Projet de loi de finances pour 1998 : Forces terrestres

AVIS N° 88 Tome VI - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - DEFENSE FORCES TERRESTRES

M. Serge VINCON, Sénateur

Commission des Affaires étrangères de la defense et des forces armées - Avis n° 88 Tome VI - 1997/1998

Table des matières

N° 88

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VI

DÉFENSE - FORCES TERRESTRES

Par M. Serge VINÇON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexes n° ^s 43 et 44 ) (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS ET CONCLUSIONS DE LA
COMMISSION SUR LE BUDGET DE LA DÉFENSE POUR
1998 1( * )

1/- L'enveloppe globale des crédits du titre III du ministère de la défense inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998, qui s'élève à 103,7 milliards de francs, traduit la priorité affichée en faveur de la professionnalisation des armées.

Toutefois, la compression des dépenses de fonctionnement (hors rémunérations et charges sociales) est préoccupante et menace, avec l'insuffisance des crédits d'entretien programmé des matériels, l'entraînement et l'activité des forces .

La période de transition est par ailleurs fragilisée par les conséquences potentielles, particulièrement pour l'armée de terre, des dispositions adoptées en matière de reports d'incorporation pour les jeunes gens titulaires d'un contrat de travail qui rendront nécessaire l'adoption de mesures de compensation.

2/- La brutale diminution des crédits du titre V (- 8,7% en francs courants, -9,9% en francs constants), qui sont réduits à 81 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, donne à penser que les crédits d'équipement militaire ont joué le rôle de " variable d'ajustement " du budget de l'Etat . Il s'agit là d'un signal négatif adressé à la Nation dans son ensemble .

Au sein même des crédits d'équipement militaire, les crédits consacrés au nucléaire subissent une amputation encore supérieure de 13 % (alors que la programmation ne prévoyait qu'une diminution de 1,4%), évolution qui représente un motif d'inquiétude pour l'avenir.

3/- Cette réduction des crédits d'équipement constitue un mauvais signal adressé aux industries de la défense en raison :

- du coût de ces réductions budgétaires en matière d' emplois ,

- du surcoût des équipements faisant l'objet de mesures d'étalement ou de moratoires,

- de la perte de " lisibilité " que la loi de programmation avait précisément pour objet d'apporter aux industriels,

- et de l'affaiblissement qui en résultera pour les industriels français dans la perspective des restructurations indispensables de l'industrie européenne de l'armement.

4/- Le projet de budget de la défense pour 1998 constitue surtout un signal très négatif adressé à nos armées au moment même où un effort d'adaptation exceptionnel leur est demandé.

Les orientations de ce budget, si elles n'étaient pas corrigées après 1998, poseraient deux interrogations majeures pour l'avenir :

- ne risquent-elles pas de compromettre la cohérence de la réforme entreprise dans son ensemble ?

- ne risquent-elles pas de remettre en cause le futur modèle d'armée professionnelle lui-même ?

5/- Si les économies imposées à la Défense pour 1998 avaient - comme il est annoncé - un caractère exceptionnel , leurs conséquences, pour regrettables et dommageables qu'elles soient, seraient peut-être surmontables.

Si, en revanche, la Défense ne retrouvait pas à partir de 1999 le niveau de ressources prévu par la loi de programmation militaire 1997-2002, l'ensemble de l'édifice et la loi de programmation elle-même se trouveraient remis en cause .

Or, la loi de programmation - contrairement à ses devancières - comportait déjà une forte réduction des crédits d'équipement militaire et constituait la traduction d'une réforme d'ensemble devant aboutir à la mise en place d'un nouveau modèle d'armée. Son non respect ou - a fortiori - son abandon ne pourrait donc conduire qu'à l'affaiblissement progressif de notre défense ou à la révision à la baisse de ce modèle d'armée .

La commission réaffirme en conséquence son ferme attachement à l'exécution intégrale de la loi de programmation pour les années 1997-2002.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées a émis un avis défavorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de la Défense pour 1998.

Mesdames, Messieurs,

La dotation de l'Armée de terre inscrite dans le projet de budget de la défense pour 1998 représentera 47,94 milliards de francs, soit près du quart du budget de la Défense.

Les crédits impartis à l'Armée de terre en 1998 appellent en apparence un jugement contrasté. En effet, si les crédits d'équipement se situent très en retrait par rapport à ce qu'aurait dû être la deuxième annuité de la loi de programmation 1997-2002, ce que ne sauraient admettre ceux qui ont voté cette loi, en revanche les crédits de fonctionnement paraissent définis de manière à permettre la poursuite de la professionnalisation des forces terrestres dans les conditions prévues par la loi de programmation. Au sein d'une dotation au demeurant très critiquable, cet élément appellerait un jugement positif.

Or, votre rapporteur craint que les conditions de la professionnalisation soient, dans les faits, assez sensiblement altérées par diverses évolutions récentes et, plus particulièrement, par la réforme du service national. Celle-ci introduira, en effet, d'importantes vulnérabilités dans le processus de professionnalisation et, au premier chef, dans la professionnalisation des forces terrestres.

Le projet de budget pour 1998 aurait pu tirer les conséquences des difficultés d'ores et déjà prévisibles pour l'Armée de terre, auxquelles des solutions -certes probablement coûteuses- auraient pu être apportées. Votre rapporteur regrette qu'il n'en soit rien, à un moment où l'ampleur des réformes devant être mises en oeuvre par l'Armée de terre aurait dû exonérer celle-ci de tout effort supplémentaire.

*

* *

Avant de commenter le contenu de la dotation des forces terrestres prévue pour 1998, votre rapporteur rappellera ce qu'implique la conduite de la transition par l'Armée de terre, et présentera un bilan d'étape de la professionnalisation de celle-ci qui, positif à ce jour, semble susciter quelques interrogations pour l'avenir.

*

* *

I. VERS L'ARMÉE DE TERRE PROFESSIONNELLE

Conduite sous une contrainte budgétaire particulièrement forte, la professionnalisation implique une contraction sensible du format de l'Armée de terre du futur, dont l'organisation devra être adaptée à des missions nouvelles, où la projetabilité est devenue un impératif prioritaire.

Confrontée à l'épreuve des faits, la mise en oeuvre de la professionnalisation appelle encore, à ce jour, un bilan favorable, même si des éléments de vulnérabilité paraissent d'ores et déjà affecter ce processus pourtant décisif de la réforme de nos armées.

A. L'ARMÉE DE TERRE DU FUTUR : UNE MUTATION RÉVOLUTIONNAIRE À L'ÉCHÉANCE DE 2002

La professionnalisation des forces, annoncée par le Président de la République le 22 février 1996 et confirmée par la loi de programmation 1997-2002, a eu pour conséquence, pour l'Armée de terre, l'élaboration d'un plan de réorganisation qui, d'une ampleur sans précédent, tire les conséquences des nouvelles conditions d'emploi des forces terrestres et s'inscrit dans une perspective de maîtrise des dépenses publiques.

1. Les missions de la nouvelle Armée de terre

La stratégie d'emploi des forces terrestres a profondément évolué du fait de la fin de l'affrontement Est-Ouest, et de la prolifération des conflits locaux constatée depuis l'effondrement du communisme.

a) L'évolution stratégique

Pendant la guerre froide et au cours des premiers mois qui ont suivi la chute du mur de Berlin, " l'Armée de terre était essentiellement l'instrument d'une stratégie de dissuasion nucléaire -son éventuel engagement en Centre Europe (...) augmentait la menace nucléaire française, surtout depuis la mise en place des armes nucléaires tactiques ^{2( * )} ". Ce n'est qu'à la marge qu'intervenait la " stratégie d'action ", mise en oeuvre avant tout pour des interventions outre-mer. Le conflit du Golfe a mis en évidence la nécessité de disposer d'une capacité de projection suffisante pour intervenir dans des conflits régionaux et, ce faisant, a souligné l'intérêt que présenterait, dans cette perspective, la professionnalisation de nos forces.

b) Priorité à la projection

Le " contrat opérationnel " dont est assortie la professionnalisation impose à l'Armée de terre d'être en mesure d'engager simultanément quelque 50 000 hommes, soit globalement dans le cadre de l'Alliance, soit sur deux théâtres différents :

- 30 000 hommes doivent ainsi pouvoir être projetés, et leur soutien assuré, pendant un an, sans relève, au sein d'une coalition, dans le cadre d'une opération de maintien ou de rétablissement de la paix ;

- 5 000 hommes doivent pouvoir être projetés, avec relèves, notamment dans le cadre d'accords bilatéraux de défense.

Parallèlement devra être assuré l'entretien du dispositif prépositionné en outre-mer, dans des conditions faisant toutefois une part accrue aux compagnies tournantes.

2. Un format sensiblement réduit

Motivée notamment par la constatation qu'une armée mixte répond de manière moins satisfaisante qu'une armée professionnelle à l'impératif de projetabilité des forces, la professionnalisation se traduira, pour l'Armée de terre, par une rapide et importante contraction de son format, qui passera par une déflation rapide de ses effectifs, et par la mise en oeuvre de restructurations qui modifieront sensiblement la géographie de ses implantations.

a) Une importante réduction des effectifs

Entre 1997 et 2002, pendant la période de transition, les effectifs militaires de l'Armée de terre passeront (compte tenu de la composante "service national" constituée d'appelés, puis de volontaires) de 236 626 à 138 626, soit - 41,4 %. Il s'agirait donc d'une déflation particulièrement importante, si l'apport que constitueront les personnels civils ne venait atténuer la portée de cet effort. Les effectifs de personnels civils de l'Armée de terre, au nombre de 31 946 en 1996, ayant été portés à 32 276 en 1997 et devant passer à 34 000 en 2002, la contraction du format portera sur 95 946 personnels, soit - 35,7 % entre 1996 et 2002.

L'Armée de terre a déjà, par le passé, assumé des réductions de format importantes. Ainsi la réforme de 1977 a-t-elle induit une réduction d'effectifs (militaires d'active et appelés) de - 6,8 %. Les déflations pratiquées à un rythme plus rapide à partir de 1984, mais surtout entre 1990 et 1993 (- 16,3 %), se sont traduites, entre 1984 et 1993, par une baisse d'effectifs de -  22 % environ, compte non tenu des personnels civils, et de - 23,6 % pour la période 1984-1996. L'Armée de terre a donc intégré à sa " culture " une certaine habitude des réductions de format.

La réduction d'effectifs qui sera conduite pendant la période de professionnalisation sera d'une importance sans précédent, non seulement en raison de son ampleur (entre - 35,7 % et - 41,4 % selon que l'on prend en compte ou non l'augmentation des effectifs civils), mais aussi du fait de sa brièveté (six annuités), et, surtout, en raison de la révision profonde des missions confiées aux différentes composantes de l'Armée de terre, parallèlement à l'extinction progressive de la ressource appelée.

Évolution des différents composants de l'Armée de terre entre 1996 et 2002

	1996	1997	2002	Évolution 2002/1996
Officiers (carrière - contrat)	17 461	17 242	16 080	- 7,9 %
Sous-officiers	56 644	55 608	50 365	- 11 %
Militaires du rang engagés	30 202	36 077	66 681	+ 120 %
Sous-total militaires d'active	104 307	108 927	133 126	+ 27,6 %
Composante service national (appelés puis volontaires)	132 319 (appelés)	111 039 (appelés)	5 500 (volontaires)	- 95,8 %
Sous-total effectifs militaires	236 626	219 966	138 626	- 41,4 %
Personnels civils	31 946	32 276	34 000	+ 6,4 %
TOTAL	268 572	252 242	172 627	- 35,7 %

b) Des restructurations sans précédent

Soucieuse de rallier au plus vite son format futur, l'Armée de terre a souhaité procéder entre 1997 et 1999, c'est-à-dire pendant les trois premières années d'application de la loi de programmation, à la restructuration de ses forces. Les mesures relatives aux structures territoriales ainsi qu'au soutien et à l'environnement des forces devraient intervenir à partir de 2000, pendant les deux dernières années de la programmation.

Ces restructurations s'ajouteront aux quelque 19 états-majors, 54 régiments et 86 organismes de soutien qui ont été dissous entre 1993 et 1996.

Pour la seule année 1997, les restructurations ont impliqué la dissolution de 20 régiments et de quelque 23 formations (centres mobilisateurs, états-majors, organismes de formation, organismes de soutien des forces...), ainsi que le transfert de deux régiments et de cinq formations.

L'année 1998 pourrait marquer une pause dans les restructurations, si étaient effectivement appliquées les mesures annoncées en juillet 1996 (dissolution de cinq régiments des forces, de trois centres mobilisateurs, de trois états-majors -dont celui de la FAR- et organismes de formation, de cinq organismes de soutien, de douze centres d'instruction de préparation militaire et de six autres formations.).

La tranche 1999 des restructurations concernerait la dissolution de douze régiments des forces, de trois états-majors -parmi lesquels celui de la lère Division blindée-, de deux organismes de soutien, de huit centres mobilisateurs et de huit autres formations.

Les dissolutions prévues en 1997, 1998 et 1999 conduiront donc à la dissolution de :

- 37 régiments des forces,

- 11 états-majors et organismes de formation,

- 14 centres mobilisateurs,

- 18 organismes de soutien,

- 18 autres formations,

- 12 centres d'instruction de préparation militaire ^{3( * )} ,

soit un total assez impressionnant de 110 formations et organismes de l'Armée de terre , qui ne prend pas en compte les quelque dix mesures de transfert qui seront appliquées entre 1997 et 1999.

Votre rapporteur souhaite ici rappeler l'épreuve morale que constitue la dissolution d'un régiment , auquel les personnels sont toujours très attachés. Il faut prendre la mesure de cette épreuve pour véritablement comprendre ce que signifient les réformes en cours pour les personnels qui les vivent.

3. La "refondation" de l'Armée de terre

La professionnalisation se traduira par une véritable révolution dans la gestion des effectifs de l'Armée de terre. L'augmentation des effectifs de militaires d'active prévue entre 1996 et 2002 (+ 27,6 %) recouvre une diminution nette du nombre d'officiers (- 7,9 %) et de sous-officiers (- 11 %), et une augmentation considérable (+ 120 %) du nombre de militaires du rang engagés. La disparition du service national obligatoire induira, en revanche, une baisse de - 41,4 % des effectifs militaires, que l'apport des personnels civils (+ 6,4 %) permettra de ramener à - 35,7 %.

a) L'importance des militaires du rang engagés dans le processus de professionnalisation

La nécessité de procéder au doublement des effectifs de militaires du rang engagés pendant la période 1996-2002 pose trois séries de difficultés, par ailleurs liées entre elles :

- augmenter substantiellement les recrutements , de manière à atteindre un accroissement annuel net de plus de 6 000 personnes, ce qui représente un volume annuel de recrutements de l'ordre de 10 000 EVAT, compte tenu d'un volume de départs compris entre 4 000 et 5 000 engagés pendant la période 1986-1995 et de 6 695 en 1996 : ce volume doit être rapproché des 4 000 à 5 000 EVAT qui se sont engagés entre 1986 et 1995 pour souligner l'ampleur de l'effort de recrutement à effectuer ;

- prévoir une hausse des moyens devant être consacrés à la reconversion des EVAT dans la vie civile, car les flux annuels de départs d'EVAT augmenteront parallèlement aux effectifs de militaires du rang engagés ;

- aménager le cursus des engagés , afin d'attirer vers ce type de carrière militaire des personnels de qualité, susceptibles de faire gagner par l'Armée de terre le pari de la professionnalisation.

(1) La question du recrutement d'un effectif sensiblement accru d'EVAT

Le tableau ci-après montre la part dominante du recrutement ultérieur (à partir du service national) dans le recrutement des EVAT depuis 1989, par rapport au recrutement initial, effectué à partir du secteur civil.

Recrutement des EVAT depuis 1989

	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Recrutement initial	3 847	3 000	2 571	2 269	2 380	2 155	2 263	2 342	1 930	2 566	2 602
Recrutement ultérieur	836	1 125	1 514	2 774	2 710	2 095	1 480	1 765	1 218	2 369	4 093
Total	4 683	4 125	4 085	5 043	5 090	4 295	3 743	4 107	3 148	4 935	6 695
Part du recrutement ultérieur	17,8%	27,2%	37%	55 %	53,2%	49,3%	39,5%	42,9%	38,6 %	48 %	61,1%

En 1996, la part du recrutement ultérieur a été la plus importante jamais observée depuis dix ans.

Cette constatation impose, dans la perspective de la disparition du service national, l'élaboration d'une stratégie de recrutement adaptée à l'obligation d'attirer vers ce type d'engagement des jeunes issus du secteur civil , qui n'auront eu d'autre contact avec l'armée que l'"appel de préparation à la défense" créé par la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national. Les actions de communication entreprises en 1997 par l'Armée de terre doivent donc être poursuivies, et il conviendra de concevoir l'"appel de préparation à la défense" de manière à faire connaître aux jeunes, et à leur présenter de manière attractive, les perspectives offertes par un engagement dans l'Armée de terre.

La féminisation des EVAT , jusqu'à 10 % des effectifs de cette catégorie , constitue une perspective d'autant plus pertinente en vue d'augmenter les recrutements d'EVAT, que le personnel féminin est généralement considéré comme une ressource de qualité. Le recours à ce vivier de recrutement appelle néanmoins une gestion délicate des effectifs féminins, ce dont il convient d'avoir d'ores-et-déjà conscience.

Par ailleurs, l'implication des régiments dans le recrutement des militaires du rang engagés , inspiré de la méthode suivie au Royaume-Uni, devrait permettre de renforcer les liens entre les régiments et les bassins d'emploi dans lesquels ils se situent. Cette évolution pourrait, à terme, contribuer à créer des relations nouvelles entre le secteur militaire et le milieu civil qui constitue son environnement et, ce faisant, participer à l'instauration d'un lien inédit entre l'armée et la Nation .

(2) La définition d'un cursus plus attractif, cohérent avec les impératifs de la professionnalisation

Le cursus désormais proposé aux EVAT devrait conduire à l'apparition d'une véritable catégorie de personnel, comme celles des officiers et sous-officiers. Le nouveau cursus se fonde sur deux types de carrière distincts, qui se substitueront au cursus élaboré en 1986. Celui-ci repose, rappelons le, sur le principe du contrat long (jusqu'à 15 ans de service, voire 22 ans en cas de réussite aux certificats militaires conditionnant l'accès aux grades requis), ou du contrat court de 3 à 5 ans.

Les nouvelles carrières courtes, conçues dans le cadre de la professionnalisation, pourront durer jusqu'à onze ans, quel que soit le grade obtenu par les intéressés. Les personnels concernés seront principalement affectés à des missions opérationnelles. Ces carrières courtes pourront aussi être conçues comme une première phase de la carrière des engagés.

Cette première phase sera susceptible de déboucher, pour les caporaux-chefs, sur des carrières longues (entre onze et vingt-deux ans). Celles-ci offriront des possibilités de mobilité professionnelle aux EVAT, ce qui ne sera pas le cas des carrières courtes. La diversification des itinéraires professionnels des militaires du rang engagés pourrait ainsi passer, dans cette seconde phase de leur carrière, par la succession de fonctions opérationnelles projetables, puis de fonctions base ou soutien.

Ce nouveau cursus repose sur la volonté d'ouvrir les carrières longues à un plus grand nombre d'EVAT , essentiellement par l'assouplissement des conditions d'avancement. Ainsi l'accès aux carrières les plus longues sera-t-il subordonné à la réussite au CT1 (certificat technique du ler degré), au lieu du CAT2 (certificat d'aptitude technique du 2e degré), en vigueur dans l'ancien cursus, et critiqué pour son excessive sélectivité. Parallèlement seront privilégiées les possibilités de promotion vers le corps des sous-officiers : 50 % de ces derniers seront, à terme, issus de la catégorie des EVAT.

(3) Un effort nécessaire en faveur de la reconversion des EVAT

- Le dispositif d'aide à la reconversion ouvert aux militaires du rang engagés, à partir de quatre années de service , repose sur :

- la participation à des sessions d'orientation approfondies et à des sessions de technique de recherche d'emploi,

- la préparation aux examens d'accès aux emplois réservés,

- l'inscription à des cours par correspondance destinés à leur insertion professionnelle (préparation aux concours de la fonction publique, remise à niveau...),

- la participation à un stage de formation professionnelle en milieu professionnel et civil (type Fontenay-le-Comte).

Les EVAT ont aussi accès, sous réserve de satisfaire aux conditions d'ancienneté exigées, à des congés de reconversion sous statut militaire , dont la durée peut être comprise entre six et douze mois.

Le budget devant être consacré à la reconversion des EVAT a été évalué à 335 millions de francs par an , soit un coût estimé à 144 000 francs par intéressé, sur la base des hypothèses suivantes :

- durée moyenne des congés de reconversion de 6 mois,

- effectif annuel de 2 330 personnes.

Le flux annuel de départs d'EVAT susceptible d'intervenir quand la professionnalisation sera achevée n'a pas fait, à ce jour, l'objet d'évaluation précise. Il est plus que probable que cette dotation de 334 millions de francs devra être augmentée pour financer la reconversion de la totalité des personnels engagés ayant vocation à bénéficier de ce dispositif.

Mentionnons aussi que la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, en ouvrant aux futurs volontaires du service national ayant effectué un volontariat militaire les mêmes droits que les personnels engagés et de carrière en matière de reconversion , contribuera certainement à alourdir le coût de ce dispositif dans des proportions encore difficilement évaluables.

b) Officiers et sous-officiers

Les effectifs des cadres de l'Armée de terre devront diminuer dans la perspective de la professionnalisation (- 7,9 % pour les officiers, et - 11 % pour les sous-officiers), ce qui impose la suppression annuelle, entre 1997 et 2002, de quelque 233 postes d'officiers et de 1 000 postes de sous-officiers.

Le nombre des départs volontaires régulièrement enregistrés devrait permettre de maintenir le volume annuel de recrutement dans les proportions actuellement observées, qu'il s'agisse du recrutement direct, à partir des écoles, ou de la promotion interne.

(1) Les perspectives d'évolution du corps des officiers

- Le volume annuel de recrutement est de l'ordre de 600 officiers par an, ainsi répartis entre les trois filières de recrutement des officiers : direct, semi-direct (ORSA...) et issus du rang.

Recrutement des officiers de l'Armée de terre depuis 1987

Filière de recrutement	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997*	1998*
Direct(dont St-Cyr)	181	186	181	208	203	197	194	189	198	195	198	193
Semi-direct (dont EMIA...)	339	347	348	321	311	309	307	313	308	308	285	263
Rang	147	160	147	149	151	147	148	146	125	110	120	110
TOTAL	667	693	676	678	665	653	649	648	631	613	603	566
* (prévisions)

- Le maintien d'un niveau soutenu de recrutement dans le corps des officiers de l'Armée de terre vise notamment à limiter le vieillissement de cette population. Cet objectif est compatible avec la suppression de 1 380 postes d'officiers entre 1997 et 2002 , prévue par la loi de programmation .

En effet, la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation et, plus particulièrement, l'attribution de pécules, auxquels un budget global de 239 millions de francs sera consacré en 1997, devrait avoir pour conséquence d'augmenter le nombre de départs volontaires d'officiers et de sous-officiers, et de respecter ainsi les objectifs de la loi de programmation.

En 1997, l'attribution des pécules financera le départ anticipé de quelque 127 officiers (14 colonels, 84 lieutenants-colonels et 29 capitaines), ce qui devrait permettre, cumulé aux autres motifs de départ, un volume total compatible avec les objectifs de la programmation (qui portent, rappelons le, sur la suppression annuelle de 233 postes d'officiers). Notons que le budget consacré aux pécules des cadres de l'Armée de terre augmentera de 120 millions de francs en 1998 , ce qui permettra le départ volontaire d'un effectif accru d'officiers.

Les possibilités offertes aux officiers par le statut général des militaires afin de favoriser leur deuxième carrière concernent, par ailleurs :

. l'institution d'un congé de conversion d'une durée de six mois, éventuellement prolongé pendant six mois,

. l'aide à la création ou à la reprise d'entreprises (protocole d'accord ministère de la Défense/BNP),

. la participation à des stages de formation dont le financement est au moins partiellement assuré par le ministère de la Défense,

. la possibilité d'effectuer des périodes d'essai en entreprise en position d'activité, c'est-à-dire en étant rémunéré par le ministère de la Défense,

. l'ouverture de postes dans des administrations civiles.

- Le recrutement des officiers, à la différence de celui des EVAT, est relativement peu dépendant du service national, à l'exception du recrutement des ORSA (officiers de réserve en situation d'activité), qui constituent une catégorie spécifique, dont la durée de service est limitée à 20 ans.

En 1997, le recrutement d' ORSA est estimé à quelque 350 officiers, soit plus de la moitié de l'ensemble des recrutements d'officiers effectués en 1997. A titre de comparaison, l'école spéciale militaire de St-Cyr a représenté 26,2 % du volume total des recrutements d'officiers en 1997.

La part importante de la catégorie des ORSA dans le recrutement des officiers des force terrestres impose une réflexion sur le remplacement de cette ressource de très bon niveau, qui va progressivement disparaître en même temps que la ressource appelée, et dont la succession ne pourra être assumée intégralement par du personnel civil ou par d'autres personnels de carrière. La création d'un nouveau statut d'officier contractuel, actuellement à l'étude, pourrait constituer une solution envisageable au problème plus particulier que constitue le recrutement de successeurs des ORSA spécialistes.

- Enfin, et de manière générale, la réduction du format et les restructurations de l'Armée de terre conduiront à une diminution sensible des perspectives de commandement pour les officiers, et, partant, à une évolution assez nette du métier des armes , liée à une diversification d'ores et déjà prévisible des postes de responsabilité (ressources humaines, relations internationales, communications...). Le cursus des officiers pourra donc ne plus passer par des périodes de commandement. Dans cette perspective, une politique de " seconde partie de carrière " des officiers a été récemment élaborée, de manière à ne plus faire nécessairement des périodes de commandement le moment fort de la carrière d'un officier qu'il est encore actuellement.

Cette évolution pose la question du profil à venir des officiers , et de la possibilité de maintenir l'attrait présenté par cette carrière, pour ceux qu'intéresse avant tout la spécificité du métier des armes.

(2) Difficultés spécifiques au corps des sous-officiers

- La réforme des limites d'âge instaurée par la loi n° 91-1241 du 13 décembre 1991 a encouragé les sous-officiers à reporter leur départ des armées, et a donc eu pour conséquence un vieillissement du corps des sous-officiers. Une situation de sureffectifs a résulté des effets conjugués de la loi précitée, de la mise en oeuvre du protocole Durafour, et de la situation du marché du travail, ces divers facteurs combinés décourageant de nombreux sous-officiers de tenter un retour anticipé à la vie civile.

- Le plan de résorption mis en oeuvre en 1994 afin de limiter ce sureffectif a eu pour objectif une sensible réduction du recrutement , dont les conditions ont été considérablement durcies. Le nombre de sous-officiers recrutés a ainsi diminué de moitié entre 1994 (2 809) et 1995 (1 480).

Cette baisse du recrutement est à l'origine de classes creuses chez les jeunes sous-officiers , et donc d'une pyramide très déséquilibrée. L'Armée de terre a prévu de reprendre un niveau équilibré de recrutement à partir de 1998.

- Le tableau ci-après montre que la reprise des objectifs de recrutement de sous-officiers à partir de 1998, qui pourraient atteindre un flux annuel de 2 500 personnels, devrait assurer une part équilibrée aux deux filières (recrutement effectué à partir des écoles, et recrutement à partir des corps de troupe). La reprise des recrutements vise, en effet, le nécessaire rajeunissement de cette catégorie , et s'inscrit dans le souci d'améliorer le taux d'encadrement des forces terrestres.

Recrutement des sous-officiers depuis 1987

Recrutement	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997*	1998*
Voie école	2 189	2 230	1 980	2 020	1 945	2 094	1 998	1 932	890	909	970	1 284
Voie corps de troupe	1 145	1 765	1 510	1595	1 520	1 357	824	877	590	730	790	1040
TOTAL	3 334	3 995	3 490	3 615	3 465	3 451	2 822	2809	1 480	1639	1 760	2 324

*prévisions

- Les objectifs définis pendant la période de transition à l'égard des sous-officiers comprennent non seulement la résorption du sureffectif des sous-officiers ci-dessus évoquée, mais aussi la déflation annuelle de quelque 1 000 postes , induite par la loi de programmation. Celle-ci prévoit, rappelons-le, que les effectifs de sous-officiers devront passer de 56 644 en 1996 à 50 365 en 2002.

L'obligation de réduire les effectifs de sous-officiers parallèlement à la reprise des recrutements passe par le succès des mesures d'incitation au départ élaborées dans le cadre de la loi n° 96-1111 du 16 janvier 1996.

En 1996, le nombre de départs volontaires a été de 816 (716 en 1995) soit, compte tenu des autres facteurs de départs (limite d'âge, non renouvellement des contrats...), un volume total de 1 313 départs, avant qu'intervienne le dispositif des pécules créés par la loi du 16 décembre 1996. Ce volume représente la moitié du nombre de départs enregistrés en 1990 (2 707) et 1991 (2 798).

Notons, à cet égard, que les pécules créés par la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996 ont concerné, à eux seuls, en 1997, 1 062 sous-officiers (254 majors, 651 adjudants-chefs et 157 adjudants), ce qui représente un effectif considérable par rapport aux 1 313 départs enregistrés, en 1996, avant la mise en oeuvre du dispositif des pécules .

Celui-ci devrait donc permettre de procéder sans grandes difficultés aux déflations prévues par la loi de programmation pour la catégorie des sous-officiers. Le dispositif des pécules a été conçu, en effet, de manière assez attractive, puisqu'il consiste à attribuer à ceux qui satisfont aux conditions exigées (se trouver à plus de trois ans de la limite d'âge de son grade, et justifier d'une ancienneté de vingt-cinq ans pour les officiers, et de quinze ans pour les officiers), une indemnité de départ non imposable pouvant représenter, en théorie, jusqu'à quarante-cinq mois de la solde indiciaire brute pour les personnels se trouvant à dix ans au moins de leur limite d'âge. Le fait que l'on ait constaté, en 1997, un phénomène de " file d'attente " dans la détermination des bénéficiaires de pécules, puisque l'on a enregistré trois candidats au moins pour un pécule inscrit au budget de l'Armée de terre, montre que le système des pécules avait été défini sur des bases incontestablement attractives. Mais il est probable que, dans les faits, le dispositif n'ait pas répondu aux espoirs suscités ab initio , les pécules ayant été attribués, pour des raisons de pyramidage, aux personnels n'ayant pas nécessairement droit aux dotations les plus élevées.

(3) Vers l'amélioration du taux d'encadrement de l'Armée de terre

La diminution des effectifs de cadres de carrière et sous contrat inscrite dans la loi de programmation (- 10,3 % entre 1996 et 2002), jointe à l'accroissement significatif du nombre de militaires du rang engagés, permettra d'améliorer le taux d'encadrement de l'Armée de terre française, conformément à ce qu'implique notamment le développement de la projection.

Le taux d'encadrement de l'Armée de terre s'établirait ainsi à 49 % en 2002, soit un ratio équivalant à celui des forces terrestres britanniques (50 %), mais encore nettement inférieur à celui des forces américaines (55 %). Notons que l'actuel taux d'encadrement (31 % en 1996) situe l'Armée de terre française en-deçà du taux de son équivalent allemand (36 %), organisée pourtant également en fonction du principe de conscription.

c) L'augmentation des effectifs civils

La diminution du format des forces terrestres et la professionnalisation obligent, de manière générale, à réserver les emplois opérationnels aux militaires , et à affecter les personnels civils aux fonctions de soutien -gestion du personnel, gestion budgétaire et comptable, marchés, informatique, maintenance, formation, affaires juridiques et contentieux.

Les personnels civils devraient être affectés principalement à la composante non projetable de l'Armée de terre, et, plus particulièrement, dans la chaîne territoriale de commandement. Pour une part plus modeste, les personnels civils seront affectés dans les régiments des forces, où ils tiendront des fonctions " sédentaires ", de nature technique ou administrative, compatibles avec leur statut, qui devrait exclure toute participation à des opérations extérieures.

Chaque régiment pourrait ainsi intégrer 30 à 40 civils en moyenne. Les affectations se feront essentiellement à partir des effectifs rendus disponibles par les dissolutions et restructurations de divers organismes de la défense, et notamment de la Délégation générale pour l'armement. Les redéploiements internes au ministère de la Défense , en vue de résorber le sureffectif de la DGA, joueront donc un rôle majeur dans cette évolution.

Les effectifs du ministère de la Défense compteront ainsi 19 % de civils en 2002, au lieu de 14 % actuellement, ce qui recouvre la création de 8 018 postes de personnels civils entre 1997 et 2003, soit 1 710 pour l'Armée de terre, 1 653 pour l'Armée de l'air, 835 pour la Gendarmerie, 4 338 pour la Marine, et 1 514 pour les autres services de la Défense " employeurs " de personnels civils.

Le service de santé, la Délégation générale pour l'armement et le service des essences perdront, en revanche, 2 032 postes de personnels civils entre 1997 et 2002. Au terme de la loi de programmation, c'est l'Armée de terre qui emploiera la plus grande part des personnels civils de la Défense. En effet, en 2002, 40,9 % des effectifs civils du ministère de la Défense seront affectés aux forces terrestres (13,9 % seront employés par la Marine ; 8,11 % par l'Armée de l'air ; 2,72 % par la Gendarmerie ; 7 % par le service de santé ; et 15,8 % par la Délégation générale pour l'armement).

En revanche, la part des civils dans les effectifs de l'Armée de terre (19,7 %) sera, en 2002, légèrement inférieure à la proportion constatée dans la Marine (20,5 %). Les personnels civils représenteront en 2002, par ailleurs, 9,4 % des effectifs de l'Armée de l'air et 2,3 % des effectifs de la Gendarmerie.

d) L'indispensable apport des réserves à l'Armée de terre professionnalisée

Le passage à une armée professionnelle implique l'abandon du système de réserves issu de la conscription, assis sur des effectifs surdimensionnés (195 000 hommes), que la contrainte budgétaire ne permet plus désormais ni d'équiper, ni d'entraîner.

La diminution du format des réserves est donc le corollaire du "reformatage" des armées prévu par la loi de programmation 1997-2002. Celle-ci a conduit à une distinction entre les 30 000 hommes pour l'Armée de terre (dont 15 000 cadres) de la première réserve, et les 100 000 réservistes susceptibles de renforcer les armées en cas de besoin. La deuxième réserve n'aura pas besoin, en effet, d'être financée ni gérée en permanence. Sa vocation pourra être de contribuer au maintien et au renouvellement du lien armées-Nation. L'une des pistes à explorer pourrait être de faire participer ces réservistes à l'" enseignement des principes de la défense " créé dans le cadre scolaire par la loi portant réforme du service national.

La vocation de la première réserve sera de constituer des " militaires à temps partiel ", susceptibles de compléter et renforcer les unités d'active, en occupant des fonctions de spécialistes, en remplaçant les personnels d'active engagés dans des opérations extérieures, et en tenant des postes qu'il est désormais impossible ou peu opportun de maintenir en permanence.

Le succès de la réforme des réserves est subordonné, dans le contexte issu de la disparition du service national, à la possibilité de recruter et de fidéliser des réservistes qui n'auront pas eu de contact privilégié avec les armées, par exemple en accomplissant un volontariat militaire. L'autre hypothèque tient à la définition d'un statut suffisamment favorable et attractif pour permettre véritablement aux réservistes de participer à la vie militaire, sans négliger leurs contraintes professionnelles. En effet, l'échec relatif de la formule des " engagements spéciaux dans la réserve " issue de la loi du 4 janvier 1993 -les quelque 8 000 engagements souscrits ne représentant qu'un modeste cinquième des objectifs définis lors de l'élaboration de ladite loi- illustre les difficultés liées au manque naturel de disponibilité des nombreux candidats à la réserve , pour d'imparables motifs d'ordre professionnel . Il convient donc d'espérer que le projet de loi relatif aux réserves, qui pourrait être soumis au Parlement en 1998, parvienne à concilier les intérêts des employeurs, des candidats à la réserve et des armées pour bâtir les forces de réserve sans lesquelles les armées professionnelles ne sauraient mener à bien leurs missions.

4. Une organisation inédite pour l'Armée de terre

Le modèle d'organisation de l'Armée de terre élaboré en février 1997, un an après l'annonce de la professionnalisation des armées par le Président de la République, traduit la priorité désormais assignée à la projection, dans un contexte de contrainte budgétaire qui devrait perdurer. Cette nouvelle organisation s'appuie sur la constatation que le nouveau "contrat opérationnel" de l'Armée de terre, qui repose sur la nécessité de répondre à des crises imprévisibles à l'avance par la projection, sur des théâtres d'opération plus ou moins éloignés, de forces de volumes variables, n'impose plus le maintien, en temps de paix, d'une organisation militaire conçue pour temps de guerre.

Le plan élaboré au début de 1997 se fonde donc sur les principes de modularité et d'économie de moyens . Il conduira à la création de deux grandes chaînes de commandement distinctes.

a) Les principes : modularité et économie de moyens 4( * )

- Au système des grandes unités organisées dès le temps de paix (Corps d'armée et divisions) se substituera un dispositif au format réduit , assis sur la dissociation entre des structures opérationnelles de circonstance et l'organisation permanente . Les formations projetables seront regroupées au sein d'un ensemble unique, permettant la mise sur pied, à partir des structures du temps de paix, des états-majors et des forces requis par les différentes opérations envisagées. Dans cette perspective, c'est le système de la Brigade qui a été retenu, ainsi que celui des régiments. Au sein de ceux-ci, la modularité sera assurée par la distinction entre, d'une part, la partie " mission majeure projetable ", composée de l'unité de combat et d'appui et de l'unité de commandement et de logistique, et, d'autre part, la partie " base ", constituée d'une unité de base et d'instruction et d'une unité de réserve.

Les onze Brigades, de dimensions variables (entre 5 000 et 10 000 hommes), seront constituées à partir de démembrements des neuf divisions appelées à disparaître prochainement. Elles auront toutes vocation à la projection, et seront responsables de l'entraînement opérationnel des régiments qui leur seront subordonnés.

Les fonctions administratives seront, par ailleurs, en temps de paix, confiées à une chaîne régionale de commandement, assurant le lien entre l'état-major de l'Armée de terre et les régiments.

- L'économie de moyens, imparable dans le contexte budgétaire actuel, sera réalisée non seulement par la concentration des forces terrestres (89 régiments en 2002 au lieu de 123 actuellement), mais aussi par la diminution du nombre d'états-majors . Ainsi les cinq états-majors prévus dans la chaîne régionale de commandement se substitueront aux neuf circonscriptions militaires de défense et aux états-majors des quatre régions militaires actuelles. Dans cette perspective, les compétences de la chaîne régionale seront élargies , notamment par la déconcentration d'une part des attributions actuelles de l'état-major de l'Armée de terre.

b) L'organisation du commandement en deux chaînes distinctes

L'organisation du commandement sera assise sur deux chaînes séparées : la chaîne territoriale et la chaîne des forces.

- La chaîne territoriale, fixe et non projetable, sera constituée de cinq régions militaires, destinées à remplacer les neuf circonscriptions militaires de défense. Les états-majors régionaux seront situés à Paris, Rennes, Bordeaux, Lyon et Metz. Ils assureront le soutien matériel et administratif de l'Armée de terre, jouant ainsi le rôle de " chaîne nourricière ".

- La chaîne des forces relèvera du Commandement de la force d'action terrestre (CFAT ) implanté à Lille et activé à partir de 1998, simultanément à la dissolution des états-majors de la FAR et du 3e Corps. Le CFAT aura pour mission d'assurer la préparation opérationnelle des états-majors et des forces projetables , ainsi que la mise en oeuvre de PC de théâtre multinational (de 15 000 à 20 000 hommes), ou de PC de corps d'armée de classe OTAN (entre 50 000 et 70 000 hommes).

B. LA PROFESSIONNALISATION À L'ÉPREUVE DES FAITS

Si le bilan de 1997, première étape de la mise en oeuvre de la professionnalisation, paraît globalement positif, et si les perspectives pour 1998 permettent d'envisager que soient respectés les objectifs définis pour la deuxième année de la programmation 1997-2002, des éléments de vulnérabilité sont d'ores et déjà prévisibles à terme rapproché, notamment du fait des options retenues dans le cadre de la loi portant réforme du service national, telle que l'a adoptée l'Assemblée nationale.

1. 1997-1998 : des évolutions conformes à la loi de programmation

a) 1997, l'an I de la professionnalisation

En 1997, les effectifs de l'Armée de terre ont évolué conformément aux objectifs définis par la loi de programmation. C'est ainsi que 5 875 postes d'EVAT ont été créés, de même que 330 emplois civils.

21 280 postes d'appelés ont, par ailleurs, été supprimés, l'essentiel (66,5 %) de la déflation des effectifs appelés ayant incombé à l'Armée de terre.

Les postes de cadres supprimés ont concerné 219 emplois d'officiers, et 1 036 postes de sous-officiers. Dans ce contexte de réduction des effectifs, une légère reprise du nombre des recrutements de sous-officiers a été rendue possible par les pécules d'incitation au départ, tandis qu'une baisse des recrutements d'officiers était constatée en 1997 (voir supra, A-3).

b) Les effectifs de l'Armée de terre en 1998

En 1998, la composition de l'Armée de terre se rapprochera de la maquette définie par la loi de programmation militaire à l'échéance de 2002.

Le nombre de postes supprimés (229 officiers, 1 153 sous-officiers, 21 249 appelés) est conforme à ce qu'implique le respect de la " tranche " 1998 de la professionnalisation, de même que le nombre d'emplois créés (344 civils et 5 879 militaires du rang engagés), si l'on se réfère aux effectifs budgétaires prévus pour 1998.

Effectifs budgétaires 1997-1998

	1997	1998	cible 2002
Officiers	17 242	17 013	16080
Sous-officiers	55 608	54 455	50 365
EVAT	36 077	41 956	66 681
Sous-total militaires d'active	108 927	113 424	133 126
Composante Service national	111 039(appelés)	89 790(appelés)	5 500(volontaires)
Sous-total militaires	219 966	203 214	138 626
Civils	32 276	32 620	34 000
TOTAL	252 242	235 834	172 627

2. Des éléments de vulnérabilité d'ores et déjà perceptibles dans le processus de professionnalisation

En dépit du respect des objectifs d'effectifs prescrits par la loi de programmation, on peut à ce jour déceler trois failles susceptibles d'altérer les conditions de la professionnalisation de l'Armée de terre. Il s'agit des difficultés qui caractérisent le recrutement des civils, des hésitations qui paraissent affecter la réforme des forces de réserve et, enfin, des contraintes liées à l'application de la réforme du service national

a) Des effectifs civils encore théoriques

En dépit de la création effective des postes budgétaires correspondant aux emplois civils prévus par la loi de programmation , la réalisation de la totalité de ces emplois tarde à être effective. En effet, le principe retenu lors de l'élaboration de la loi de programmation 1997-2002 consistait à affecter au soutien des formations militaires des personnels civils rendus disponibles par les restructurations des industries de défense et, plus particulièrement, par le redimensionnement de la DGA. Il aurait été regrettable de procéder au recrutement de nouveaux personnels, alors que les restructurations allaient libérer des emplois, et permettre des redéploiements au sein même du ministère de la Défense.

Or, l'affectation de personnels civils aux régiments et établissements de l'Armée de terre prend du temps, car ces personnels ne sont pas, à la différence des personnels miliaires, soumis à l'obligation de mobilité géographique.

Les personnels civils constituent, dans la perspective de la professionnalisation, une composante essentielle de l'Armée de terre, dont la raison d'être est de permettre aux personnels militaires de se consacrer aux missions projetables. Il serait regrettable que des raisons d'ordre statutaire conduisent, soit à alourdir le coût de la professionnalisation, en rendant nécessaire le recrutement ex nihilo des personnels civils supplémentaires prévus par la loi de programmation (ou une proportion équivalente d'EVAT destinés à occuper des postes de soutien), soit à altérer les conditions de la professionnalisation, en privant l'Armée de terre de personnels dont la contribution conditionne pourtant l'aptitude des forces terrestres à remplir leur "contrat opérationnel".

b) A quand l'élaboration d'un statut du réserviste adapté aux nouvelles missions des forces de réserve ?

L'insuffisance des moyens consacrés aux forces de réserve introduit un deuxième doute dans la réalisation de la professionnalisation. Il ne s'agit pas tant des crédits budgétaires prévus pour 1998 (4 millions de francs supplémentaires seront consacrés, dans le projet de budget pour 1998, à la rémunération des réservistes de l'Armée de terre) que des atermoiements qui semblent caractériser l'élaboration du projet de loi tant attendu, qui tirera les conséquences de la professionnalisation sur le rôle et le statut des réservistes au sein des armées .

Le bilan de l'intégration des réservistes dans les unités d'active est, à ce jour, globalement satisfaisant. Les interrogations sur le statut des réservistes et sur les moyens susceptibles d'être affectés aux rémunérations et à la protection sociale des réservistes (les périodes ne sont, en effet, pas prises en compte en vue de l'ouverture des droits à pension de retraite) ne semblent en revanche pas tranchées. Or les forces de réserve sont appelées à jouer un rôle majeur dans la future Armée de terre professionnalisée. Il importe donc de définir prochainement les contours législatifs du statut des réservistes, et d'affecter aux forces de réserve des moyens adaptés à leurs nouvelles missions.

c) Les contraintes liées à la réforme du service national

La loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national pose deux types de problèmes tenant, d'une part, au coût à venir du volontariat dans les armées, et, d'autre part, aux conséquences, sur la conduite de la période de transition, des reports d'incorporation destinés aux titulaires d'un emploi.

(1) Le coût du volontariat dans les armées

Fondé sur les mêmes principes que les " emplois-jeunes ", le futur volontariat dans les armées induira un coût sensiblement plus élevé que le volontariat auquel renvoyait le projet de loi élaboré par le précédent gouvernement.

Les futurs volontaires seront en effet assimilés aux titulaires d'emplois-jeunes et, à ce titre, percevront une rémunération assise sur le SMIC, comprenant en outre l'hébergement et l'alimentation. Sur le titre III de l'Armée de terre pèsera donc la rémunération de 5 500 volontaires, dont le coût sera à peine moins élevé que celui des EVAT. Certes, on peut objecter à cette remarque que la loi de programmation 1997-2002 avait, dans l'attente de la loi portant réforme du service national, été définie sur la base d'un volontariat rémunéré au SMIC, et que le coût du futur volontariat a été pris en compte dans la détermination des moyens de fonctionnement de l'Armée de terre pendant la période 1997-2002.

Il aurait néanmoins été probablement plus prudent de prévoir pour les futurs volontaires une rémunération plus conforme à la logique du service national qui implique, de la part du jeune, l'idée de service rendu à la collectivité et donc, par conséquent, une certaine générosité n'appelant pas nécessairement une rémunération proportionnelle aux efforts fournis.

L'argument selon lequel une indemnité plus modeste n'aurait pas permis d'attirer une ressource suffisante et de qualité ne paraît pas nécessairement recevable. En effet, les craintes exprimées à l'égard de l'attractivité des pécules ont conduit à définir ceux-ci sur des bases suffisamment généreuses pour que l'on enregistre actuellement, dans l'Armée de terre, trois demandes au moins pour un pécule. Le même raisonnement appliqué au volontariat militaire incite à penser que celui-ci n'aurait pas nécessairement moins de succès si la rémunération avait été fixée à un niveau moins élevé, permettant, par exemple, d'allouer des moyens supplémentaires à l'activité des forces (voir ci-dessous II).

(2) L'incidence des nouveaux reports d'incorporation sur la période de transition

L'article 3 de la loi n° 97-1019 portant réforme du servie national a pour objet d'insérer, dans le code du service national qui s'appliquera jusqu'en 2002, un nouvel article L. 5 bis A créant une catégorie inédite de reports d'incorporation, destinés aux jeunes gens titulaires d'un emploi. Rappelons que cette disposition vise à attribuer un report d'incorporation, susceptible d'être renouvelé, aux jeunes gens titulaires d'un contrat à durée indéterminée . Cette disposition pourrait permettre aux intéressés, par le biais de reports successifs, d'échapper de facto au service national jusqu'à l'extinction définitive de celui-ci.

Notons que, dans le cas des titulaires d'un contrat à durée déterminée , les reports créés par le nouvel article L 5 bis A du code du service national ont un effet plus limité, puisqu'ils viennent à échéance avec le contrat de travail du jeune homme incorporable.

L'article L 5 bis A du code du service national pourrait avoir des conséquences très défavorables pour l'Armée de terre. Celle-ci pourrait en effet subir, du fait de ces reports, un " manque à gagner " compris, selon les infrormations transmises à votre rapporteur, entre 12 000 et 16 000 appelés. Or la transition vers l'armée professionnelle a été bâtie, pour l'Armée de terre, sur un effectif régulièrement décroissant d'appelés, dont la contribution à la défense nationale demeure importante jusqu'à la suspension définitive du service national.

Tel qu'il est conçu, le dispositif des nouveaux reports d'incorporation pose un problème d' incertitude sur les contours de la ressource incorporable. Cette incertitude pourrait affecter l'organisation de l'Armée de terre, si celle-ci était obligée de subir une évolution incontrôlée de sa ressource appelée .

Dans ce contexte, les dispositions de l'article 3 de la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national conduisent à envisager des correctifs. Ceux-ci pourraient reposer sur le recrutement supplémentaire d'un effectif de militaires du rang engagés correspondant au coût des appelés soustraits par la nouvelle loi aux ressources de l'Armée de terre. Cette mesure n'est toutefois pas neutre financièrement, car un EVAT a vocation à être pris en compte par le titre III des armées plus longtemps qu'un appelé.

Une autre mesure pourrait consister à accélérer le rythme des restructurations, afin que l'Armée de terre puisse rallier plus vite le format défini à l'échéance de 2002. Selon les informations transmises à votre rapporteur, 5 000 personnels environ pourraient être rendus disponibles par ces restructurations anticipées (il pourrait s'agir de procéder, dès 1998, à la tranche de restructurations annoncée pour 1999).

Cette solution induirait toutefois une charge budgétaire supplémentaire non négligeable, du fait du coût des changements de résidence des personnels militaires.

Les deux catégories de mesures susceptibles d'atténuer les conséquences de la création de reports d'incorporation destinés aux titulaires d'un contrat de travail soulignent l'incidence budgétaire d'une mesure pourtant présentée, de manière hâtive, comme de nature à susciter des économies en matière de lutte contre le chômage...

L'alternative est donc la suivante :

- soit l'Armée de terre reçoit des moyens suffisants pour compenser, au moins partiellement, le " manque à gagner " en ressource appelée résultant de ces nouveaux reports,

- soit aucun des correctifs ci-dessus évoqués n'est adopté, et les conditions de la professionnalisation de l'Armée de terre seront affectées par d'ingérables incertitudes sur le niveau de la ressource susceptible d'être incorporée. La capacité de l'Armée de terre à remplir l'intégralité de ses missions pendant la période de transition pourrait, dans ce cas, être altérée.

C'est au gouvernement qu'il revient de donner un signal fort en faveur de la professionnalisation, sauf à donner à penser qu'il ne souhaite pas donner à cette réforme tous les moyens de réussir.

*

* *

II. LA DOTATION DE L'ARMÉE DE TERRE EN 1998

Le projet de budget de la défense s'élèvera, en 1998, à 238,2 milliards de francs, contre 243,3 en LFI 1997, soit une diminution de 3,2 % en francs courants, qui atteint 4,6 % en francs constants, compte tenu de l'objectif gouvernemental de hausse des prix pour 1998 (+ 1,4 %). Hors dépenses de pensions (soit l'agrégat pertinent au regard des prescriptions de la loi de programmation militaire), les crédits se montent à 184,7 milliards de francs, contre 190,9 en LFI 1997 (réduction de 3,3 % en francs courants et de 4,7 % en francs constants).

Cette évolution d'ensemble négative affecte différemment les dépenses ordinaires et les crédits d'équipement : alors que les premières connaissent, hors dépenses de pensions, une progression apparente de 1,5 %, limitée à 0,5 % à structures constantes, les crédits d'équipement accusent, également à structures constantes, une chute de 8,7 % par rapport à 1997 (soit 7,7 milliards de francs en moins) liée à l' " encoche " perpétrée dans l'application de la loi de programmation, sous prétexte de contribution à l'effort général de réduction de dépenses publiques.

En 1998, les crédits de l'Armée de terre représenteront 25,96 % de l'ensemble du budget de la défense, soit une proportion stable par rapport à 1997 (25,74 %), qui atteste de la relative uniformité des " coupes " pratiquées lors de la préparation du budget. Les 47,946 milliards de francs qui constitueront la dotation de l'Armée de terre en 1998 se situeront en effet, à l'instar du total du budget de la défense, en net retrait par rapport aux moyens alloués en 1997 : - 2,3 % en francs courants, et - 3,7 % en francs constants.

S'agissant des dépenses ordinaires , le taux d'évolution s'établit à 2,3 % en francs courants et à périmètre constant ^{5( * )} , soit une augmentation en francs constants de 0,9 %.

Les crédits d'équipement, a contrario, sont en retrait de 10,8 % par rapport à la dotation de 1997 et de 11 % par rapport à ce qu'aurait dû être la deuxième annuité de la loi de programmation . Un tel décalage n'est pas acceptable.

A. UN TITRE III PERMETTANT LA MISE EN OEUVRE DE L'ANNUITÉ 1998 DE LA PROFESSIONNALISATION

Il convient de rappeler l'ampleur des contraintes qui, pendant la période de transition, pèseront sur le titre III du budget de la défense et, au premier chef, sur celui de l'Armée de terre, avant d'aborder l'analyse des moyens inscrits dans le projet de budget pour 1998 au titre des dépenses ordinaires.

1. Un pari audacieux mais cohérent : réaliser la professionnalisation à titre III stable en francs constants

La loi de programmation 1997-2002 repose sur le pari de procéder à la professionnalisation en stabilisant les dépenses militaires.

L'objectif est donc de financer la professionnalisation, qui implique inéluctablement une hausse des dépenses liées aux rémunérations, sans pour autant faire dériver le titre III. Il s'agit de couvrir l'augmentation des frais de rémunérations et des charges sociales induites par le recours à un effectif accru de professionnels, au moyen des économies attendues de la réduction du format sur les dépenses de fonctionnement.

La dotation consacrée aux rémunérations et aux charges sociales de l'ensemble du Ministère de la Défense passera ainsi de 77,7 milliards de francs en 1997 à 80,4 milliards de francs en 1998. La part de cette dotation dans l'ensemble du titre III du budget de la défense est, d'ores et déjà, passée de 74 % (en 1996) à 78 % (en 1998) ^{6( * )} . D'où la nécessité, inscrite dans la loi de programmation, de parvenir à réduire de quelque 20 % les crédits consacrés au fonctionnement courant de l'ensemble du budget de la défense. Entre 1997 et 1998, conformément à la dynamique prévue par la programmation, ces crédits baisseront ainsi de 5 %, parallèlement à la diminution du format des armées.

Les contraintes budgétaires qui pèseront plus particulièrement sur l'Armée de terre pendant la période de transition tiennent essentiellement à trois facteurs :

- c'est cette armée qui assumera l'essentiel des mutations induites par le passage de l'armée mixte vers l'armée professionnelle : l'extinction rapide de la ressource appelée induira, en effet, une diminution de 41,4 % des effectifs militaires des forces terrestres entre 1996 et 2002 ;

- c'est elle, de même, qui supportera la plus lourde part des restructurations, pour des raisons évidentes liées à son reformatage complet, parallèlement à la suppression du service militaire dans ses formes actuelles ;

- l'Armée de terre devra, enfin, pendant la période de transition, supporter les coûts induits par la professionnalisation (rémunération d'un effectif croissant d'engagés), et par les restructurations ( poursuite de l'entretien des emprises libérées par les formations dissoutes ou transférées, tant que ces immeubles ne seront pas vendus), tout en continuant à faire face aux dépenses liées aux structures d'une armée qui demeurera mixte jusqu'en 2002.

La conduite de la professionnalisation à titre III constant implique donc, spécialement pour l'Armée de terre, sur laquelle pèse l'essentiel de cette réforme, une gestion particulièrement rigoureuse des crédits de fonctionnement, afin que les contraintes inhérentes à la période de transition n'altèrent pas les capacités opérationnelles des forces terrestres

2. Les crédits du titre III alloués à l'Armée de terre par le projet de budget sont conformes à la loi de programmation

La somme de 30,590 milliards de francs prévue au titre III de l'Armée de terre par le projet de budget traduit une augmentation de 980 millions de francs par rapport à la LFI 1997.

Cette évolution d'ensemble résulte :

- d'une augmentation des dépenses de rémunérations et charges sociales de 1,071 milliard de francs qui, en progression de 4,8 %, atteignent 23,5 milliards,

- de l'inscription au budget de l'Armée de terre d'une dotation de 296 millions de francs pour les pécules d'incitation au départ,

- d'une diminution des autres postes (alimentation, fonctionnement, entretien programmé des matériels) de 385 millions (- 5,4 %), parallèlement au resserrement du format.

Le tableau ci-après détaille ces différents mouvements :

Évolution du titre III de l'Armée de terre

(1997-1998)

(en millions francs)

	LFI 1997	PLF 1998	Evolution 1998/1997	Part dans l'ensemble du titre III en 1998
Chapitres 31-31, 31-32 et 31-41: rémunérations des personnels militaires (1)	20 391	21 372	+ 4,8 %	69,9 %
Chapitre 31-96 : pécules	(2)	296	-	0,9 %
Chapitres 33-90 et 33-91 : charges sociales payées par l'Etat	2 057	2 147	+ 4,3 %	7 %
Sous-total rémunérations + charges sociales	22 449	23 816	+ 6 %	77,8 %
Chapitre 34-10 : alimentation	1 550	1 415	- 8,7 %	4,6 %
Chapitre 34-04 : fonctionnement	5 375	5 135	- 4,4 %	16,7 %
Chapitre 34-20 : entretien programmé des matériels	228	218	- 4,3 %	0,7 %
Sous-total titre III hors Musée de l'Armée	29 604	30 586	+ 3,3 %	99,98 %
Musée de l'Armée	4,7	4,7	-	0,02 %
Total titre III	29 609	30 590	+ 3,3 %	-

(1) Chapitre 31-03 dans la nomenclature de la LFI 1997

(2) Dépense non imputée sur les crédits de l'Armée de terre en 1997

Par ailleurs, le titre III de l'Armée de terre représentera à lui seul 30 % de l'ensemble des crédits de fonctionnement du budget de la Défense, soit une proportion nettement plus importante que celle que l'on observera pour les autres armées, qui s'explique par des différences évidentes en termes d'effectifs.

Répartition du titre III par armées et par services

	Crédits de fonctionnement en 1998 (en millions de francs)	Part dans le titre III du budget de la Défense en 1998
Terre	30 591	30 %
Gendarmerie	19 972	19 %
Air	15 713	15 %
Marine	13 086	13 %
Autres services	24 360	23 %
Total	103 722	-

a) L'augmentation des rémunérations et des charges sociales

L'augmentation très forte des crédits de rémunérations et charges sociales résulte de cinq facteurs : l'incidence des mécanismes d'augmentation " automatiques " des rémunérations publiques, l'impact des créations et suppressions d'emplois prévues par la programmation, l'amélioration de la condition militaire, deux mesures nouvelles au titre des rémunérations des personnels servant à l'étranger et notamment en Afrique et, enfin, l'inscription au budget de l'Armée de terre des crédits destinés aux pécules d'incitation au départ.

(1) L'augmentation " automatique " des rémunérations

Celle-ci résulte à la fois de l'extension en année pleine des mesures de revalorisation des rémunérations publiques intervenues en 1997 et de l'inscription de crédits supplémentaires au titre du " glissement-vieillesse-technicité ".

(2) L'impact limité des créations et suppressions d'emplois liées à la programmation

La création de 5 879 postes d'engagés volontaires se traduit par une augmentation des crédits de 560 millions de francs. Corrélativement, toutefois, une économie de montant similaire est enregistrée, du fait des suppressions d'emplois de sous-officiers et d'appelés. Les créations d'emplois civils, en revanche, impliquent une légère augmentation des crédits.

(3) L'effort en faveur du recrutement des engagés

La professionnalisation s'est traduite par un ensemble de mesures destinées à revaloriser la rémunération des militaires du rang engagés, afin d'encourager le recrutement de ceux-ci. Leur solde est, conformément à la loi de programmation 1997-2002, assise sur le SMIC depuis le 1er juillet 1997 (indice 226 majoré, soit une rémunération mensuelle nette de 5 600 F), compte non tenu des avantages en nature (hébergement, alimentation, réduction SNCF) dont bénéficie traditionnellement cette catégorie.

Par ailleurs, l'indemnité de départ des caporaux-chefs quittant l'armée entre 8 et 11 ans de service a été revalorisée (24 mois de solde au lieu de 14). Dans la même logique, le dispositif des primes d'engagement a été amélioré : un contrat initial supérieur à trois ans ouvre ainsi droit à une prime de 7 000 francs dès le treizième mois de service ; les contrats ultérieurs entraînent le versement d'une prime de 2 500 francs par mois. Le total des primes d'engagement peut atteindre la somme de 17 000 francs pour un contrat de huit ans.

Enfin, l'allocation d'une prime équivalant à 5 % de la solde brute, soit environ 470 francs par EVAT dépassant quinze ans de service, serait à l'étude pour les fidéliser, et les encourager à rester en service au-delà de quinze ans.

(4) L'amélioration de la condition militaire

Les mesures prises en faveur de la condition militaire sont de portée relativement modeste :

- revalorisation de l'indemnité pour charges militaires (+ 0,54 %) pour un coût de 11,02 millions de francs ;

- augmentation du prêt des appelés (+ 1 %), pour un coût de 11,12 millions de francs ;

- mesure en faveur de la prime de qualification des officiers brevetés, pour un coût de 14,44 millions de francs.

Enfin, la mensualisation des élèves-officiers induira un coût de 9,95 millions de francs.

(5) La rémunération des personnels servant à l'étranger

Une première mesure, d'un montant de 29,07 millions de francs, a pour objet de traduire l'augmentation des taux de l'indemnité de résidence servies aux agents en poste à l'étranger. Il s'agit, en l'occurrence, des personnels prépositionnés en Afrique.

Une seconde mesure (260 millions de francs au total pour le budget de la défense, principalement destinés à l'Armée de terre) tend, selon les termes du document " bleu ", à ajuster les crédits de rémunération des personnels au titre du dispositif en Afrique, c'est-à-dire à prendre en compte, dès la loi de finances initiale, les surcoûts, en termes de rémunérations, induits par notre présence permanente en Afrique. Jusqu'à présent, seule une partie de ces surcoûts était budgétisée, rendant nécessaires des ouvertures de crédits en cours d'année.

Les rémunérations supplémentaires servies à une partie de ces personnels (bases au Tchad et en République centrafricaine) n'étaient, en effet, jusqu'à présent, pas prévues au budget, mais ouvertes au cours de son exécution.

La réforme, par le décret du 1 ^er octobre 1997, des modes de rémunération des personnels effectuant de courts séjours à l'étranger (au sein de " compagnies tournantes "), devrait, par ailleurs, permettre de limiter le coût de notre dispositif en Afrique et celui des opérations extérieures. Cette réforme vise à remplacer l'actuel dispositif de rémunération en fonction de l'indemnité de résidence à l'étranger par une indemnité égale à 1,5 fois le montant de la solde.

(6) Les mesures d'incitation au départ

Un crédit de 296,2 millions de francs sera, dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998, imputé sur la dotation de l'Armée de terre au titre des mesures d'accompagnement de la professionnalisation, pour financer les pécules. Ceux-ci sont destinés à favoriser les départs d'officiers et de sous-officiers qui disposent de l'ancienneté requise pour bénéficier d'une retraite à jouissance immédiate (respectivement vingt-cinq et quinze ans de service), et qui se trouvent à plus de trois ans de la limite d'âge de leur grade. Notons que la totalité des moyens consacrés aux pécules (dont, principalement, les " pécules rénovés ", créés par la loi de 1996 pour l'ensemble des officiers et sous-officiers) s'élèvera, en 1998, à 939 millions de francs, soit une augmentation substantielle de 14 % par rapport aux crédits de même objet inscrits dans le budget de 1997. Les crédits alloués aux " pécules rénovés ", pour leur part, passeront de 572 à 822 millions de francs.

Rappelons que le montant moyen des pécules attribués en 1997 a été de 410 000 francs pour les officiers, et de 235 000 francs pour les sous-officiers. Le pécule , non imposable, peut représenter, selon la loi, jusqu'à 45 mois de solde pour les militaires se trouvant à plus de dix ans de la limite d'âge de leur grade, c'est-à-dire pour une population de facto limitée parmi les bénéficiaires du dispositif .

Tel qu'il est conçu, le dispositif des pécules appelle deux constatations :

- d'une part, les pécules, tels que les définit la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996, ont pu attirer un nombre assez important de candidats ; néanmoins les critères devant présider à l'attribution de ces pécules répondant pour l'essentiel à l'objectif d'assainir la pyramide des grades des officiers et sous-officiers, il en est résulté une forte concentration des bénéficiaires sur les catégories qui, se trouvant assez près de la limite d'âge de leur grade (4 ans et demi en 1997, vraisemblablement 5 ans en 1998), n'ont pas vocation à percevoir les pécules les plus importants ;

- d'autre part, on observe une forte représentation des adjudants-chefs ^{7( * )} parmi les sous-officiers de l'Armée de terre bénéficiaires des pécules en 1997, (61,3 % de l'ensemble). Dans le même ordre d'idée, 77 % des officiers bénéficiaires de pécules en 1997 sont des colonels et des lieutenants-colonels ^{8( * )} . Cette répartition a, rappelons-le, pour objet d'assainir la pyramide des grades du corps des officiers.

b) La baisse des besoins en alimentation

Les crédits inscrits au chapitre 34-10 enregistrent une diminution de 8,7 % par rapport à 1997, et passent ainsi de 1 550,9 à 1 415,45 millions de francs.

Cette évolution résulte des mesures d'effectifs correspondant à la deuxième annuité de la loi de programmation.

En 1998 sera maintenue la prime globale d'alimentation de 1997 et de 1996 (24,40 F en métropole).

L'absence d'actualisation de ce taux pourrait se traduire par une légère baisse du pouvoir d'achat du poste alimentation. Pour regrettable qu'elle soit, cette situation paraît à votre rapporteur moins critiquable que la différence de traitement constatée, depuis plusieurs années, entre l'Armée de terre et les autres armées au regard de la prise en charge du repas de service de midi. Les personnels de l'Armée de terre sont, en effet, les seuls à ne pas bénéficier de la prise en charge du repas de service de midi.

Comme votre rapporteur l'a déjà fait observer lors de l'examen du précédent budget, il ne sera plus acceptable, une fois l'armée de terre professionnalisée, de refuser d'aligner l'Armée de terre sur les autres armées, au motif que les effectifs particulièrement importants servant dans les forces terrestres rendraient cette mesure impossible à financer. Il sera donc indispensable, quand l'Armée de terre aura rejoint les effectifs prescrits par la loi de programmation à l'échéance de 2002, de mettre fin à cette différence de traitement, à moins que le souci de l'équité se traduise par l'alignement des autres armées sur la situation de l'Armée de terre...

c) Poursuite de la baisse des crédits consacrés à l'entretien des immeubles

Les crédits consacrés à l'entretien des immeubles sont inscrits au chapitre 34-04 (fonctionnement), et répartis entre les articles 92 (entretien des immeubles et du domaine militaire) et 10 (entretien et activité des forces-masse de casernement). Les crédits destinés à l'entretien réalisé par les formations en tant que " locataires " sont, depuis 1992, déconcentrés.

Après la baisse de 9,3 % constatée entre la loi de finances initiale de 1996 et le budget 1997, la contraction de - 2 % qui devrait concerner les crédits d'entretien des casernements entre 1997 et 1998 paraît relativement moins défavorable.

Les principales réalisations effectuées depuis 1996 et prévues pour 1998 concernent essentiellement la réfection des toitures, façades et fermetures des bâtiments, la réfection intérieure des logements des militaires du rang et des sous-officiers célibataires, la sécurité des personnes et des biens, ainsi que les réseaux d'eau, d'électricité et de téléphone.

Comme votre rapporteur l'a précédemment relevé, sur le chapitre 34-04 pèse l'entretien des immeubles devenus inutiles à la suite des restructurations, mais dont l'aliénation n'est pas encore acquise. Le maintien de l'entretien répond au souci d'éviter la dégradation de ces locaux.

L'Armée de terre n'est donc pas en mesure de transformer les restructurations en économies nettes . Le décalage dans le temps entre l'abandon des casernements et la vente de ceux-ci limiterait à 14 millions de francs, d'après les informations transmises à votre rapporteur, les économies attendues des dissolutions effectuées en 1997.

d) Inquiétudes relatives à l'activité des forces terrestres

Le taux d'activité de l'Armée de terre dépend du niveau des crédits de carburant et de munitions.

En 1998, la dotation en carburant s'établira à 469 millions de francs, soit une baisse de 8 % par rapport aux 510 millions de francs prévus en 1997.

En 1998, les dotations de munitions d'instruction, qui figurent au titre V, seront de 241 millions de francs en crédits de paiement (- 18,5 % par rapport à 1997).

Cette baisse sensible des crédits de paiement s'explique, selon les informations communiquées à votre rapporteur, par trois facteurs :

- la réduction du format de l'Armée de terre se traduit par une diminution des besoins en munitions d'instruction ;

- les progrès de la simulation tendent aussi à réduire les besoins en munitions d'instruction ;

- la baisse de la consommation des munitions d'instruction s'explique également, depuis plusieurs années, par la consommation d'une part des stocks de munitions " guerre " constitués pendant la guerre froide en vue d'un affrontement en Centre-Europe, qui repose aujourd'hui sur des hypothèses modérément envisageables.

Par ailleurs, le taux d'activité des forces terrestres s'établit, depuis 1996, à 80 jours de sortie, dont 40 avec matériels organiques. Il s'agit là d'une diminution assez sensible par rapport aux 100 jours de sortie, dont 50 avec matériels organiques, qui caractérisaient l'activité de l'Armée de terre jusqu'en 1995. Certes, ces grandeurs ne constituent que des moyennes, et n'excluent pas que certaines unités connaissent un taux d'activité plus satisfaisant, en raison notamment d'un engagement sur un théâtre d'opération extérieure.

Il est néanmoins probable que le niveau d'entraînement d'une armée professionnelle ne saurait être satisfaisant avec 80 jours d'activité, dont 40 avec matériel organique. Il importera donc de restaurer un taux d'activité permettant de motiver les personnels et de garantir des capacités opérationnelles exigeantes, conformes à ce que l'on peut attendre d'une armée professionnelle.

3. Un décalage inadmissible entre les crédits d'équipement prévus par la loi de programmation et les crédits inscrits au projet de budget pour 1998

Votre rapporteur est très préoccupé de l'amputation effectuée dans le titre V de la dotation de l'Armée de terre par le projet de loi de finances pour 1998, par rapport aux crédits prévus par la loi de programmation. Les 1 800 millions de francs ainsi soustraits aux crédits d'équipement des forces terrestres représentent un manque à gagner de 11 % par rapport à ce qu'aurait dû être la deuxième annuité de la programmation 1997-2002.

S'agit-il d'une "encoche" sans lendemain, ou d'une rupture dans l'application de la loi de programmation susceptible de conduire à une révision durable de celle-ci ? Le débat n'est, à ce jour, pas tranché. Quelle qu'en soit l'issue, votre rapporteur constate que le non-respect de la loi de programmation suscite d'ores-et-déjà des interrogations sur la capacité du budget de la défense à assurer, à terme, la modernisation des équipements terrestres. La faille constatée entre ce qu'aurait dû être l'annuité 1998 de la programmation et le projet de budget affectera probablement les conditions de la transition , car elle concerne tous les postes du titre V sans se limiter aux fabrications d'armements stricto sensu.

a) Présentation générale du titre V

Le tableau ci-après retrace l'évolution des différents postes du titre V entre 1997 et 1998.

Évolution des principaux postes du titre V

(en millions de francs)

	AP			CP			Part dans le titre V en 1998
	LFI 1997	PLF 1998	Variation 1998/1997	LFI 1997	PLF 1998	Variation 1998/1997 (en francs courants)	AP	CP
Espace (chapitre 51-60)	14	21	+ 53,6 %	50	40,7	- 18,6 %	0,10 %	0,23 %
Etudes-développement (chapitre 51-80)	2 124	1 966	- 7,4 %	3 531	3 075	- 12,9 %	9,6 %	17,7 %
Fabrications (chapitre 53-80) dont :	14 334	15 703	+ 9,6 %	13 205	11 909	- 9,8 %	76,5 %	68,6 %
Fabrication de matériels d'armement	10 288	12 038	+ 16,9 %	9 246	8 658	- 6,3 %	58,5 %	49,8 %
HCCA (habitation, couchage, campement, ameublement)	1 431	1 231	- 13,7 %	1 424	1 121	- 21,2 %	6 %	6,4 %
EPM (entretien programmé des matériels) ^(1) titre V	2 613	2 434	- 6,8 %	2 535	2 129	- 16 %	11,8 %	12,3 %
Infrastructures	2 610	2 822	+ 5,1 %	2 662	2 329	- 12,5 %	13,7 %	13,4 %
TOTAL Titre V	19 082	20 551	+ 7,3 %	19 449	17 355	- 10,8 %	-	-

(1) Compte non tenu des crédits inscrits au titre III (chapitre 34-20)

Ce tableau confirme la part prédominante du chapitre fabrications (53-80), qui représentera 76,5 % des AP et 68,6 % de CP en 1998, malgré la baisse sensible constatée en CP (- 9,8 % en francs courants, et - 10,8 % en francs constants).

L'augmentation des autorisations de programme du titre V (+ 7,3 % en francs courants ; + 6,1 % en francs constants) contraste avec la diminution très préoccupante des crédits de paiement (- 10,8 % en francs courants ; - 11,8 % en francs constants). Ce hiatus appelle une interrogation : les crédits de paiement des années 1999 et suivantes permettront-ils d'honorer des autorisations de programme en croissance ?

Par ailleurs, le titre V de l'Armée de terre représentera, en 1998, 21,4 % de l'ensemble des crédits d'équipement du Ministère de la Défense (en CP), soit une proportion stable par rapport à celle que l'on observait en 1997, comme le montre le tableau ci-après :

Part des crédits d'équipement des armées et services dans les crédits d'équipement du Ministère de la Défense (CP)

	Crédits d'équipement 1997 (en millions de francs)	Crédits d'équipement 1998 (en millions de francs)	Évolution 1998/1997	Part dans les crédits d'équipement de la Défense 1997	Part dans les crédits d'équipement de la Défense 1998
Marine	22 319	19 555	- 12,4 %	25,1 %	24,1 %
Air	21 624	19 162	- 11,4 %	24,4 %	23,6%
Terre	19 450	17 356	- 10,8 %	21,9 %	21,4%
Gendarmerie	2 165	2 099	- 3 %	2,4 %	2,6 %
Autres services	23 148	22 829	- 1,4 %	26,0 %	28,2 %
TOTAL	88 705	81 000	- 9 %	-	-

b) Le suivi des programmes terrestres gravement ébranlé par le non-respect de la loi de programmation

Rappelons tout d'abord que la loi de programmation 1997-2002 repose sur l'objectif prioritaire de professionnalisation, pour l'essentiel, et que le renouvellement du matériel de l'Armée de terre du futur a été reporté à une période ultérieure à la transition.

La priorité dont fait l'objet la réalisation de la professionnalisation ne saurait toutefois justifier les difficultés qui résulteront nécessairement, en matière de réalisation des grands programmes, du budget de 1998, qu'il s'agisse de la diminution très significative des moyens destinés à la préparation de l'avenir, ou du moratoire d'un an sur d'importants programmes auxquels est contrainte l'Armée de terre.

(1) Une baisse inquiétante des crédits consacrés à la préparation de l'avenir

Les crédits consacrés à l'espace (chapitre 51-60) et aux études-développement (chapitre 51-80) traduisent la place de la préparation de l'avenir parmi les crédits d'équipement de l'Armée de terre.

La baisse des crédits de paiement liés à l'espace (- 18,6 %) contraste avec la forte hausse (+ 138 %) constatée dans le projet de budget de 1997. De même, la contraction des études développement (- 12,9 % en CP) succède à l'effort très significatif accompli en 1997 (+ 18,7 % en CP). Le projet de budget de la Défense pour 1998 paraît donc traduire une préoccupation modérée pour la préparation de l'avenir des équipements terrestres , ce qui est particulièrement regrettable compte tenu des "grands chantiers" à prévoir dans les domaines suivants :

- mise au point d'un missile à fibre optique, destiné à des missions d'appui-feu, et au traitement d'objectifs ponctuels dans la profondeur (plus de 30 km) ;

- élaboration d'un système Battlefield identification friends and foes (BIFF), susceptible de réduire les risques de tirs fratricides : les besoins existants en matière d'identification sur le champ de bataille ont été mis en évidence par la Guerre du Golfe ;

- introduction d'éléments robotiques sur le champ de bataille, afin d'améliorer l'efficacité opérationnelle des systèmes d'armes par l'automatisation des certaines tâches, notamment le déminage ;

- mise au point d'un "système combattant", destiné à équiper le combattant à pied de moyens prenant en compte les défis du combat moderne (mobilité, protection, notamment balistique et NBC, armement individuel de haute précision, transmissions internes au groupe de combat).

(2) D'importantes altérations dans le processus de réalisation des principaux programmes

Les crédits consacrés à la fabrication des matériels d'armement terrestres connaîtront une évolution contrastée en 1998 : augmentation des autorisations de programme (+ 16,9 %) et baisse des crédits de paiement (- 6,3 %). 12 038 millions de francs seront ainsi, en AP, consacrés à la fabrication de matériels d'armement terrestres en 1998, les CP représentant 8 658 millions de francs (au lieu de 9 246 en 1997).

Le décalage entre ce qu'aurait dû être l'annuité 1998 de la loi de programmation et les crédits effectivement inscrits au projet de loi de finances pour 1998 conduiront à interrompre pour un an certains grands programmes ^{9( * )} : développement du lance-roquettes multiple de nouvelle génération, industrialisation de l'obus antichar à effet dirigé, valorisation du système Roland, fabrication des missiles antichar à courte portée Eryx, des missiles sol-air Mistral, et des obus flèche de 120 mm. Les livraisons du char Leclerc passeront de 33 à 30 exemplaires en 1998 : cette modification du déroulement de ce programme majeur est présentée comme n'induisant aucune modification de l'état global des livraisons ni de la cible. Elle devrait, néanmoins, aggraver les difficultés de GIAT industries, entreprise publique que l'Etat est par ailleurs conduit à recapitaliser.

Il est, en outre, surprenant que notre pays ne soit pas à même, dans le cadre des programmes en coopération, de commander les matériels produits dans les mêmes délais que nos partenaires. Ainsi, la marine néerlandaise et l'armée de terre allemande pourraient percevoir l'hélicoptère NH 90 en 2003, alors que l'Armée de terre française n'en recevrait le premier exemplaire qu'en 2011. Dans le même ordre d'idée, le système antichar AC3GLP devrait équiper la version allemande du Tigre dès 2001, l'Armée de terre française n'étant supposée être dotée de cet équipement qu'en 2011.

c) Une compression générale des autres dépenses

Les efforts d'économie imputables à la baisse des crédits d'équipement pèsent sur l'ensemble des crédits du titre V, y compris sur des postes liés à la mise en oeuvre de la professionnalisation.

(1) La baisse problématique des crédits d'entretien programmé des matériels

Les crédits d'entretien programmé des matériels sont partagés entre le titre III (chapitre 34-20), qui finance les opérations de maintenance sous-traitées au secteur industriel, et le titre V (chapitre 53-80), qui concentre l'essentiel de la dotation, et sur lequel est imputée l'acquisition de l'ensemble des pièces de rechange nécessaires au soutien des matériels terrestres.

Le tableau ci-après montre que, après avoir progressé dans des proportions relativement importantes en 1997, les crédits d'EPM connaîtront des évolutions négatives en 1998, qu'il s'agisse des moyens inscrits sur le titre III ou sur le titre V.

Crédits d'entretien programmé des matériels en 1997-1998

Titre III		LFI 1997	PLF 1998	Variation 1998/1997
Matériels terrestres (chapitre 34-20, article 21)		201,8	192,9	- 4,4 %
Matériels de transmissions (chapitre 34-20, article 22)		26,8	25,7	- 4,1 %
Sous-total Titre III		228,6	218,6	- 4,3 %
Titre V Matériels terrestres (chapitre 53-80, article 55)	AP CP	1 893 1 909,3	1 783,5 1 591,9	- 5,8 % - 16,6 %
Matériels aériens (chapitre 53-80, article 56)	AP CP	643,5 547,2	573 494,6	- 11 % - 9,6 %
Matériels de transmission (chapitre 53-80, article 57)	AP CP	77 78,9	78,3 43	+ 1,7 % - 45,5 %
Sous-Total titre V	AP CP	2 613,5 2 535,4	2 434,8 2 129,5	- 6,84 % - 16 %
TOTAL	AP CP	2 842,1 2 764	2 653,4 2 348,1	- 6,6 % - 15 %

Titre III et titre V confondus, la dotation consacrée à l'entretien programmé des matériels terrestres représentera en 1998 2 348,1 millions de francs en crédits de paiement (2 764 millions de francs en autorisations de programme), soit une baisse de - 15 % (- 6,6 % s'agissant des autorisations de programme).

Selon les informations transmises à votre rapporteur, les crédits d'EPM pour 1998 ont été calculés en fonction de l'anticipation de l'état des parcs à entretenir à l'échéance de l'an 2000. Cette anticipation tient compte des délais de réalisation industrielle, qui imposent un intervalle de deux ans entre les commandes de pièces indispensables au soutien des matériels, et la livraison de ces rechanges. La baisse des crédits d'EPM ne traduirait, dans cette logique, que la réduction du format de l'Armée de terre, et devrait être suffisante pour assurer l'entretien des parcs à venir.

Il est certes clair que la réduction du format de l'Armée de terre peut avoir pour conséquence une baisse des besoins d'EPM, parallèlement à la diminution des parcs en service. Il conviendrait de ne pas éluder cependant les difficultés susceptibles de résulter des besoins croissants liés à la montée en puissance des matériels de nouvelle génération , comme le char Leclerc, et à la rénovation des matériels anciens qui ne seront pas remplacés, parmi lesquels le canon AUF 1. Par ailleurs, il n'est pas exclu que la remise en état de matériels excédentaires, en attente de cession , ou que la destruction de ces matériels pèse sur les chapitres liés à l'entretien programmé des matériels.

Enfin, les crédits d'EPM ne permettront d'atteindre en 1998 qu'un taux de disponibilité opérationnelle des matériels de 80 %, considéré comme le maximum potentiel actuellement envisageable. Les crédits d'entretien programmé des matériels supporteront donc une part très importante de l'effort d'économies, bien qu'il soit contestable de faire de ce poste une variable d'ajustement du titre V.

(2) Habillement, couchage, campement et ameublement : des besoins croissants malgré la réduction du format contrastant avec une évolution négative des moyens

Les crédits consacrés au poste habillement, couchage, campement et ameublement (HCCA), parfois dénommé "entretien programmé des personnels" en vertu d'une symétrie quelque peu impropre avec l'entretien programmé des matériels, sont inscrits au chapitre 53-80 (fabrications), article 58 (habillement) et 59 (campement, couchage et ameublement).

Ces crédits connaîtront une évolution négative en 1998, alors que l'on avait relevé, entre 1996 et 1997, une augmentation assez favorable en crédits de paiement (+ 6,2 %).

Dotation HCCA en 1997-1998

	PLF 1997		PLF 1998		Evolution 1998/1997
	AP	CP	AP	CP	AP	CP
Art. 58 (habillement)	1 169,7	1 126,9	988,2	893,8	- 15,5 %	- 20,7 %
Art. 59 (couchage, campement et ameublement)	262	297,4	247,8	228,1	- 5,4 %	- 23,3 %
Total HCCA	1 431,7	1 424,3	1 231	1 121,9	- 13,7 %	- 21,2 %

Les crédits d'HCCA sont destinés à financer l'habillement du combattant (paquetages, effets de protection -gilets pare-balles, casques composites...-, effets dits complémentaires -sac de vie en campagne...-), les tentes et les matériels d'hébergement en campagne, les articles de literie, ainsi que le mobilier pour les chambres et les bureaux.

Notons que les opérations de renouvellement , destinées à compenser l'usure des équipements, représentent la plus grosse part de la dotation (80 %) . Parmi les mesures nouvelles , liées aux besoins opérationnels ou conjoncturels, citons les équipements de protection nucléaire, bactériologique et chimique, auxquels quelque 30 millions de francs devraient être consacrés en 1998, ainsi que les équipements de démineur (4,5 millions de francs en 1998 ; 2,4 en 1997).

En 1998, la priorité ira, comme en 1997, aux effets qui améliorent la sécurité individuelle du combattant : tenues de combat "Outre-mer" traitées dans le cadre de la lutte contre le paludisme, tenues de combat bariolées "théâtre européen", et ensembles de protection contre les intempéries et le froid.

Alors que la dotation de 1997 anticipait très sagement des besoins croissants à court terme, puisque les crédits de paiement augmentaient de 6,2 %, la dotation prévue pour 1998 pourrait ne pas permettre de faire face aux nombreux besoins liés tant à la fois à la professionnalisation qu'à la participation de l'Armée de terre aux opérations extérieures.

En effet, la professionnalisation créera, parallèlement à l'augmentation des effectifs de militaires du rang engagés, de nouveaux besoins de matériels de couchage et d'ameublement, du fait de l'attention dont font l'objet, à très juste titre, les conditions de vie des EVAT.

Par ailleurs, les opérations extérieures ont pour conséquence une usure rapide des matériels et induisent des besoins croissants de renouvellement , tandis que la priorité assignée à la projection implique d'être en mesure d'équiper un nombre plus élevé de combattants en matériels de protection.

Il n'est donc pas possible d'envisager d'économies sur les crédits d'HCCA du fait de la réduction des effectifs des forces terrestres. La baisse de ces crédits ne doit, dès lors, pas être poursuivie en 1999.

(3) Les infrastructures, un poste sensible pendant la période de transition

La dotation consacrée aux infrastructures baissera de - 12,5 % en crédits de paiement (+ 5,1 % en autorisations de programme). Les crédits d'infrastructure se répartiront, en 1998, entre l'Allemagne, la métropole, l'Outremer et les services, conformément au tableau ci-après :

Infrastructures en 1998 (en millions de francs)

	AP	CP
Métropole	2 069,0	1 770,2
Allemagne	70,4	46,7
Outre-mer	110,2	78,5
Titre VI et divers (dont acquisitions)	84,0	101,2
Infrastructures des services	489,3	333,1
TOTAL	2 822,9	2 329,7

Parmi les principales opérations d'infrastructure financées en 1997, mentionnons la mise en oeuvre du plan VIVIEN, destiné à l' amélioration des conditions de vie des militaires du rang engagés, ainsi que la construction ou la réhabilitation de bâtiments ayant vocation à accueillir des EVAT ou des cadres célibataires.

Le poste infrastructures devra donc financer d' importantes opérations liées à la professionnalisation .

Par ailleurs, la dotation de l'Armée de terre devra assumer un sur coût transitoire lié aux restructurations : les transferts d'établissements et de régiments induisent, en effet, des dépenses d'entretien minimal qui pourraient être comprises entre 18 et 40 millions de francs.

De plus, l'Armée de terre devra faire face aux travaux d'infrastructures dûs à l'accueil des nouveaux matériels.

Une baisse des crédits d'infrastructure n'est donc pas sans conséquences dans le contexte actuel de montée en puissance de la professionnalisation et de restructurations. A titre d'exemple, l'économie de 332 millions de francs imposée à l'Armée de terre sur le chapitre 54-40 pourrait se traduire, en 1998, par le sacrifice de dix bâtiments pour cadres célibataires, et de quinze bâtiments pour EVAT. Or, il est clair qu'une armée professionnelle ne saurait se passer de bâtiments adaptés à la configuration de ses effectifs. On ne peut donc exclure que l'économie réalisée sur le poste infrastructures en 1998 altère les conditions de mise en oeuvre de la professionnalisation.

CONCLUSION

La première étape de la transition de l'Armée de terre, en cette fin de l'an I de la professionnalisation, appelle un bilan globalement positif. Il convient ici de rendre hommage aux personnels de l'Armée de terre , qui abordent les réformes en cours avec le dévouement et la compétence qu'on leur connaît.

La deuxième annuité de la loi de programmation 1997-2002 ne saurait toutefois être abordée avec optimisme, compte tenu des menaces potentielles qui pourraient altérer prochainement les conditions de la professionnalisation , et, surtout, du fait d'un décalage inadmissible entre les prescriptions de la loi de programmation et le niveau des crédits d'équipement inscrits dans la dotation de l'Armée de terre pour 1998.

Votre rapporteur constate que le "manque à gagner" ainsi subi par l'Armée de terre, s'il n'affecte pas encore, à ce jour, le rythme de la modernisation de ses équipements, ne sera pas sans conséquences sur les conditions de la mise en oeuvre de la professionnalisation. En effet, l'"encoche" inscrite dans le projet de budget de la Défense affecte tous les crédits d'équipement de l'Armée de terre, y compris des postes qui, comme les infrastructures, se situent au coeur de l'accompagnement de la professionnalisation, et qui ne sauraient sans préjudice pour celle-ci être considérés comme des variables d'ajustement.

En tout état de cause, si la théorie de l'" encoche " se trouvait démentie par les faits et si les crédits militaires ne retrouvaient pas, à partir de 1999, le niveau de ressources prévu par la loi de programmation 1997-2002, la cohérence de la réforme entreprise et la loi de programmation elle-même se trouveraient remises en cause. Il est, selon votre rapporteur, inconcevable d'admettre au nom de la contribution du budget de la défense à la réduction des déficits publics, le sacrifice d'une loi de programmation, elle-même fondée sur des hypothèses budgétairement réalistes, et sur le souci de stabiliser les dépenses militaires.

Sous le bénéfice de ces observations, v otre rapporteur pour avis conclut au rejet des crédits du ministère de la Défense pour 1998.

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EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport pour avis au cours de sa réunion du 19 novembre 1997.

A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé sur le coût induit par la décision, annoncée par le ministre de la défense lors de l'examen de son budget par l'Assemblée nationale, d'abaisser à 52 ans l'âge de la retraite des ouvriers de l'Etat travaillant à la Direction des constructions navales et à GIAT-Industries. M. Serge Vinçon, rapporteur pour avis, a estimé que cette mesure avait constitué une concession destinée à obtenir le vote du budget de la défense par la majorité de l'Assemblée nationale.

M. Philippe de Gaulle a estimé que les difficultés susceptibles de résulter, pendant la période de transition, de nouveaux reports d'incorporation créés dans le cadre de la loi portant réforme du service national, justifiaient plus encore une accélération de la professionnalisation, dont le processus devait être, selon lui, le plus rapide possible.

Revenant alors sur les problèmes liés à l'affectation à l'armée de terre de personnels civils dont les effectifs budgétaires étaient pourtant créés, M. Maurice Lombard s'est demandé si ces difficultés ne devraient pas conduire à augmenter les recrutements de militaires du rang engagés, qui seraient affectés à des fonctions de soutien. A cet égard, M. Serge Vinçon, rapporteur pour avis, a rappelé que la professionnalisation reposait sur le partage des tâches entre, d'une part, des militaires, qui devaient être consacrés à des missions opérationnelles, et des civils affectés à des missions de soutien.

M. Maurice Lombard a enfin évoqué avec le rapporteur pour avis la question de l'affectation, au budget de la défense, conformément à un engagement du précédent Gouvernement, des fonds de concours résultant de la cession d'immeubles des armées.

M. Xavier de Villepin, président, a alors rappelé que la commission ne voterait sur l'ensemble des crédits de la défense pour 1998 qu'après avoir entendu tous ses rapporteurs pour avis.

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La commission a examiné l'ensemble des crédits du ministère de la défense pour 1998 au cours de sa réunion du mercredi 26 novembre 1997.

M. Xavier de Villepin, président, a exprimé les raisons de sa forte inquiétude devant le projet de budget proposé.

S'agissant des crédits du titre III, dont l'enveloppe globale traduisait la priorité affichée en faveur de la professionnalisation, il a néanmoins exprimé une double préoccupation : d'une part, la compression des crédits de fonctionnement (hors rémunérations et charges sociales) qui, avec l'insuffisance des crédits d'entretien programmé des matériels, menaçait l'activité des forces ; d'autre part, les conséquences potentielles, particulièrement pour l'armée de terre, des dispositions adoptées en matière de reports d'incorporation pour les jeunes gens titulaires d'un contrat de travail, qui fragilisaient la période de transition et rendaient nécessaire l'adoption de mesures de compensation.

En ce qui concerne les crédits du titre V -qui connaissaient une brutale diminution (de 8,7 % en francs courants et de 9,9 % en francs constants)- M. Xavier de Villepin, président, a formulé les observations suivantes :

- il a d'abord déploré que les crédits d'équipement militaire jouent le rôle de " variable d'ajustement " du budget de l'Etat, ce qui constituait un signal négatif adressé à la nation dans son ensemble ; il a particulièrement souligné les conséquences de ces coupes budgétaires sur les crédits consacrés au nucléaire (- 13 %), évolution qui constituait un important sujet d'inquiétude pour l'avenir ; il a également regretté les incidences de ces diminutions de crédits sur les programmes spatiaux militaires et sur le programme Rafale ;

- M. Xavier de Villepin, président, a ensuite estimé que le projet de budget de la défense pour 1998 constituait un mauvais signal adressé aux industries de la défense pour quatre raisons : le coût élevé, et quasi mécanique, de ces réductions budgétaires en termes d'emplois, le surcoût inévitable des équipements faisant l'objet de mesures d'étalement ou de moratoires, la perte de " lisibilité " que la loi de programmation avait précisément pour objet d'apporter aux industriels, et enfin l'affaiblissement qui en résultera pour les industriels français dans la perspective des restructurations indispensables de l'industrie européenne de l'armement ;

- puis M. Xavier de Villepin, président, a souligné que ce projet de budget constituait surtout un signal très négatif adressé à nos armées au moment même où un effort exceptionnel leur était demandé ; il a estimé que les orientations de ce budget, si elles n'étaient pas corrigées après 1998, poseraient des interrogations majeures pour l'avenir : ne risqueraient-elles pas de compromettre la cohérence de la réforme entreprise dans son ensemble ? ne risqueraient-elles pas de remettre en cause le futur modèle d'armée lui-même ?

- M. Xavier de Villepin, président, a estimé que toutes ces interrogations revenaient finalement à poser la question de la validité de la théorie dite de l' " encoche " ; il a estimé que, si les économies imposées à la défense en 1998 avaient un caractère exceptionnel, leurs conséquences, pour regrettables et dommageables qu'elles soient, seraient peut-être surmontables ; si, en revanche, la défense ne retrouvait pas, à partir de 1999, le niveau de ressources prévu par la loi de programmation 1997-2002, l'ensemble de la réforme engagée se trouverait gravement fragilisée et la dernière loi de programmation devrait être considérée comme caduque.

Or, a souligné M. Xavier de Villepin, président, la dernière loi de programmation -contrairement à ses devancières- comportait déjà une forte réduction des crédits d'équipement militaire et constituait la traduction d'une réforme d'ensemble devant aboutir à la mise en place d'un nouveau modèle d'armée. Son non-respect ou -a fortiori- son abandon ne pourrait donc conduire qu'à l'affaiblissement progressif de notre défense ou à la révision de ce modèle d'armée. Il a en outre estimé que, si l'élaboration éventuelle d'une nouvelle programmation venait à être envisagée, il vaudrait mieux alors renoncer à sa traduction législative, devenue sans valeur.

Concluant son propos, M. Xavier de Villepin, président, a estimé que la commission n'avait d'autre choix que de rejeter les crédits du ministère de la défense pour 1998 et l'a invitée à réaffirmer son ferme attachement au respect de la loi de programmation votée en 1996. Il a enfin suggéré à la commission, pour expliquer son avis négatif, d'adopter les principales observations qu'il venait de présenter et de les faire figurer dans chacun de ses rapports pour avis au titre des conclusions de la commission.

M. Bertrand Delanoë a alors indiqué que, s'il partageait certaines des inquiétudes exprimées par M. Xavier de Villepin, président -pour des raisons qui étaient d'ailleurs antérieures au projet de budget pour 1998-, il était globalement en désaccord avec les conclusions proposées et approuvait la démarche générale suivie par le Gouvernement. Il a relevé que les programmes conduits en coopération avec nos partenaires européens étaient poursuivis de manière satisfaisante. Il a estimé que les difficultés rencontrées venaient essentiellement de la méthode employée pour professionnaliser nos forces armées qui ne pouvait aboutir qu'à des pressions de plus en plus fortes sur les crédits d'équipement. M. Bertrand Delanoë a conclu en considérant qu'une " épreuve de vérité " était souhaitable et ne devrait écarter aucun des choix nécessaires, qu'il s'agisse des missions assignées à nos forces ou des équipements retenus.

M. Michel Caldaguès a indiqué qu'il partageait pleinement chacune des observations formulées par M. Xavier de Villepin, président. Il a estimé que le budget très inquiétant qui était présenté trouvait son origine, non pas dans la méthode suivie pour professionnaliser nos armées, mais, beaucoup plus largement, dans la mise en cause progressive des différentes spécificités des forces françaises et dans le processus de " mutualisation " des forces qui ne pouvait conduire, de manière insidieuse, qu'à la réduction de notre effort national de défense. Il a enfin souligné que la politique conduite par le Gouvernement en matière de dépenses publiques civiles conduisait inévitablement à la compression de nos dépenses militaires.

M. Jean Faure a exprimé son entier soutien à chacune des conclusions présentées par M. Xavier de Villepin, président. S'agissant des crédits consacrés au nucléaire, il a estimé indispensable de respecter les calendriers prévus et souligné, dans ce domaine plus que dans tout autre, l'enjeu majeur que représentait la question de la transmission du savoir et du maintien des compétences scientifiques.

M. Philippe de Gaulle a relevé qu'une quinzaine d'années auront été nécessaires entre le lancement du programme Rafale et la constitution de la première flottille de ces appareils.

M. Claude Estier a enfin indiqué que les commissaires socialistes ne s'associaient pas aux conclusions proposées par M. Xavier de Villepin, président.

La commission a alors adopté, le groupe socialiste votant contre, les principales observations présentées par M. Xavier de Villepin, président, et décidé de les faire figurer en tête de chacun de ses rapports pour avis sur le budget de la défense pour 1998, au titre des conclusions de la commission.

Elle a enfin émis un avis défavorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de la défense pour 1998.

ANNEXE -
LE SUIVI DES PRINCIPAUX PROGRAMMES EN 1997-1998

- Le char Leclerc

2 203 millions de francs seront consacrés au char Leclerc en 1998 (en crédits de paiement), dont 39 millions de francs au titre du développement.

L'" encoche " effectuée dans la loi de programmation conduira à réduire les livraisons 1998 à 30 chars au lieu de 33. En 1998 seront commandés 88 chars, la cible totale étant de 406 exemplaires, en cohérence avec le format de l'Armée de terre à l'échéance de la programmation.

Depuis l'origine du programme, 14,857 milliards de francs ont été consommés au 31 décembre 1996, sur un coût total estimé à 34,36 milliards de francs.

Outre les 390 chars commandés par les Emirats arabes unis (129 devant être livrés pour le 31 décembre 1997), des perspectives à l'exportation pourraient exister en Arabie saoudite et, éventuellement, en Corée, en Turquie et au Qatar. Notons néanmoins que la Suède a préféré le Léopard II A5 allemand.

- L' hélicoptère Tigre (HAP-HAC)

D'ici 2015 devraient être livrés 120 exemplaires sur les 215 qui constituent la cible française (115 en version appui protection, et 100 en version antichar). L'Allemagne a, pour sa part, confirmé une cible de 212 appareils.

802 millions de francs seront affectés à ce programme en 1998 en crédits de paiement, dont 475 au titre du développement (605 millions de francs en 1997, dont 455 au titre du développement).

Les crédits consommés au 31 décembre 1996 s'élevaient à 6,451 milliards de francs, sur un coût total évalué à 45,73 milliards de francs.

Afin de réduire les coûts de ce programme, une révision des spécifications a conduit à supprimer certains équipements (détecteur d'alerte et de veille, détecteur d'obstacles, ...) ; il est par ailleurs envisagé de concevoir des équipements en commun avec ceux du NH 90 à des fins d'économie d'échelle.

- L'hélicoptère NH 90

Conçu dans le cadre d'une coopération européenne dont la France assure une part importante (41,6 %), cet hélicoptère de transport tactique se situe encore en phase de développement. 326 millions de francs lui seront consacrés en crédits de paiement en 1998 (726 millions de francs en 1997). Au 31 décembre 1996 avaient été consommés 1,340 milliard de francs courants, sur la dotation de l'Armée de terre. La contribution totale de la dotation de l'Armée de terre au développement représenterait 3,041 milliards de francs.

La cible globale compte 609 appareils, dont 160 pour la France. La cible allemande est de 205 hélicoptères, celle de l'Italie, de 224 appareils.

Les deux années de retard qu'enregistre ce programme sont dues aux difficultés rencontrées lors de la sélection des équipements.

Les perspectives d'exportation pourraient éventuellement s'élever à 600 appareils.

- Le VBCI (véhicule blindé de combat d'infanterie)

Ce programme a pris la suite de l'ancien véhicule blindé modulaire. Les modalités de mise en oeuvre de ce programme n'ont pas été arrêtées : le VBCI pourrait être réalisé en coopération avec le Royaume-Uni et l'Allemagne, ou dans un cadre strictement national.

29 millions de francs seront affectés au développement de ce programme en 1998 en crédits de paiement (54 millions de francs en 1997). En dépit d'un besoin opérationnel très réel, les premières livraisons ne devraient intervenir qu'en 2004. Pour une cible de 600 véhicules, le coût total du programme est estimé à 8 milliards de francs, le prix unitaire s'inscrivant dans une fourchette comprise entre 7 et 8 millions de francs.

- Le lance-roquettes multiples nouvelle génération

Héritier du programme LRM phase III, abandonné dans le cadre de la programmation 1997-2002 pour des raisons budgétaires, et après le retrait des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne et du Royaume-Uni du consortium initial, le lance-roquettes multiples nouvelle génération résulte de la définition de roquettes aux performances moins ambitieuses que celles du LRM phase III.

Ce programme sera retardé d'une année du fait du décalage entre la dotation de l'Armée de terre pour 1998 et les crédits prévus par la loi de programmation .

- Le radar de contrebatterie Cobra

Programme mené en coopération avec l'Allemagne et le Royaume-Uni, le radar de contrebatterie Cobra bénéficiera de 136 millions de francs en 1998 en crédits de paiement (64 millions de francs en 1997). 684 millions de francs avaient été consommés au 31 décembre 1996, sur un total de 2,450 milliards de francs. Notons que cette estimation intègre la baisse de cible de 15 à 10 systèmes, en cohérence avec la contraction du format de l'Armée de terre.

Des perspectives à l'exportation existeraient au sein de l'OTAN, ainsi qu'au Koweït et dans les Emirats arabes unis. Les commandes britanniques et allemandes s'élèvent respectivement à 7 et 12 systèmes.

Le retard de sept mois enregistré dans le suivi de ce programme est imputable à des difficultés techniques, liées à la coopération entre partenaires européens.

- Les systèmes de défense sol-air

. Le programme SATCP (sol-air très courte portée) Mistral version H , s'inscrit dans une cible de 345 postes de tir et de 3 000 missiles. 52 millions de francs seront consacrés à la fabrication de ce système en 1998, en crédits de paiement (193 en 1997). Les entorses à la loi de programmation se traduiront par un moratoire d'un an sur les commandes de missiles qui auraient dû être effectuées en 1998.

. Le programme SAMP (sol-air moyenne portée) a une cible révisée par la loi de programmation à 400 missiles et à 8 unités de tir. 348 millions de francs seront affectés à ce programme en crédits de paiement en 1998, dont 34 millions de francs au titre des fabrications. L'échéancier de commandes et de livraisons de ce matériel est encore indéterminé. 1,276 milliard de francs avaient été consommés au 31 décembre 1996. Le prix unitaire du lanceur est de 19,5 millions de francs, et celui du missile de 7,8 millions de francs.

. La valorisation du Roland , dans la perspective de son intégration au programme Martha, concerne une cible de 72 postes de tir (98 avant les révisions induites par la loi de programmation 1997-2002). 191 millions de francs seront affectés à ce programme en 1998, en crédits de paiement (271 millions de francs en 1997). 449 millions de francs avaient été consommés au 31 décembre 1996, sur un coût total de 5 634 millions de francs. Un moratoire d'un an a été appliqué sur les commandes initialement prévues pour 1998, à cause du décalage entre la loi de programmation et les crédits d'équipement effectivement inscrits au budget de 1998.

- Les systèmes antichar

. Le système antichar AC3G-MP (moyenne portée) s'inscrit dans une cible révisée par la loi de programmation à 600 postes de tir, 8 000 missiles guerre et 3 000 missiles d'exercice. Conçu en coopération internationale (avec l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Belgique), ce programme a un coût total estimé à 5 milliards de francs, 871 millions de francs ayant été consommés au 31 décembre 1996. 142 millions de francs seront affectés en 1998 à ce système en crédits de paiement (dont 57 millions de francs au titre du développement). 147 millions lui ont été consacrés en 1997.

. Le système AC3G-LP (longue portée) est destiné à s'intégrer sur l'hélicoptère Tigre version antichar. La cible finale est de 100 postes de tir et 3 600 missiles. En 2015 devraient avoir été livrés 50 postes de tir et 1 800 missiles. 132 millions de francs seront consacrés en crédits de paiement à ce programme en 1998 (134 millions de francs en 1997). Système développé avec le Royaume-Uni et l'Allemagne, cet armement antichar s'inscrit dans un coût total de 3,983 milliards de francs pour la part française.

. Au système ACCP-Eryx (courte portée) seront affectés 177 millions de francs en crédits de paiement en 1998 (228 millions de francs en 1997), sur un coût total de 2,498 milliards de francs, 1 230 millions de francs avaient été consommés au 31 décembre 1996. La cible finale comporte 700 postes de tir et 12 000 missiles (avant la loi de programmation 1997-2002, la cible portait sur 1 100 postes de tir et 21 600 missiles). 310 postes de tir et 3 900 missiles ont été livrés avant 1998.

Les perspectives de livraison pour 1998 portent sur 2 000 missiles et 50 postes de tir. Le système AC3G-LP fait partie des programmes affectés d'un moratoire d'un an en 1998 , du fait de la réduction des crédits d'équipement du ministère de la Défense. C'est pourquoi aucune commande n'est prévue en 1998.

- Les moyens d'observation du champ de bataille

. Héritier du programme Orchidée, le programme Horizon vise la surveillance du champ de bataille dans une profondeur de 150 km. La réalisation de ce système héliporté induirait un coût total de 910 millions de francs, dans lequel ne sont pas pris en compte -de manière d'ailleurs contestable- les crédits consommés par le programme Orchidée. Au 31 décembre 1996 avaient été consommés 613 millions de francs. En 1998, 83 millions de francs seront, en crédits de paiement, affectés à ce programme, dont 64 au titre du développement. La cible finale comporte deux systèmes Horizon, comprenant chacun une station sol et deux hélicoptères, équipés de radars Doppler et d'un poste d'intervention de bord. L'échéancier des commandes et des livraisons porte sur deux commandes et une livraison avant 1998, et une livraison en 1998.

. Les systèmes d'information et de commandement des forces (SIC-F) visent à améliorer la chaîne de commandement par automatisation du traitement de l'information. Conçu de manière à assurer l'interopérabilité de données dans un cadre interarmées et interallié, le programme SIC-F comporte deux versions, dont le coût global serait compris entre 815 et 1 020 millions de francs. 87 millions de francs seront, en 1998, consacrés à ce programme en crédits de paiement, dont 65 au titre du développement.

¹ Texte adopté par la commission au cours de sa réunion du mercredi 26 novembre 1997, le groupe socialiste votant contre.

² voir Pierre Labbé, L'organisation future de l'Armée de terre, Droit et Défense, 97/2

³ Notons que la place faite aux préparations militaires par la loi portant réforme du service national pourrait conduire à maintenir des centres d'instruction dont la dissolution avait été prévue avant l'élaboration des hypothèses sur lesquelles repose cette loi.

⁴ voir La réorganisation de l'Armée de terre : l'élaboration d'un modèle professionnel " objectif 2002 " - Le Casoar, avril 1997 ; et Pierre Labbé, L'organisation future de l'Armée de terre, Revue Droit et défense, 97/2.

⁵ Sur le montant total de 30,590 milliards de francs retracé dans le document bleu au titre des dépenses ordinaires de l'agrégat Armée de terre sont en effet inscrits cette année 296 millions de francs destinés aux pécules. Ce type de dépenses figurait, dans le PLF pour 1997, à l'agrégat " administration générale ".

⁶ Il convient toutefois d'observer que cette progression très forte résulte, pour partie, de la budgétisation au titre de III de ressources figurant auparavant au titre V (partie dite étatique de la Direction des constructions navales) ou en dehors du budget de la défense (rémunérations des gendarmes affectés à la surveillance du réseau autoroutier).

⁷ En 1997, sur 1 062 sous-officiers ayant bénéficié d'un pécule, on compte 254 majors, 651 adjudants-chefs et 157 adjudants.

⁸ Sur 127 officiers bénéficiaires de pécules en 1997, on compte 14 colonels, 84 lieutenants-colonels et 29 capitaines.

⁹ Voir en annexe la fiche relative au suivi des principaux programmes concernant l'équipement de l'Armée de terre.