient un alinéa supplémentaire par rapport à l'accord-type, précisant que toute mesure liée au maintien de l'ordre public contre un ressortissant de l'autre partie sera exercée " dans le respect des droits et garanties reconnus à la personne humaine par les accords et conventions internationaux auxquels les deux Etats sont parties ".

Côté français, la procédure applicable dans ce type de situation sera celle prévue par l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée.

Au Togo, l'article 23 de la Constitution dispose " qu'un étranger ne peut être expulsé ni extradé du territoire qu'en vertu d'une décision conforme à la loi. Il doit avoir la possibilité de faire valoir sa défense devant l'autorité judiciaire compétente".

Enfin par rapport aux textes précédents, certains thèmes non explicitement mentionnés dans la convention font également l'objet d'un alignement sur un régime de droit commun. Ainsi du statut personnel , régi par la législation de l'Etat d'accueil. A cet égard, la loi française du 24 août 1993, en cas de polygamie, limite le regroupement familial au seul premier conjoint et à ses enfants mineurs (articles 15 bis, 29 et 30 de l'ordonnance du 2 novembre 1945).

CONCLUSION

Votre rapporteur vous propose d'adopter le projet de loi qui nous est soumis, en espérant que cette approbation sera perçue comme un signal positif par nos partenaires togolais qui n'ont pas encore, au moment où ce rapport est rédigé, ratifié la convention relative à la circulation et au séjour des personnes signée le même jour que le présent accord et ratifié par notre Parlement l'an dernier.

Il est clair également que ces dispositifs relatifs au droit d'établissement, et qui nous lient à nos partenaires d'Afrique francophone subsaharienne sont indissociables de l'aide et de la coopération économique et technique que la France se doit de continuer à consentir à ces pays.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent projet de loi lors de sa réunion du 14 octobre 1998.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a évoqué avec le rapporteur, les problèmes liés à la régularité de l'élection présidentielle du 21 juin 1998 au Togo. M. Xavier de Villepin, président, s'étant interrogé sur l'efficacité des dispositifs d'observation d'élections mis en place lors de consultations électorales dans certains pays, M. Guy Penne, rapporteur, a relevé qu'en l'occurrence les observateurs de l'Union européenne avaient pu effectuer un travail crédible.

La commission a alors approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

(Article unique)

Est autorisée l'approbation de la convention d'établissement entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République togolaise, signée à Lomé le 13 juin 1996 et dont le texte est annexé à la présente loi ^{4( * )} .

ANNEXE
ETUDE D'IMPACT5( * )

1. Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

La Convention qui lie la France et le Togo en matière d'établissement des personnes depuis le 10 juillet 1963 et qui fixe de façon particulièrement libérale les règles d'installation des nationaux de chacun des Etats dans le territoire de l'autre ne correspond plus à notre vision de la mobilité internationale et à la traduction que nous en avons fait dans notre droit.

En septembre 1986, nous avons pris la décision de la généralisation du visa pour une meilleur contrôle des flux migratoires et, en 1990, signé avec certains de nos partenaires européens la Convention de Schengen. Comme les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, celles traitant de leur établissement ont pris une dimension communautaire et ont été renforcées pour les ressortissants extérieurs. Nous en avons tiré les conséquences en amendant à plusieurs reprises l'Ordonnance du 2 novembre 1945, la dernière modification étant d'ailleurs en cours.

Toutefois, et pour illustrer la spécificité des relations de la France avec les pays d'Afrique subsaharienne francophone, nous avons renégocié les conventions d'établissement qui nous liaient à certains d'entre eux sur la base d'un modèle type qui permettrait de maintenir l'égalité de traitement entre ces Etats, tout en marquant l'aspect privilégié de nos liens.

Il était donc logique que la Convention d'établissement avec le Togo, complément indissociable de la convention sur la circulation des personnes à laquelle elle se réfère d'ailleurs soit, elle aussi, renégociée. Deux nouvelles conventions ont ainsi été signées le 13 juillet 1996.

2. Bénéfices escomptés en matière :

a) d'emploi : la convention conditionne l'accès à l'emploi salarié, ainsi qu'aux activités commerciales, industrielles, agricoles ou artisanales à la légalité du séjour et aux possibilités du marché de l'emploi. Elle renvoie au droit commun pour les professions libérale. Elle complète ainsi utilement l'établissement de contrôles frontaliers plus stricts qui permettent de limiter l'entrée de clandestins, donc de demandeurs d'emploi non déclarés.

b) de regroupement familial : les ressortissants togolais seront dorénavant soumis aux dispositions du droit commun sur le regroupement familial.

c) d'intérêt général : l'abandon de la procédure d'un décret du Premier ministre en cas d'expulsion, comme l'introduction d'autres mesures d'éloignement sont de nature à faciliter l'exécution des procédures.

d) financier : sans objet.

e) simplification des formalités administratives : le nouveau texte n'impose aucune formalité administrative nouvelle. Au contraire, il en allège certaines (cf. plus haut : bénéfices d'intérêt général).

f) complexité de l'ordonnancement juridique : jusqu'au début des années 1990, l'établissement des ressortissants des Etats étrangers ou des Français dans ces pays (les Etats membres de l'Union européenne faisant exception) relevaient :

- soit du droit commun,

- soit d'un statut spécial. C'était notamment le cas avec plusieurs Etats d'Afrique subsaharienne francophone.

Toutefois, selon les dates auxquelles avaient été négociées ces conventions, le statut pouvait comporter des différences significatives.

Le texte négocié avec le Togo :

- est très proche du droit commun,

- est presque identique, à quelques détails près, aux Conventions d'établissement renégociées avec cinq autres pays de la zone depuis l'été 1991.

L'ordonnancement juridique en est donc simplifié.

¹ Le Comité d'Action pour le Renouveau (CAR), de M. Agboyibo, 36 sièges, l'Union togolaise pour la Démocratie (UTD), de M. Kodjo, 7 sièges.

² Immatriculés au 31/12/97.

³ De 1990 à 1997, seules 4 expulsions de ressortissants togolais ont été prononcées.

⁴ Voir le texte annexé au document Sénat n° 560.

⁵ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.