Projet de loi autorisant la ratification du traité d'entente, d'amitié et de coopération entre la République française et la République de Géorgie

PJL traité d'entente, d'amitié et de coopération entre la République française et la République de Géorgie

BOYER (André)

RAPPORT 453 (97-98) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières

N° 453

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 mai 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification du traité d'entente, d'amitié et de coopération entre la République française et la République de Géorgie ,

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, Charles-Henri de Cossé-Brissac, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, André Gaspard, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 399 (1997-1998).

Traités et conventions.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi tend à autoriser la ratification du traité d'entente, d'amitié et de coopération conclu, en janvier 1994, entre la France et la Géorgie. Le décalage entre la date de la signature du présent traité et la mise en oeuvre de la procédure interne de ratification s'explique notamment par la crise due, en Géorgie, au conflit abkhaze. L'instabilité politique qu'a connue la Géorgie pendant ses premières années d'indépendance n'offrait de surcroît pas un contexte favorable au rapprochement entre les deux pays, qui ne remonte qu'à 1996.

Le traité d'amitié franco-géorgien est très comparable aux autres traités d'entente, d'amitié et de coopération qui lient aujourd'hui la France à l'ensemble des ex-républiques soviétiques (si l'on fait exception du Tadjikistan ^{1( * )} , pays avec lequel la France n'a, à ce jour, pas signé de traité d'amitié). Il permettra d'asseoir la coopération franco-géorgienne sur des bases adaptées aux besoins liés à l'indépendance et à la transition postsoviétique.

*

* *

La Géorgie se situe, comme d'ailleurs les autres Etats de Transcaucasie-Arménie et Azerbaïdjan- à la limite entre le monde russe et le Moyen-Orient. Les plaines géorgiennes constituent, par ailleurs, un passage naturel entre la mer Noire et la mer Caspienne. Cette situation géographique souligne l'intérêt géopolitique présenté par ce petit pays (69 700 km², soit moins que l'Ecosse), comparable, par ses dimensions, au Tatarstan de la Fédération de Russie.

Soumise aux ambitions romaines byzantines, arabes, perses, puis russes (la Géorgie fut annexée à l'empire russe en 1801), la Géorgie se caractérise par une identité nationale et culturelle forte, construite autour d'une langue spécifique (dotée d'un alphabet propre) et de la religion chrétienne orthodoxe.

Considérée comme une affaire essentiellement russe, la perestroïka et les réformes mises en oeuvre par Mikhaïl Gorbatchev n'avaient initialement suscité que peu d'intérêt en Géorgie. Cette république s'était efforcée, en endiguant l'ordre russo-soviétique, de faire de la Géorgie "un nid presque douillet dans le meilleur des mondes brejneviens" ^{2( * )} . La flambée d'opposition qui, dès la fin des années 1980, avait agité la périphérie de l'URSS avait donc épargné la Géorgie, qui semblait se satisfaire de ses spécificités conquises au sein de l'espace soviétique : une approche plus pragmatique de l'économie et une certaine liberté d'expression et de création.

C'est en avril 1989, avec la répression brutale, par les forces spéciales du ministère de l'Intérieur de l'URSS, d'une manifestation sur l'Abkhazie organisée à Tbilissi, que les courants nationalistes commencèrent à s'imposer en tant que forces d'opposition, parallèlement au discrédit dont souffrit dès lors le Parti communiste de la république.

L'opposition, conduite par Zviad Gamsakhourdia, ancien dissident devenue leader des forces nationalistes, gagna donc les élections législatives du 31 octobre 1990. Après le vote, en avril 1991, de la "loi sur le rétablissement de l'indépendance" -confirmée par référendum en mai 1991-, la Géorgie s'engagea, sous la direction du président de la République, Zviad Gamsakhourdia, dans une politique de rupture avec Moscou, tandis que le pays s'enlisait dans une guerre civile attisée par deux conflits régionaux, en Ossétie et en Abkhazie.

*

* *

Votre rapporteur fera, de manière très classique, précéder son analyse du présent traité d'un rappel de la situation en Géorgie depuis la fin de la période soviétique. Ce bilan a d'ailleurs été effectué récemment par votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, lors de l'examen de l'accord franco-géorgien sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements ^{3( * )} .

*

* *

la géorgie postsoviétique : les défis de l'indépendance

Quand, en mars 1992, Edouard Chevarnadzé, ministre des Affaires étrangères de l'URSS depuis 1985, retourne en Géorgie pour prendre la tête d'un Conseil d'Etat chargé de diriger le pays jusqu'aux prochaines élections, il trouve une situation très difficile : isolement international, crise économique et sociale profonde, insécurité due aux exactions de bandes armées qui multiplient les attentats, et radicalisation des conflits ossète et abkhaze.

La Géorgie est alors confrontée aux défis de la stabilisation politique, du rétablissement de l'autorité de l'Etat face à des mouvements sécessionnistes soutenus par la Russie, et du développement économique, dans le contexte toujours difficile, en Géorgie comme dans les autres anciennes républiques de l'URSS, de la transition postsoviétique.

A bien des égards, la situation qui domine aujourd'hui, sept ans après l'indépendance de la Géorgie, est celle d'un pays relativement apaisé, en dépit de la permanence des tensions dues à des conflits séparatistes particulièrement violents, et sur la voie d'un redressement économique prometteur.

vers une certaine stabilisation POLITIQUE

De l'avis des observateurs, la vie politique en Géorgie paraît quelque peu apaisée par rapport aux errements qui ont caractérisé l'action du précédent chef de l'Etat, Zviad Gamsakhourdia (qui a, après sa chute, trouvé refuge en Tchétchénie), surnommé "Ceaucescu" en raison d'une conception très personnelle et autoritaire du pouvoir.

La mise en place progressive d'une vie politique pluraliste, dans le cadre d'un régime présidentiel fort, doit être inscrite à l'actif d'Edouard Chevarnadzé, de même que la construction d'un Etat de droit garantissant notamment l'exercice des libertés de presse et d'association.

Malgré la volonté du chef de l'Etat de désarmer les milices, une violence politique persistante bafoue l'autorité de l'Etat, ce dont témoigne le récent attentat (le 9 février 1998) contre Edouard Chevarnadzé.

Dans ce contexte, les gestes d'ouverture du président de la République ne ressortent que plus nettement. Parmi ces initiatives, on peut citer l'abolition de la peine de mort, en juillet 1997, réforme en faveur de laquelle le chef de l'Etat s'était personnellement engagé.

Les progrès accomplis sur la voie de la stabilisation politique -même si celle-ci reste encore relative- de la Géorgie contrastent avec la fragilité liée à la menace de morcellement ethnique due au sécessionnisme de trois minorités nationales.

la menace de morcellement ethnique et les difficiles RELATIONS avec la russie

. Le sécessionisme de l'Abkhasie et de l'Ossétie hypothèque l'avenir de la Géorgie au point que, en l'absence de solution à ces conflits, la nature de l' Etat géorgien -république unitaire ou fédérale, voire confédérale- reste pendante, et que, de ce fait, la dénomination de ce pays n'est pas arrêtée ^{4( * )} .

Il est probable que l'ambition sécessionniste de ces minorités ait été encouragée par le nationalisme excessif exprimé par l'équipe du premier président géorgien, Zviad Gamsakhourdia, prompt à considérer les minorités nationales comme autant de «cinquièmes colonnes menaçant l'équilibre "ethnodémographique" de la Nation» ^{5( * )} .

Les conflits interethniques ont donc vraisemblablement, à l'origine, été attisés par la politique ultranationaliste de priorité aux "vrais" Géorgiens défendue par le président Gamsakhourdia, alors même que les minorités, qui constituaient à la fin des années 1980 environ 30 % de la population de la république, semblaient auparavant vivre en paix avec les Géorgiens.

La radicalisation des tensions s'est produite, en Ossétie du Sud , après la décision du Parlement de Tbilissi, dès décembre 1990, d'annuler le statut d'autonomie dont bénéficiait cette région à l'époque soviétique. Une guerre civile particulièrement cruelle jette alors sur les routes des milliers de réfugiés ossètes et géorgiens.

L' Abkhazie connaît alors une évolution comparable, tandis que l' Adjarie refuse la tutelle de Tbilissi.

En Abkhazie, le cessez-le-feu de mai 1994 est garanti par une force d'interposition de la CEI (russe de facto), et par une mission d'observation de l'ONU (MONUG). Les négociations entreprises dans le cadre de l'ONU ont cependant échoué, à ce jour, malgré les concessions faites par la Géorgie, qui propose un statut fédéral à la république, assorti de nombreux attributs de souveraineté. Les Abkazes revendiquent la création d'un Etat indépendant, ou lié à la Russie, voire confédéral sur la base d'une égalité de statut avec la Géorgie. Le sort des quelque 250 000 réfugiés dénombrés de part et d'autre contribue à compromettre l'aboutissement des négociations, les Abkhazes refusant l'application d'un accord conclu en avril 1994 sur les rapatriements volontaires, même s'ils semblent désormais tolérer quelques rapatriements spontanés (40 000 à 60 000 réfugiés auraient ainsi pu réintégrer leur foyer).

Les négociations se poursuivent donc malgré la reprise, en mai 1998, d'importantes tensions en Abkhazie (opérations de francs-tireurs géorgiens, attentats contre des responsables militaires et policiers séparatistes, minage de routes de la zone de sécurité instaurée par le cessez-le-feu).

Il convient de souligner que la sécession de l'Abkhazie priverait la Géorgie de 12 % de son territoire , d'une de ses provinces les plus riches, d'une partie importante de son littoral, forte d'un potentiel touristique non négligeable, et d'une voie de communication déterminante.

En Ossétie du Sud , les négociations, menées sous l'égide de Moscou avec l'assistance de l'OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe), pourraient conduire à l'adoption d'un statut de large autonomie, proche de celui que connaît désormais l'Adjarie. La question des relations entre l'Ossétie du Sud, géorgienne, et l'Ossétie du Nord, qui relève de la Fédération de Russie, n'a cependant été que différée (les séparatistes ossètes revendiquaient initialement leur rattachement à l'Ossétie du Nord, au sein de la Fédération de Russie).

. Les relations avec la Russie sont nettement influencées par la question nationale, Moscou ayant joué un rôle de premier plan dans le déclenchement des insurrections séparatistes, et exigeant d'exercer une influence sur la conduite des négociations.

Rappelons qu'en 1993, l'adhésion de la Géorgie à la CEI a été le prix à payer pour le soutien de Moscou contre les milices du président déchu, Zviad Gamsakhourdia, de même que l'admission de quatre bases militaires russes sur le territoire géorgien, impliquant le stationnement d'un effectif russe de 15 à 20 000 hommes, auxquels s'ajoutent les milliers de gardes-frontières affectés à la frontière avec la Turquie.

L'attitude de Moscou à l'égard des sécessionnistes abkhazes paraît cependant ambiguë désormais : après les avoir soutenus militairement en 1994, la Russie a fait adopter par la CEI des sanctions économiques contre les séparatistes Abkhazes, régulièrement reconduites depuis.

L'intervention de Moscou dans les conflits de nationalités en Géorgie reflète l'intérêt décisif que revêt aujourd'hui, pour la Russie, la question de l'évacuation du pétrole de la mer Caspienne, le projet de tracé de l'oléoduc par la Géorgie étant le rival du tracé russo-tchétchène. La Russie s'inquiète donc des récentes initiatives américaines et turques en faveur du tracé géorgien, et vise à exploiter, dans les négociations relatives au futur oléoduc, le poids que lui confèrent à l'égard de la Géorgie, sur le plan militaire, la force d'interposition russe stationnée en Abkhazie, les quatre bases militaires russes sur le sol géorgien, la livraison de matériel militaire à prix réduit et le déploiement de plusieurs milliers des garde-frontières russes le long de la frontière avec la Turquie.

Les relations avec la Russie constituent donc la principale difficulté diplomatique à laquelle est confrontée la Géorgie postsoviétique. Les concessions faites par le président Chevarnadzé (signature d'un traité d'amitié puis de coopération militaire avec Moscou en 1994, adhésion à la CEI en 1993) n'empêchent pas la diplomatie géorgienne de manifester certaines résistances, dont témoigne le refus de ratifier l'accord relatif à la concession de bases militaires à la Russie et de céder aux Russes la garde des frontières avec la Turquie. L'orientation pro-occidentale de la politique extérieure de la Géorgie s'inscrit donc dans la recherche de partenaires privilégiés autres que la Russie.

VERS LE REDRESSEMENT économique 6( * )

Dotée de conditions climatiques très favorables, la Géorgie était considérée, à l'époque soviétique, comme l'une des républiques les plus prospères de l'URSS. Les ravages économiques causés par la guerre civile ont conduit l'OCDE, en 1993, à reconnaître à la Géorgie le statut de pays en voie de développement.

En dépit de la récession observée pendant les premières années de l'indépendance, la Géorgie présente d'appréciables atouts économiques , liés à sa situation géographique privilégiée sur un axe de communication très important.

. Dès la fin de la période soviétique, l'économie géorgienne avait été affaiblie par la dépendance de la Géorgie à l'égard des importations d'hydrocarbures , et par des difficultés liées à la division internationale socialiste du travail. Celle-ci la contraignait à importer céréales, machines et sucre, alors même que, pays de tradition viticole , spécialisé dans le rôle de verger de l'URSS, la Géorgie avait, dès 1985, été frappée par la politique antialcoolique des nouveaux responsables soviétiques, tandis que le thé , autre production majeure, connaissait un certain déclin.

La guerre civile a, entre 1990 et 1994, causé un effondrement du PNB de 80 %, l'inflation atteignant alors environ 60 % par mois. On considère la chute de la production industrielle géorgienne (- 81,5 % entre 1990 et 1994) comme la plus forte de l'ex-URSS. Cet effondrement est imputable à la déstructuration de l'espace économique soviétique, et à la perte des débouchés jusqu'alors garantis aux productions de l'industrie géorgienne (locomotives électriques, avions de chasse Sukhoï, machines-outils et autres biens d'équipement) subissant, sur un marché ouvert à la concurrence, le contrecoup d'une technologie dépassée et d'un prix excessif.

L' agriculture géorgienne a été très affectée par la guerre civile, l'Ouest ayant été très durement touché par les combats, alors que cette région concentrait une part substantielle des plantations d'agrumes de la république.

Le tourisme a également subi les conséquences de la guerre civile, les stations balnéaires, réputées au temps de l'URSS, se situant en Abkhazie.

. Parmi les atouts économiques de la Géorgie , mentionnons la vocation agroalimentaire de ce pays -héritée de la période soviétique-, susceptible, à partir de la production de thé, de vins, de "cognacs", de tabac, de conserves de fruits et de légumes et d'eau minérale, de favoriser la recomposition de l'industrie géorgienne vers des spécialisations "périphériques" liées aux activités agricoles (industries mécaniques : camions et machines agricoles ; industries chimiques : engrais, production d'acide tannique, dérivé du thé).

. Les réformes économiques mises en oeuvre sous l'autorité du président Chevarnadzé ont permis à une croissance rapide (+ 12 % en 1996 ; + 9 % en 1997) de se substituer à la récession (- 65 % en cinq ans) précédemment observée. La monnaie (le lari) paraît désormais stable et l'inflation maîtrisée. La progression régulière de la dette publique, qui représente à ce jour 30 % du PNB, devrait cependant constituer un avertissement pour les responsables géorgiens.

. Désormais le développement économique géorgien peut s'appuyer sur la situation géographique exceptionnelle du pays, qui permet à celui-ci de jouer un rôle déterminant dans l' évacuation du pétrole de la Caspienne . Le projet de construction de l'oléoduc Bakou-Poti, destiné à évacuer les "premières huiles" azerbaïdjanaises, conforte cette ambition. L'oléoduc Bakou-Poti constitue un atout très sérieux du redressement économique géorgien, et encouragera très certainement de nombreux projets d'investissements étrangers.

La Géorgie espère que transitera également sur son territoire le futur grand oléoduc attendu vers 2010 pour acheminer vers l'Europe les productions principales de la Caspienne (au moins 35 millions de tonnes par an).

La Géorgie peut également tirer parti de sa situation géographique pour développer les voies d'exportations originaires des autres pays du Caucase et de l'Asie centrale, soucieux de devenir plus indépendants du réseau russe. Le projet de "corridor" ferroviaire envisagé par l'Union européenne (programme TRACECA) s'inscrit dans cette logique : ses débouchés sont les ports géorgiens de Poti et de Batoumi sur la mer Noire.

Dans le même esprit, la Géorgie a l'ambition de devenir le point d'entrée vers le Caucase et l'Asie centrale , en concentrant sur son territoire les principales activités de service des compagnies pétrolières et industrielles qui opéreront autour de la Caspienne. La Géorgie espère également devenir la "base arrière" de ces compagnies, comptant à cet égard sur le cadre de vie offert par la capitale, Tbilissi.

C'est dans cette perspective que le président Chevarnadzé, en instaurant des contacts privilégiés avec ses voisins -Turquie, Arménie, républiques du Nord Caucase relevant de la Fédération de Russie, y compris la Tchétchénie- s'est efforcé de construire une diplomatie régionale renvoyant l'image d'une Géorgie pacifique .

En dépit de l'hypothèque que constituent les conflits en Abkhazie et en Ossétie du Sud, la Géorgie offre donc des promesses non négligeables de développement économique susceptibles d'intéresser ses partenaires occidentaux. C'est dans ce cadre que s'inscrit la relance, depuis quelque deux ans, des relations bilatérales franco-géorgiennes, dont le présent traité d'amitié est appelé à constituer le cadre juridique.

un traité au contenu classique destiné à devenir le cadre de relations privilégiées

Comme tous les traités de même objet conclus avec les anciennes républiques soviétiques, le traité franco-géorgien du 21 janvier 1994 est destiné à inscrire les relations entre la France et la Géorgie dans un cadre juridique adapté non seulement à la situation en Europe depuis l'effondrement du communisme, mais aussi aux besoins suscités, en Géorgie, par la transition post soviétique.

Le dynamisme du dialogue politique instauré par la France avec les pays de Transcaucasie, la part prise par la France, au sein de l'ONU, en vue du règlement du conflit abkhaze, et le souci de la Géorgie de conduire une diplomatie pro-occidentale confirmant son indépendance par rapport à Moscou constituent un contexte favorable au rapprochement entre Paris et Tbilissi, qui s'inscrit désormais dans des perspectives économiques prometteuses.

De manière classique, le présent traité engage les deux Parties à instaurer un dialogue politique dynamique, comporte de nombreuses références à l'Europe, et vise le développement des différents secteurs ouverts à la coopération bilatérale.

un dialogue politique dynamique

. Le traité franco-géorgien du 21 janvier 1994 fonde l'amitié entre les deux pays sur la référence aux valeurs universelles de liberté, de démocratie et de justice , sur la reconnaissance de la primauté du droit international et, notamment, de la Charte des Nations unies , et sur la volonté commune de renforcer la paix, la sécurité et la stabilité en Europe et en Asie (cf le préambule du présent traité).

. Ces relations, "fondées sur la confiance et l'intérêt mutuel" (article 1er), s'appuient sur des échanges réguliers entre responsables français et géorgiens. Ainsi l'article 3 renvoie-t-il, non seulement à des rencontres au plus haut niveau, mais aussi à une rencontre annuelle des ministres des affaires étrangères et, en tant que de besoin, à des réunions de travail entre représentants des ministères des affaires étrangères. L'article 3 mentionne également l'organisation de rencontres entre membres de gouvernements de deux pays "pour traiter de questions d'intérêt commun".

. La visite du président Chevarnadzé à Paris, en février 1997, a constitué un temps fort du dialogue politique franco-géorgien. Celui-ci avait été relancé lors du séjour en France, en janvier 1994, du nouveau président de la Géorgie, suivi, en décembre de la même année, par une visite à Tbilissi du secrétaire général du Quai d'Orsay, M. Bertrand Dufourcq. L'année 1996 a marqué un tournant dans les relations politiques bilatérales, avec les visites en Géorgie, en avril, du secrétaire d'Etat à la francophonie, puis, en juin, de M. le président du Sénat, suivi, en octobre, par le ministre des Affaires étrangères, tandis qu'en mars 1996 était accueilli à Paris le président du Parlement de Géorgie.

Le dialogue politique franco-géorgien s'appuie donc désormais sur des échanges réguliers de visites de haut niveau . Le prochain séjour en Transcaucasie du président de la République, en septembre 1998, permettra de conforter des relations aujourd'hui solides.

de fréquentes références à l'europe et à la sécurité internationale

Les références européennes contenues dans le présent traité concernent l'édification de l'Union européenne et, dans une perspective paneuropéenne, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) -la mention de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) tient à la date à laquelle a été signé le traité.

- L'article 3 invite la France et la Géorgie à tenir des "consultations régulières aux niveaux appropriés", notamment à fin d'échanger leurs vues sur des "questions fondamentales concernant la sécurité et la coopération en Europe".

- L'article 7 renvoie à l'instauration d'une coopération franco-géorgienne dans le cadre de l'OSCE (cette organisation participe, il convient de le souligner, aux négociations relatives à l'Ossétie du Sud, conduites sous l'égide de la Russie). Mentionnons, à cet égard, que la France copréside le groupe de Minsk de l'OSCE avec la Russie et les Etats-Unis, en vue de mettre fin au conflit du Nagorny-Karabakh qui, opposant l'Arménie à l'Azerbaïdjan, concerne la Géorgie par sa proximité géographique. Il est également clair que la Géorgie a intérêt à ce que les négociations conduisent à une solution susceptible de rétablir la stabilité de la région, compte tenu de l'enjeu économique majeur que revêt pour Tbilissi la question du tracé des oléoducs destinés à acheminer le pétrole de la mer Caspienne. Pour devenir le principal axe d'exportation de ce pétrole, la Géorgie est, en effet, en concurrence avec le projet transitant par le Nord-Caucase russe ^{7( * )} .

- En vertu de l'article 8, la Géorgie prend acte de l'édification de l' Union européenne et de la mise en oeuvre d'une politique extérieure et de sécurité commune destinée à apporter "une contribution essentielle à la stabilité du continent et du monde entier". Quant à la France, l'article 6 l'invite à favoriser le développement de liens entre la Géorgie et les Communautés européennes. Un accord de partenariat et de coopération a ainsi été signé entre Bruxelles et Tbilissi le 22 avril 1996. Rappelons que, à la différence des autres accords de partenariat et de coopération qui lient l'Union européenne à des Etats de l'ex-URSS, l'accord conclu avec la Géorgie ne vise pas l'instauration, à terme, d'une zone de libre-échange.

- L'Union européenne est, à travers le programme TACIS, le principal bailleur de fonds de la Géorgie. Entre 1991 et 1995, l'aide européenne s'est élevée à 296 millions d'Ecus, dont 35 environ au titre de TACIS. Le "programme d'action TACIS 1996-1997" pour la Géorgie porte sur une aide de 11,4 millions d'Ecus, dont 6,3 millions (soit 55 %) sont destinés au secteur privé.

- Les articles 4 et 5 concernent, de manière plus générale, la concertation franco-géorgienne en cas de "menace contre la paix" ou de situation mettant en cause les "intérêts majeurs de sécurité" de l'un des deux pays. Ceux-ci sont invités à harmoniser leurs positions, notamment dans les organisations internationales dont ils sont membres.

Rappelons, à cet égard, que la Géorgie est membre, non seulement de la CEI et de la zone de coopération économique de la mer Noire, mais aussi de l'ONU et de l'OSCE ; elle est également signataire du Partenariat pour la paix de l'OTAN et bénéficie, à ce jour, du statut d'invité spécial au Conseil de l'Europe.

La France contribue directement, dans le cadre de l'ONU , en tant que président du "Groupe des amis de la Géorgie", créé en 1993 à l'initiative de la France, aux négociations relatives au conflit abkhaze . Cette formation comprend la France, la Russie, l'Allemagne, le Royaume-Uni et les Etats-Unis, et participe, avec le secrétaire général des Nations unies, au processus destiné à parvenir à une solution négociée au conflit abkhaze qui respecte l' intégrité et la souveraineté de la Géorgie.

- Par ailleurs, l'article 9 concerne la participation de la France et de la Géorgie au processus de désarmement , à la prolifération des armes de destruction massive et au contrôle efficace sur les armes classiques.

les différents secteurs ouverts à la COOPÉRATION franco-géorgienne

Le traité du 21 janvier 1994 encourage le développement de la coopération franco-géorgienne dans les domaines militaire, économique, culturel, parlementaire, environnemental, judiciaire, consulaire et humanitaire.

Coopération militaire

De manière classique, l'article 10 vise l'instauration d'échanges de vues réguliers sur les concepts de défense, et l'organisation de contacts entre ministères de la défense et états-majors militaires des deux Parties.

La Géorgie est le premier Etat de Transcaucasie avec lequel la France est liée par un accord de coopération dans le domaine de la défense . Cet accord a été signé en février 1997, à l'occasion de la visite officielle du président Chevarnadzé en France. A la demande de la Géorgie, qui vise à favoriser son autonomie dans le domaine militaire par rapport à la tutelle de Moscou (des troupes russes sont, en effet, stationnées sur le territoire géorgien, et affectées à la surveillance de la frontière entre la Géorgie et l'Azerbaïdjan), la France envisage de privilégier des actions de formation des cadres militaires géorgiens (deux stagiaires seraient ainsi accueillis chaque année en France). Par ailleurs, l'escale navale de la marine nationale dans le Port de Poti, en juillet 1997, a contribué à lancer la coopération militaire bilatérale.

Coopération culturelle

L'article 15 du traité d'entente, d'amitié et de coopération concerne la coopération culturelle (enseignement, culture, science et technique). De manière classique, cet article envisage les échanges linguistiques, la coopération dans le domaine du sport et du tourisme, les contacts directs entre établissements d'enseignement, établissements culturels et centres de recherche, ainsi que la coopération dans le domaine des médias.

Un accord de coopération culturelle, scientifique et technique a, par ailleurs, été signé entre la France et la Géorgie en février 1997.

La coopération culturelle, scientifique et technique entre les deux pays s'appuie sur une Alliance française, fondée en 1991, et sur deux associations dynamiques : le Centre géorgien de la Francophonie et l'Association des professeurs de français. Deux écoles bilingues, fortes d'un effectif global de 250 élèves, sont dues au dynamisme des initiatives locales et privées qu'il convient aujourd'hui de soutenir pour conforter la place désormais quelque peu incertaine du français en Géorgie, en dépit d'affinités évidentes entre ce pays et la culture française.

En effet, le français n'est à ce jour que la quatrième langue étrangère en Géorgie après le russe, le turc et l'anglais. La présence de l'allemand tend actuellement à se renforcer.

Les actions prioritaires sont désormais, en ce qui concerne le développement de la culture française en Géorgie, la diffusion de RFI et de TV5. Quant aux manifestations prévues en France, mentionnons les "saisons géorgiennes" qui, à partir de février 1998, ont permis de mieux faire connaître du public français certains aspects de l'art contemporain et du théâtre géorgiens.

Notons cependant que les initiatives françaises dans le domaine de la coopération culturelle, scientifique et technique s'appuient sur des moyens modestes (2,3 millions de francs en 1997, 2,5 en 1998), aujourd'hui sans commune mesure avec les 95 millions de dollars consacrés par les seuls Etats-Unis à la coopération avec la Géorgie en 1998.

Aspects économiques de la coopération franco-géorgienne

L'article 12 du traité franco-géorgien invite les deux Parties à développer la coopération bilatérale dans le domaine de la formation des acteurs de la vie économique et sociale, afin de favoriser le développement d'une économie de marché. La France et la Géorgie s'engagent aussi à assurer aux entreprises de l'autre Partie des conditions d'activité satisfaisantes. A cet égard, la France et la Géorgie sont liées par un accord sur la protection et l'encouragement des investissements, dont la procédure de ratification par la France est en cours, et dont le Sénat a récemment autorisé l'approbation ^{8( * )} . La convention fiscale franco-soviétique a été prorogée par échange de lettres en février 1997, permettant d'éviter la double imposition des revenus pour la France et la Géorgie.

Il convient de rappeler l'ouverture de la Géorgie aux investissements étrangers dans le contexte actuel d'accélération des privatisations. Ainsi la fiscalité géorgienne est-elle relativement modérée (l'impôt sur les sociétés est assis sur un taux de 20 %). La loi géorgienne sur les investissements étrangers, adoptée en juin 1995, proscrit toute discrimination entre les investissements nationaux et étrangers.

Si les investissements étrangers paraissent actuellement concentrés dans l'industrie agroalimentaire, des perspectives intéressantes sont offertes par les domaines de l'énergie, des infrastructures et des communications.

En 1997, la France était le premier investisseur étranger en Géorgie . Les projets français concernent, d'une part, la participation à l'évacuation des hydrocarbures de la mer Caspienne et, d'autre part, la rénovation des secteurs-clés de l'économie géorgienne (transports, industries agroalimentaires et secteur de l'énergie).

Sur le premier point, on relève la présence active des entreprises du secteur parapétrolier. Ainsi, la société DUMEZ-GTM a-t-elle remporté des appels d'offres du consortium AIOC (constitué en vue de l'exploitation du premier contrat pétrolier de la Caspienne, conclu en 1994 et dénommé "contrat du siècle") afin de participer à la construction du futur terminal pétrolier de Supsa.

Dans le domaine des transports aériens , les projets de Thomson concernent l'équipement d'avions et le contrôle aérien. Les entreprises TSO, Pouget, Geismar sont très actives dans le domaine des transports ferroviaires (réhabilitation du réseau, maintenance, vente de matériels). Ce secteur est rendu dynamique par le projet européen TRACECA, qui vise à construire un "corridor ferroviaire" reliant l'Asie centrale à l'Europe par le Caucase.

D'autres projets intéressent l'industrie agroalimentaire (viticulture avec CASTEL, construction d'une raffinerie de sucre par SucDen Kerry, production de lait de soja pour ACTINI).

Enfin, dans le secteur de l'énergie , on relève des projets de construction de petites centrales électriques, et de remise en état du barrage de l'Inguri, l'un des plus grands de l'ex-URSS.

D'autres projets concernent l'empaquetage du tabac, la construction de brasseries, ainsi que la réhabilitation du réseau des eaux de Tbilissi.

Coopération institutionnelle

Le présent traité renvoie, très classiquement, au rapprochement entre les institutions des deux Etats.

. Le dynamisme de la coopération interparlementaire (article 13 du traité) entre la France et la Géorgie mérite d'être souligné. Il convient, à cet égard, de rendre hommage à notre collègue M. Alain Gournac qui, en tant que vice-président du groupe sénatorial France-Caucase, délégué pour les relations avec la Géorgie, a su favoriser le rapprochement entre les parlements français et géorgien.

Par ailleurs, il faut se féliciter que notre haute assemblée ait été choisie pour être le chef de file du programme TACIS de renforcement des capacités d'action de l'administration du Parlement géorgien, et que le personnel du Sénat participe directement à des actions de formation destinées au personnel du Parlement géorgien.

. Les autres domaines de la coopération institutionnelle visés par le présent traité concernent :

- la coopération entre organisations syndicales, sociales et politiques des deux pays,

- la coopération dans le domaine consulaire ,

- la coopération entre institutions judiciaires,

- les liens directs entre collectivités locales des deux Etats (et, en particulier, les jumelages entre communes).

La coopération décentralisée constitue un axe de la coopération franco-géorgienne à développer. A cet égard, le jumelage triangulaire réalisé entre Nantes, Sarrebruck et Tbilissi mérite un grand intérêt, compte tenu des opérations concrètes auxquelles il a abouti (assainissement de l'eau, coopération hospitalière). Notons aussi le soutien matériel apporté par la mairie de Royan aux écoles privées bilingues précédemment évoquées.

CONCLUSION DU RAPPORTEUR

Le traité d'entente, d'amitié et de coopération entre la France et la Géorgie s'inscrit dans le contexte des relations privilégiées qu'entretient la France avec ses partenaires de Transcaucasie. Ce traité vise non seulement à renforcer la présence française dans un pays où le développement économique offre à nos investisseurs des perspectives prometteuses, mais aussi à contribuer à la difficile transition post-soviétique.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du 27 mai 1998.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, est revenu sur les conséquences potentielles d'une éventuelle sécession abkhaze, compte tenu de la reprise des affrontements récemment observée dans cette région.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification du traité d'entente, d'amitié et de coopération entre la République française et la République de Géorgie, signé à Paris le 21 janvier 1994, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{9( * )} .

ANNEXE -
etude d'IMPACT 10( * )

1. Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances.

Le Traité d'entente, d'amitié et de coopération est le premier accord signé avec la Géorgie, jeune Etat né en 1991, soumis à ratification.

Il est à noter que ce pays est désireux de négocier et de conclure avec ses partenaires des accords intergouvernementaux dans tous les domaines afin de remplacer les textes hérités de l'Union Soviétique.

II. Bénéfices escomptés, en particulier sur les plans économique et de l'emploi en France.

Si les régions de Géorgie bénéficient d'une large autonomie, appuyée sur des identités particularistes fortes, l'administration centrale est en revanche très centralisée ; en dépit de réformes économiques vigoureuses, l'initiative privée reste marginale. Les grands contrats, en particulier, ont un caractère politique et font l'objet d'interventions étatiques, qui remontent souvent au chef de l'Etat lui-même.

La ratification du Traité d'entente, d'amitié et de coopération sera appréciée par la partie géorgienne comme un geste politique de nature à favoriser le développement des relations bilatérales y compris sur le plan économique.

Nous en attendons donc un impact stimulant pour nos relations commerciales avec la Géorgie, et un bénéfice direct pour nos entreprises compte tenu des données suivantes :

1. La Géorgie, grâce à sa situation géographique et ses ports sur la mer Noire, devrait devenir l'une des voies principales du transit des produits de la mer Caspienne et de l'Asie centrale dès le début du siècle prochain :

- Depuis la signature, en 1994, du "contrat du siècle" portant sur des gisements pétroliers au large de Bakou, la mer Caspienne est devenue un pôle d'intérêt majeur pour l'industrie mondiale des hydrocarbures. L'Azerbaïdjan et le Kazakhstan pourraient devenir à brève échéance des acteurs importants de la scène pétrolière, avec une production de près de 100 millions de tonnes/an d'ici à 2005, et plus encore dans les années suivantes.

- En outre, le Caucase et l'Asie centrale espèrent exporter en grandes quantités vers l'Europe leur production de gaz, de coton, de minerais rares ...

- Trois voies d'exportation des produits de la région Asie centrale/Caucase, vers les marchés européens, coexistent : Russie, Iran et Géorgie.

Si, pour le gaz, la Russie et l'Iran paraissent devoir constituer les principales voies d'évacuation (le Turkménistan, principal exportateur potentiel, dépendant étroitement de ces deux voisins), pour les autres produits et en particulier pour le pétrole , la Géorgie est quasi certaine de compter parmi les principales routes d'exportation. Elle possède pour cela plusieurs atouts majeurs :

- en dépit du conflit abkhaze, actuellement gelé, elle offre sur la mer Noire plusieurs débouchés sûrs et géographiquement proches : port de Poti (terminal pétrolier en construction de Supsa ) et port de Batoumi (déjà bien connu pour son rôle dans l'exportation du pétrole de Bakou au XIXe siècle).

. Tbilissi espère entamer la réhabilitation de son système de transport grâce au programme TRACECA de l'Union européenne, qui soutient l'idée de la construction d'un "corridor" de transport de marchandises Asie Centrale-Caucase-Europe.

. La Géorgie a clairement fait siens les principes de l'économie ouverte et cherche manifestement à se tourner politiquement et commercialement vers l'Europe.

2. La Géorgie a en outre entrepris avec détermination des réformes courageuses qui contribuent à créer un environnement favorable aux investissements :

- la croissance, reprise depuis deux ans, est la plus forte enregistrée dans la région : 10 % en 96 et 12 % attendus en 97. Elle est tirée par le secteur agricole et par celui des services, l'industrie redémarrant plus lentement.

- les autorités gèrent les affaires économiques avec une remarquable rigueur : stabilité monétaire, inflation inférieure à 10 % l'an, progression strictement contrôlée des salaires.

- surtout, elles continuent de mettre en place les réformes nécessaires à la transformation de l'économie : mise en place d'un système de trésorerie centralisée, réforme radicale du système bancaire, privatisation (achevée à 95 % pour les PME, et bien en cours pour les grandes entreprises).

- ces efforts ont acquis à la Géorgie la sympathie des institutions financières multilatérales, qui apportent une aide considérable à la Géorgie. Depuis 1991, notamment grâce à l'audience dont jouit à travers le monde le Président Chevarnadzé, la Géorgie figure parmi les grands bénéficiaires de l'aide internationale en termes d'enveloppe par habitant. Les enveloppes financières délivrées pour 97 se montent à 60 MUSD pour la Banque Mondiale, 30 MUSD pour la BERD, 10 MUSD pour TACIS (Union européenne), 10 MUSD pour le PNUD. Ces organismes ont en outre identifié 27 projets prioritaires pour lesquels ils ont prévu un dotation de 60 MUSD.

3/ La Géorgie peut donc devenir un marché important de la CEI pour la France , surtout si nous parvenons à augmenter notre part de marché, qui n'est pas négligeable : entre 2,5 et 3,5 %, en nette augmentation.

Les deux dernières années ont vu croître de façon très encourageante :

. nos exportations vers la Géorgie, qui ont plus que doublé (195 MF en 96, contre 31 MF en 95), notamment grâce au secteur agroalimentaire. Cette augmentation est, en valeur relative, la plus forte progression enregistrée dans l'espace CEI.

. nos investissements sur place : nous devrions être, en 1997, le premier investisseur étranger en Géorgie.

Pour l'avenir, la France est engagée dans plusieurs projets économiques importants :

- la réalisation des équipements nécessaires à la construction de la route de transit Caspienne-mer Noire pour l'évacuation des hydrocarbures de la Caspienne : nos équipementiers sont très présents dans tous les secteurs du para-pétrolier en Azerbaïdjan (7 % des parts du marché) ; DUMEZ-GTM a remporté un des appels d'offre du consortium AIOC (le plus important de ceux formés pour l'exploitation de la Caspienne) visant à la préparation du futur terminal pétrolier de SUPSA (construction de 4 réservoirs).

- la rénovation de quatre secteurs stratégiques de l'économie géorgienne :

. l'industrie d'équipement électronique (réhabilitation des anciennes unités du complexe militaro-industriel de l'URSS implantées en Géorgie) : un important contrat pour THOMSON (800 MF) portant sur une série de projets (électronique de surveillance, contrôle aérien, voire équipements d'avions) est en voie de finalisation.

. les chemins de fer, avec d'une part les études en vue d'une réhabilitation du réseau, et d'autre part la vente de matériel, surtout en matière de maintenance (traverses par exemple). Nos entreprises -TSO, Pouget, Geismar, SYSTRA- sont très présentes sur ce secteur, dans le cadre du programme TRACECA de l'Union européenne (construction d'un "corridor ferroviaire" liant l'Asie Centrale à l'Europe via le Caucase).

. l'industrie agroalimentaire : l'agriculture reste à l'origine de 45 % du PNB géorgien, autour de trois projets : CASTEL souhaite développer une activité de viticulture ; SucDen Kerry projette de construire une raffinerie de sucre. ACTINI vient d'obtenir le soutien du Trésor, sous forme de protocole, pour développer sur place la production de lait de soja.

. le secteur énergétique, autour de trois opérations : la vente de matériel électrique (LEGRAND S.A.), les projets de construction de petites centrales électriques, pour lesquels le ministère de l'économie de Géorgie nous a sollicités, et qui pourraient obtenir le soutien du trésor et de la Coface ; et à terme, la remise en état du barrage de l'Inguri (projet EDF ; le barrage, l'un des plus grands de la CEI, se trouve sur la "frontière" de fait avec l'Abkhasie).

Conclusion : le Traité d'entente, d'amitié et de coopération soumis à ratification ne se contente donc pas de sanctionner le dialogue politique bilatéral établi entre nos deux pays ; il peut avoir une réelle incidence sur nos investissements dans ce pays. Ceux-ci, à leur tour, peuvent engendrer un courant d'échanges qui impliquera nos entreprises de travaux publics, ainsi que nos petites et moyennes entreprises, avec des retombées positives pour l'emploi en France.

¹ Des traités d'entente, d'amitié et de coopération ont été conclus avec les quatorze ex-républiques soviétiques suivantes : Arménie, Azerbaïdjan, Belarus, Estonie, Lettonie, Lituanie, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizistan, Moldavie, Ouzbékistan, Turkménistan, Russie et Ukraine. Les traités passés avec la Russie, l'Ukraine, l'Arménie, l'Estonie, le Kazakhstan, le Kirghizistan, la Lettonie, la Lituanie, la Moldavie, l'Ouzbékistan et le Turkménistan.

² Charles Urjewicz, "La Géorgie dans le changement" in L'Etat de toutes les Russies , la Découverte, 1993.

³ Rapport n° 329, 1997-1998 (examiné par la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées le 4 mars 1998)

⁴ Alors que le présent traité d'amitié a, en janvier 1994, été signé avec la "République de Géorgie", le nom officiel de cet Etat se réfère, depuis août 1995, à la seule "Géorgie".

⁵ Charles Urjewicz, op. cit.

⁶ Voir le rapport relatif à l'accord franco-géorgien sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (Sénat, 1997-1998, n° 329, M. André Boyer).

⁷ Voir notamment sur ce point le rapport de M. André Dulait sur le traité d'amitié, d'entente et de coopération entre la France et l'Azerbaïdjan (Sénat, 1997-1998, n° 420).

⁸ Rapport n° 329, Sénat, 1997-1998.

⁹ Voir le texte annexé au document Sénat n°399

¹⁰ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires