N° 90

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION :

DÉCENTRALISATION

Par M. André BOHL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 30 ) (1997-1998).

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 19 novembre 1997, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a procédé, sur l'avis de M. André Bohl, à l'examen des crédits consacrés à l'administration territoriale et à la décentralisation dans le projet de loi de finances pour 1998.

Après avoir entendu M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, et M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, ainsi que l'avis de M. André Bohl, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits sous le bénéfice des observations suivantes :

1/ La réflexion sur les suites à réserver au pacte de stabilité après 1998, dernière année de son application, devra, d'une part, concerner l'extension de cette notion aux charges des collectivités locales et, d'autre part, mieux prendre en compte le rôle économique des collectivités locales qui réalisent les trois quarts des investissements publics, ce que ne permet pas actuellement l'indexation de l'enveloppe du pacte de stabilité sur la seule évolution des prix (hors tabac) ;

2/ les normes de sécurité, toujours plus nombreuses et les délais de leur mise en oeuvre doivent être adaptés au contexte économique et budgétaire qui entraîne une contraction des ressources locales ;

3/ compte tenu de la situation de la CNRACL, une réflexion est indispensable sur les mécanismes de compensation généralisée et de surcompensation entre régimes sociaux ;

4/ Le processus de déconcentration administrative doit être poursuivi ;

5/ la codification des textes applicables aux collectivités locales doit être complétée par l'achèvement de la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales et s'accompagner d'une plus grande stabilité des règles législatives qui concernent ces collectivités ;

6/ la mise en place d'emplois " publics ou parapublics ", en marge des règles ordinaires de la fonction publique territoriale, aura pour effet de recréer une précarité que le législateur a entendu combattre par la loi du 16 décembre 1996 et posera à terme la question de l'intégration des intéressés dans la fonction publique territoriale.

Mesdames, Messieurs,

Les concours de l'Etat aux collectivités locales évolueront en 1998 dans le cadre des règles du " pacte de stabilité " qui, défini par l'article 32 de la loi de finances pour 1996, aura ainsi régi les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales pendant trois ans.

Les concours de l'Etat -qui connaîtront une progression très limitée (+ 0,25 %)- s'élèveront à 250,586 milliards de francs. La fiscalité transférée progressera pour sa part de 4,2 % pour atteindre 44,071 milliards de francs.

S'il convient de relever le souci du nouveau Gouvernement de ne pas remettre en cause des règles d'évolution des concours financiers de l'Etat, définies en 1996 pour une période de trois ans, force est néanmoins de constater cette année encore que les budgets locaux restent confrontés à un grand nombre d'incertitudes.

Dans un tel contexte -caractérisé à la fois par une progression limitée des concours de l'Etat et par les incertitudes affectant la préparation des budgets- les marges de manoeuvre des collectivités locales demeurent réduites. Cette dernière année d'application du " pacte de stabilité " conduit donc votre commission des Lois à faire de nouveau valoir que la notion de " stabilité " ne saurait s'appliquer à la seule évolution des concours de l'Etat mais devraient également concerner les charges imposées aux collectivités locales.

Enfin, ce contexte justifie que l'on prête la plus grande attention aux perspectives d'élaboration et de mise en oeuvre des réformes -notamment celle de la coopération intercommunale ou encore la révision des évaluations cadastrales- essentielles pour nos collectivités.

I. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE : LA NÉCESSAIRE MODERNISATION DES ADMINISTRATIONS DE L'ÉTAT

Les crédits consacrés à l'administration territoriale s'élèvent à 6,16 milliards de francs , soit une baisse de 2,7 %.

Les dépenses de fonctionnement et d'entretien des préfectures diminuent de 59,7 millions de francs (- 3,4 %). Néanmoins, ce chapitre fait l'objet d'une économie de 220 millions de francs qui étaient destinés à compenser le coût de la suppression de la franchise postale sur le courrier inter-administratif et qui se sont révélés supérieurs aux besoins. Les dépenses d'équipement immobilier régressent pour leur part de 115 millions de francs.

On rappellera que les dépenses de personnel représentent les deux tiers des crédits de l'administration territoriale, lesquels -déconcentrés dans leur quasi-totalité- regroupent l'ensemble des moyens de fonctionnement et d'investissement consacrés aux préfectures, sous-préfectures, secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), états-majors de zones de sécurité civile (EMZ) et secrétariats généraux de zone de défense (SGZD).

Le présent avis présentera le bilan des actions menées en faveur des préfectures ainsi que les perspectives en matière de déconcentration, question essentielle non seulement pour le bon fonctionnement de l'Etat mais aussi pour le bon déroulement de la décentralisation.

A. LES ACTIONS MENÉES EN FAVEUR DES PRÉFECTURES

Un plan de modernisation des préfectures a été mis en oeuvre sur la période 1990-1995. Il se fondait sur l'idée directrice -qu'on ne peut qu'approuver- que les préfectures doivent constituer le pivot de l'administration territoriale dans un Etat déconcentré.

Pour accompagner ce plan, un fonds de modernisation a été créé en 1990 au sein du chapitre 37-10 " administration préfectorale - dépenses diverses ". Les crédits ouverts à ce titre ont été inégaux selon les années et ont même été sérieusement réduits entre 1990 (17,6 millions de francs) et 1992 (2 millions de francs, après 9,2 millions de francs en 1991). Le fonds de modernisation a été mieux doté à partir de 1993 (10,2 millions de francs en 1993 ; 8,7 millions de francs en 1994 ; 10 millions de francs en 1995).

Les différentes actions entreprises dans ce cadre ont tendu à moderniser les services notamment grâce à l'informatique (courrier électronique, cartes nationales d'identité et passeports, travaux de sécurité), à améliorer la qualité du service rendu aux usagers (signalisation, accueil) ou encore à développer les actions de formation des personnels.

Parallèlement à cette politique de modernisation conduite à partir des crédits de fonctionnement, le ministère de l'intérieur a engagé au cours de cette période un programme d'investissement immobilier qui a consacré 228 millions de francs aux " désimbrications " des préfectures avec les conseils généraux. Au total, 13 désimbrications ont été réalisées sur les 24 programmées.

La rénovation des halls d'accueil a, sur la même période, mobilisé 498 millions de francs. Un plan de raccordement des sous-préfectures aux grandes applications informatiques nationales permettant d'améliorer le service rendu aux usagers, a été mis en oeuvre dans le même temps.

A compter de 1996 , les actions prévues dans le cadre de la réforme de l'Etat, ont permis de relayer le plan de modernisation des préfectures. Parmi les actions développées dans ce cadre, on relève en particulier les expérimentations pour le paiement par cartes bancaires dans certaines préfectures ou sous-préfectures et pour la délivrance de passeports en une heure dans certains départements.

En 1997, 4,9 millions de francs ont été délégués aux préfectures afin de poursuivre les efforts engagés en 1996.

Devant votre commission des Lois, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, a fait part de son attachement aux missions essentielles des préfectures et des sous-préfectures, qu'il a qualifiées de " colonne vertébrale de l'Etat sur le territoire ".

Il a ajouté que l'année 1998 serait marquée par la mise en oeuvre de missions nouvelles telles que la mise en place du programme emplois-jeunes, la nouvelle législation sur les étrangers, le renforcement du contrôle de légalité ou encore la réforme de l'Etat. Aussi le ministre a-t-il précisé que les effectifs des préfectures seraient préservés en 1998.

Par ailleurs, il a indiqué que le projet de budget dégageait les moyens nécessaires pour rendre plus équitable le régime indemnitaire des personnels en harmonisant les indemnités et en prenant mieux en compte les qualifications et les sujétions de certains postes.