RAPPORT N° 392 - PROJET DE LOI D'ORIENTATION ET D'INCITATION RELATIF A LA REDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL

M. JEAN LE GARREC et M. LOUIS SOUVET

Document mis en distribution le 24 avril 1998

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION du projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail.

PAR M. JEAN LE GARREC, PAR M. LOUIS SOUVET,

Député. Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Maxime Gremetz, député, président ; M. Jean-Pierre Fourcade, sénateur, vice-président ; M. Jean Le Garrec, député, M. Louis Souvet, sénateur, rapporteurs .

Membres titulaires : Mme Roselyne Bachelot-Narquin , MM. Yves Cochet, Gaëtan Gorce, François Goulard, Yves Rome , députés ; Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Serge Franchis, Guy Fischer, Alain Gournac, Jacques Machet, sénateurs.

Membres suppléants : Mmes Marie-Thérèse Boisseau, Nicole Catala, Catherine Génisson, Hélène Mignon, MM. Bernard Accoyer, Germain Gengenwin, Alain Néri, députés ; Mmes Nicole Borvo, Dinah Derycke, MM. Jacques Bimbenet, Louis Boyer Charles Descours, André Jourdain, Jean-Louis Lorrain, sénateurs

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1ère lecture : 512, 652 et T.A. 81

2 ^ème lecture : 765, 774 et T.A. 114

Sénat : 1ère lecture : 286, 306 et T.A. 89 (1997-1998)

2 ^ème lecture : 363, 365 et T.A. 110 (1997-1998)

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail s'est réunie le mardi 21 avril 1998 à l'Assemblée nationale.

La commission a d'abord procédé à la nomination de son bureau qui a été ainsi constitué :

- M. Maxime Gremetz, député, président ;

- M. Jean-Pierre Fourcade, sénateur, vice-président.

La commission a ensuite désigné :

- M. Jean Le Garrec, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale ;

- M. Louis Souvet, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

*

* *

La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.

M. Louis Souvet, rapporteur pour le Sénat, a tout d'abord rappelé que le texte a été examiné par le Sénat en deuxième lecture le 8 avril 1998, l'Assemblée nationale ayant globalement rétabli le texte qu'elle avait voté en première lecture et notamment l'article premier qui pose le principe d'une réduction autoritaire de la durée légale du travail. Cependant, l'Assemblée nationale n'a pas réussi à lever les incertitudes qu'elle a elle-même introduites en première lecture en adoptant un amendement qui bouleverse un concept fondamental du droit du travail : la définition de la durée du travail effectif. Dans ces conditions, le Sénat a décidé d'adopter à nouveau, en deuxième lecture, un texte profondément modifié qui réaffirme les grandes lignes qui doivent permettre à la réduction du temps de travail de créer effectivement des emplois durables.

Le Sénat a tout d'abord considéré que le principe d'un abaissement de la durée légale du travail hebdomadaire autoritaire et généralisé était contraire à l'esprit même de la réduction du temps de travail qui repose sur l'aménagement souple des rythmes de travail, une redéfinition des tâches et des processus de production, des concessions réciproques et équilibrées entre employeurs et salariés. En conséquence, le Sénat a décidé de supprimer de nouveau l'article premier.

Par ailleurs, le Sénat, considérant que la réduction du temps de travail peut être effectivement créatrice d'emplois lorsqu'elle est librement décidée, a conservé le principe d'une aide pour faciliter la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail, mais il a souhaité à nouveau " reprofiler " la loi Robien plutôt que d'adopter le principe d'une aide forfaitaire. L'aide adoptée par le Sénat est limitée dans le temps, plafonnée, raccourcie de deux ans dans le dispositif offensif, lissée quant à ses taux afin de faciliter la sortie du dispositif, plus facilement accessible quant aux conditions posées pour les embauches. Cette aide financière est globalement moins coûteuse pour les finances publiques que l'aide proposée par le Gouvernement. Elle a surtout le mérite de ne pas pénaliser le développement d'emplois qualifiés, seuls à même de porter une croissance durable profitable à l'ensemble de l'économie et à l'emploi en particulier.

Par ailleurs, le Sénat a, de nouveau, supprimé les dispositions les plus défavorables au développement du travail à temps partiel et les contraintes injustifiées imposées au recours aux heures supplémentaires. Il a réaffirmé son souci que les exonérations de charges patronales soient intégralement compensées par l'Etat aux caisses de sécurité sociale. Il a également repris un amendement adopté par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale et non discuté en séance publique visant à exclure le secteur des transporteurs routiers du champ d'application des articles 4 bis (définition de la durée du travail effectif ) et 4 ter (repos quotidien).

Au cours de l'examen du texte en deuxième lecture, le Sénat a insisté sur deux points en particulier : les conséquences de la réduction du temps de travail sur le SMIC et la définition de la durée du travail effectif.

Comme l'a souligné à plusieurs reprises le président Jean-Pierre Fourcade, il semble impensable que puissent cohabiter deux modes de rémunération : celle des salariés travaillant trente-neuf heures payées quarante heures et celle des salariés travaillant trente-cinq heures payées trente-neuf, sans même évoquer la situation des salariés à temps partiel payés trente-cinq heures pour trente-cinq heures travaillées. D'importantes incertitudes demeurent et préoccupent les chefs d'entreprise : faut-il considérer que les trente-cinq heures se traduiront à terme par une augmentation du SMIC horaire ou bien est-ce la rémunération des salariés qui, à terme, suivra la productivité ?

Cette question illustre assez la complexité de ce texte et le caractère très largement imprévisible de ses effets sur l'emploi. Comme le soulignent deux études récentes du FMI et de l'OCDE, dont les conclusions diffèrent de celles des études demandées par le Gouvernement, le chômage structurel pourrait s'aggraver en France avec des mesures telles que les trente-cinq heures et l'augmentation du SMIC.

C'est pourquoi le Sénat a adopté un article additionnel qui prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement dans un bref délai un rapport analysant l'ensemble des conséquences de la généralisation de la réduction du temps de travail sur le SMIC. Ce rapport devrait permettre de savoir dans quelle mesure le dispositif effectivement voté pourrait être un obstacle à l'emploi.

La définition du temps de travail effectif constitue le second motif d'inquiétude. Introduite à la va-vite dans le projet de loi, cette disposition constitue désormais un débat à part entière dont les enjeux sont extrêmement importants. Les craintes concernant la conséquence de la réduction du temps de travail sur le coût du travail ne pourraient qu'être confirmées si la rédaction proposée par l'Assemblée nationale pour l'article 4 bis devait être finalement adoptée. Dans ces conditions, une diminution de la durée du travail productif pourrait s'ajouter à une diminution de la durée du travail hebdomadaire puisque la définition du travail effectif retenu par l'Assemblée nationale est très extensive et, de plus, susceptible de donner lieu à de nouvelles interprétations jurisprudentielles. Pour assurer une totale sécurité juridique aux employeurs comme aux salariés, le Sénat a proposé de reprendre littéralement la rédaction de la directive européenne du 23 novembre 1993 qui définit la durée du travail effectif comme le temps pendant lequel le travailleur se trouve " au travail, à la disposition de l'employeur et dans l'exercice de son activité ou de ses fonctions ". Le Gouvernement s'en était remis à la sagesse du Sénat lors de l'adoption de cette rédaction en première lecture en considérant qu'elle présentait toutes les garanties nécessaires aux employeurs comme aux salariés. Il s'est toutefois déclaré défavorable à ce même amendement en deuxième lecture. On peut également souligner qu'après s'être déclaré dans un premier temps favorable à l'amendement déposé en première lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement s'y est opposé en deuxième lecture. Ce changement d'avis est très significatif de la volonté du Gouvernement de revenir en arrière pour refermer ce qui apparaît désormais comme une véritable " boîte de Pandore ".

Ainsi, l'Assemblée nationale et le Sénat s'opposent sur la réduction du temps de travail. Les choix faits de part et d'autre sont très différents et probablement incompatibles car ils reposent sur une conception opposée du rôle de l'Etat et de la place qui doit être donnée au dialogue social.

En revanche, au-delà de cette opposition de principe, c'est un appel à la sagesse qu'a souhaité lancer le Sénat en matière de définition du temps de travail effectif. Il serait déraisonnable et dangereux que l'Assemblée nationale maintienne le texte qu'elle a adopté à deux reprises.

M. Jean Le Garrec, rapporteur pour l'Assemblée nationale , a estimé que la suppression de l'article premier par le Sénat constituait le point de divergence fondamental qui marque les différences d'approche entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

La réduction du temps de travail s'inscrit dans le mouvement général de réorganisation des entreprises et la modification du rapport au temps qu'il faut prendre en compte. Des études récentes montrent d'ailleurs que la durée du travail pratiquée en France dans le secteur industriel est une des plus longues en Europe, ce qui entraîne des problèmes d'absentéisme et de fatigue au travail. Le projet de loi a le mérite de proposer sur cette question difficile un texte simple. L'article premier constitue un moyen essentiel pour relancer le dialogue social et inciter à négocier sur la réduction du temps de travail. Il a déjà été voté lors des deux premières lectures par l'Assemblée nationale et devrait être maintenu en troisième lecture. Son maintien apparaît en effet déterminant pour assurer l'efficacité de l'ensemble du texte.

M. Jean Le Garrec, rapporteur pour l'Assemblée nationale, après avoir ensuite indiqué que le texte en vigueur concernant la définition de la durée du travail effectif datait de 1942 a rappelé sa réticence initiale à légiférer sur ce problème très difficile. Le débat qui s'est déroulé au sein de la majorité à l'Assemblée nationale, et qui se poursuit, a pour objectif de trouver une solution permettant d'éviter la remise en cause par le patronat des accords existants et d'adapter la législation en fonction de l'évolution des conditions de travail et de la jurisprudence de la Cour de cassation.

M. Jean-Pierre Fourcade , vice-président , après avoir souligné le caractère modéré des présentations des deux rapporteurs, a estimé que la divergence irrémédiable entre les deux assemblées portait sur l'article premier. Plus généralement quatre raisons principales rendent le texte adopté par l'Assemblée nationale dangereux et difficilement applicable ce qui risque de conduire au blocage de la négociation sur la réduction du temps de travail :

- la référence à une durée légale hebdomadaire de travail, qui constitue une spécificité française, crée une difficulté sur la définition du SMIC ; en l'absence de clarifications sur ce point, la négociation ne pourra pas s'engager, en particulier dans les petites et moyennes entreprises ;

- la fixation d'un nouveau seuil de vingt salariés est inopportune et risque de compliquer la négociation ; il eut été préférable de retenir un des seuils existants dans le code du travail - dix ou cinquante salariés - ou de se référer au seuil de deux cent cinquante salariés recommandé par la Commission européenne pour définir les petites et moyennes entreprises ;

- les restrictions concernant le temps partiel risquent, même s'il ne peut être question de nier les abus et le phénomène du temps partiel subi, d'être pénalisante pour l'emploi en empêchant, en particulier dans le contexte de reprise économique, la création de vingt à trente mille emplois à temps partiel ;

- les dispositions envisageant l'extension de la réduction du temps de travail aux fonctions publiques, en particulier à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière, vont entraîner des difficultés et des surcoûts pour les employeurs publics ; ainsi, on risque en réalité de voir se réaliser la réduction du temps de travail davantage dans le secteur protégé que dans les secteurs exposés à la concurrence.

En outre, la définition proposée par l'Assemblée nationale pour la durée du travail effectif n'est pas satisfaisante, étant rappelé que dans les pays étrangers cette question est réglée par la négociation collective.

La réduction de la durée du travail est certes une tendance lourde que l'on observe sur longue période, encore faut-il observer que la réduction d'une heure de la durée du travail en 1982 a, depuis, provoqué un blocage du dialogue social sur la réduction du temps de travail ; la réduction de la durée hebdomadaire légale du temps de travail proposée par le projet de loi risque de conduire au même blocage.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin , après avoir souligné le problème de fond posé par la réduction autoritaire et généralisée de la durée du travail prévue à l'article premier, a constaté que le projet de loi, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, ne permet même pas d'apporter de réponses aux nombreuses interrogations qui se sont exprimées durant les débats, notamment sur la nécessité de faire référence à la durée annuelle et non hebdomadaire du travail, le temps de travail des cadres, la compensation pour la sécurité sociale des allégements de charges liés à la réduction du temps de travail, la pénalisation du travail à temps partiel, le volume du contingent d'heures supplémentaires et leur tarification ou les conséquences additionnées d'un nouveau seuil d'effectifs et de dates-butoir pour l'entrée en vigueur de la nouvelle durée légale.

Il faut mentionner plus particulièrement le problème du SMIC puisque l'absence de précisions de la part du Gouvernement entraîne déjà des blocages de la négociation collective dans de nombreuses branches. En ce qui concerne enfin la définition du temps de travail effectif, sur laquelle on a pu constater un vote contrasté de la majorité plurielle, il ne faut pas qu'un texte dont le rapporteur pour l'Assemblée nationale a souligné lui-même les dangers soit l'occasion de dérives jurisprudentielles qui mettraient en difficulté les entreprises et surtout les plus petites d'entre elles.

M. Alain Néri a considéré que l'article premier ne saurait être qualifié de dispositif autoritaire puisqu'il s'agit avant tout d'un article de précaution qui permettra à la négociation d'aboutir rapidement. L'expérience des quinze dernières années montre en effet que malgré la demande sociale importante en faveur de la réduction du temps de travail, aucune avancée n'a été réalisée.

M. Maxime Gremetz, président, après avoir souligné que l'article premier était le fondement même de la loi et donnait lieu à un désaccord fondamental entre la majorité du Sénat et celle de l'Assemblée nationale, a formulé les observations suivantes :

- En ce qui concerne la réduction de la durée légale du travail, il faut noter avec intérêt l'évolution de la position du président du CNPF qui accepte désormais d'entrer dans la phase de négociation pour préparer le contenu de la deuxième loi. En réalité, il a pris conscience des enjeux en termes de créations d'emplois et de choix de société.

- S'agissant du seuil de vingt salariés, il faut rappeler que des débats ont eu lieu sur la pertinence même d'un seuil, mais qu'il a été retenu à titre de précaution pour les petites entreprises.

- Les dispositions relatives au travail à temps partiel se justifient par la nécessité de contrecarrer le développement du temps partiel imposé qui renforce la précarisation.

- En ce qui concerne la fonction publique, la loi demande un rapport sur les conditions de mise en oeuvre de la réduction du temps de travail car il aurait été inconcevable que les trente-cinq heures ne s'appliquent qu'au secteur privé.

- Il est nécessaire de modifier la définition du travail effectif qui date de 1942, étant souligné que la directive européenne ne remet pas en cause la définition française et qu'elle constitue seulement une base qu'il faut améliorer. En tout état de cause, la réflexion se poursuit.

Mme Nicole Catala a considéré que la solution la plus sage serait de renoncer à légiférer sur la durée du travail effectif puisque les positions ne semblent pas fixées, notamment au sein de la majorité. La définition actuelle du code du travail n'est d'ailleurs pas mauvaise puisqu'elle permet de négocier in melius sur les temps exclus de la définition légale. Il faut également réfléchir, lorsqu'il s'agit de transposer une directive de droit social, à ses effets en termes de distorsions de concurrence dans un marché rendu réellement unique par l'introduction de l'euro.

M. Louis Souvet, rapporteur pour le Sénat, s'est étonné des appréciations portées sur la directive européenne dans la mesure où la ministre a déclaré devant le Sénat qu'elle apporte toutes les garanties pour les salariés et les employeurs.

M. Jean Le Garrec, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a rappelé qu'il avait été réticent, à l'origine, à légiférer sur une matière aussi évolutive que la définition du temps de travail effectif comme en témoigne la jurisprudence. A cet égard, il convient de préciser que la notion introduite dans la loi se borne à reprendre le droit positif établi par la jurisprudence la plus récente de la Cour de cassation. La réflexion se poursuit effectivement et peut légitimement donner lieu à des débats, y compris avec la ministre.

S'agissant de la réduction du temps de travail, il ne faudrait pas faire montre d'un pessimisme qui ne correspond pas vraiment à la réalité. On a en effet pu noter l'évolution du CNPF ; d'autre part, les négociations s'engagent dans les entreprises. Un mouvement est en train de s'enclencher autour du projet de loi qui conjugue progrès économique et évolution sociale, d'autant plus que la reprise économique facilite la négociation.

En ce qui concerne le SMIC, le problème est réel mais relève naturellement de la négociation avec les partenaires sociaux dans le cadre de la commission nationale de la négociation collective. La ministre a seulement livré quelques pistes de réflexion sur lesquelles les partenaires sociaux se pencheront dès le mois de juin.

Le seuil de vingt salariés est un élément de souplesse, étant souligné qu'il ne sera pas opposable aux entreprises qui le dépasseront entre 2000 et 2002. Ce seuil ne sera par ailleurs que provisoire.

Il faut éviter de qualifier de pénalisantes les dispositions relatives au travail à temps partiel et se référer plutôt à une moralisation qui permet d'atténuer les effets les plus insupportables du temps partiel subi. Par ailleurs, la ristourne dégressive est certes reproratisée pour le temps partiel, mais l'abattement et son cumul avec la ristourne demeurent.

En ce qui concerne enfin la fonction publique, tout le monde s'accorde pour considérer qu'il faudra très vite que le Gouvernement prenne position, compte tenu notamment de la priorité que constitue la situation de la fonction publique hospitalière.

Par 7 voix contre 7, la commission mixte paritaire a rejeté l'article premier du projet de loi dans la rédaction de l'Assemblée nationale, supprimé par le Sénat.

M. Maxime Gremetz, président, a alors constaté que la commission mixte paritaire n'était pas en mesure d'adopter un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail.