N°
500
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 17 juin 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi de MM. Christian PONCELET, Jean-Pierre FOURCADE, Josselin de ROHAN, Maurice BLIN et Henri de RAINCOURT, tendant à alléger les charges sur les bas salaires ,
Par M.
Alain GOURNAC,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean-Pierre Fourcade,
président
; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard,
MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet,
vice-présidents
; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland
Huguet, Jacques Machet,
secrétaires
; François Autain,
Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM.
Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux,
Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle
Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, Louis Grillot,
André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Henri Le Breton,
Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain
,
Simon Loueckhote,
Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Georges Mazars,
Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, M. André Pourny, Mme
Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas,
Martial Taugourdeau, Basile Tui, Alain Vasselle, Paul Vergès,
André Vézinhet.
Voir le numéro
:
Sénat
:
372 rect.
(1997-1998).
Salaires.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 17 juin 1998, sous la
présidence
de
M. Jean-Pierre Fourcade, président,
la commission a
procédé à l'
examen du rapport
de
M. Alain
Gournac
sur la
proposition de loi n° 372 rectifiée
(1997-1998) de M. Christian Poncelet tendant à
alléger
les charges sur les bas salaires.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a indiqué que la présente
proposition de loi tendant à alléger les charges sur les bas
salaires, déposée par MM. Christian Poncelet, Jean-Pierre
Fourcade, Josselin de Rohan, Maurice Blin et Henri de Raincourt reprenait les
termes de la proposition de loi n° 628, présentée le 14
janvier 1998 à l'Assemblée nationale par MM. François
Bayrou, Jean-Louis Debré, Jacques Barrot, Franck Borotra, Robert Galley,
Yves Nicolin et les membres des groupes de l'union pour la démocratie
française et du centre (UDF) et du groupe du rassemblement pour la
République (RPR).
Il a rappelé que cette proposition de loi avait été
rapportée par M. Yves Nicolin le 28 janvier 1998 devant la
commission des affaires culturelles, familiales et sociales de
l'Assemblée nationale et que le rapporteur avait alors constaté
les premiers bénéfices de l'allégement des charges sur les
bas salaires et la nécessité de les amplifier et de les
étendre progressivement, tout en conservant la maîtrise
financière du dispositif.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a constaté que la commission des
affaires culturelles, après avoir débattu du contenu de la
proposition de loi, avait décidé de suspendre ses travaux avant
le passage à la discussion des articles, et qu'elle n'avait donc pas
présenté de conclusions.
Il a indiqué que le Gouvernement, comme la majorité de
l'Assemblée nationale, avaient fait part de leur opposition à la
proposition de loi et qu'ils avaient exprimé leur
préférence pour la poursuite du plan emplois-jeunes et la
réduction du temps de travail accompagnée de la baisse de la
durée légale. Le rapporteur a rappelé qu'à l'issue
de la discussion générale, le vendredi 30 janvier 1998,
l'Assemblée nationale avait décidé de ne pas passer
à la discussion des articles.
M. Alain Gournac, rapporteur,
s'est alors interrogé sur les
raisons qui pouvaient amener le Parlement à examiner à nouveau
cette proposition de loi.
Il a observé tout d'abord que les articles de cette proposition de loi
n'avaient été examinés ni en commission, ni en
séance publique ; il a considéré que la question du
chômage justifiait pleinement l'examen de manière approfondie de
toutes les solutions qui pouvaient permettre de créer des emplois.
Par ailleurs, il s'est déclaré en désaccord avec le
Gouvernement qui considérait que la loi sur les trente-cinq heures
devait constituer le fondement des politiques de l'emploi. Il a observé
que cette loi avait été promulguée et il a indiqué
qu'il ne proposerait pas son abrogation, le débat démocratique
ayant eu lieu au Parlement.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a toutefois remarqué que les
critiques ne s'étaient pas tues à l'encontre de ce texte et il a
fait part de sa crainte que les résultats ne soient pas à la
hauteur des attentes.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a déclaré que la
deuxième loi à venir en 1999 serait l'occasion pour le
Sénat de demander des modifications et de préciser ses
propositions en matière de réduction du temps de travail. Il a
considéré que la promulgation de la loi sur les trente-cinq
heures ne mettait pas un terme au débat sur l'allégement des
charges sociales, celui-ci ne devant pas être considéré
comme une simple alternative aux trente-cinq heures. Le rapporteur a
estimé que la réduction des charges, prévue par le texte
du Gouvernement sous la forme d'une majoration de 4.000 francs de l'aide
forfaitaire, était très insatisfaisante, parce qu'elle
était temporaire et conditionnée à la réduction du
temps de travail.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a rappelé que le Sénat ne
s'était pas opposé au principe de la réduction du temps de
travail, mais seulement à l'abaissement autoritaire de la durée
légale du travail. Pour ce qui est du dispositif d'incitation
financière, il a estimé que chacun avait pu constater que le
reprofilage de la loi " de Robien " défendu par le
Sénat et le dispositif du Gouvernement avaient beaucoup de points
communs.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a déclaré qu'il souscrivait
aux propos de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la
solidarité du 30 janvier à l'Assemblée nationale,
pour qui la réduction du temps de travail et celle des charges sociales
sur les bas salaires ne constituaient pas des politiques antagonistes. Il a
toutefois souhaité mettre en évidence la contradiction existant
entre la reconnaissance du bien-fondé d'une politique
d'allégement des charges sociales et la réduction des
crédits consacrés à cette politique, ceci au moment
même où les résultats commençaient pleinement
à se faire sentir.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a considéré que les
dernières statistiques du chômage démontraient
l'efficacité des allégements de charges sociales.
Le rapporteur a rappelé que les différents dispositifs
d'allégement des charges sociales expliquaient l'essentiel des 240.000
emplois créés en France depuis 1993. Il s'est
étonné des décisions ambiguës prises par le
Gouvernement à l'occasion de la loi de finances pour 1998, le dispositif
temporaire ayant été pérennisé, alors que la
portée de l'exonération était restreinte pour des raisons
financières, entravant par là-même son efficacité.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a observé que depuis le mois de
janvier, le montant maximum du salaire ouvrant droit à
l'exonération avait été abaissé de 1,33 à
1,3 SMIC, que le montant maximal de la réduction avait
été gelé à 1.213 francs et que l'exonération
était désormais calculée au prorata du nombre d'heures
rémunérées en cas de travail à temps partiel.
Le rapporteur a rappelé que, suite à une décision de la
Commission de Bruxelles, les entreprises des secteurs du textile, de
l'habillement, du cuir et de la chaussure ne pourraient plus
bénéficier du dispositif mis en place par la loi du 12 avril
1996, à moins que ces entreprises n'aient pas reçu plus de
100.000 écus d'aides publiques sur les trois dernières
années, comme le prévoyait la " règle de
minimis " fixée par la Commission européenne.
Le rapporteur a considéré que le dispositif mis en place par le
Gouvernement pour prolonger le plan textile était très
insuffisant et qu'il convenait de généraliser les
allégements massifs de charges sociales sur les bas salaires pour
préserver la dynamique de création d'emplois. Il a observé
que cette généralisation était conforme au droit
européen puisque c'était le caractère sectoriel de l'aide
qui avait été dénoncé par les instances
européennes. Il a déclaré que la montée en
puissance du dispositif ne pourrait être que progressive, tous les
économistes s'accordant pour considérer qu'un délai de
trois à cinq ans était nécessaire pour observer pleinement
l'efficacité des baisses de charges sociales.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a considéré que
c'était l'enrichissement de la croissance en emplois qui devait
être considéré comme le vecteur principal des
créations d'emplois observées depuis plusieurs mois. Le
rapporteur a toutefois estimé que le taux de chômage restait
encore trop élevé en France, comparé à celui
d'autres pays.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a rappelé que le taux de
chômage français trouvait son origine dans des rigidités
structurelles propres au fonctionnement du marché du travail et que le
coût élevé de la main-d'oeuvre constituait une partie du
problème.
Il a fait part de sa crainte que, dans ces conditions, le passage à la
monnaie unique puisse donner lieu, si aucune précaution n'était
prise, à une concurrence sociale entre les pays qui pourrait se traduire
par un surcroît de chômage en France.
Le rapporteur a déclaré que, pour prévenir ce risque,
certains économistes préconisaient une remise en question du SMIC
; il a estimé que cette solution ne pouvait constituer un projet
d'espoir pour les salariés, le problème résidant, selon
lui, dans le poids excessif des charges sociales que supportaient les
salariés payés autour du SMIC. Le rapporteur a estimé que
l'allégement des charges sur les bas salaires constituait la
véritable alternative à une remise en cause de la
réglementation sur le salaire minimal.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a fait part de sa conviction : le travail
doit être convenablement rémunéré pour pouvoir
constituer un facteur d'intégration et de reconnaissance sociale.
Le rapporteur a déclaré que la présente proposition de loi
avait pour objet de faire franchir une nouvelle étape à la
politique d'allégement des charges et de consolider l'application de
cette politique dans le secteur du textile, du cuir et de l'habillement,
où l'expérience conduite depuis 1996 avait été
particulièrement fructueuse.
Il a précisé que la proposition de loi prévoyait une
généralisation progressive des baisses de charges en fonction de
la proportion des bas salaires et des travailleurs manuels dans chaque
entreprise et selon un calendrier précis.
Les emplois les plus sensibles au coût du travail se trouvant dans les
entreprises dans lesquelles la part de la main-d'oeuvre dont la
rémunération était proche du SMIC et la part de la
main-d'oeuvre ouvrière étaient les plus importantes, le
rapporteur a proposé de prendre en compte ces deux critères pour
étendre progressivement les allégements de charges.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a déclaré que l'article
premier de la proposition de loi prévoyait que, dans un premier temps,
les baisses des charges seraient modulées en retenant trois
modalités de calcul différentes à partir du 1
er
janvier 1999.
Les entreprises ayant le plus fort taux de travailleurs manuels et à bas
salaire bénéficieraient d'une réduction de charges
équivalant à 26 % du SMIC au niveau du SMIC,
réduction dégressive qui s'annulerait à 1,4 SMIC.
Les entreprises employant un peu moins de travailleurs manuels payés au
SMIC bénéficieraient d'une réduction de charges
dégressive équivalant à 22 % du SMIC au niveau du
SMIC, qui s'annulerait pour les salariés percevant plus de
1,36 fois le SMIC.
Les autres entreprises bénéficieraient d'une réduction de
charges dégressive équivalant à 18,2 % du SMIC au
niveau du SMIC, qui s'annulerait à 1,33 fois le SMIC.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a indiqué que les articles 2 et 3
avaient pour objet d'appliquer progressivement, au 1
er
janvier 2001,
à l'ensemble de l'économie une réduction de charges
équivalant à 26 % du SMIC.
Le rapporteur a admis que la montée en puissance du dispositif
nécessitait un dispositif technique assez compliqué, mais il a
remarqué que les chefs d'entreprises étaient maintenant familiers
des mesures d'allégement de charges et que le déploiement de
l'aide se ferait sans qu'il soit besoin de procéder au moindre calcul,
puisque c'est la situation de l'entreprise, diagnostiquée au
départ, qui déterminera le calendrier des allégements qui
lui sera applicable.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a constaté que le coût de ce
dispositif, comme ses modalités de financement, avaient pu être
considérés comme des obstacles à sa mise en oeuvre, Mme
Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité ayant fait
état, lors du débat à l'Assemblée nationale, d'une
estimation qui chiffrait ce coût à 30 milliards par an, ce qui,
compte tenu des 40 milliards que coûte déjà la
ristourne dégressive, aurait porté à 70 milliards de
francs le coût des allégements de charges sur les bas salaires.
M. Alain Gournac, rapporteur,
n'a pas souhaité engager une
bataille de chiffres. Il a seulement rappelé que M. Yves Nicolin,
rapporteur à l'Assemblée nationale, estimait le coût total
de ce dispositif à 21 milliards de francs qu'il comparait au coût
estimé à 75 milliards de francs de la
généralisation de la réduction du temps de travail.
Le rapporteur a ajouté que, comme c'était le cas pour la
réduction du temps de travail dans le dispositif " de
Robien ", ces allégements généreront des recettes
publiques grâce aux emplois créés et s'autofinanceront donc
avec un léger décalage nécessaire pour créer ces
emplois, même si l'exemple du textile montrait que l'impact sur l'emploi
pouvait être immédiat et l'autofinancement largement assuré.
Cependant et pour des raisons évidentes de procédure en
matière de recevabilité, le rapporteur a précisé
que la proposition de loi était gagée par une taxe additionnelle
aux taxes prévues aux articles 575 et 575 A du code
général des impôts (article 4).
Il a estimé qu'une réforme des différents dispositifs
d'aide à l'emploi permettrait d'éviter, le cas
échéant, que le coût lié à la montée
en puissance du dispositif ne se répercute sur les finances publiques.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a par ailleurs fait part de son
étonnement que l'on puisse mettre en avant le seul coût d'un
dispositif de lutte contre le chômage pour justifier son rejet. Il a
estimé que lorsque plusieurs millions de personnes étaient
confrontées chaque jour à la détresse de
l'inactivité et de l'insuffisance de revenu, le seul critère
devait être celui de l'efficacité.
M. Alain Gournac, rapporteur,
s'est interrogé sur les
résultats, en termes d'emplois, d'un allégement massif des
charges sociales sur les bas salaires. Il a cité l'exemple de la
région Auvergne qui avait décidé de compléter les
dispositifs d'allégement existants pour ramener à 10 % du
coût du SMIC le total des cotisations sociales pour toute nouvelle
embauche de salariés peu ou moyennement qualifiés dans les
entreprises de moins de 500 salariés. Il a précisé
que cette mesure avait permis la création de près de 2.500
emplois en huit mois.
M. Alain Gournac, rapporteur,
a observé qu'il considérait,
dans ces conditions, qu'une extension massive de l'allégement des
charges sociales à l'ensemble du pays et à tous les
salariés qui recevaient une rémunération inférieure
ou égale à 1,4 SMIC, et non seulement aux nouveaux
embauchés comme c'est le cas dans l'exemple auvergnat, pourrait
créer plusieurs centaines de milliers d'emplois en peu de temps.
C'est pourquoi il a proposé à la commission d'adopter sans
modifications cette proposition de loi.
En réponse à
MM. André Jourdain
et
Jean
Madelain
qui l'interrogeaient sur la contrepartie en termes d'emplois qui
pourrait être demandée aux entreprises contre les
allégements de charges,
M. Alain Gournac, rapporteur,
a
déclaré que l'article premier de la proposition de loi
prévoyait déjà que l'Etat devait signer avec les branches
professionnelles des conventions-cadres relatives au maintien et au
développement de l'emploi en contrepartie des allégements de
charges.
Compte tenu de ces précisions,
M. Jean Madelain
a indiqué
qu'il était favorable à une proposition de loi qui devrait
permettre de créer ou de préserver des centaines de milliers
d'emplois.
M. Jean Chérioux
a considéré que cette proposition
de loi permettait d'apporter une solution à la remise en cause du plan
textile.
M. Alain Gournac, rapporteur
, a précisé que la proposition
de loi permettait d'aider au développement de l'emploi dans l'ensemble
des secteurs employant beaucoup de main-d'oeuvre.
M. Guy Fischer
a reconnu que les allégements des charges sociales
faisaient partie des outils à la disposition des politiques de l'emploi,
mais il a fait part de ses réserves quant à leur
efficacité. Il a demandé une remise à plat de l'ensemble
des aides, faisant observer qu'elles coïncidaient avec une forte pression
à la baisse sur les salaires et le développement du travail
précaire.
M. Gilbert Chabroux
a considéré que ce texte entrait en
concurrence avec la loi sur les 35 heures et qu'il préférait
donner la priorité aux textes déjà votés.
M. Jean-Pierre Fourcade, président,
a considéré que
cette proposition de loi constituait un complément aux aides à la
réduction du temps de travail. Il a estimé qu'il existait un
large consensus pour reconnaître que le niveau actuel des charges
constituait un obstacle à l'emploi. Il a cité la réussite
du plan textile pour préserver les emplois et les succès
rencontrés par l'expérience menée par la région
Auvergne pour créer de nouveaux emplois à travers
l'allégement des charges.
Mme Gisèle Printz
a fait part de sa crainte que ce dispositif
n'affecte le montant des salaires.
M. Jean-Pierre Fourcade, président,
a précisé que
les allégements ne portaient que sur la partie patronale des charges
sociales et qu'ils visaient au contraire à préserver les salaires
et favoriser l'emploi.
Mme Annick Bocandé
s'est interrogée sur les
conséquences que pourrait avoir le passage aux trente-cinq heures
sur la définition du SMIC et donc sur les allégements de charges.
M. Jean-Pierre Fourcade, président,
a confirmé que la
question se posait effectivement compte tenu des déclarations du
Gouvernement lors de la discussion de la loi sur les trente-cinq heures.
A l'issue de ce débat, la commission a adopté les conclusions
présentées par le rapporteur.
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des Affaires sociales a examiné la proposition de loi
n° 372 (1997-1998) tendant à alléger les charges sur les bas
salaires, le 17 juin 1998.
Il lui a semblé faire ainsi oeuvre indispensable. Car si le
chômage est aujourd'hui en retrait, chacun sait bien que cela s'explique
par une amélioration de la situation économique et que, si rien
n'est fait, le prochain retournement de conjoncture poussera à nouveau
le taux de chômage vers des sommets.
Doit-on se contenter, dans ces conditions, d'attendre les effets du plan
emplois-jeunes et de la réduction autoritaire du temps de travail ? Les
incertitudes comme les insuffisances qui entourent ces deux dispositifs ont
amené votre commission à répondre par la négative.
Outre des réformes structurelles touchant au fonctionnement même
du marché du travail et son souhait qu'une véritable politique
sociale puisse prendre corps au niveau européen, il est apparu à
votre commission que l'allégement massif des charges sociales
constituait aujourd'hui le point de passage obligé d'une politique
ambitieuse de lutte contre le chômage.
Les effets attendus en termes de création ou de maintien d'emplois sont
indiscutables, le coût d'un tel dispositif est raisonnable et pourrait
tout à fait être financé par une remise à plat des
aides déjà existantes. Ce dispositif n'est pas exclusif d'autres
politiques comme celle tendant à favoriser une réduction du temps
de travail librement décidée, et à laquelle le
Sénat est attaché.
Les obstacles à la mise en place de cette mesure se situent donc dans
les esprits comme l'a montré le débat à l'Assemblée
nationale sur une proposition de loi identique.
Le débat au Sénat sur la proposition de loi déposée
par MM. Christian Poncelet, président de la commission des
Finances, Jean-Pierre Fourcade, Josselin de Rohan, Maurice Blin et Henri de
Raincourt sera l'occasion d'affirmer résolument la
nécessité d'une politique permettant de soutenir l'emploi
durablement à travers l'extension d'un dispositif d'allégement
des charges sociales qui fait ses preuves aujourd'hui.
I. L'ALLÉGEMENT DES CHARGES SUR LES BAS SALAIRES : UNE CONTRIBUTION À LA REPRISE DE L'EMPLOI
A. UN FACTEUR D'ENRICHISSEMENT DE LA CROISSANCE EN EMPLOIS
1. Les créations d'emplois s'accélèrent depuis plusieurs mois
Alors
que la loi d'orientation et d'incitation relative à la réduction
du temps de travail vient d'être adoptée par le Parlement et que
le plan emplois-jeunes peine toujours à trouver son public, le taux de
chômage français a entamé depuis plusieurs mois une
décrue sensible.
Ce mouvement fait suite à une amélioration de la conjoncture
économique ; il traduit également le succès des divers
dispositifs mis en oeuvre depuis 1993 afin d'enrichir le contenu en emplois de
la croissance.
Demandes d'emploi en fin de mois
Catégorie 1
Au mois
de mars 1998, c'est-à-dire à la fin du premier trimestre, la
France comptait 3.054.000 chômeurs au sens du BIT (soit 12 % de
la population active) ; il s'agit des personnes sans emploi, à la
recherche d'un emploi et immédiatement disponibles. Le nombre des
chômeurs a donc baissé de 4,1 % depuis un an, soit un demi
point de taux de chômage. Le ministère de l'Emploi retient une
définition du taux de chômage légèrement
différente de celle du BIT, les " demandeurs d'emploi en fin de
mois de catégorie 1 " sont en effet les personnes inscrites
à l'ANPE, déclarant être à la recherche d'un emploi
à temps plein et à durée déterminée et
n'ayant pas exercé une activité réduite de plus de 78
heures dans le mois. Selon cette définition, la France compterait
2.989.800 chômeurs au mois de mars soit 3,2 % de moins qu'il y
a un an. Lorsque l'on tient compte des personnes ayant exercé une
activité réduite de plus de 78 heures dans le mois (DEFM
1 + 6), le nombre des chômeurs est de 3.477.800, soit une
hausse de 0,5 % en un an.
Les premières données disponibles pour le second trimestre 1998
confirment la reprise de l'emploi en liaison notamment avec celle de la demande
intérieure.