RAPPORT n° 148 - PROJET DE LOI AUTORISANT L'APPROBATION DE LA CONVENTION D'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE MUTUELLE ENTRE LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE FRANCAISE ET LE GOUVERNEMENT DE L'UKRAINE POUR LA PREVENTION, LA RECHERCHE ET LA POURSUITE DES FRAUDES
M. André BOYER, Sénateur
Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées -Rapport n° 148 - 1997/1998
Table des matières
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
- PROJET DE LOI
-
ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT22 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.
N° 148
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 3 décembre 1997.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l' Ukraine pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières ,
Par M. André BOYER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Xavier de Villepin,
président
; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean
Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques
Genton,
vice-présidents
; Michel Alloncle, Jean-Luc
Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë,
secrétaires
; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet,
Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre
Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette
Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre
Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André
Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure,
Philippe de Gaulle, Daniel Goulet
,
Jacques Habert, Marcel Henry,
Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune,
Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry,
MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait,
Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.
Voir le numéro
:
Sénat
:
78
(1997-1998).
Traités et conventions.
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet l'approbation d'une convention
d'assistance administrative mutuelle signée à Kiev le 9 juillet
1997 entre la France et l'Ukraine et relative à la prévention, la
recherche et la poursuite des infractions douanières.
La France a déjà conclu une trentaine de conventions
bilatérales comparables afin de donner une base juridique solide
à la coopération entre administrations douanières dans la
lutte contre les fraudes.
Les relations commerciales entre les deux pays sont encore modestes, mais elles
ne peuvent qu'être appelées à s'accroître, compte
tenu de l'incontestable potentiel économique de l'Ukraine. De plus, par
sa situation géographique, l'Ukraine constitue une zone sensible pour
les trafics illicites de natures très diverses. Cette convention doit
permettre de renforcer les efforts qu'elle entreprend pour améliorer
l'efficacité de sa législation et de son administration dans la
lutte contre les fraudes.
Avant de présenter les clauses de la convention, votre rapporteur
souhaite brièvement évoquer l'état des relations
franco-ukrainiennes et les motifs qui justifient l'instauration d'une
coopération en matière douanière.
I. LES RELATIONS FRANCO-UKRAINIENNES
Six ans après son accession à
l'indépendance, l'Ukraine semble avoir réussi sa
stabilisation
politique
, tant sur le plan intérieur qu'international. Une nouvelle
Constitution a été adoptée en juin 1996 et
les tensions
se sont apaisées en Crimée
, désormais reconnue comme
" république autonome dans le cadre de l'Etat ukrainien ".
L'Ukraine a également normalisé ses relations avec ses voisins,
en signant, en mai 1997, un
traité avec la Russie
qui met un
terme au contentieux sur la flotte de la mer Noire et sur le statut de
Sébastopol. De même, un
traité conclu avec la
Roumanie
met fin au contentieux territorial hérité de
plusieurs décennies entre les deux pays. Parallèlement, l'Ukraine
a conclu en juin 1994 un
accord de partenariat et de coopération avec
l'Union européenne
et a signé en juillet dernier, lors du
Sommet de Madrid, une
charte avec l'OTAN
.
Sous l'impulsion du Président Koutchma, l'Ukraine, forte de 51 millions
d'habitants et d'un incontestable potentiel économique, s'est
lancée sur la voie de
réformes structurelles
dont la mise
en oeuvre se heurte cependant à des résistances. En dépit
de quelques résultats encourageants (ralentissement de l'inflation et de
la récession, progression des exportations),
la situation
économique reste difficile
, notamment en matière de finances
publiques et dans les secteurs industriels et minier. Les privatisations, la
refonte du système fiscal et administratif et enfin l'encouragement des
investissements étrangers constituent les trois axes de réforme
retenus pour une économie qui attend également beaucoup de l'aide
financière internationale.
Dans ce contexte, la France a développé ses relations politiques
bilatérales avec l'Ukraine alors que les relations économiques
demeurent encore modestes.
A. LES RELATIONS POLITIQUES
Depuis l'établissement de relations diplomatiques en
décembre 1991, la France et l'Ukraine ont conclu
plusieurs accords et
traités :
un traité d'entente et de coopération en
juin 1992, un accord d'encouragement et de protection des investissements en
mai 1994, un accord en matière de coopération culturelle en
octobre 1995, un accord intergouvernemental de transport aérien en mai
1994, des accords de coopération en matière de défense et
en matière d'armements et d'équipements militaires en
février 1996 et enfin une convention fiscale de non-double imposition en
janvier 1997.
En matière de
coopération culturelle, scientifique et
technique,
le programme envisagé dès 1992 se concentre sur
l'aide à la mise en place d'une fonction publique et à la
formation de cadres administratifs et de gestion, sur la reconversion
d'officiers, sur la sûreté nucléaire et les
problèmes énergétiques (suite de Tchernobyl), sur
l'environnement et la gestion de l'eau. En outre, un centre de
coopération culturelle et linguistique est implanté à
Kiev, ainsi qu'un centre français à Kharkov et 15 Alliances
françaises.
Enfin, la relation politique franco-ukrainienne doit s'analyser dans le cadre
plus global de la
volonté de l'Ukraine de se rapprocher de l'Europe.
Ainsi, la France a soutenu l'adhésion de l'Ukraine au Conseil de
l'Europe en novembre 1995. Les relations avec l'OTAN ont été
marquées dès février 1994 par l'engagement de l'Ukraine
dans le processus de partenariat pour la paix, puis, par la signature d'une
charte en juillet 1997 lors du Sommet de Madrid. Un dialogue régulier et
étroit a été mis en place avec l'Union européenne
au travers d'un accord de partenariat et de coopération signé en
juin 1994, suivi d'un accord intérimaire entré en vigueur le 1er
février 1996, l'Union européenne ayant pour sa part mis en oeuvre
en décembre 1996, un " plan d'action " pour l'Ukraine.
L'adhésion future à l'Union européenne demeure pour
l'Ukraine, sinon un objectif, du moins une perspective à moyen terme
à laquelle elle ne souhaite pas renoncer.
B. LES RELATIONS ÉCONOMIQUES
Quoique relativement modestes, eu égard à la
taille de l'Ukraine, les relations économiques entre nos deux pays sont
en progression.
Près de
75 entreprises françaises sont présentes en
Ukraine
, particulièrement dans les secteurs de l'agroalimentaire, du
nucléaire, des télécommunications, des transports et des
biens de consommation. Les
investissements français
s'élèvent au total à 200 millions de francs. L'assistance
française s'appuie sur un
protocole financier de 500 millions de
francs
, dont 200 millions de francs utilisés pour des programmes
concernant les télécommunications, les médicaments et les
éléments de construction pour le logement, et 300 millions de
francs disponibles, attribuables à des projets industriels.
Les
échanges commerciaux
s'élevaient, en 1996, à
1,4 milliard de francs d'exportations françaises en Ukraine, alors que
la France importait pour 800 millions de francs de produits ukrainiens.
La France serait le 8e fournisseur de l'Ukraine, mais ne réalise que
moins de 2 % du marché. Elle exporte surtout des produits de
consommation alors que les ventes de biens industriels élaborés
stagnent.
Les importations de produits ukrainiens en France se composent essentiellement
de produits agricoles à faible valeur ajoutée, souvent acquis
dans le cadre d'opérations de compensation, et d'articles d'habillement.
Compte tenu du potentiel économique de l'Ukraine, les échanges ne
peuvent que se développer. Dans cette perspective, la mise en place
d'une coopération douanière efficace semble indispensable.
On considère en effet que l'Ukraine se caractérise par
l'
importance de l'économie parallèle
,
évaluée par certains économistes à
l'équivalent du PIB officiel. De plus, par sa position
géographique et ses frontières communes avec les pays
concernés par des trafics illicites de toute nature, l'Ukraine constitue
une
zone sensible
. Les trafics touchent autant les stupéfiants
que les déchets et produits nucléaires. L'importance des saisies
de pavot, souvent en cours d'acheminement vers la Russie, laisse penser que
l'Ukraine en produit. Enfin, des filières de contrebande d'alcool
opèreraient, particulièrement avec la France.
II. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE COOPÉRATION DOUANIÈRE
Ainsi que l'indique l'étude d'impact concernant le
projet de loi et transmise par le gouvernement, l'accord signé
" doit renforcer l'efficacité des administrations
douanières française et ukrainienne dans la lutte contre les
fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de
faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite
des infractions douanières ".
En effet, si le code des douanes autorise l'administration française des
douanes à fournir, sous réserve de réciprocité, des
renseignements aux autorités douanières étrangères,
le recours à ces dispositions n'offre qu'une faible
sécurité juridique, notamment dans le domaine de la protection de
la confidentialité. Pour cette raison, il est utile de conclure des
conventions d'assistance mutuelle en matière douanière avec les
pays étrangers, ces conventions permettant également de faciliter
la réunion des preuves juridiques d'actes préparatoires aux
infractions douanières commises à l'étranger.
La convention franco-ukrainienne du 9 juillet 1997 se conforme, pour
l'essentiel, aux textes de même nature conclus entre la France et
plusieurs pays et relatifs à l'assistance administrative mutuelle en
matière douanière. Votre rapporteur se limitera donc à
présenter succinctement le champ d'application de la convention puis la
portée et les limites de la coopération douanière qu'elle
entend favoriser.
A. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA CONVENTION
Le
champ d'application géographique
de la
convention s'étend au territoire douanier tel que défini par la
législation applicable dans chacun des deux Etats (article 13). En ce
qui concerne la France, l'article premier du code des douanes définit le
territoire douanier comme l'ensemble composé des territoires et eaux
territoriales de la France continentale, de la Corse, des îles
françaises voisines du littoral et des départements d'outre-mer
de la Guyane, de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Il
faut également préciser que le territoire monégasque est
rattaché au territoire douanier français alors que par ailleurs,
les zones franches, telles celles des pays de Gex et de la Haute-Savoie, sont
soustraites à tout ou partie du régime douanier. Enfin,
l'administration des douanes peut exercer certains contrôles au
delà des eaux territoriales, dans la zone contiguë comprise entre
12 et 24 milles.
Les
administrations visées
sont, pour la France, la direction
générale des douanes et droits indirects et, pour l'Ukraine, le
service d'Etat des douanes (article premier).
L'
objet de la convention
concerne l'assistance en vue de
prévenir, rechercher et poursuivre les infractions à la
législation douanière (article 2), cette dernière couvrant
l'ensemble des dispositions légales et réglementaires que les
administrations douanières des deux Etats sont chargées de faire
appliquer à l'importation, l'exportation ou au transit de marchandises.
Toutefois, la convention ne couvre pas la perception des droits de douane,
impôts, taxes, amendes et autres sommes pour le compte de l'autre Etat.
B. LES PROCÉDURES DE COOPÉRATION
L'assistance mutuelle en matière douanière
repose tout d'abord sur les
échanges de renseignements
qui
interviennent selon les cas spontanément ou sur demande écrite.
Doivent être
communiqués spontanément et sans
délai
les renseignements concernant les opérations
irrégulières constatées ou projetées
présentant un caractère frauduleux, les nouveaux moyens ou
méthodes de fraude, les catégories de marchandises faisant
l'objet d'un trafic frauduleux, les personnes susceptibles de se livrer
à des infractions, les moyens de transport supposés contribuer
aux fraudes ainsi que les nouvelles techniques de lutte contre les infractions
qui ont fait la preuve de leur efficacité (article 3, paragraphe 1).
Les informations sont transmises
après demande écrite
, et
aussi rapidement que possible, quand il s'agit d'extraits de documents de
douane et lorsqu'elles peuvent servir à déceler des infractions
à la législation douanière de l'Etat requérant
(article 3, paragraphe 2).
Une
surveillance spéciale
peut être exercée,
à la demande de l'une des parties, par l'administration douanière
de l'autre partie, sur les déplacements de personnes suspectées
de fraude, sur les mouvements suspects de marchandises, sur les lieux
susceptibles d'abriter des marchandises suspectes, sur les véhicules
pouvant servir à commettre des infractions douanières et sur les
opérations liées au trafic illicite de stupéfiants et de
substances psychotropes (article 4).
En ce qui concerne le
trafic de stupéfiants
, l'article 5
prévoit qu'il pourra être décidé, au cas par cas, de
recourir à des
" livraisons surveillées "
impliquant la coopération des administrations des deux Etats. Il s'agit
là d'une disposition novatrice au regard des autres conventions
bilatérales d'assistance en matière douanière auxquelles
la France est partie puisque, à la connaissance de votre rapporteur, on
ne trouve de clause analogue que dans la convention franco-tchèque.
L'article 67 bis du code des douanes français permet aux agents des
douanes habilités à cet effet par le ministre de
" procéder à la surveillance de l'acheminement " des
stupéfiants, après en avoir informé le procureur de la
République et sous son contrôle. Il leur permet également,
dans les mêmes conditions et pour les besoins de leurs enquêtes,
d'acquérir, de détenir, de transporter ou de livrer des
stupéfiants ou encore de fournir à des détenteurs de
stupéfiants des moyens de transport, de dépôt ou de
communication.
L'Ukraine dispose quant à elle d'une législation analogue en vue
de lutter plus efficacement contre le trafic de stupéfiants.
L'administration douanière de l'une des parties peut demander à
celle de l'autre partie de
procéder à des enquêtes
,
d'interroger des suspects ou des témoins, le cas échéant
en présence d'agents de l'administration requérante, et de lui
communiquer les résultats de ces investigations (article 7).
L'article 10 permet aux administrations douanières des deux Etats de
faire état,
à titre de preuve,
des renseignements et
documents recueillis, tant dans leurs procès-verbaux, rapports et
témoignages qu'au cours de procédures et poursuites devant les
tribunaux.
L'Administration de l'une des parties peut autoriser ses agents à
comparaître en qualité de témoins ou d'experts
devant les tribunaux ou autorités de l'autre partie, si ces derniers le
demandent. Dans ce cas, les agents déposent dans les limites de
l'autorisation fixée par leur administration (article 11).
Enfin, les
contacts personnels entre fonctionnaires des douanes
sont
encouragés par l'article 8 qui prévoit la notification
réciproque d'une liste d'agents désignés à cette
fin. De tels contacts ont déjà été mis en place,
deux délégations ukrainiennes s'étant rendues en France en
1997 et un stagiaire ukrainien ayant été accueilli dans nos
différents services douaniers. Un fonctionnaire français a pour
sa part participé en Ukraine à une mission de formation relative
à la lutte contre la fraude.
C. LES LIMITES DE LA COOPÉRATION DOUANIÈRE
La convention apporte certaines restrictions à
l'étendue de l'assistance mutuelle.
Tout d'abord, les administrations ne sont pas tenues d'accorder l'assistance
demandée lorsque celle-ci pourrait
porter atteinte à l'ordre
public ou à d'autres intérêts essentiels de leur Etat
,
ou lorsqu'elle implique la violation d'un secret industriel, commercial ou
professionnel (article 6, paragraphe 1).
D'autre part, une
clause de réciprocité
permet à
l'administration saisie de ne pas donner suite s'il apparaît que
l'administration requérante ne serait pas en mesure de satisfaire une
demande équivalente (article 6, paragraphe 2).
Dans tous les cas,
tout refus d'assistance doit être motivé
(article 6, paragraphe 3).
Par ailleurs, l'
utilisation des renseignements obtenus
à d'autres
fins que celles prévues par la convention est subordonnée
à l'approbation expresse de l'administration qui les a
communiqués. Ces renseignements bénéficient, dans l'Etat
qui les a demandés, d'une protection équivalente à celle
prévue par la loi de cet Etat pour des renseignements de même
nature (article 9).
*
* *
Une commission mixte, composée des représentants
des administrations douanières des deux Etats est instituée par
l'article 14 en vue d'examiner les questions liées à
l'application de la convention. L'article 12 précise que les deux Etats
renoncent à toute réclamation pour le remboursement des frais
résultant de l'application de la convention.
Conclue pour une durée illimitée, la convention pourra être
dénoncée à tout moment par l'une des parties, la
dénonciation prenant effet dans un délai de six mois après
sa notification.
CONCLUSION
Cette convention au contenu technique doit permettre de
lutter
plus efficacement contre les fraudes douanières, en donnant une base
juridique solide à la nécessaire coopération entre
administrations douanières française et ukrainienne.
En permettant de réduire les trafics illicites, elles doit conforter
l'Ukraine dans son effort de réforme de ses structures administratives
et économiques, indispensable au développement et à la
modernisation de ce grand pays aux fortes potentialités. Elle doit aussi
favoriser l'intensification des échanges, encore modestes, avec la
France.
C'est pourquoi votre rapporteur vous invite à adopter le présent
projet de loi.
EXAMEN EN COMMISSION
La commission des Affaires étrangères, de la
Défense et des Forces armées a examiné le présent
rapport au cours de sa réunion du mercredi 3 décembre 1997.
A l'issue de l'exposé du rapporteur, elle a adopté le projet de
loi qui lui était soumis.
PROJET DE LOI
(Texte présenté par le Gouvernement)
Article unique
Est autorisée l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le gouvernement de l'Ukraine pour la prévention, la recherche et la poursuite des infractions douanières, signée à Kiev le 9 juillet 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi 1( * ) .
ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2(
*
)
Une Convention d'assistance administrative mutuelle en
matière douanière a été signée par la France
et l'Ukraine, le 9 juillet 1997.
1) Avantages attendus
L'accord signé doit renforcer l'efficacité des administrations
douanières française et ukrainienne dans la lutte contre les
fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de
faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite
des infractions douanières.
Des dispositions particulières du Code des Douanes autorisent
l'administration des douanes et droits indirects,
" sous réserve
de réciprocité, à fournir aux autorités
qualifiées des pays étrangers tout renseignement susceptible
d'établir la violation des lois et règlements applicables
à l'entrée et à la sortie du territoire "
(article 65.6). Le recours à ces dispositions n'offre cependant
qu'une faible sécurité juridique notamment dans le domaine de la
protection de la confidentialité des renseignements et informations
échangés, d'où l'intérêt de conclure des
conventions d'assistance administrative mutuelle en matière
douanière.
D'autre part, il convient de souligner que la complexité croissante des
circuits commerciaux et financiers ainsi que le développement des
échanges internationaux ont conduit à une sophistication et un
accroissement des infractions douanières impliquant, dans la plupart des
cas, des actes préparatoires ou de complicité commis à
l'étranger. De telles infractions risquent de rester impunies dans le
pays où elles ont été perpétrées faute d'un
accord prévoyant le recueil des éléments permettant
d'apporter la preuve juridique de leur existence.
2) Impact sur l'emploi
Cette convention n'a pas d'incidence directe sur l'emploi. Elle permet
toutefois de protéger l'économie nationale et européenne
et, à ce titre, participe à la défense de l'emploi.
3) Impact sur d'autres intérêts généraux
Cette convention permettra :
- d'assurer une meilleure perception des recettes fiscales de l'Etat et de
l'Union européenne
- de protéger la sécurité et la santé des citoyens
français et européens (lutte contre la drogue, le trafic d'armes
et d'explosifs, de cigarettes, de déchets nocifs, de produits
radioactifs)
- d'assurer la protection des entreprises françaises et
européennes contre les menaces d'irrégularité liées
aux échanges internationaux (concurrence déloyale,
contrefaçons)
- d'assurer une meilleure protection de l'environnement (protection des
espèces de la faune et de la flore menacées d'extinction, lutte
contre le trafic des déchets nocifs)
- de protéger le patrimoine culturel (lutte contre le trafic frauduleux
d'oeuvres d'art notamment).
4) Incidences financières
Aucune à l'exception de celles mentionnées au point
précédent.
5) Impact en termes de formalités administratives
Néant.
6) Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement
juridique
Néant.
7) Incidences indirectes et involontaires
Néant.
1
Voir le texte annexé au document
Sénat n° 78 (1997-1998).
2
Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des
parlementaires.