Projet de loi de finances pour 1998 : Défense, marine

AVIS N° 88 TOME VIII - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - DEFENSE MARINE

M. André BOYER, Sénateur

COMMISSION DES AFFAIRE ETRANGERES DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES 6 AVIS N° 88 TOME VIII - 1997-1998

Table des matières

N° 88

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

DÉFENSE - MARINE

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexes n° ^s 43 et 44 ) (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS ET CONCLUSIONS
DE LA COMMISSION SUR LE BUDGET DE LA DÉFENSE POUR 1998 1( * )

1/- L'enveloppe globale des crédits du titre III du ministère de la défense inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998, qui s'élève à 103,7 milliards de francs, traduit la priorité affichée en faveur de la professionnalisation des armées.

Toutefois, la compression des dépenses de fonctionnement (hors rémunérations et charges sociales) est préoccupante et menace, avec l'insuffisance des crédits d'entretien programmé des matériels, l'entraînement et l'activité des forces .

La période de transition est par ailleurs fragilisée par les conséquences potentielles, particulièrement pour l'armée de terre, des dispositions adoptées en matière de reports d'incorporation pour les jeunes gens titulaires d'un contrat de travail qui rendront nécessaire l'adoption de mesures de compensation.

2/- La brutale diminution des crédits du titre V (- 8,7% en francs courants, -9,9% en francs constants), qui sont réduits à 81 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, donne à penser que les crédits d'équipement militaire ont joué le rôle de " variable d'ajustement " du budget de l'Etat . Il s'agit là d'un signal négatif adressé à la nation dans son ensemble .

Au sein même des crédits d'équipement militaire, les crédits consacrés au nucléaire subissent une amputation encore supérieure de 13 % (alors que la programmation ne prévoyait qu'une diminution de 1,4%), évolution qui représente un motif d'inquiétude pour l'avenir.

3/- Cette réduction des crédits d'équipement constitue un mauvais signal adressé aux industries de la défense en raison :

- du coût de ces réductions budgétaires en matière d' emplois ,

- du surcoût des équipements faisant l'objet de mesures d'étalement ou de moratoires,

- de la perte de " lisibilité " que la loi de programmation avait précisément pour objet d'apporter aux industriels,

- et de l'affaiblissement qui en résultera pour les industriels français dans la perspective des restructurations indispensables de l'industrie européenne de l'armement.

4/- Le projet de budget de la défense pour 1998 constitue surtout un signal très négatif adressé à nos armées au moment même où un effort d'adaptation exceptionnel leur est demandé.

Les orientations de ce budget, si elles n'étaient pas corrigées après 1998, poseraient deux interrogations majeures pour l'avenir :

- ne risquent-elles pas de compromettre la cohérence de la réforme entreprise dans son ensemble ?

- ne risquent-elles pas de remettre en cause le futur modèle d'armée professionnelle lui-même ?

5/- Si les économies imposées à la Défense pour 1998 avaient - comme il est annoncé - un caractère exceptionnel , leurs conséquences, pour regrettables et dommageables qu'elles soient, seraient peut-être surmontables.

Si, en revanche, la Défense ne retrouvait pas à partir de 1999 le niveau de ressources prévu par la loi de programmation militaire 1997-2002, l'ensemble de l'édifice et la loi de programmation elle-même se trouveraient remis en cause .

Or, la loi de programmation - contrairement à ses devancières - comportait déjà une forte réduction des crédits d'équipement militaire et constituait la traduction d'une réforme d'ensemble devant aboutir à la mise en place d'un nouveau modèle d'armée. Son non respect ou - a fortiori - son abandon ne pourrait donc conduire qu'à l'affaiblissement progressif de notre défense ou à la révision à la baisse de ce modèle d'armée .

La commission réaffirme en conséquence son ferme attachement à l'exécution intégrale de la loi de programmation pour les années 1997-2002.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées a émis un avis défavorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de la Défense pour 1998.

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 1998 se traduira par une contribution importante du ministère de la Défense à la maîtrise des finances publiques puisque l'ensemble de ses crédits diminuera d'un peu plus de 3 %.

Cette diminution portera essentiellement sur les crédits d'équipement, qui se situeront largement en retrait des dotations prévues par la loi de programmation militaire 1997-2002 alors que les ressources destinées aux dépenses de personnel et aux moyens de fonctionnement seront préservées, afin de poursuivre la professionnalisation des armées entamée en 1997.

C'est dans ce contexte qu'a été établi le budget de la Marine pour 1998. Son évolution sera très comparable à celle de l'ensemble des crédits de la Défense. Il s'élèvera à 32,6 milliards de francs, soit environ 2,9 milliards de francs de moins que le budget voté en 1997, et restera donc très en-deçà du niveau qui aurait découlé d'une stricte application de la loi de programmation.

Comme les autres armées, la Marine voit ses moyens de fonctionnement relativement épargnés par cette réduction de crédits, si bien qu'elle devrait pouvoir poursuivre dans de bonnes conditions son adaptation à un format réduit de 20 % et à la professionnalisation. L'évolution des effectifs sera ainsi rigoureusement conforme à celle prévue par la loi de programmation. Comme l'an passé, elle aura pour trait dominant le recrutement d'un nombre important de civils, dont beaucoup reprendront les postes occupés jusqu'alors par des appelés : la volonté de réaliser de la sorte le reclassement de personnels civils des arsenaux dans la Marine demeure un défi majeur, relevé avec succès en 1997 mais qui s'avère néanmoins difficile à mener à bien dans la durée.

L'effort d'économies pèsera très lourdement sur les crédits d'équipement. Il portera sur les études et les développements, sur les fabrications et sur l'entretien programmé des matériels et aura des conséquences importantes sur le déroulement des programmes et sur l'activité de certains bâtiments, sans pour autant remettre fondamentalement en cause les grands choix effectués lors de l'adoption de la loi de programmation, du moins si l'on considère que les réductions de crédits présentent un caractère exceptionnel.

Votre rapporteur se propose de présenter brièvement les grandes lignes du budget de la Marine pour 1998 avant d'analyser plus en détail les différents aspects de l'évolution des personnels puis les conséquences sur les moyens de fonctionnement et d'équipement, des réductions de crédits qui interviendront l'an prochain.

CHAPITRE PREMIER -
LES GRANDES LIGNES DU BUDGET DE LA MARINE
POUR 1998

Le recul de plus de 8 % du budget de la Marine par rapport à 1997 résulte pour une part de transferts de crédits vers la Délégation générale pour l'armement mais surtout d'importantes mesures d'économies sur les crédits de fonctionnement et sur les crédits d'équipement.

I. LA PHYSIONOMIE GÉNÉRALE : UN BUDGET TRÈS EN RETRAIT PAR RAPPORT A LA LOI DE PROGRAMMATION

Alors que les crédits du titre III doivent permettre de poursuivre la professionnalisation de la Marine, les crédits d'équipement du titre V se sont écartés, dès la gestion de 1997, des références posées par la loi de programmation. L'écart s'accentuera considérablement en 1998, même s'il faut tenir compte de modifications de la structure budgétaire.

1. Une " entrée " difficile dans la programmation en 1997

L'an passé, tout en se félicitant de la rigoureuse concordance entre le projet de loi de finances pour 1997 et la loi de programmation, votre rapporteur avait souligné l'incertitude qui demeurait sur la gestion de l'exercice 1997, tant au cours des années récentes les mesures de régulation budgétaire et les modifications intervenues en cours d'exercice avaient profondément modifié la portée les crédits votés par le Parlement.

Au cours de cette année 1997, première annuité de la loi de programmation, la Marine a dû faire face à plusieurs mesures qui ont eu pour effet de réduire les crédits disponibles au titre V.

Elle a en premier lieu abordé l'exercice 1997 avec un report de charges de plus de 470 millions de francs afférents à l'exercice 1996, alors que parallèlement, elle n'était pas autorisée à utiliser les crédits de reports provenant de la gestion de 1996 qui s'élevaient à plus de 1 milliard de francs.

En deuxième lieu, une annulation de 453 millions de francs sur les crédits du titre V est intervenue en juillet 1997.

Enfin, deux annulations supplémentaires de l'ordre de 840 millions de francs sur le titre V sont intervenues en octobre et en novembre.

Cette ponction sur les ressources du titre V a cependant eu peu d'effet visible sur la réalisation des programmes de la Marine, un certain nombre de retards administratifs dans la passation des contrats ayant permis de réduire les besoins financiers. Toutefois certaines mesures d'étalement ou de moratoire ont déjà dû être prises.

2. Un budget en recul de 8 % de 1997 à 1998

Le budget de la Marine pour 1998 diminue beaucoup plus fortement que l'ensemble du budget de la défense, particulièrement en ce qui concerne les crédits du titre V.

Évolution du budget de la Marine (en millions de F)

	1997	1998	%
Moyens ordinaires (titre III)	13 213	13 085	- 1,0
Dépenses en capital (titres V et VI)	22 318	19 555	- 12,4
Total	35 531	32 640	- 8,1

Ce budget s'élève en effet à 32,640 milliards de francs , soit une diminution de 2,891 milliards de francs et de 8,1 % par rapport à 1997 , alors que le budget de la Défense ne recule que de 3,3 %. La part de la Marine dans le budget de la Défense (hors pensions) passera ainsi de 18,6 % à 17,7 %.

Les ressources du titre III s'élèvent à 13,085 milliards de francs et diminuent de 1 %, alors que pour l'ensemble du budget de la Défense, les crédits du titre III augmentent de 1,5 %.

Celles des titres V et VI se montent à 19,555 milliards de francs et reculent de 12,4 % alors que cette diminution est en moyenne de 8,7 % pour l'ensemble du budget de la Défense.

Du fait de cette évolution, le titre V ne représente plus que 60 % des crédits de la Marine, contre 62,8 % l'an passé. Le budget de la Marine reste toutefois caractérisé par une forte prépondérance des dépenses en capital alors que celles-ci ne représentent en moyenne que 44 % de l'ensemble du budget de la Défense.

3. L'importante modification de la structure budgétaire

L'évolution de crédits d'une année sur l'autre est affectée par des opérations de transfert qui accentuent sensiblement la diminution des dotations.

La première de ces opérations est commune aux trois armées qui vont transférer à la Délégation générale pour l'armement leurs crédits d'études amont pour ne conserver que les crédits d'études technico-opérationnelles et de développements. Dans ce cadre, un crédit de 239 millions de francs a été transféré à la DGA.

La seconde opération est spécifique à la Marine et résulte de la séparation entre les activités industrielles de la Direction des constructions navales et ses activités dites " étatiques " de conception et le pilotage des programmes, désormais exercées par le service des programmes navals de la DGA. Jusqu'à présent, la DCN recevait sur son compte de commerce des versements provenant du titre V de la Marine, au titre des études, des fabrications ou de l'entretien programmé des matériels, ces versements servant à réaliser les opérations industrielles proprement dites mais également à rémunérer le fonctionnement des services centraux de la DCN. Désormais, le titre V de la Marine ne supportera plus que les charges industrielles relevant de la DCN. Les personnels et le fonctionnement du service des programmes navals ne seront plus financés par la DCN sur son compte de commerce mais par la DGA sur ses crédits budgétaires. Ainsi, 825 millions de francs ont été transférés de la Marine à la DGA , dont 190 millions de francs provenant du titre III (crédits d'entretien programmé de matériel) et 635 millions de francs du titre V.

Au total, ces deux opérations de transferts portent donc sur 1,064 milliard de francs dont 190 millions de francs sur le titre III et 874 millions de francs sur le titre V.

4. Une " encoche " de 2,1 milliards de francs par rapport à la loi de programmation

Si l'on fait abstraction des opérations de transfert évoquées ci-dessus, le recul du budget de la Marine, à structure constante donc, se monte à 1,8 milliard de francs, soit un peu plus de 5 %, avec une légère progression du titre III et une diminution de 8,5 % du titre V, équivalente à celle de l'ensemble des crédits d'équipement de la Défense.

Ce budget intègre par ailleurs deux mesures nouvelles qui n'avaient pas été prévues en programmation :

. une dotation supplémentaire de 85 millions au titre III destinée aux pécules d'incitation au départ, dont une fraction à été répartie entre les armées dans la loi de finances initiale alors qu'en 1997, une enveloppe globale inscrite au budget des services communs avait été distribuée aux armées en cours d'année.

. une enveloppe supplémentaire de 150 millions de francs au titre V pour alimenter le Fonds d'adaptation industrielle consacré à la restructuration de la Direction de constructions navales.

Au total, si l'on compare les crédits inscrits dans le projet de budget pour 1998 et ceux qui étaient attendus dans le cadre de la deuxième annuité de la loi de programmation, on constate :

. un titre III conforme aux prévisions,

. un titre V diminué de 2,117 milliards de francs par rapport à ces mêmes prévisions.

II. LES DÉPENSES ORDINAIRES : DES DOTATIONS CONFORMES À LA LOI DE PROGRAMMATION

Les dépenses ordinaires du titre III passeront de 13,213 milliards de francs en 1997 à 13,085 milliards de francs en 1998, soit une diminution de 1 % d'une année sur l'autre.

Évolution des dépenses ordinaires (en millions de F)

	1997	1998	%
Rémunérations et charges sociales	9902	10 077	+ 1,8
Fonctionnement · dont fonctionnement courant · alimentation · entretien programmé des matériels	3 310 1 747 589 961	3 008 1740 557 698	- 9,1 - 0,4 - 5,4 - 27,3
Total dépenses ordinaires	13 213	13 085	- 1,0

1. La progression des rémunérations et charges sociales

Les rémunérations et charges sociales constituent 77 % des dépenses ordinaires pour 1998 et s'élèveront à 10,076 milliards de francs, soit une progression de 1,75 %.

Cette évolution résulte de plusieurs mouvements :

. une diminution globale des effectifs militaires de la Marine, qui représente une économie de l'ordre de 70 millions de francs,

. la réévaluation des rémunérations et l'incidence de diverses mesures catégorielles,

. l'inscription d'une dotation de 85 millions de francs au titre des pécules d'incitation au départ.

En revanche, la création nette de plus de 900 emplois civils dans la Marine n'a pas d'impact sur l'enveloppe dédiée aux rémunérations et charges sociales, les personnels civils des armées étant tous rémunérés sur le budget des services communs.

2. Un fort recul des crédits de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement passeront de 3,310 milliards de francs en 1997 à 3,008 milliards de francs de 1998, soit une régression de 9,1 %.

Pour une large part, ce recul est imputable au transfert à la DGA de 190 millions de francs de crédits d'entretien programmé du matériel, ces crédits étant affectés au service des programmes navals et non plus versés au compte de commerce de la DCN.

Pour le reste, il découle de l'application de la loi de programmation, la réduction des effectifs et du format des forces entraînant des économies de fonctionnement, particulièrement sur l'alimentation et l'entretien. Il faut noter toutefois que les dotations destinées aux carburants progresseront de près de 30 millions de francs, afin de mieux tenir compte du coût des produits pétroliers.

III. LES DÉPENSES EN CAPITAL : DES CRÉDITS INFÉRIEURS DE 10 % AU NIVEAU ATTENDU

Les dépenses en capital des titres V et VI, qui s'élevaient à 22,138 milliards de francs en 1997, ne seront plus que de 19,555 milliards de francs en 1998, soit une diminution de 12,4 %. Les autorisations de programme évoluent dans une même proportion et passeront de 20,753 milliards de francs en 1997 à 18,105 milliards de francs en 1998.

Évolution des dépenses en capital (en millions de F)

	1997	1998	%
Études et développements Fabrications · dont FOST · Flotte classique · Aéronautique navale · Entretien programmé des matériels Infrastructure	3 003 18 572 5 692 3 916 2 832 3 882 738	1 887 16 953 4 235 3 052 4 036 3 561 708	- 37,2 - 8,7 - 25,6 - 22,1 + 42,5 - 8,3 - 4,0
Total Titre V	22 313	19 549	- 12,4
Titre VI	6	6	+ 1,2
Total Dépenses en capital	22 319	19 555	- 12,4

Si le transfert de 874 millions de francs de crédits de paiement vers la DGA n'aura pas d'incidence sur le déroulement des programmes, il n'en ira pas de même de la forte compression de crédits imposée au titre V, qui représente un " manque à gagner " de 2,117 milliards de francs par rapport aux prévisions actualisées pour la deuxième annuité de la programmation .

Les conséquences de cette réduction de crédits seront visibles dès l'an prochain en ce qui concerne l'entretien programmé des matériels. Elles entraîneront, à partir de 1999, un retard dans la livraison de certains équipements et imposent le décalage d'études et de développements.

1. La force océanique stratégique (FOST)

Les crédits affectés à la Fost s'élèveront à 4,235 milliards de francs pour 1998 et seront principalement consacrés au programme de construction des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération (SNLE-NG).

Si les dotations de la Fost devaient légèrement décroître au cours de la programmation, le recul est beaucoup plus fort que prévu puisqu'il atteint 25,6 % de budget à budget, soit 22,1 % à périmètre constant.

Cette forte réduction entraînera le décalage d'un an de l'admission au service actif du troisième SNLE-NG, le Vigilant, et donc le maintien durant une année supplémentaire d'un SNLE doté du missile M4. Un moratoire sur le développement du programme d'adaptation des SNLE-NG au futur missile M 51 a également été décidé. Des étalements ont été prévus pour certaines opérations d'adaptation des capacités opérationnelles des bâtiments.

2. Les études et développements

Dotés de 1,887 milliard de francs, les crédits d'études et de développements diminuent de plus de 37 % mais si l'on fait abstraction des transferts à la DGA, le recul se limite à 24,9 %.

Cette enveloppe sera désormais quasi exclusivement destinée aux développements, les principaux programmes concernés en 1998 relevant surtout de l'aéronautique navale (Rafale et NH 90) et des missiles (notamment missile PAAMS).

3. Les fabrications de la flotte

Les crédits destinés aux fabrications de la flotte s'élèveront à 3,052 milliards de francs en 1998. Près de la moitié d'entre eux seront consacrés à la construction du porte-avions Charles de Gaulle, les programmes de frégates de type " La Fayette " et de transport de chalands de débarquement bénéficiant également de dotations importantes.

A structure constante, les crédits consacrés à la flotte classique diminuent de 22,9 %. Les mesures d'économie entraîneront un décalage de trois mois de l'admission au service actif du porte-avions. Par ailleurs, le lancement de la modernisation des chasseurs de mines tripartites sera retardé d'un an et la commande d'un bâtiment océanographique a été suspendue.

4. Les fabrications de l'aéronautique navale

Les fabrications de l'aéronautique navale bénéficieront d'une enveloppe de 4,036 milliards de francs en augmentation de plus de 40 % par rapport à 1997.

Cette augmentation résulte essentiellement du fort accroissement des dotations affectées au Rafale Marine (1,7 milliard de francs) ainsi que d'un accroissement des crédits consacrés à l'acquisition de deux avions de guet embarqués Hawkeye.

L'aéronautique navale ne sera cependant pas épargnée par les réductions de crédits.

Celles-ci ont tout d'abord touché le programme Rafale, dans la mesure où la première flottille qui sera comme prévu opérationnelle en 2002, ne disposera pas du standard escompté, le standard définitif n'étant livré qu'en 2004.

Par ailleurs, la commande de deux avions de surveillance maritime Falcon 50 a été suspendue, ce qui aura pour principal inconvénient de continuer à faire assurer par des Atlantique 2 des missions pour lesquelles ils sont largement surdimensionnés.

5. Les munitions

Les crédits consacrés aux munitions s'élèveront à 936 millions de francs, soit 6,2 % de moins qu'en 1997. Ils sont relativement épargnés par les réductions budgétaires, l'essentiel des économies ayant été réalisé par une réduction attendue du coût de fabrication des missiles du programme FSAF (Famille sol air futur).

6. L'entretien programmé des matériels

Les dotations d'entretien programmé des matériels inscrites au titre V s'élèveront à 3,561 milliards de francs en 1998, dont 1,894 milliards de francs pour l'entretien de la flotte et 1,667 milliard de francs pour celui de l'aéronautique navale. Ces dotations sont en retrait de 8,3 % par rapport à l'an passé mais ajoutées à celles qui touchent le titre III, c'est au total un recul de 12 % qui s'appliquera en 1998 à l'entretien programmé des matériels.

Afin de ne pas pénaliser l'ensemble de la flotte par une baisse uniforme des dotations d'entretien programmé, il a été décidé de faire porter l'économie sur de grosses opérations, qui seront reportées. Ces mesures concernent le porte-hélicoptères Jeanne d'Arc ainsi que la frégate antiaérienne Duquesne. Une mesure analogue pourrait s'appliquer à une seconde frégate.

7. Les autres dépenses

Les autres dépenses en capital s'élèveront à 1,827 milliard de francs en 1998, soit une diminution de moins de 2 % par rapport à l'an passé.

Au sein de cet ensemble de dépenses, les crédits d'infrastructure représenteront 708 millions de francs et régresseront de 4 % par rapport à 1997.

Les dépenses dites " d'entretien programmé des personnels ", qui concernent l'habillement, le couchage et l'ameublement, se monteront à 227 millions de francs, soit une diminution de 21 % beaucoup plus forte que celle prévue par la programmation, une économie supplémentaire de 20 millions de francs étant réalisée sur cet article.

Par ailleurs, les dotations affectées au fonds d'adaptation industrielle pour la restructuration de la Direction des constructions navales s'élèveront à 454 millions de francs, soit près de 40 % de plus que l'an passé. En effet, une enveloppe supplémentaire de 150 millions de francs a été dégagée pour augmenter le niveau prévu en loi de programmation.

Enfin, on rappellera pour mémoire que les seuls crédits inscrits au titre VI pour la Marine concernent la subvention d'investissement au musée de la Marine qui passera de 6 à 6,07 millions de francs de 1997 à 1998. Mais il faut ajouter qu'en 1997, ce crédit a été amputé de moitié par une mesure d'annulation. Une subvention de 12,7 millions de francs est également inscrite au titre III pour le musée de la Marine.

CHAPITRE II -
LES PERSONNELS DE LA MARINE

Au cours de l'année 1997 a été engagée la profonde réorganisation des personnels de la Marine qui, par la professionnalisation et la réduction du format des forces, doit conduire, au terme de six années, au modèle arrêté par la loi de programmation.

Les mutations à entreprendre dans la Marine n'ont sans doute pas la même ampleur que dans l'armée de terre, qu'il s'agisse du remplacement des appelés ou de la déflation des effectifs de sous-officiers. La Marine connaît cependant des contraintes particulières, liées par exemple aux conditions d'organisation et de fonctionnement des bâtiments. Elle présente également la particularité de devoir intégrer en son sein une forte présence civile, dont une bonne part proviendra de mutations d'ouvriers des arsenaux en restructuration.

Au vu du déroulement de l'année 1997, on peut considérer que la mise en oeuvre de la professionnalisation de la Marine a été globalement satisfaisante. Les mesures d'effectifs et les crédits prévus par le projet de budget pour 1998 doivent permettre de poursuivre le mouvement amorcé dans de bonnes conditions, bien que déjà apparaissent certaines difficultés pour pourvoir certains types d'emplois destinés à du personnel civil.

I. UNE MISE EN OEUVRE GLOBALEMENT SATISFAISANTE DE LA PROFESSIONNALISATION EN 1997

Les mesures mises en oeuvre en 1997 pour faire face à la diminution des effectifs d'appelés et pour accueillir des personnels de la Direction des contributions navales ont permis d'atteindre les objectifs fixés par la loi de programmation.

A. LES CONTRAINTES DE LA PROFESSIONNALISATION

La réduction du format de la Marine, la suppression progressive de la ressource constituée par le contingent et la part croissante réservée au personnel civil entraînent une réorganisation profonde des effectifs, qu'il faut concilier avec les objectifs de bonne gestion des ressources humaines.

Évolution des effectifs de la Marine de 1996 à 2002

(loi de programmation 1997-2002)

	1996	%	2002	%
Officiers	4 844	6,9	4 961	8,8
Officiers-mariniers	32 530	46,6	30 136	53,4
Quartiers-maîtres et matelots engagés	8 103	11,6	7 998	14,2
Appelés et volontaires	17 906	25,6	1 775	3,1
Civils	6 495	9,3	11 594	20,5
Total	69 878	100	56 464	100

1. Une transformation profonde de la structure des effectifs

La Marine doit tout d'abord gérer les conséquences de la suppression du service militaire sous sa forme actuelle.

Certes, le contingent ne fournit à la Marine qu'un quart de ses effectifs, ce qui est notablement inférieur à la proportion constatée dans les autres armées, mais son rôle ne doit pas être sous-estimé. Les appelés sont présents dans l'ensemble des unités, aussi bien à terre qu'à bord des bâtiments. Les aspirants du contingent et les appelés de haut niveau (scientifiques du contingent) assimilés aux officiers compte tenu de leurs fonctions représentent près de 20 % des effectifs d'officiers. La part des appelés est également importante dans l'exercice de certaines fonctions techniques. Plus de 15 % des appelés de la Marine sont volontaires pour les opérations d'intervention extérieures et un quart d'entre eux sont volontaires pour un service long, ce qui contribue à la stabilité des équipages et renforce l'efficacité dans l'emploi occupé. D'une manière générale, on considère que les appelés embarqués à bord des bâtiments exercent des fonctions à part entière et devront donc être remplacés nombre pour nombre par du personnel militaire engagé, le recours à des personnels civils étant exclu pour ce type d'emploi. La diminution du nombre d'appelés à raison de 3 200 par an implique donc la professionnalisation rapide des équipages, prioritairement sur les bâtiments contribuant aux forces projetables essentielles.

Parallèlement, la réduction du format de la Marine se traduira par une diminution de près de 8 % des effectifs d'officiers-mariniers, concentrée sur les spécialités les plus touchées par la restructuration : les sous-marins et l'aéronautique navale.

Mais le trait dominant de l'évolution des effectifs pour les prochaines années reste le recours croissant à du personnel civil, puisque plus de la moitié des créations de postes de civils prévues par la loi de programmation seront réalisés dans la Marine et que celle-ci comportera, comparée aux deux autres armées et à la Gendarmerie, la plus forte proportion de civils (20,5 % des effectifs en 2002). Cette orientation qui va influer lourdement sur la gestion des effectifs de la Marine jusqu'en 2002 tient tout autant à la volonté de réserver les tâches purement militaires aux personnels militaires en ayant recours, chaque fois que cela est possible, à du personnel civil, qu'au souci de résorber les sureffectifs de la Direction des constructions navales en reclassant certains de ses personnels dans les armées.

En résumé, la professionnalisation impliquera de faire appel, pour remplir les fonctions très diverses assurées par les appelés, soit à des militaires engagés, seuls à même de servir à bord des bâtiments, soit à des civils qui seront principalement d'anciens ouvriers de la DCN.

2. Les conséquences sur le recrutement et la gestion des carrières

Outre les incidences sur la répartition entre les différentes catégories de personnels, la professionnalisation menée dans un contexte de réduction des effectifs entraînera des conséquences importantes sur le recrutement et la gestion des carrières.

La Marine doit tout d'abord impérativement maintenir un flux de recrutement, y compris pour les catégories dont les effectifs diminuent , afin de conserver une moyenne d'âge (actuellement 29 ans avec les appelés et 32 ans sans les appelés) compatible avec l'efficacité opérationnelle des équipages.

Ainsi, en dépit de la diminution globale du nombre d'officiers-mariniers et de matelots engagés, le flux de recrutement de matelots sera maintenu à 2 500 par an, dont 800 pour l'école de maistrance chargée de former les personnels destinés à devenir officiers-mariniers et 1 700 en qualité d'engagés initiaux de longue durée pour des contrats de 4 ou 8 ans. Parallèlement, une partie des postes correspondant à des emplois d'appelés et ne nécessitant pas de qualification sera pourvue par des contrats courts de deux ans.

Ce type de recrutement a concerné près de 700 postes en 1997 et en 2002 le flux annuel au titre des contrats courts devrait s'élever à 1 250 jeunes par an.

Le recours à des engagés de courte durée pour les emplois peu ou pas qualifiés permet de maintenir des perspectives d'évolution de carrière convenables pour les engagés classiques et donc de pérenniser un recrutement de qualité.

B. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS EN 1997

L'évolution des effectifs en 1997 aura été marquée par la mise en oeuvre de trois mesures nouvelles : les pécules d'incitation au départ pour les officiers mariniers, la mise en place des contrats courts et les mutations provenant de la DCN.

1. Les départs d'officiers-mariniers

Destiné à favoriser les départs volontaires d'officiers-mariniers, le pécule mis en place pour la durée de la loi de programmation a été attribué cette année à plus de 330 officiers-mariniers, ce qui correspondait aux objectifs retenus par la Marine. Parallèlement, près de 60 départs étaient réalisés dans le cadre des dispositions de la loi de 1970 permettant l'accès à des emplois publics et, en milieu d'année, plus de 50 officiers-mariniers avaient obtenu un transfert vers une autre armée. A la même date, le nombre d'officiers-mariniers bénéficiant du congé de reconversion s'élevait à plus de 700.

En outre, les actions du service d'aide à l'insertion et à la reconversion du personnel militaire de la Marine (SAIRM) se sont intensifiées, le nombre de sous-officiers placés dans le secteur civil ayant sensiblement augmenté depuis 1995.

2. La mise en place des contrats courts

L'année 1997 a vu s'effectuer les premiers recrutements d'engagés sur des contrats courts de 2 ans, sur des postes peu qualifiés et offrant peu de possibilités de progression professionnelle.

La Marine s'est adressée à un public de jeunes dépourvus de qualification professionnelle. Elle a signé à cet effet un accord cadre avec le délégation interministérielle à l'insertion des jeunes, qui permet à des jeunes inscrits dans les structures d'insertion de postuler auprès de la Marine pour une première expérience professionnelle d'une durée de deux ans. A l'issue de leur contrat, les intéressés disposeront ainsi d'une qualification et d'une référence professionnelle reconnue sur le marché du travail.

Le nombre d'emplois concernés s'est élevé à 690 en 1997, le flux de recrutement ayant vocation à atteindre 1 250 jeunes par an dans un avenir proche.

Trois catégories d'emplois sont concernées :

- à bord des bâtiments, des emplois d'agents d'exploitation relevant du service général (agent de restauration, secrétaire, magasinier, peintre) et de manoeuvriers de pont d'envol,

- à terre, des emplois de protection des bases (contrôle et filtrage, veille des alarmes, patrouille).

Pour 1997, les recrutements ont porté sur 390 emplois de service général, 150 emplois de manutention aéronautique et 150 emplois de protection.

3. L'accueil de personnels civils de la DCN

A hauteur des quatre cinquièmes, le recrutement de personnels civils s'est effectué en 1997 par mutation interne au ministère de la Défense, essentiellement depuis la DCN, la part réservée aux concours externes étant inférieure à 20 % des recrutements.

Pour faciliter le reclassement des personnels de la DCN, la Marine avait proposé, au titre des vacances susceptibles d'intervenir en 1997 et 1998, plus de 2 300 postes, dont 1 500 postes d'ouvriers.

Au 1er septembre 1997, 646 mutations provenant de la DCN avaient été réalisées, dépassant légèrement l'objectif qui avait été arrêté. L'intégration de ces personnels au sein des unités de la Marine s'est opérée sans difficulté, 30 % des ralliements ayant cependant nécessité des actions de formation, notamment sur la bureautique, la conduite automobile et l'habilitation technique.

Toutefois, un certain décalage est apparu entre la répartition géographique des offres émises par la Marine et celle des volontariats issus de la DCN. Les postes proposés à Toulon ou à Paris n'ont guère suscité de demandes alors qu'ils paraissent insuffisants à Cherbourg.

II. UN BUDGET 1998 QUI DOTE LA MARINE DE MOYENS EN PERSONNELS CONFORMES AUX PRÉVISIONS

Les emplois et les crédits prévus pour 1998 seront conformes à la loi de programmation et devraient donc permettre de poursuivre correctement la professionnalisation, même si plusieurs éléments d'incertitude apparaissent, principalement sur la possibilité de pourvoir en nombre suffisant les postes offerts aux personnels civils.

A. DES EFFECTIFS ET DES CRÉDITS CONFORMES À LA LOI DE PROGRAMMATION

Le tableau des effectifs de la Marine évoluera conformément aux prévisions de la programmation, ce qui entraînera une légère augmentation des crédits de rémunérations et de charges sociales.

1. L'évolution des effectifs de la Marine

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des effectifs de la Marine au cours de l'année 1998.

Évolution des effectifs de la Marine

	1997	1998	Variation
Officiers	4 916	4 985	+ 69
Officiers-mariniers	32 784	32 605	- 179
Équipage	7 928	7 928	-
Appelés	14 698	11 498	- 3 200
Civils	7 258	8 179	+ 921
	67 584	65 195	- 2 389

L'augmentation des effectifs d'officiers qui avait été amorcée dans les années passées se poursuit, conformément à l'orientation définie par la loi de programmation. Il faut en effet rappeler que, contrairement à l'armée de terre et à l'armée de l'air, la Marine verra le nombre de ses officiers augmenter d'ici 2002, afin d'améliorer le taux d'encadrement depuis longtemps inférieur à celui des grandes marines occidentales et de pourvoir aux besoins d'officiers de marine dans les états-majors interarmées et dans des organisations interalliées.

Compte tenu des départs prévisibles, la Marine devrait procéder au recrutement de 240 officiers en 1998, dont 80 par le biais de l'Ecole Navale, 56 par l'Ecole militaire de la flotte, 79 en qualité d'officiers de réserve en situation d'activité (ORSA), 20 au choix et 5 sur titres.

Votre rapporteur note avec satisfaction que contrairement à l'an passé, le nombre de postes à l'Ecole navale a été augmenté et passera de 75 à 80, ce qui semble cohérent avec les besoins liés aux emplois de haut niveau dans les états-majors. Toutefois cette augmentation sera gagée par une diminution équivalente des postes ouverts à l'Ecole militaire de la flotte.

La déflation des effectifs d'officiers-mariniers se poursuivra à un rythme modéré, l'effort de réduction devant devenir plus soutenu dans cette catégorie à partir de 2000, après la " mise en sommeil " du porte-avions Foch. Comme l'an passé, les spécialités les plus concernés devraient être les forces sous-marines et l'aéronautique navale.

La stabilité des effectifs d'équipage dissimule un double mouvement :

- la diminution du nombre de maistranciers de quartiers-maîtres et de matelots engagés,

- le recrutement de 830 engagés sur contrats courts de 2 ans, s'ajoutant aux 690 emplois déjà pourvus l'an passé. Les postes concernés se répartissent entre 500 emplois de service général, 180 emplois de manutention aéronautique et 150 emplois de protection.

Le nombre d'appelés diminue de 3 200 unités en 1998, comme en 1997. Cette diminution est absorbée par la suppression des postes d'appelés des unités désarmées et par la professionnalisation des autres postes, sachant que pour les postes embarqués, le principe d'un remplacement nombre pour nombre d'un appelé par un militaire professionnel avait été retenu. Au cours de l'année 1998, près de 600 postes embarqués devront être professionnalisés, principalement sur le Foch, ainsi que sur le Charles de Gaulle.

Enfin, 921 postes de personnels civils supplémentaires seront créés en 1998 ce qui, compte tenu des vacances actuelles ou à venir en cours d'année, devront porter la capacité de recrutement de la Marine à plus de 1 200 postes l'an prochain

D'après les informations dont dispose votre rapporteur, le nombre de postes offerts aux divers concours (ingénieurs d'études et de fabrications, techniciens supérieurs d'études et de fabrication, secrétaires administratifs, adjoints administratifs) devrait se situer comme en 1997 autour de 170. Les autres postes vacants devraient en principe être pourvus par mutations internes mais les prévisions concernant notamment la DCN sont loin de s'accorder au nombre de places disponibles.

Enfin, au titre de la politique de recrutement mise en oeuvre en 1998, on signalera que la féminisation des emplois se poursuivra. Celle-ci conserve tous les types d'emplois, à l'exception du pilotage d'avions embarqués, des postes sur sous-marins et des emplois de fusiliers-marins et commandos. Cinq bâtiments de combat embarquent déjà des équipages mixtes. La proportion de femmes dans les personnels militaires de la Marine s'établit à 7 % des effectifs et devrait régulièrement augmenter pour atteindre 10 %.

2. Les charges de personnels

Le montant des rémunérations et charges sociales inscrites au budget de la Marine s'élève à 10,076 milliards de francs pour 1998, soit une progression de 1,8 % par rapport à 1997.

Cette enveloppe n'inclut pas la rémunération des personnels civils pris en charge, comme les personnels civils des autres armées, par le budget des services communs. Son évolution ne retrace donc que l'impact financier des mesures concernant les seuls personnels militaires de la Marine.

La légère progression des rémunérations et charges sociales en 1998 résultera de plusieurs mouvements jouant en sens inverse :

- la réduction du format induite par la loi de programmation permettra une économie de 66 millions de francs,

- les revalorisations indemnitaires provoqueront une charge supplémentaire de 94 millions de francs,

- la mensualisation de la solde des élèves-officiers et des militaires du rang entraînera une dépense supplémentaire de 153 millions de francs,

- un crédit supplémentaire de 85 millions de francs a été prévu dans la loi de finances initiale au titre de l'attribution des pécules d'incitation au départ, alors que l'an passé, la Marine avait bénéficié d'un transfert en cours d'exercice depuis le budget des services communs,

- enfin, une " mesure d'économie " de 118 millions de francs, liée au redéploiement des effectifs et au désarmement de plusieurs bâtiments a été appliquée sur l'enveloppe des rémunérations des personnels.

Par ailleurs, on peut noter qu'une mesure nouvelle de 10 millions de francs sur les crédits fonctionnement de la Marine et été prévue au titre de dépenses de sous-traitance. Il s'agit-là de permettre le financement d'activités qui, du fait de la professionnalisation et de la réduction des effectifs, ne peuvent plus être assurées par du personnel de la Marine.

Enfin, la diminution globale des effectifs se traduira par une réduction de 5,4 % des crédits d'alimentation qui passeront de 589 millions de francs en 1997 à 557 millions de francs en 1998.

B. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Si l'on peut considérer que le projet de loi de finances pour 1998 mettra en place les moyens financiers et les postes budgétaires correspondant à l'application normale de la loi de programmation, votre rapporteur souhaiterait toutefois remarquer que pour l'année prochaine, une incertitude demeure sur le niveau réel des personnels civils dont disposera la Marine. Par ailleurs, la question des volontaires comme celle des réserves restent toujours en suspens.

1. Vers un fort déficit en personnels civils dans la Marine en 1998 ?

Cette interrogation est justifiée par l'existence d'un déficit en personnels civils déjà significatif dans la Marine, les effectifs réalisés restant inférieurs aux effectifs budgétaires. Ainsi, 250 postes de personnels civils se trouveraient vacants au ler janvier 1997 , dont 200 postes ouvriers. Cette situation est due aux interdictions d'embauchage en vigueur depuis plusieurs années, la Marine n'étant autorisée à recruter par voie externe qu'un nombre limité de civils, le reste des postes devant être pourvus par mutation interne au ministère de la Défense.

Si l'on ajoute à ce déficit au ler janvier dernier, les 300 postes devant devenir vacants en cours d'année et les 761 postes de civils supplémentaires créés conformément à la loi de programmation, on aboutit à plus de 1300 recrutements possibles en 1997. Or, les recrutements externes par concours ne portant que sur 170 emplois, cela signifie que 1100 postes devaient être pourvus par mutations internes en 1997. A l'évidence, malgré un nombre de candidatures provenant de la DCN en nombre supérieur aux prévisions, ces mutations seront loin d'atteindre ce chiffre si bien que selon l'Etat-major de la Marine, le déficit en personnels civils devrait se situer autour de 300 postes à la fin de l'année 1997.

Pour 1998, il faudra pourvoir ces 300 postes vacants, les 921 postes créés par le présent budget et les postes libérés par les départs naturels, soit un total encore plus important qu'en 1997, qui pourrait être supérieur à 1500 postes.

Or, les recrutements par concours ne devraient pas augmenter significativement. Quant aux mutations internes, il apparaît qu'en l'état actuel des choses, les candidatures devraient être moins nombreuses qu'en 1997, si bien que le départ en fin d'année risque de s'accentuer.

Le risque d'un fort déficit en personnel civil dans la Marine provient de la conjugaison de trois facteurs :

· l'augmentation importante des postes civils depuis 1997 ;

· la difficulté de réaliser les mutations internes, notamment depuis la DCN ;

· et l'interdiction d'augmenter les recrutements externes.

S'agissant des mutations internes , nous avons vu qu'au cours de l'année 1997 les prévisions de reclassement d'ouvriers de la DCN avaient été réalisées et même dépassées, mais on peut penser que des conditions aussi favorables ne seront pas réunies en 1998. Le flux de candidatures risque de se tarir , les personnels les plus intéressés s'étant déjà manifestés en 1997. Par ailleurs, il n'y a pas adéquation géographique entre les postes offerts par la Marine et les sites de la DCN en sureffectifs. Des emplois proposés à Toulon et à Paris ne trouvent pas preneurs, en raison des difficultés soulevées par une éventuelle mobilité géographique des personnels des arsenaux de l'ouest de la France. D'autre part, bon nombre de postes proposés par la Marine ne correspondent pas aux qualifications des ouvriers de la DCN ; il en va ainsi dans les emplois liés à l'entretien ou à la restauration, qui constituent un besoin essentiel pour la Marine au moment où celle-ci perd le concours des appelés.

Au total, la Marine ne prévoirait guère plus de 500 mutations en provenance de la DCN, ce qui serait très insuffisant pour pourvoir les emplois civils disponibles.

En l'absence de mesures nouvelles, l'accentuation du déficit en personnels civils semble inéluctable et pourrait perturber fortement le fonctionnement des unités. Il faut ajouter que le problème pourrait s'aggraver si les nouvelles modalités de reports d'incorporation par les jeunes titulaires d'un contrat de travail aboutissant à priver la Marine d'appelés nantis d'une qualification professionnelle et utilisables immédiatement sur des emplois ouvriers ou dans les métiers de la restauration.

Un trop fort déficit en personnel civil exigerait alors des mesures palliatives qui, pour l'instant, ne sont pas à l'ordre du jour. On peut penser à un recours plus important à la sous-traitance, mais il faudrait alors débloquer les crédits nécessaires, ou encore à des mesures incitatives plus adaptées, allant au-delà de ce que permettent les mutations volontaires des personnels de la DCN. Enfin, on peut également évoquer des levées partielles des interdictions d'embauche dans certains cas particuliers, lorsque les perspectives de mutations internes sont faibles pour des raisons géographiques ou de profils de postes.

On peut cependant se féliciter que les dotations du fonds d'adaptation industrielle consacré à la restructuration de la DCN, qui s'élevaient à 327 millions de F en 1997, aient été portées à 454 millions de F pour 1998, ce qui pourrait faciliter les mutations vers les armées. Au cours de l'année 1997, cette enveloppe imputée sur les crédits d'équipement de la Marine aura été consacrée pour 230 millions de F au dégagement des cadres, pour 50 millions de F aux départs volontaires et pour 50 millions de F seulement aux mutations vers les armées.

2. Deux questions en suspens : les volontaires et les réserves

La loi de programmation avait prévu la présence de 1775 volontaires dans la Marine en 2002. Sur cette base, la Marine avait prévu une montée en charge progressive de ces postes qu'elle envisageait de répartir entre 150 postes de haut niveau, 1000 postes embarqués, 100 à 150 postes de gendarmes maritimes auxiliaires et 475 à 525 postes à terre assujettis à des contraintes opérationnelles et de disponibilité (transmetteurs, guetteurs, marins pompiers notamment).

Toutefois, le nouveau projet de loi sur le service national a sensiblement modifié l'approche du volontariat, notamment du point de vue de sa rémunération qui passerait de 2 000 F mensuels dans le projet du gouvernement précédent à 4 000 F mensuels dans l'esprit du gouvernement actuel. Il s'agirait notamment de rapprocher, sinon d'harmoniser, les conditions d'emploi et de rémunération du volontariat de défense et celles des nouvelles activités envisagées pour l'emploi des jeunes dans le secteur civil.

Le statut du volontariat de défense et ses conditions de mise en oeuvre restent à définir et on peut se demander comment se distingueront les volontaires des engagés, particulièrement dans la Marine qui développe des contrats courts de 2 ans pour certaines fonctions peu qualifiées.

A l'évidence, il conviendra de clarifier cette question et d'adapter en conséquence la politique de recrutement mise au point par la Marine pour faire face à la professionnalisation.

Le second point en suspens concerne les réserves , en l'attente du projet de loi qui devrait être présenté au Parlement au cours du 1er semestre 1998.

Il semblerait que l'orientation retenue consiste à réduire très sensiblement le nombre de réservistes, tant en ce qui concerne l'ensemble de la réserve gérée, qui était de 105 000 hommes en 1996 et qui passerait à 65 000 hommes en 1998 que pour la "première réserve" dont les emplois passeraient de 27 000 en 1997 à 16 500 en 1998, et à moins de 10 000 à terme. Ces emplois seront définis de manière à optimiser le rôle de la réserve au sein d'une Marine professionnelle. Ils serviront notamment à des renforts opérationnels au profit d'opérations en mer ou d'opérations terrestres de protection, à des renforts d'états-majors organiques ou de directions et services, ainsi qu'à des renforts en spécialistes dans divers domaines. Ces renforts constitueront une composante à part entière de la Marine et auront vocation à être utilisés dans tous les types de situations. Cette réforme impliquerait des entraînements plus réguliers ainsi qu'une plus grande disponibilité garantie par la signature d'un engagement spécial dans la réserve.

CHAPITRE III -
LES MOYENS D'ÉQUIPEMENT DE LA MARINE

La loi de programmation militaire 1997-2002 a retenu une importante réduction du format de la Marine , sensible tant du point de vue de la flotte, qui passera de 100 à 80 bâtiments, que de l'aéronautique navale, dont le nombre d'appareils sera réduit dans les mêmes proportions puisqu'il ne serait plus que de l'ordre de 240 contre 300 aujourd'hui.

Votre rapporteur avait tenu à souligner l'an passé que pour autant, aucune des missions fondamentales de la Marine n'avait été modifiée . La dissuasion, qui repose désormais plus largement encore sur la force océanique stratégique et la capacité d'embarquer l'arme nucléaire aéroportée, demeure l'élément central de notre stratégie. La priorité donnée aux capacités de projection de forces renforce le rôle du groupe aéronaval et du groupe amphibie. L'accent mis sur le rôle du renseignement impose la présence de bâtiments sur les espaces et les approches maritimes. Enfin, l'intégralité des missions de protection de la Marine demeurent, compte tenu de l'importance du domaine maritime de notre pays.

Le maintien des missions dans le cadre d'un format réduit impose la modernisation des équipements et l'acquisition de matériels performants , et tel était l'objectif retenu par la loi de programmation militaire.

Le projet de budget pour 1998 met en place des crédits qui permettront de poursuivre cette modernisation de la Marine. Sans remettre en cause aucun des programmes qui concourent au modèle de Marine futur, il comporte cependant de sévères réductions de financement , par rapport aux prévisions de la loi de programmation, qui ne seront pas sans conséquences sur l'évolution des moyens d'équipement de la Marine.

En effet, au regard des ressources prévues en programmation, c'est un effort d'économie de plus de 2,1 milliards de F qui est imposé à la Marine sur ses crédits d'équipement en 1998.

Cette réduction de crédits de 2,1 milliards de F portera :

· à hauteur de 500 millions de F environ, sur les crédits d'entretien programmé des matériels , y compris ceux de la FOST, ce qui se traduira notamment par la suspension des opérations portant sur 2 voire 3 bâtiments, qui resteront ainsi à quai pendant tout ou partie de l'année 1998 ;

· à hauteur de 1,6 milliards de F sur les crédits d'études et de construction , ce qui aura pour effet de retarder, d'étaler ou de suspendre des programmes ;

S'agissant des programmes, les mesures d'économies auront pour conséquences principales :

· le report de 2002 à 2003 de l'admission au service actif du 3e SNLE/NG "le Vigilant" ,

· un moratoire sur le développement de l'adaptation des SNLE/NG au futur missile M51,

· un décalage de trois mois sur l'admission au service actif du porte-avions "Charles de Gaulle" ,

· un retard d'un an pour le lancement de la modernisation des chasseurs de mines tripartites,

· la suspension de la commande d'un bâtiment océanographique ,

· un décalage sur l'équipement au standard définitif de la première flottille de Rafale ,

· la suspension de la commande de 2 avions de surveillance maritime Falcon 50.

Votre rapporteur se propose d'analyser plus précisément l'impact de ces mesures en présentant tout d'abord l'évolution des capacités de la Marine en 1998 avant de détailler le déroulement des principaux programmes.

I. L'ÉVOLUTION DES CAPACITÉS DE LA MARINE EN 1998

L'évolution des capacités de la Marine en 1998 sera marquée par la poursuite de la réduction du format, et par une baisse des crédits d'entretien programmé des matériels, de fonctionnement et d'infrastructure.

A. LA POURSUITE DE LA RÉDUCTION DU FORMAT

La Marine a pris le parti de rallier au plus tôt son futur format, réduit de 20 % par rapport à celui de 1996, afin de rester dans le cadre des dotations définies par la loi de programmation tant pour les dépenses en personnel que pour les crédits d'entretien. Une forte réduction a été opérée en 1997 et elle se poursuivra en 1998, pour la flotte comme pour l'aéronautique navale.

1. La flotte

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution de la flotte d'ici à 2002 et 2015 pour les principaux bâtiments de combat et de soutien, telle qu'elle résulte de la loi de programmation.

Évolution de la flotte jusqu'en 2015

(rapport annexé à la loi de programmation 1997-2002)

Bâtiments de combat et de soutien	1996	2002	2015
SNLE	5	4	4
Sous-marins nucléaires d'attaque	6	6	6
Sous-marins diesel	6	-	-
Porte-avions	2	1 *	2 *
Frégates antiaériennes	4	4	4
Frégates anti-sous-marins	11	8	8
Frégates de 2e rang et avisos	17 **	14	14
Bâtiments antimines	16	14	16
TCD	4 ***	4	4

* Le Foch sera en veille en 2002 et le second porte-avions est planifié pour 2015, sous réserve que les conditions économiques le permettent

** non comprises 2 frégates type " La Fayette " livrées fin 1996

*** dont le porte-hélicoptères Jeanne d'Arc

L'année 1997 a été marquée par d'importants retraits anticipés du service actif : SNLE "Le Foudroyant", porte-avions "Clemenceau", sous-marins diesel "Agosta" et "Sirène", frégate anti-sous-marins "Aconit", aviso "Detroyat", pétrolier ravitailleur "Durance", bâtiments de soutien "Rance" et "Rhône". Parallèlement ne sont entrés en service que le SNLE/NG "le Triomphant", les frégates légères de type La Fayette "Surcouf" et "Courbet", les chasseurs de mines tripartites "Capricorne", "Orphée" et "Verseau" rachetés à la marine belge ainsi que des patrouilleurs côtiers de gendarmerie et des patrouilleurs de service public.

Au total, au cours de l'année 1997, les retraits ont représenté un tonnage de près de 2,5 fois supérieur aux livraisons.

L'année 1998 verra la livraison d'un seul bâtiment, le transport de chalands de débarquement "Siroco" , alors que seront retirés les sous-marins diesel "Beveziers" et "Psyché", le chasseur de mines "Cerès", un engin de débarquement d'infanterie et de chars ainsi que 2 remorqueurs côtiers. Compte tenu de l'importance de la livraison du Siroco, le tonnage global de la Marine augmentera légèrement.

Le tableau suivant récapitule l'évolution de la flotte en 1997 et 1998.

Évolution de la flotte en 1997 et 1998

	1/1/1997	31/12/1997	31/12/1998
SNLE	4	4	4
Sous-marins d'attaque	12	10	8
Porte-avions	2	1	1
Transports de chaland de débarquement*	4	4	5
Frégates antiaériennes	4	4	4
Frégates anti-sous-marins	11	10	10
Frégates de 2e rang	18	19	19
Bâtiments antimines	16	15	14
Bâtiments logistiques	10	7	7
Bâtiments de souveraineté	22	22	22
Petites unités	7	7	7
Service public	6	6	6
TOTAL	116	109	107
* dont porte-hélicoptères Jeanne d'Arc

2. L'aéronautique navale

La loi de programmation retient également le principe de la réduction du format de l'aéronautique navale.

Pour l' aviation embarquée , le nombre d'avions devrait être ramené à 58 en 2002, dont 12 Rafale, contre 75 aujourd'hui, l'objectif 2015 étant de disposer de 60 Rafale. Par ailleurs, les appareils de guet aérien Hawkeye seront au nombre de 2 en 1998 et de 3 après 2002. Le nombre d'hélicoptères restera autour de la soixantaine d'ici 2002.

Pour l'aviation de patrouille maritime , le format définitif fixé à 22 Atlantique 2 sera atteint dès 1999.

En ce qui concerne l'aviation embarquée, l'année 1997 a été marquée par la livraison de 11 Super Etendard modernisés et de 8 hélicoptères Panther. En 1998, 2 avions de guet aérien Hawkeye seront livrés. C'est essentiellement à partir de 1999, avec le retrait des Crusader que le nombre d'appareils diminuera sensiblement.

Pour l'aviation de patrouille maritime, 6 Atlantique 2 seront "mis sous cocon" d'ici 1999, ce qui signifiera que ces appareils seront tenus en réserve, soit pour une vente éventuelle, soit pour compenser l'attrition.

B. LA DIMINUTION DES DOTATIONS D'ENTRETIEN, DE FONCTIONNEMENT ET D'INFRASTRUCTURE

Les crédits qui concourent à l'entretien, au fonctionnement courant et à l'amélioration de l'infrastructure de la flotte et de l'aéronautique navale diminueront sensiblement en 1998.

1. Un nouveau recul des dotation d'entretien programmé des matériels

Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution des crédits d'entretien programmé des matériels, titre III et titre V confondus, pour la flotte classique, l'aéronautique navale et la FOST.

Évolution des crédits d'entretien programmé des matériels

	T.III 1997	TV 1997	Total 1997	TIII 1998	TV 1998	Total 1998	%
EPM flotte classique	895	2 358	3 253	639	1 894	2 533	- 22,1
EPM aéronautique navale	66	1 524	1 590	59	1 667	1 726	+ 8,6
Total hors FOST	961	3 882	4 843	698	3 561	4 259	- 12,1
EPM FOST	-	1 405	1 405	-	1 188	1 188	- 15,6
TOTAL EPM	961	5 287	6 248	698	4 749	5 447	- 12,8

La diminution des crédits d'entretien programmé des matériels sera donc de 12,1 % hors FOST et de 15,4 % pour la FOST en 1998.

Pour une part, elle provient d'un transfert de crédits à la DGA au titre du fonctionnement du service des programmes navals (budgétisation de la DCN étatique) qui porte au total sur 335,1 millions de F (190 millions de F au titre III et 145,1 millions de F au titre V).

Indépendamment de ce transfert, les dotations demeurent inférieures de 500 millions de F environ au niveau prévu pour la deuxième annuité de la loi de programmation.

Alors que les dotations de l'aéronautique navale sont maintenues au niveau requis, c'est essentiellement l'entretien de la flotte classique qui subira cette diminution de ressources, pour un montant d'environ 350 millions de F.

Afin de ne pas pénaliser l'ensemble des unités, la Marine a choisi de concentrer l'effort d'économies sur de grosses opérations qui devraient se dérouler en 1998 et qui seront reportées. Cette décision conduit à surseoir à la remise en état du porte-hélicoptères Jeanne d'Arc et à interrompre son activité. La frégate antiaérienne Duquesne sera également maintenue à quai et il pourrait en être de même, pour une partie de l'année, de la frégate antiaérienne Suffren.

S'agissant de la Jeanne d'Arc, dont la remise en état était nécessaire en raison de corrosions importantes constatées sur des collecteurs de vapeur, son indisponibilité impose de modifier le déroulement de la campagne du groupe écoles d'application des officiers de marine. Une moitié de la promotion demeurera à quai sur la Jeanne d'Arc pour suivre une formation générale, l'autre moitié de la promotion étant embarquée à bord de trois bâtiments (les frégates Duguay-Trouin et Germinal et le pétrolier-ravitailleur Marne), une permutation intervenant au milieu de la campagne. Ce prélèvement d'unités les rendra indisponibles pour d'autres missions.

Par ailleurs, l'indisponibilité du Duquesne et du Suffren réduit de moitié le nombre de frégates antiaériennes disponibles, ce qui ne sera pas dépourvu de conséquences opérationnelles, notamment l'impossibilité d'engager simultanément le groupe aéronaval et le groupe amphibie faute d'une protection antiaérienne suffisante.

Enfin, une réduction significative sera opérée sur les crédits d'entretien programmé de la FOST. Elle devrait se traduire par un report sur la modification de matériels et sur la livraison de rechanges.

2. Une quasi-stabilité des crédits de fonctionnement courant

Votre rapporteur avait souligné l'an passé que des crédits de fonctionnement courant connaissaient une insuffisance structurelle, que l'on peut évaluer à 150 millions de F, et qui se traduit par un déficit sur la plupart des articles, regroupés au chapitre 34.05, à l'exception de ceux portant sur les combustibles et les carburants.

S'il est logique que les crédits de fonctionnement courant régressent dans un contexte de diminution du format, on doit néanmoins constater que le budget pour 1998 ne permettra pas de rattraper le retard enregistré ces dernières années.

En effet, si l'on constate une quasi-stabilité des crédits de fonctionnement courant, qui s'élèveront à 1,740 milliard de F en 1998, soit 0,4 % de moins qu'en 1997, celle-ci résulte de mouvements contradictoires.

Les articles consacrés aux combustibles de la flotte et aux carburants de l'aéronautique navale font l'objet d'une mesure nouvelle de 32,6 millions de F, si bien qu'ils progresseront de 7,5 % l'an prochain. En réalité, cette mesure ne traduit qu'un ajustement minimal à l'évolution du coût des produits pétroliers car l'hypothèse retenue pour le cours du dollar (5,82 francs) et le prix du baril (18 dollars) peut encore paraître insuffisamment réaliste.

Toujours au chapitre du fonctionnement courant, une mesure nouvelle de 10 millions de F est prévue au titre des dépenses de sous-traitance, qui pourraient être appelées à se développer avec la réduction des effectifs et la professionnalisation.

Une mesure nouvelle de 2 millions de F intervient également au titre des locations immobilières.

Parallèlement, l'application de la loi de programmation entraîne une réduction des crédits de 43 millions de F, à laquelle s'ajouteront plusieurs mesures d'économies.

Au total, on peut craindre des tensions dues à une insuffisance de crédits sur les dépenses comme les frais de déplacement, qui recouvrent notamment les participations d'officiers à des réunions de niveau international (OTAN, UEO), les prises à bail pour le personnel outre-mer, l'entretien immobilier et les affrètements de service public.

3. Les crédits d'infrastructure

Les crédits d'infrastructure passeront de 757 à 708 millions de F de 1997 à 1998, soit un recul de 4 %.

L'année 1997 aura vu l'achèvement de deux opérations importantes : la réfection du radier du grand bassin Vauban-est à Toulon et la rénovation du bâtiment élèves de l'école navale à Brest.

Au cours de l'année 1998, plusieurs gros travaux devraient également s'achever :

· à la base aéronavale de Lann Bihoué, pour l'accueil des avions de guet Hawkeye (24,3 millions de F) et avec la construction d'un entrepôt pour matériels aéronautiques (59 millions de F) en raison du transfert de l'établissement principal de l'aéronautique navale de Quimper ;

· à Brest, avec la réfection du quai est de la Pyrotechnie Saint-Nicolas (32,1 millions de F) ;

· et à Toulon, avec la remise à niveau du petit bassin Vauban II (28,5 millions de F) ;

Se poursuivront également, en vue d'un achèvement en 1999 :

· les travaux liés à l'accueil du porte-avions Charles de Gaulle à Toulon (93,8 millions de F dont 82,1 millions de F pour l'aménagement du quai Milhaud 6),

· les travaux à la base support de Fort de France (51,9 millions de F).

Enfin, parmi les opérations importantes lancées en 1998, on peut citer la construction d'un bâtiment pour la première flottille de Rafale qui sera achevé en 2000 sur la base aéronavale de Landivisiau (60 millions de F) et la modernisation du CES et de l'école de sécurité à Toulon (80 millions de F) en vue d'un achèvement en 2001.

Les réductions de crédits conduisent cependant à différer environ 30 millions de F de travaux qui devaient intervenir en 1998.

II. LA MISE EN OEUVRE DES PROGRAMMES D'ÉQUIPEMENT

Le tableau ci-dessous récapitule la répartition des crédits de paiements entre les différents grands programmes d'équipement de la Marine en 1998.

Les programmes de construction des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération et du porte-avions Charles de Gaulle absorbent l'essentiel des crédits de construction de la flotte alors que le programme Rafale et l'acquisition des avions de guet Hawkeye constituent les principaux consommateurs de crédits pour l'aéronautique navale.

Par rapport aux dotations prévues en programmation, les principales réductions de crédits ont affecté le programme SNLE NG (près de 400 millions de francs en moins auxquels s'ajoutent les crédits relatifs au programme d'adaptation au missile M 51 qui est retardé d'un an) la construction du Charles de Gaulle (près de 170 millions de francs) et le programme Rafale (environ 150 millions de francs en moins).

RÉPARTITION DES CRÉDITS DE PAIEMENTS

GRANDS PROGRAMMES

PROGRAMMES	CP 98 (MF 1998)
SNLE NG	2527
Sous-marin d'attaque futur	13
PAN Charles de Gaulle	1510
Frégates anti-aériennes HORIZON	120
Frégates type la Fayette	389
Transport de chalands de débarquement SIROCO	402
Rafale Marine	2127
Avion de Guet embarqué HAWKEYE	982
Modernisation Super Etendard	105
Hélicoptère NH 90	134
Crotale naval - VT1	374
Anti-navire futur (ANF)	71
Torpille MU 90	178
Missile porte torpille MILAS	56
Famille sol-air futur (FSAF)	263
Principal anti air missile system (PAAMS)	197

A. LES BÂTIMENTS

1. La force océanique stratégique.

Prévoyant initialement la réalisation de 6 unités, le programme des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération a été limité temporairement à quatre exemplaires en 1991.

Cet objectif a été confirmé en 1996 par le conseil de défense et retenu par la loi de programmation, le nombre de quatre SNLE étant le minimum requis pour pouvoir maintenir un et, si nécessaire, deux SNLE en permanence à la mer.

Le premier bâtiment de la série, le TRIOMPHANT, commandé en 1987, a été admis au service actif en mars 1997 puis inclus dans le cycle opérationnel.

La date d'admission au service actif du Téméraire dont les essais devraient débuter en 1998 est toujours fixée à avril 1999.

En revanche, en raison des réductions de crédit touchant le Titre V, l'admission au service actif du VIGILANT devrait être retardée d'un an, de 2002 à 2003. Cette mesure sera sans conséquence significative sur le plan opérationnel en raison du maintien en service pour la durée nécessaire du TONNANT

Enfin, la commande du 4ème SNLE devrait intervenir en 2000, comme prévu par la loi de programmation, pour une admission au service actif en juillet 2007.

2. Le porte-avions nucléaire (PAN)

Le porte-avions est l'élément essentiel du groupe aéronaval dont la mission s'inscrit dans la politique d'action de la France.

Par sa présence, il entretien la menace de la puissance de feu de ses avions d'assaut, qui peut se concrétiser à tout instant en mer et dans la profondeur d'un territoire.

Il participe aussi à la dissuasion nucléaire en mettant en oeuvre des avions capables de tirer l'ASMP.

La présentation aux essais officiels du Charles de Gaulle reste fixée au ler juillet 1998. En revanche, compte tenu des ajustements budgétaires ayant présidé à l'élaboration du projet de loi de finances pour 1998, l'admission au service actif est retardée de trois mois et interviendra fin 1999. A cette date, il prendra la relève du porte-avions Foch qui sera mis en réserve jusqu'à la première longue indisponibilité pour entretien du PAN.

3. Les sous-marins d'attaque.

A l'horizon 2015, la Marine doit disposer de 6 sous-marins nucléaires d'attaque dont les missions principales sont d'apporter leur soutien à la FOST et au groupe aéronaval, d'être en mesure d'effectuer des opérations de rétorsion et d'interdiction, de participer aux opérations spéciales et enfin de contribuer au recueil de renseignement.

Pour remplacer les SNA, dès 2007, une étude préliminaire de faisabilité a été réalisée et devrait déboucher prochainement sur l'expression du besoin militaire du sous-marin d'attaque futur qui serait à propulsion nucléaire.

4. Les frégates antiaériennes de type Horizon.

Réalisées en coopération avec l'Italie et le Royaume-Uni, les frégates Horizon auront pour mission d'assurer la défense aérienne au sein du groupe aéronaval ou de toute autre force navale.

Dotées d'un système d'arme antiaérien composé de missiles ASTER 15 et ASTER 30, elles sont destinées ainsi remplacer les frégates type " Suffren " en service depuis 1968 et à permettre de revenir à un nombre suffisant de bâtiment antiaériens.

La France a prévu l'acquisition de 4 unités mais seulement deux frégates sont prévues au titre de la loi de programmation. Des retards sont intervenus pendant la phase de définition en raison de difficultés rencontrées avec nos partenaires britanniques dans l'expression des performances du système antiaérien principal (PAAMS). Il y a lieu de penser aujourd'hui que ces difficultés ont été levées et que les signatures du contrat de développement PAAMS et du contrat pour la définition générale du bâtiment pourront intervenir rapidement. La première commande est inscrite au projet de budget de 1998 ; la deuxième devrait survenir en 2000 , les livraisons devant avoir lieu respectivement en 2005 et 2007.

5. Les frégates type la Fayette.

Destinées à participer, hors Europe, au contrôle des espaces maritime et au règlement de crises limitées, ces frégates devaient, à l'origine du programme, être au nombre de six.

Faute de ressources financières suffisantes, la loi de programmation a fixé à cinq le nombre d'unités de la série.

Ces frégates ont déjà été commandées et les trois premières, la Fayette, Surcouf et Courbet, ont été admises au service actif.

Les deux dernières, Aconit et Guépratte, seront admises au service actif respectivement en 1999 et 2002.

6. Le transport de chalands de débarquement TCD " Siroco ".

La mission principale du Siroco dont les caractéristiques techniques sont très proches de celles de la " Foudre ", sera de transporter puis de mettre à terre les premiers échelons lourds d'une intervention terrestre. Il constituera avec les trois autres TCD et le porte-avions l'une des pièces maîtresses de la projection de forces à partir de la mer.

Le programme, limité à un seul exemplaire, s'achèvera en mai 1998 avec la livraison du bâtiment par la DCN BREST, chargée de sa construction.

Le coût total du programme évalué à 1945 MF de francs de 1997 n'a pas subi de variation.

Enfin, l'étude d'un nouveau TCD destiné à remplacer l'Orage et l'Ouragan est en cours.

B. LES AÉRONEFS

1. Le Rafale Marine.

Avion de combat embarqué polyvalent, biréacteur de la classe 15 T, le Rafale a pour mission la supériorité aérienne, la projection de puissance conventionnel et nucléaire et la reconnaissance.

Il est destiné à remplacer les Crusader qui seront retirés du service en 1999 puis les Super Etendard au milieu de la prochaine décennie.

Le nombre de Rafale marine était de 86 à la date de lancement de la production, en 1992. Il a été réduit à 60 lors de l'élaboration de la loi de programmation.

L'échéancier de livraison des 12 premiers appareils dont 10 ont déjà été commandés est le suivant :

1999	2000	2001	2002
1	3	5	3

Ainsi, la première flottille de 12 appareils sera complète en 2002, soit 3 ans après l'admission au service actif du porte -avions Charles de Gaulle. Les livraisons seront reprises en 2005 jusqu'en 2012, au rythme de 6 environ par an.

En raison des ajustements budgétaires, les Rafale ne seront disponibles dans la version " interception " la plus évoluée qu'en 2004. Ce n'est qu'à cette date qu'ils bénéficieront de la liaison automatique de transmission de données numériques (liaison 16) leur permettant notamment de recevoir directement les informations captées par les avions de guet Hawkeye.

2. L'avion de guet embarqué Hawkeye

Cet aéronef, grâce à des moyens de détection lointaine et des liaisons de transmission automatique de données particulièrement performants, apportera au groupe aéronaval une capacité de sûreté sans commune mesure avec celle existant aujourd'hui.

Cet appareil embarqué, le seul répondant au besoin opérationnel exprimé par la Marine, sera apte à contrôler les avions d'interception et à guider les aéronefs de combats au cours de leur mission d'assaut. Enfin, Il pourra élaborer la situation tactique de la zone d'opérations.

A l'origine ce programme prévoyait l'acquisition de 4 appareils à la société Northrop Grumman par l'intermédiaire de l'US Navy selon la procédure " Foreign Military Sales ".

Le nombre a été ramené à 3 exemplaires, les livraisons des deux premiers avions devraient intervenir en 1998. Ils seront opérationnels sur le Charles de Gaulle dès mi-1999.

Le coût total du programme s'élève à 5705 millions de francs de 1997. Outre l'acquisition des avions, il comprend notamment l'approvisionnement des rechanges, la formation du personnel volant et technique, les moyens d'environnement technique et la fourniture d'un simulateur de mission.

3. La modernisation des Super-Etendard

Le programme de modernisation des Super Etendard a pour but de rendre l'avion plus performant dans l'accomplissement de ses missions d'assaut contre des objectifs navals ou terrestres et de frappe nucléaire.

Les modifications portent principalement sur le remplacement du radar, la modernisation du calculateur et du système d'attaque.

L'ensemble du parc de Super Etendard sera modernisé, soit 53 appareils.

37 Super Etendard modernisés ont été livré depuis 1992. Les livraisons devraient s'achever en 1998.

D'un coût total de 2879 millions de francs de 1997, le programme présente un dépassement de 4 %, le coût unitaire ayant augmenté de 2 %.

4. L'hélicoptère NH 90

Système d'arme essentiel des bâtiments de surface de combat, le NH 90 en version marine assurera les principales missions suivantes :

- lutte anti-sous-marins et lutte anti-navires ;

- transport opérationnel et logistique à la mer ;

- secours et sauvetage ;

- contribution à la sûreté d'une force navale dans le domaine de la guerre électronique.

Destiné à remplacer les Lynx et les Super Frelon, cet appareil de 9 tonnes équipera le porte-avions, les transports de chalands de débarquement et les bâtiments d'escadre de 1er rang.

La cible du programme, initialement de 60 appareils pour la Marine, a été ramenée à 27 appareils dont 14 en version lutte anti-sous-marins et anti-navires et 13 en version transport logistique et opérationnel.

Il convient de rappeler que ce programme, lancé en coopération sous l'égide de l'OTAN, réunit quatre pays, France, Italie, Allemagne et Pays Bas, et concerne quatre industriels.

La mise au point du NH 90 se déroule normalement ; les deux premiers prototypes ont déjà effectué de nombreux vols depuis 1995 pour le prototype n° 1 et mars 1997 pour le prototype n° 2.

L'ensemble du programme représente pour la France les coûts suivants :

- développement : 5065 millions de francs 1997 ;

dont 2024 millions de francs pour Marine ;

- industrialisation : 1553 millions de francs 1997 ;

- prix unitaire : 196 millions de francs 1997.

Il n'existe aucune possibilité d'abaisser le coût du développement. En revanche, des travaux visant à minimiser les coûts de l'industrialisation et de production sont en cours.

Les premières livraisons pour la Marine sont attendues à partir de 2005, selon un calendrier permettant d'assurer le remplacement en temps voulu des appareils anciens, Lynx et Super Frelon.

C. LES SYSTÈMES D'ARMES

1. Le missile Crotale naval/VT1

Dérivé du Crotale qui équipe actuellement 10 frégates anti-sous-marins et le FOCH, le Crotale Naval/VT1 est un système d'arme courte portée destiné à l'autodéfense des cinq frégates type " la Fayette ".

Le programme en cours concerne l'acquisition de 1250 missiles VT1 " hypervéloce ", plus performants que le missile V3.

L'échéancier de commande et de livraison est le suivant :

Années	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Commandes	0	6	53	40	33	18
Livraisons	0	6		53	40		33	18

2. Le missile anti-navires futur (ANF)

Appelé à remplacer les missiles de la famille Exocet, le système missile anti-navires futur est destiné à équiper l'ensemble des unités de la Marine, bâtiments de surface, sous-marins, aéronefs, d'une arme de supériorité dans le domaine de la lutte anti-navire.

La version embarquée sur les bâtiments de surface doit entrer en service en 2005. Ultérieurement seront développées les versions aéroportée et lancée à partir de sous-marins. Les avions d'assaut RAFALE en seront dotés en 2008, les avions de patrouille maritime ATLANTIQUE et les sous-marins à une date ultérieure.

D'une portée accrue par rapport à celle de l'exocet, ce missile supersonique, possédant d'excellentes capacités de pénétration et de manoeuvrabilité, sera propulsé par un statoréacteur.

Ce programme est directement lié au programme de développement au profit du missile ASMP amélioré d'un vecteur à statoréacteur (VESTA)

Le lancement du programme, initialement prévu en 1996, a été reporté en raison notamment du retrait de l'Allemagne de ce programme en coopération.

Un dossier d'orientation, élaboré dans un cadre purement national, se traduira par la réalisation des études de définition. Le développement devrait débuter à la mi - 1998 pour une mise en service en 2005 et pour pouvoir équiper, éventuellement, les frégates HORIZON.

Le coût total pour la marine est de l'ordre de 4 500 millions de francs. Le coût unitaire d'un missile, d'environ 10 millions de francs, est inférieur à celui d'un Exocet. Le besoin en missile mer-mer est évalué à 235.

3. La torpille MU 90

Destinée à la destruction des sous-marins quelles que soient les zones dans lesquelles ils évoluent la torpille MU 90, développée en coopération par la France et l'Italie, pourra peut être lancée par des porteurs de différents types : avions de patrouille maritime, hélicoptères, frégates anti-sous-marins et missiles porte-torpille MILAS.

Les essais militaires ont débuté en janvier 1997. Le lancement de la production est prévu à l'automne 1997 avec une première commande globale pluriannuelle de 600 torpilles, soit 300 exemplaires pour chaque pays. Les premières livraisons devraient intervenir dès 2000.

Les coût total du programme de développement et d'industrialisation s'élève à 4280 millions de francs 1997. Le montant cumulé prévisionnel des dépenses jusqu'en fin de programme est de 9511 millions de francs 1997.

4. Le missile porte torpille MILAS

Successeur du missile MALAFON, le MILAS, missile porteur de la torpille MU90, est développé en coopération par la France et l'Italie.

D'une portée supérieure à 35 km, ce missile est conçu pour l'attaque à grande distance de sous-marins par les bâtiments de combat spécialisés dans la lutte anti-sous-marins.

La Marine a prévu d'acquérir 94 missiles de ce type, mais les premières commandes n'interviendront pas avant 2002.

Le montant cumulé prévisionnel des dépenses de développement jusqu'en fin de programme est évalué à 676 millions de francs 1997.

Les coûts d'industrialisation et de fabrication sont en cours de négociation avec l'industriel.

Toutefois, le prix unitaire du missile sans torpille est, selon l'estimation actuelle, compris entre 8 à 12 millions de francs

5. Le programme "  Famille Sol Air Futur " (FSAF)

La France et l'Italie sont associées depuis 1988 pour conduire ce programme destiné à doter les forces armées des deux pays d'un système de défense aérienne adapté à la menace missiles des années 2000 - 2010.

Il s'agit de fournir aux marines française et italienne un système de défense contre les attaques aériennes et les missiles anti-navires.

Le besoin naval de défense de zone, initialement inclus dans ce programme, a été pris en compte par un programme séparé le PAAMS (Principal Anti Air Missile Système) auquel le Royaume Uni et associé.

Ce système d'arme courte portée multicible doit équiper le Charles de Gaulle et 10 frégates.

Seul le système d'armes du Charles de Gaulle a été commandé, les autres bâtiments devraient recevoir leur équipement après 2005.

Le coût de développement pour la Marine est estimé à 2344 millions de francs.

6. Le PAAMS (Principal Anti-Air Missile System)

Le PAAMS a pour objectif de doter les frégates antiaériennes type " Horizon d'un système de défense anti-aérienne de zone face à des missiles aérodynamiques supersoniques.

Le système comprend une conduite de tir équipé d'un radar multifonctions, 6 lanceurs verticaux et 48 missiles ASTER.

La France et l'Italie ont choisi le radar issu du programme " Famille Sol Air Futur " (FASF) alors que le Royaume Uni a obtenu de développer son propre radar.

Les dernières propositions financières couvrant le développement et la fourniture des 3 systèmes tête de série ont ramené le coût à 8000 millions de francs. La part de la France, estimée environ à 2000 millions de francs, tient compte des droits d'entrée qui devront être acquittés par le Royaume Uni pour bénéficier des retombées du programme FASF.

LES CONCLUSIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Le projet de budget de la Marine pour 1998 offre une image contrastée.

Les dotations inscrites au titre des dépenses ordinaires doivent permettre de poursuivre dans de bonnes conditions l'adaptation des effectifs au nouveau modèle issu de la professionnalisation et à la réduction du format. L'inquiétude, sur ce point, tient moins aux crédits budgétaires qu'à la capacité de réaliser effectivement les recrutements prévus par la loi de finances, en trouvant pour les postes que la Marine doit pourvoir, suffisamment de volontaires au sein de la Direction des constructions navales. Devant le risque d'accentuation du déficit déjà constaté en personnels civils, il sera sans doute nécessaire d'adapter les règles qui président actuellement aux recrutements, afin de ne pas affecter le bon fonctionnement des unités.

Mais le budget de la Marine étant avant tout un budget d'investissement, il sera bien entendu surtout marqué par la diminution des crédits d'équipement, inférieurs de près de 10 % au niveau prévu en programmation.

Certes, à ce stade, la ponction importante opérée sur le titre V ne remet pas fondamentalement en cause le modèle défini par la loi de programmation.

Les capacités opérationnelles essentielles ne seront pas amoindries et les grandes échéances concernant les SNLE/NG, le porte-avions et le Rafale marine sont globalement confirmées, même si certains retards interviennent. Le maintien de la livraison des avions de guet embarqués Hawkeye traduit la priorité accordée au renforcement de la cohérence des systèmes d'information et permettra d'améliorer considérablement les capacités de détection au profit du groupe aéronaval.

Les grands programmes conduits en coopération ne sont pas affectés par les diminutions de crédits, qu'il s'agisse de la frégate anti-aérienne HORIZON, de l'hélicoptère NH 90, des systèmes de missiles antiaériens (FSAF et PAAMS) et de la torpille légère MU 90 qui bénéficiera de la procédure de commande globale pluriannuelle.

En revanche, il est clair que les moratoires ou les retards ne seront pas dépourvus de conséquences opérationnelles.

L'indisponibilité du Duquesne et vraisemblablement du Suffren amoindrira très sévèrement nos capacités de défense antiaérienne, en réduisant de moitié le nombre de frégates pouvant protéger le groupe aéronaval ou le groupe amphibie.

La défense antiaérienne du groupe aéronaval sera d'autre part affectée par les décisions concernant le programme Rafale. Dès la loi de programmation apparaissait déjà un "trou" entre le retrait des Crusader en 1999 et la constitution de la première flottille de Rafale en 2002, ce qui conduisait à limiter les possibilités d'emploi du Charles de Gaulle en cas de menace aérienne importante. Cet inconvénient sera accentué par le retard dans la livraison du standard le plus évolué pour le Rafale. A plus long terme, l'avenir du groupe aéronaval reste bien entendu conditionné par la décision de construire ou non un second porte-avions.

Plus généralement, il faut bien constater que les économies réalisées en 1998 ne feront la plupart du temps que reporter des charges inéluctables, avec souvent pour conséquences des intérêts moratoires et des surcoûts.

Enfin, il est évident que la portée des mesures prises pour 1998 ne sera pas la même selon que ces mesures ne constitueront qu'une "encoche" dans la loi de programmation ou qu'elles seront pérennisées pour plusieurs années.

Lors de sa présentation du projet de budget, le ministre de la Défense avait indiqué que " les choix proposés permettent de maintenir les objectifs du modèle d'armée arrêté en 1996, même si la progression vers ce modèle est retardée". Il ajoutait que les mesures prises "ne pourraient être amplifiées ni même prolongées sans dommages".

Au-delà de ce budget incontestablement porteur d'incertitudes, la "revue des programmes" engagée dès cet automne par le ministère de la Défense devra très clairement faire apparaître les implications financières des grands choix effectués pour le modèle de Marine futur.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent avis lors de sa réunion du mercredi 12 novembre 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, un débat s'est engagé avec les commissaires.

M. André Dulait s'est inquiété des conséquences pour les programmes futurs de la diminution des crédits d'études et de développement et il a souhaité savoir si celle-ci était spécifique à la Marine.

M. Charles Henri de Cossé-Brissac a déploré le retard dans la livraison du sous-marin nucléaire lanceurs d'engins de nouvelle génération " le Vigilant " en soulignant les graves conséquences qu'il entraînerait sur le plan de charge des établissements d'Indret et de Cherbourg de la direction des constructions navales.

M. Daniel Goulet a souhaité savoir si la construction d'un bâtiment océanographique était définitivement abandonnée ou seulement reportée.

M. Jean Clouet a demandé des précisions sur les engagements dans la Marine. Il a déploré le maintien à quai du navire-école la " Jeanne d'Arc ", en soulignant la portée du préjudice ainsi causé, compte tenu notamment du rôle de représentation à l'étranger de ce bâtiment.

M. André Boyer, rapporteur pour avis, a alors apporté les précisions suivantes :

- la diminution des crédits d'études et de développement était commune au budget des différentes armées et ses conséquences ne pourraient être mesurées dans l'immédiat, en raison de l'échéance lointaine de la plupart des programmes concernés,

- la décision de commander un bâtiment océanographique était repoussée d'un an,

- la Marine recruterait, pour des emplois militaires, des engagés sur contrat court de deux ans et accueillerait par ailleurs, pour des emplois civils, des personnels des arsenaux volontaires pour une mutation dans la Marine,

- la remise en état de la " Jeanne d'Arc " était rendue nécessaire en raison de corrosions importantes constatées sur des collecteurs de vapeur et, compte tenu du coût de l'opération et des réductions de crédits d'entretien programmé, la Marine avait choisi de reporter cette remise en état, tout en permettant aux élèves officiers de recevoir leur formation sur d'autres bâtiments.

M. Michel Caldaguès a contesté que la remise en état de la " Jeanne d'Arc ", qui aurait sans doute pu être effectuée durant les périodes d'inactivité du bâtiment, nécessite une suspension de l'activité de la " Jeanne d'Arc " durant une année complète. Il s'est interrogé sur les motifs de cette décision, à ses yeux lourde de conséquences. Approuvé par MM. Jean Clouet et Daniel Goulet, il s'est déclaré peu convaincu par les raisons purement techniques avancées, dans un domaine qui relève aussi d'une décision politique.

M. Jean Clouet, président, a alors rappelé que la commission ne voterait sur l'ensemble des crédits de la défense pour 1998 qu'après avoir entendu tous ses rapporteurs pour avis.

*

* *

La commission a ensuite examiné l'ensemble des crédits du ministère de la défense pour 1998, au cours de sa réunion du mercredi 26 novembre 1997.

M. Xavier de Villepin, président, a exprimé les raisons de sa forte inquiétude devant le projet de budget proposé.

S'agissant des crédits du titre III, dont l'enveloppe globale traduisait la priorité affichée en faveur de la professionnalisation, il a néanmoins exprimé une double préoccupation : d'une part, la compression des crédits de fonctionnement (hors rémunérations et charges sociales) qui, avec l'insuffisance des crédits d'entretien programmé des matériels, menaçait l'activité des forces ; d'autre part, les conséquences potentielles, particulièrement pour l'armée de terre, des dispositions adoptées en matière de reports d'incorporation pour les jeunes gens titulaires d'un contrat de travail, qui fragilisaient la période de transition et rendaient nécessaire l'adoption de mesures de compensation.

En ce qui concerne les crédits du titre V -qui connaissaient une brutale diminution (de 8,7 % en francs courants et de 9,9 % en francs constants)- M. Xavier de Villepin, président, a formulé les observations suivantes :

- il a d'abord déploré que les crédits d'équipement militaire jouent le rôle de " variable d'ajustement " du budget de l'Etat, ce qui constituait un signal négatif adressé à la nation dans son ensemble ; il a particulièrement souligné les conséquences de ces coupes budgétaires sur les crédits consacrés au nucléaire (- 13 %), évolution qui constituait un important sujet d'inquiétude pour l'avenir ; il a également regretté les incidences de ces diminutions de crédits sur les programmes spatiaux militaires et sur le programme Rafale ;

- M. Xavier de Villepin, président, a ensuite estimé que le projet de budget de la défense pour 1998 constituait un mauvais signal adressé aux industries de la défense pour quatre raisons : le coût élevé, et quasi mécanique, de ces réductions budgétaires en termes d'emplois, le surcoût inévitable des équipements faisant l'objet de mesures d'étalement ou de moratoires, la perte de " lisibilité " que la loi de programmation avait précisément pour objet d'apporter aux industriels, et enfin l'affaiblissement qui en résultera pour les industriels français dans la perspective des restructurations indispensables de l'industrie européenne de l'armement ;

- puis M. Xavier de Villepin, président, a souligné que ce projet de budget constituait surtout un signal très négatif adressé à nos armées au moment même où un effort exceptionnel leur était demandé ; il a estimé que les orientations de ce budget, si elles n'étaient pas corrigées après 1998, poseraient des interrogations majeures pour l'avenir : ne risqueraient-elles pas de compromettre la cohérence de la réforme entreprise dans son ensemble ? ne risqueraient-elles pas de remettre en cause le futur modèle d'armée lui-même ?

- M. Xavier de Villepin, président, a estimé que toutes ces interrogations revenaient finalement à poser la question de la validité de la théorie dite de l' " encoche " ; il a estimé que, si les économies imposées à la défense en 1998 avaient un caractère exceptionnel, leurs conséquences, pour regrettables et dommageables qu'elles soient, seraient peut-être surmontables ; si, en revanche, la défense ne retrouvait pas, à partir de 1999, le niveau de ressources prévu par la loi de programmation 1997-2002, l'ensemble de la réforme engagée se trouverait gravement fragilisée et la dernière loi de programmation devrait être considérée comme caduque.

Or, a souligné M. Xavier de Villepin, président, la dernière loi de programmation -contrairement à ses devancières- comportait déjà une forte réduction des crédits d'équipement militaire et constituait la traduction d'une réforme d'ensemble devant aboutir à la mise en place d'un nouveau modèle d'armée. Son non-respect ou -a fortiori- son abandon ne pourrait donc conduire qu'à l'affaiblissement progressif de notre défense ou à la révision de ce modèle d'armée. Il a en outre estimé que, si l'élaboration éventuelle d'une nouvelle programmation venait à être envisagée, il vaudrait mieux alors renoncer à sa traduction législative, devenue sans valeur.

Concluant son propos, M. Xavier de Villepin, président, a estimé que la commission n'avait d'autre choix que de rejeter les crédits du ministère de la défense pour 1998 et l'a invitée à réaffirmer son ferme attachement au respect de la loi de programmation votée en 1996. Il a enfin suggéré à la commission, pour expliquer son avis négatif, d'adopter les principales observations qu'il venait de présenter et de les faire figurer dans chacun de ses rapports pour avis au titre des conclusions de la commission.

M. Bertrand Delanoë a alors indiqué que, s'il partageait certaines des inquiétudes exprimées par M. Xavier de Villepin, président -pour des raisons qui étaient d'ailleurs antérieures au projet de budget pour 1998-, il était globalement en désaccord avec les conclusions proposées et approuvait la démarche générale suivie par le Gouvernement. Il a relevé que les programmes conduits en coopération avec nos partenaires européens étaient poursuivis de manière satisfaisante. Il a estimé que les difficultés rencontrées venaient essentiellement de la méthode employée pour professionnaliser nos forces armées qui ne pouvait aboutir qu'à des pressions de plus en plus fortes sur les crédits d'équipement. M. Bertrand Delanoë a conclu en considérant qu'une " épreuve de vérité " était souhaitable et ne devrait écarter aucun des choix nécessaires, qu'il s'agisse des missions assignées à nos forces ou des équipements retenus.

M. Michel Caldaguès a indiqué qu'il partageait pleinement chacune des observations formulées par M. Xavier de Villepin, président. Il a estimé que le budget très inquiétant qui était présenté trouvait son origine, non pas dans la méthode suivie pour professionnaliser nos armées, mais, beaucoup plus largement, dans la mise en cause progressive des différentes spécificités des forces françaises et dans le processus de " mutualisation " des forces qui ne pouvait conduire, de manière insidieuse, qu'à la réduction de notre effort national de défense. Il a enfin souligné que la politique conduite par le Gouvernement en matière de dépenses publiques civiles conduisait inévitablement à la compression de nos dépenses militaires.

M. Jean Faure a exprimé son entier soutien à chacune des conclusions présentées par M. Xavier de Villepin, président. S'agissant des crédits consacrés au nucléaire, il a estimé indispensable de respecter les calendriers prévus et souligné, dans ce domaine plus que dans tout autre, l'enjeu majeur que représentait la question de la transmission du savoir et du maintien des compétences scientifiques.

M. Philippe de Gaulle a relevé qu'une quinzaine d'années auront été nécessaires entre le lancement du programme Rafale et la constitution de la première flottille de ces appareils.

M. Claude Estier a enfin indiqué que les commissaires socialistes ne s'associaient pas aux conclusions proposées par M. Xavier de Villepin, président.

La commission a alors adopté, le groupe socialiste votant contre, les principales observations présentées par M. Xavier de Villepin, président, et décidé de les faire figurer en tête de chacun de ses rapports pour avis sur le budget de la défense pour 1998, au titre des conclusions de la commission.

Elle a enfin émis un avis défavorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de la défense pour 1998.

¹ Texte adopté par la commission au cours de sa réunion du mercredi 26 novembre 1997, le groupe socialiste votant contre.