AVIS n° 086 Tome VI - PROJET DE LOI DE FINANCE POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - JUSTICE PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE

M. Patrice Gélard, Sénateur

Commission des Lois constitutionnelles de legislation du suffrage universel du Règlement et d'administration générale - Avis n° 90 Tome VI - 1997-1998

Table des matières

• LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
• EXPOSÉ GÉNÉRAL
  • I. LES CRÉDITS DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE POUR 1998
    • A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
    • B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES
      • 1. Les dépenses ordinaires
      • 2. Les dépenses en capital
    • C. L'EXÉCUTION DU PROGRAMME PLURIANNUEL POUR LA JUSTICE
  • II. LES ORIENTATIONS DE LA CHANCELLERIE
    • A. LA POURSUITE DE CERTAINES ACTIONS ENGAGÉES PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT
      • 1. La poursuite des améliorations statutaires
      • 2. La recherche d'une accélération des réponses judiciaires
    • B. LES INCERTITUDES SUR LES UNITÉS À ENCADREMENT ÉDUCATIF RENFORCÉ (UEER)
    • C. LE RECOURS AUX EMPLOIS-JEUNES
      • 1. Les emplois d'animation et d'assistance éducatives
      • 2. Les emplois d'insertion sociale et professionnelle
      • 3. Les emplois d'animation scolaire
      • 4. Les emplois d'accompagnement social

N° 90

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VI

JUSTICE :

PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE

Par M. Patrice GÉLARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 32 ) (1997-1998).

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 26 novembre 1997 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport pour avis de M. Patrice Gélard, les crédits consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse par le projet de loi de finances pour 1998.

Elle a donné un avis favorable à l'adoption de ces crédits, en progression de 4,12 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997.

Elle s'est cependant inquiétée des conditions de travail des éducateurs, tout particulièrement au sein des unités à encadrement éducatif renforcé. Monsieur le Président Jacques Larché a suggéré qu'une délégation de la commission se rende dans l'une de ces unités pour étudier sur place le travail effectué et le mode de fonctionnement retenu.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des Lois porte à la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) une attention toute particulière qu'elle manifeste notamment à l'occasion de l'examen des crédits qui lui sont consacrés par chaque projet de loi de finances.

Depuis sept ans, elle a ainsi confié à notre collègue Michel Rufin le soin de présenter en son nom un avis qui, au-delà d'une analyse purement budgétaire, fait chaque année le point sur les moyens, les conditions de travail et les objectifs de cette administration. M. Michel Rufin a fait preuve dans cette tâche d'une compétence reconnue. Sa parfaite connaissance du sujet avait d'ailleurs conduit le précédent Premier Ministre, M. Alain Juppé, à le nommer parlementaire en mission auprès du garde des Sceaux, M. Jacques Toubon.

Appelé à suppléer M. Rufin, pour cette année et à titre exceptionnel, votre rapporteur pour avis sur le projet de loi de finances pour 1998, a travaillé en étroite concertation avec notre collègue. Après une présentation des crédits consacrés à la PJJ, il procédera à une comparaison des priorités du précédent et de l'actuel garde des Sceaux afin d'apprécier les conséquences pour la PJJ du changement de Gouvernement consécutif aux dernières élections législatives.

I. LES CRÉDITS DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE POUR 1998

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Avec 2,6 milliards de francs, le montant des crédits consacrés à la PJJ par le projet de loi de finances pour 1998 est en augmentation de 4,12 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997. Cette masse représente 10,5 % du budget du ministère de la justice.

Comme le montre le tableau ci-après, 1,4 milliard de francs (soit 55 % du budget de la PJJ) sont destinés au secteur public ; 1,2 milliard de francs sont prévus pour le secteur associatif.

STRUCTURE DU BUDGET DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
(PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998)

Ces données appellent les observations suivantes :

- la part des dépenses de personnel parmi les crédits du secteur public passe de 75,7 % à 74,3 % ;

- le secteur associatif est destinataire de 45 % des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse, ce qui marque une légère inflexion de la tendance à l'augmentation de sa part depuis le début de la décennie. Cette part était en effet passée de 39,7 % à 45,6 % entre 1990 et 1997.

B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES

1. Les dépenses ordinaires

Les mesures nouvelles correspondant aux dépenses ordinaires (titres III et IV) sont en augmentation de 50,6 millions de francs. Ces moyens supplémentaires sont notamment consacrés à :

- la création de 100 emplois (15,9 millions de francs) : 1 directeur régional, 5 directeurs, 4 chefs de service éducatif, 48 éducateurs de 2ème classe, 2 infirmiers, 8 psychologues, 2 attachés, 3 secrétaires administratifs, 15 adjoints administratifs, 8 agents techniques d'éducation de 2ème classe, 4 ouvriers professionnels ;

- une augmentation des indemnités (2,8 millions) : 0,48 million pour l'indemnité de responsabilité administrative des directeurs et 2,33 millions pour les indemnités pour travail des dimanches et jours fériés et de surveillance de nuit ;

- la réforme statutaire du personnel de direction (3,4 millions) ;

- le renforcement des moyens du milieu ouvert et des services éducatifs auprès des tribunaux (SEAT), de l'insertion professionnelle et des capacités d'hébergement (11,2 millions) ;

- la formation continue (2 millions) ;

- la réforme statutaire des agents techniques d'éducation (1,36 million).

2. Les dépenses en capital

Le projet de loi prévoit l'ouverture de 76 millions de francs en autorisations de programme qui seront notamment consacrés à :

- la création de deux foyers d'hébergement, l'un à Quimper, l'autre à Epinal (14 millions) ;

- l'adaptation de structures d'accueil existantes (35 millions) ;

- la sécurité, la mise aux normes (amiante, sécurité incendie...) et l'entretien du patrimoine (18 millions) ;

- la création d'une direction régionale (3 millions).

C. L'EXÉCUTION DU PROGRAMME PLURIANNUEL POUR LA JUSTICE

Selon la loi de programme du 6 janvier 1995, dont le Gouvernement a prévu fin 1996 l'exécution sur six années, les moyens de la PJJ devraient être augmentés de 400 millions de francs sur la période 1995-2000. Sur la même période, 400 emplois devraient être créés.

Compte tenu du projet de loi de finances, le taux d'exécution devrait donc être fin 1998 de :

- 74,5 % pour les créations d'emplois (298 sur 400) ;

- 79 % pour les équipements (316 millions sur 400).

II. LES ORIENTATIONS DE LA CHANCELLERIE

A. LA POURSUITE DE CERTAINES ACTIONS ENGAGÉES PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT

1. La poursuite des améliorations statutaires

Poursuivant l'effort de revalorisation du statut des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse initié par le précédent Gouvernement (concernant notamment les corps de direction, les agents techniques d'éducation et les attachés), la Chancellerie a notamment décidé :

- l'application du protocole Durafour aux agents techniques d'éducation et aux agents spécialistes ;

- une modification du statut des directeurs qui aura notamment pour effet de faire accéder à l'échelle-lettres A quinze emplois de directeur régional ;

- un nouveau statut des agents spécialistes (décret du 2 octobre 1997) et des agents techniques d'éducation (décret du 8 octobre 1997).

Votre rapporteur pour avis a par ailleurs attiré l'attention de Mme le garde des Sceaux sur la question des indemnités kilométriques des éducateurs, lesquelles n'ont pas été revues depuis 1993. Il pourrait être envisagé de recourir davantage aux véhicules de fonction, ce que prévoit d'ailleurs Mme Guigou. Celle-ci a indiqué à votre commission des Lois que M. le ministre chargé de la fonction publique avait engagé une réflexion sur ce sujet, qui n'est pas spécifique à la protection judiciaire de la jeunesse.

2. La recherche d'une accélération des réponses judiciaires

La recherche d'une réponse plus précoce à la délinquance juvénile avait constitué une des priorités de M. Toubon.

Tel fut notamment l'objet de la loi du 1er juillet 1996, qui a prévu :

- la convocation par OPJ aux fins de jugement. En vertu de cette procédure, le procureur de la République peut faire traduire directement devant le juge des enfants (par dérogation au principe selon lequel le mineur délinquant ne peut être jugé qu'après une information) un mineur contre lequel il existe des charges suffisantes d'avoir commis un délit ;

- la comparution à délai rapproché, permettant au procureur de la République de demander au juge des enfants de renvoyer un mineur devant la juridiction de jugement dans un délai compris entre un et trois mois, lorsque ce mineur a fait l'objet de procédures antérieures ;

- la césure pénale, permettant au tribunal pour enfants de déclarer le mineur coupable mais de renvoyer à une audience ultérieure le prononcé de la sanction.

Le souci d'une accélération de la réponse judiciaire constitue également une priorité affichée par Mme Guigou qui, à cette fin, prévoit notamment la création de dix postes de juge des enfants, le renforcement des services éducatifs auprès des tribunaux (avec 14 emplois supplémentaires de chef de service éducatif et d'éducateur) et la création de 8 emplois de psychologue pour renforcer les moyens en investigation.

B. LES INCERTITUDES SUR LES UNITÉS À ENCADREMENT ÉDUCATIF RENFORCÉ (UEER)

Créées cette année à l'initiative de M. Toubon, ces UEER furent présentées comme le chaînon manquant entre le foyer classique et la prison. Elles étaient destinées à accueillir chacune quatre ou cinq mineurs en grande difficulté pris en charge par autant d'éducateurs.

Les éducateurs et les juges des enfants avaient exprimé la crainte que ces nouvelles structures soient onéreuses et davantage axées sur la répression que sur l'éducation. C'est pourquoi Mme Guigou a souhaité une évaluation des seize premières UEER mises en place.

L'Inspection générale des Affaires sociales, l'Inspection générale de l'Administration et l'Inspection générale des services judiciaires ont été chargées de procéder à une évaluation globale de la prise en charge des mineurs les plus en difficulté. Le rapport sera remis le 15 décembre 1997. C'est alors que le Gouvernement statuera sur les UEER.

C. LE RECOURS AUX EMPLOIS-JEUNES

Selon la Chancellerie, 3 500 emplois-jeunes pourraient être créés au sein du ministère. Ils seront financés à hauteur de 80 % du SMIC plus les charges sociales par le ministère de l'emploi et de la solidarité. Le financement des 20 % reste à déterminer. Un millier d'emplois pourraient concerner directement l'activité de la PJJ. Ils seraient répartis en quatre catégories :

1. Les emplois d'animation et d'assistance éducatives

Il s'agit de recruter des animateurs sportifs et des animateurs artistiques et culturels afin " de renforcer les capacités d'encadrement des jeunes, en groupe ou en démarche individuelle, d'élargir la palette des activités à leur proposer, d'éviter ainsi les trop longues plages de " temps mort" et les risques qui en découlent ".

Les jeunes seraient recrutés au niveau du BEPC ou du Bac.

Le financement des 20 % relèverait des associations.

" Plusieurs centaines " d'emplois seraient ainsi créés.

2. Les emplois d'insertion sociale et professionnelle

Requérant au moins le niveau Bac, ces emplois consistent en l'" accompagnement des jeunes PJJ dans leur parcours d'insertion sociale et professionnelle, notamment dans leurs relations avec les dispositifs spécialisés comme les missions locales, les PAIO (permanences d'accueil d'information et d'orientation) , les organisations professionnelles, l'AFPA (Association pour la formation professionnelle des adultes) ... ". Il s'agit :

- de participer aux actions du Fonds social européen (par exemple d'aider au montage d'actions partenariales de formation et d'insertion cofinancées par le FSE) ;

- de participer aux actions conduites dans le centre de jour (par exemple en recherchant des entreprises partenaires dans le cadre de la formation en alternance) ;

- d'accompagner des jeunes de la PJJ (par exemple lorsqu'ils effectuent des démarches dans le cadre de leur statut de stagiaire de la formation professionnelle).

Le financement des 20 % relèverait, selon les cas, des collectivités locales, des grandes entreprises publiques, des associations ou des organismes de formation.

Là encore, " plusieurs centaines " d'emplois seraient ainsi créés.

3. Les emplois d'animation scolaire

Selon la Chancellerie, l'objectif est d'" offrir aux jeunes confiés aux services de la PJJ dans le cadre des centres d'action éducative, ou des foyers d'action éducative, l'appui et les ressources dont ils ont besoin pour leur réussite scolaire et qu'ils ne trouvent pas dans leur environnement familial et social. Aux côtés des éducateurs et professeurs techniques d'enseignement professionnel, il s'agit d'apporter une aide à la prise en charge scolaire aux jeunes encore inscrits dans le système scolaire. ".

Les jeunes ainsi recrutés auront :

- une tâche d'aide et de soutien scolaire (à condition qu'ils aient au moins le niveau Bac + 2 et le permis de conduire) ;

- ou un rôle d'animation d'ateliers permettant aux jeunes d'" acquérir ou de consolider des savoirs sous une forme non scolaire, à travers des activités d'écriture, de lecture, d'expression, de culture scientifique et technique ... ".

Le financement des 20 % relèverait selon les cas, des associations, des collectivités locales, du fonds d'action sociale ou de l'éducation nationale.

Une centaine d'emplois seraient ainsi créés.

4. Les emplois d'accompagnement social

Deux séries de postes sont prévues dans ce cadre :

- le poste d'animateur socio-éducatif, qui consisterait notamment à " organiser et planifier la présentation de l'exposition 13/18 dans les établissements scolaires d'un département et en assurer la logistique " ou à aider à l'accès au droit dans les maisons de justice ;

- le poste " d'assistant à la médiation citoyenne ", qui consisterait par exemple à " participer à la mise en place d'un travail de médiation sociale auprès des parents des mineurs pris en charge " ou d'assurer " une présence sur les quartiers, en lien étroit avec les chefs de projets des contrats-ville, les représentants institutionnels locaux et les associations de quartier ".

Le financement des 20 % relèverait des communes, conseils communaux de prévention de la délinquance, offices HLM ou caisses d'allocations familiales.

" Plusieurs dizaines " d'emplois seraient ainsi créés.

*

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse.

Annexe

Informations chiffrées sur la PJJ

· Budget de la protection judiciaire de la jeunesse : 2,6 milliards de francs (projet de loi de finances pour 1998)



· Nombre de jeunes pris en charge au 31 décembre 1995 : 135.775 dont :

- 32.325 par le secteur public (24 %) ;

- 103.450 par le secteur associatif

· Nombre de jeunes pris en charge au cours d'une année (1995) : 234.747 dont :

- 74.669 par le secteur public (32 %)

- 160.078 par le secteur associatif

· Effectifs de la protection judiciaire de la jeunesse en 1996 :

- emplois budgétaires : 6.085

- emplois effectivement pourvus : 5.821

· Nombre de juges des enfants :

- effectifs budgétaires : 310

- emplois effectivement pourvus : 297.