AVIS n° 86 - Tome I - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - CULTURE
M. Philippe NACHBAR, Sénateur
COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES - AVIS n° 86 Tome 11997/1998
Table des matières
- I. UN EFFORT BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DE LA CULTURE
-
II. LA POURSUITE DE LA RÉFORME DE LA POLITIQUE CULTURELLE
- A. LA MISE EN OEUVRE D'UNE POLITIQUE DU CADRE DE VIE
- B. LA POURSUITE DE L'AMÉNAGEMENT CULTUREL DU TERRITOIRE
- C. LA RÉORGANISATION DE L'ADMINISTRATION DU MINISTÈRE DE LA CULTURE
-
III. UNE MARGE DE MANOEUVRE QUI REND DÉLICATE LA CONDUITE DE LA POLITIQUE
CULTURELLE
- A. UNE POLITIQUE DE PROTECTION DU PATRIMOINE CONFRONTÉE À L'EXTENSION DE SON CHAMP D'ACTION
- B. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES MUSÉES NATIONAUX
- EXAMEN EN COMMISSION
N° 86
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
CULTURE
Par M. Philippe NACHBAR,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM. Adrien
Gouteyron,
président
; Pierre Laffitte, Albert Vecten, James
Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Ivan Renar,
vice-présidents
; André Egu, Alain Dufaut, André
Maman, Mme Danièle Pourtaud,
secrétaires
;
MM. Philippe Arnaud, Honoré Bailet, Jean Bernadaux, Jean Bernard,
Jean-Pierre Camoin, Jean-Claude Carle, Robert Castaing, Marcel Daunay, Jean
Delaneau, André Diligent, Ambroise Dupont, Daniel Eckenspieller,
Gérard Fayolle, Alain Gérard, Roger Hesling, Pierre Jeambrun,
Alain Joyandet, Philippe Labeyrie, Serge Lagauche, Henri Le Breton,
Jacques Legendre, Guy Lemaire, François Lesein,
Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin
,
Philippe
Nachbar, Michel Pelchat, Louis Philibert, Jean-Marie Poirier, Guy
Poirieux, Roger Quilliot, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert,
Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé,
Jacques Valade, Marcel Vidal.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
et
85
(annexe n°
8
)
(1997-1998).
Lois de finances
.
Mesdames, Messieurs,
Le budget du ministère de la culture s'élèvera en 1998
à 15,109 milliards de francs en dépenses ordinaires et
crédits de paiement soit une progression de 3,8 % par rapport
à la loi de finances pour 1998.
Cette augmentation des crédits du ministère de la culture, qui
s'effectue à structure constante, doit être mesurée
à l'aune de celle du budget de l'Etat, limitée à
1,36 %.
Elle permet d'apprécier le caractère prioritaire donné
à la culture. L'abandon de la rigueur imposée au nom d'une
politique de maîtrise des dépenses publiques permet notamment un
effort en faveur du patrimoine monumental. L'année dernière, la
commission avait souligné les conséquences fâcheuses que la
réduction des dotations prévues au titre de la loi de programme
était susceptible d'entraîner pour notre patrimoine comme pour la
situation des entreprises du secteur de la restauration des monuments
historiques, en terme d'emploi et de perte des savoir-faire.
Le retournement de tendance que traduit le budget constitue incontestablement
un motif de satisfaction. Par ailleurs, si l'augmentation des crédits du
ministère de la culture rompt avec la rigueur, les priorités
affichées traduisent la volonté de poursuivre les réformes
engagées.
Néanmoins, l'effort accompli pour 1998 ne pourra être
considéré comme significatif qu'à condition qu'il
s'inscrive dans la durée.
L'objectif du " 1 % " n'est pas atteint cette
année, le budget de la culture ne représentant que 0,95 %
des dépenses du budget général. Par ailleurs, en
dépit des engagements pris par la ministre en ce domaine, il reste
à vérifier que le redressement opéré par le projet
de loi de finances ne sera pas remis en cause par des mesures de
régulation budgétaire qui constituent malheureusement une
tradition constante qui n'a pas été démentie cette
année.
*
* *
I. UN EFFORT BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DE LA CULTURE
A. UN EFFORT QUI NE PERMET PAS D'ATTEINDRE LE SEUIL SYMBOLIQUE DU 1 %
1. Une augmentation sensible des crédits de la culture
a) Une croissance de 3,8 % des crédits de la culture
En 1998, le
budget du ministère de la culture
s'élèvera en dépenses ordinaires et crédits de
paiement à 15.109,38 millions de francs, en progression de
3,78 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997
(14.557,33 millions de francs), soit une variation de 552,04 millions
de francs.
Si l'on raisonne en termes de moyens d'engagement, c'est-à-dire en
tenant compte des autorisations de programmes, et non pas des crédits de
paiement, la progression s'établit à 6,77 %.
Il faut souligner que cette comparaison entre la loi de finances initiale pour
1997 et le projet de loi de finances pour 1998 est établie à
structure constante. Elle tient compte du fait que les crédits
destinés aux interventions culturelles dans le secteur de l'audiovisuel
public qui représentaient, en 1997, 568,920 millions de francs sont
désormais rattachés aux services généraux du
Premier ministre.
Rappelons que le budget de l'Etat en dépenses ordinaires et en
crédits de paiement progresse de 1,36 %. Les crédits de la
culture bénéficient donc d'une progression supérieure de
2,42 points à la progression moyenne du budget général.
L'effort budgétaire réalisé en 1998 pour la culture
apparaît plus nettement encore si l'on établit une comparaison
entre le montant régulé des crédits pour 1997 et le projet
de loi de finances pour 1998. En effet, après les annulations
décidées en cours d'exercice, la variation entre 1997 et 1998
s'élève à 1.114 millions de francs, soit une
augmentation de 7,95 %.
Les annulations auxquelles il a été procédé par
arrêté du 9 juillet dernier ont porté sur 656,28 millions
de francs. Elles ont épargné les crédits de personnel
ainsi que les dotations consacrées à l'exécution de la loi
de programme sur le patrimoine monumental déjà fortement
touchées par la loi de finances pour 1997 . Les crédits
d'intervention culturelle relatifs aux actions éducatives et culturelles
ont été amputés de 4,4%. En ce qui concerne les
autorisations de programme, l'annulation effective de crédits a
été de 594,2 millions de francs, des ouvertures de crédits
sur le titre VI compensant une partie des annulations intervenues sur le titre
V en raison du transfert de la maîtrise d'ouvrage du
réaménagement intérieur du centre Georges Pompidou de la
mission interministérielle des grands travaux à
l'établissement public lui-même.
b) Un souci de transparence
Cette augmentation des crédits consacrés
à la culture s'effectue à structure constante
.
En effet, notamment en 1996 et en 1997, le ministère de la culture
avait bénéficié d'une progression de ses moyens
budgétaires qui résultait pour une large part de
l'élargissement de ses compétences.
En 1996, les transferts de crédits (1,89 milliard de francs au
total) représentaient la quasi - totalité de la progression dont
bénéficiait le budget de la culture (soit 1,98 milliard de
francs). Ils résultaient du rattachement au ministère de la
culture, d'une part, des services de l'architecture dépendant
jusqu'alors du ministère de l'aménagement du territoire, de
l'équipement et des transports et, d'autre part, d'activités
gérées par le ministère de la communication
(dépôt légal audiovisuel, orchestres de Radio France
par exemple) et enfin, de l'élargissement à la Cité des
sciences et de l'industrie de la tutelle exercée sur le site de la
Villette.
En 1997, l'élargissement des compétences portait sur plus de
900 millions de francs correspondant essentiellement au transfert de la
part de la dotation générale de décentralisation
afférente aux bibliothèques dont la charge avait
été confiée aux collectivités locales dans le cadre
de la décentralisation. A structure constante, les crédits de la
culture subissaient une diminution de 8,6 % par rapport à 1996,
correspondant à 1,34 milliard de francs.
Si ces transferts de compétences ont eu pour effet dans un premier temps
d'accroître en termes nominaux le montant des crédits, ils
réduisent à terme les marges de manoeuvre dont peuvent
bénéficier les autres actions du ministère.
Néanmoins, votre rapporteur souligne que les transferts de
compétences opérées lors des deux dernières
années n'ont pas été remis en cause et ont
contribué à
renforcer la cohérence de l'action du
ministère de la culture
.
Ainsi, le rattachement des services de l'architecture, annoncé en 1995
et rendu effectif en 1997, a consacré le retour au ministère de
la culture d'attributions qui lui avaient été retirées en
1978 au bénéfice du ministère de l'environnement et du
cadre de vie. La progression des crédits dont ils ont
bénéficié en 1997 (+ 17 % en dépenses
ordinaires et autorisations de programmes) a démontré la
volonté de donner toute son importance à cette nouvelle mission
qui, par ailleurs, permet d'enrichir certaines attributions traditionnelles du
ministère. La fusion de la direction de l'architecture et de la
direction du patrimoine sous l'autorité d'une seule personnalité
en 1998 achèvera de donner son sens à ce transfert de
compétences.
c) Une marge de manoeuvre accrue par la diminution des crédits affectés aux grands travaux
La décrue des crédits consacrés aux
grands travaux se traduira en 1998 par une diminution de crédits de
539,71 millions de francs en dépenses ordinaires et autorisations
de programme et de 683,86 millions de francs en dépenses ordinaires
et crédits de paiement.
En effet,
le projet de loi de finances pour 1998 ne comprend de
crédits relatifs aux grands travaux que pour la poursuite des travaux du
Grand Louvre
(200 millions de francs d'autorisations de programme et
246,85 millions de francs en crédits de paiement). Cette ouverture
de crédits est destinée à permettre la poursuite des
opérations correspondant à la deuxième tranche du projet
(ailes Denon, de Rohan, Marsan, aménagements complémentaires
à réaliser sous la cour du Carrousel et diverses restaurations
ponctuelles). Il restera à ouvrir ultérieurement 41,75 millions
de francs d'autorisations de programme et 75 millions de francs de
crédits de paiement afin d'atteindre le niveau de l'enveloppe globale.
La maîtrise d'ouvrage relative à l'achèvement du Grand
Louvre sera confiée à l'agence d'ingénierie culturelle
dont la création est prévue en 1998.
Rappelons qu'en 1998, la Bibliothèque nationale de France ne
nécessitera plus de crédits au titre des grands travaux puisque
sa construction est désormais achevée. Le coût total de
cette opération s'est élevé à 7,9645 milliards
de francs.
2. Un effort qui ne permet pas d'atteindre le seuil du 1 %
a) Le seuil du " 1 % " n'est pas atteint
Réclamée il y a près de trente ans par
Jean Vilar, reprise en 1981 par M. Jack Lang, alors ministre de la culture,
l'affectation de 1 % des dépenses de l'Etat à la culture
reste un objectif gouvernemental : le Premier ministre, dans sa
déclaration de politique générale a, en effet,
affirmé que " l'objectif du gouvernement est (...) de parvenir
progressivement à consacrer effectivement 1% du budget de l'Etat
à la culture ".
Le projet de budget pour 1998 devait représenter la première
étape vers cet objectif. Pour le prochain exercice, les crédits
affectés au ministère de la culture représenteront 0,95%
du budget de l'Etat.
Il importe de souligner que cet objectif -largement consensuel- a connu un sort
variable selon les exercices budgétaires. Ce seuil fut
momentanément atteint dans la loi de finances initiale pour 1993.
Néanmoins, l'annulation intervenue au cours de l'année 1993
devait ramener à 0,93 % la part du budget de l'Etat
consacrée à la culture. Par ailleurs, le franchissement de ce cap
n'avait été possible que grâce aux crédits
affectés aux grands travaux parisiens qui excédaient alors
3 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de
paiement. Le " 1% " fut à nouveau atteint dans le cadre de
la
loi de finances pour 1996, l'accroissement substantiel des crédits de la
culture reflétant alors, pour l'essentiel, l'élargissement des
compétences du ministère.
b) Un seuil symbolique
Le seuil du 1 % est néanmoins symbolique.
Compte tenu des transferts de compétences intervenus au fil des ans, les
comparaisons d'une année sur l'autre n'ont guère de sens. On peut
noter, ainsi que
si l'on raisonne sur le périmètre d'avant
1994
(soit avant le rattachement de la direction de l'architecture, de la
dotation générale de décentralisation et de la Cité
des Sciences),
le budget pour 1998 ne représente seulement que 0,85%
des charges de l'Etat
Par ailleurs,
le budget du ministère de la culture n'est pas le seul
à supporter le poids de la dépense culturelle assumé par
l'Etat
. De nombreux autres ministères dans l'exercice de leurs
compétences y contribuent également. C'est le cas, notamment, du
ministère de l'éducation nationale (rémunération
des enseignants des disciplines artistiques dans les établissements
scolaires ou supérieurs) et du ministère des affaires
étrangères (rayonnement international de la culture
française). L'annexe jaune consacrée à l'effort financier
de l'Etat dans le domaine culturel fait apparaître que le total des
dépenses civiles concernées s'élèvent pour 1998
à 31,798 millions de francs,
soit plus du double des crédits
inscrits au budget du ministère de la culture
. Rappelons pour
mémoire que ces dépenses ne représentent que la
moitié du financement public de la culture, les collectivités
locales fournissant un effort comparable à celui de l'Etat.
B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS QUI PROFITE ESSENTIELLEMENT AUX DÉPENSES D'INVESTISSEMENT
L'augmentation des crédits du ministère de la
culture pour 1998 recouvre des
évolutions contrastées.
Les moyens de fonctionnement du ministère ainsi que les dépenses
d'intervention connaissent un taux de progression de 2,5 % soit une
croissance inférieure à celle du budget du ministère. Les
subventions de fonctionnement aux établissements publics, quant à
elles, progressent à un rythme comparable : 3,77 %. En
revanche, les dépenses en capital, qui sont les principales
bénéficiaires de l'effort budgétaire accompli en faveur de
la culture, augmentent de 20 %, cette progression profitant
essentiellement aux dépenses de restauration et de conservation du
patrimoine monumental (+ 39,3 %).
1. Un renforcement des capacités d'action du ministère
a) Les moyens du ministère
Les crédits du titre III (moyens des services)
augmentent de 2,6% en 1998. Il s'élèvent à
7,106 milliards de francs.
Les dépenses de personnel
: un effort est accompli en 1998
en faveur de l'emploi. Les dotations des chapitres finançant les
rémunérations et les charges sociales liées à
l'activité des personnels
progressent de 2,2%,
s'établissant ainsi à 3.032,09 millions de francs.
Le total
des emplois publics relevant du ministère augmentera de 61
unités,
soit 27 créations pour les emplois
budgétaires de l'Etat auxquelles s'ajouteront 34 créations nettes
sur les budgets des établissements publics.
Les 27 créations d'emplois permettent de solder le plan de stabilisation
des vacataires de surveillance, le relais étant pris par les mesures de
résorption de l'emploi précaire arrêtées l'an
dernier dans le cadre de la loi du 16 décembre 1996.
Les créations d'emplois et les mesures de redéploiement
permettront un renforcement des services patrimoniaux des directions
régionales de l'action culturelle (15 emplois) et des services de
l'architecture (17 emplois).
En ce qui concerne les établissements publics, il faut noter que
l'effectif minimum nécessaire à l'ouverture de la
Bibliothèque nationale de France (BNF) sur le site Tolbiac en 1998 sera
assuré. En effet, après l'ouverture en novembre 1996 du
haut-de-jardin qui regroupe les salles de lecture et les espaces d'exposition
et de conférences destinés au grand public, les salles de lecture
consacrées aux chercheurs (rez-de-jardin) seront inaugurées
l'année prochaine, à une date qui reste à
déterminer.
Les autres
dépenses de fonctionnement
s'élèveront à 599 millions de francs (soit
+ 3,25 %)
et bénéficient de mesures nouvelles d'un
montant de 21,7 millions de francs. Il s'agit là d'une progression
modérée pour des chapitres qui sont régulièrement
frappés par des mesures d'annulation et, compte tenu du fait que sur les
moyens nouveaux, 8 millions de francs permettront le relogement de la
direction régionale des affaires culturelles d'Ile-de-France, rendu
nécessaire par le chantier de réhabilitation du Grand-Palais.
Les subventions de fonctionnement aux établissements publics
augmentent, à structure constante, de 3,77 %
et
s'établissent pour 1998 à 3,397 milliards de francs.
Cet accroissement profitera aux écoles d'architecture qui
bénéficieront d'une mesure nouvelle de 19 millions de
francs. Le montant minimal de crédits nécessaires à
l'ouverture du site Tolbiac de la Bibliothèque nationale de France sera
assuré, ce qui correspond à une subvention de fonctionnement de
600,286 millions de francs pour 1998.
Un effort particulier sera accompli en direction des établissements
d'art lyrique, chorégraphique et dramatique dont le ministère de
la culture assure la gestion, qui bénéficient d'une mesure
nouvelle de 25 millions de francs dont l'essentiel (17 millions de
francs) sera consacré à l'actualisation de la subvention de
fonctionnement et de la dotation à la caisse de retraite de
l'Opéra national de Paris.
L'établissement public du Grand Louvre bénéficiera d'une
augmentation de sa dotation de 4,3 millions de francs correspondant aux
dépenses de fonctionnement résultant de l'ouverture au public de
nouveaux espaces d'exposition permanente.
Il importe également de souligner la création d'un nouvel
établissement public, l'agence d'ingénierie culturelle, dont la
subvention de fonctionnement s'élève à 28,75 millions
de francs. Cet établissement résulte d'une restructuration des
différents pôles de maîtrise d'ouvrage culturelle du
ministère. Cette opération se traduit par une économie en
emplois et en crédits de 31,5 millions de francs résultant
de la suppression de la subvention de fonctionnement et d'emplois non
budgétaires de l'établissement public du Grand Louvre
(- 37,717 millions de francs) et de l'Agence foncière et
technique de la région parisienne (-22,493 millions de francs).
b) Les crédits d'intervention
Ces crédits traduisent traditionnellement les choix
opérés par le ministre pour l'orientation de la politique
culturelle.
Ils s'élèvent pour 1998 à
4,59 milliards de francs soit une progression à structure constante
de 2 ,55 % par rapport à 1997
.
Cette progression résulte, d'une part, de l'inscription de
13,13 millions de francs supplémentaires au titre de
l'actualisation de la dotation générale de
décentralisation des bibliothèques, d'autre part, d'une
revalorisation, à hauteur de 29 millions de francs, des
crédits de commandes artistiques qui bénéficie notamment
au Fonds du patrimoine (+ 13,5 millions de francs) et, enfin, de
l'augmentation des dépenses d'intervention culturelle.
Les dépenses d'intervention culturelle s'élèvent pour
1998 à 3,42 milliards de francs soit une progression de 4 %
par rapport à la loi de finances pour 1997 et de 7,3 % si l'on
tient compte du montant régulé des crédits disponibles
pour 1997
. Les mesures nouvelles s'élèvent à
138 millions de francs et devraient s'accompagner d'un important effort de
redéploiement notamment de la part des directions du ministère en
charge du spectacle vivant.
Il est à noter que
les interventions culturelles
déconcentrées
s'élèvent à 1 ,773
milliards de francs et
représentent 52% du montant total des
dépenses d'intervention.
Cette répartition résulte de
la poursuite de la déconcentration et consacre la priorité
donnée à l'action en région.
Mme Catherine Trautmann a indiqué que les capacités
d'intervention du ministère seront réorientées
"
afin de favoriser les créateurs les plus dynamiques et de
participer pleinement à la démocratisation de l'accès
à la culture, à l'éducation artistique, au soutien
à l'emploi et à l'aménagement du territoire
".
Afin d'atteindre ces objectifs, elle a indiqué que l'effort
budgétaire accompli en 1998 au profit des interventions culturelles
s'accompagnerait d'une clarification des relations entre l'Etat et ses
partenaires. Celle-ci reposera, d'une part, sur une formalisation des
obligations imposées aux réseaux culturels subventionnés
dans le cadre d'une " charte du service public " et,
d'autre part,
sur un développement de la contractualisation avec les
collectivités locales notamment grâce à un fonds de
contractualisation.
Cette démarche annoncée par la ministre, si elle est
inspirée par un souci louable de clarification du cadre des
interventions culturelles de l'Etat ne permet guère d'identifier les
priorités qui seront retenues en la matière, compte tenu du
manque de lisibilité des documents budgétaires.
Votre rapporteur souligne que la présentation des crédits
d'intervention du titre IV a été, cette année,
à nouveau modifiée afin de distinguer la part des interventions
culturelles d'intérêt national (chapitre 43-20) et celle des
interventions déconcentrées (chapitre 43-30).
Cette
nomenclature si elle permet aux services du ministère une plus grande
souplesse de gestion, complique l'exercice du contrôle parlementaire
.
En effet, les modifications qui lui ont été apportées
depuis plusieurs années révèlent une tendance à la
globalisation de la présentation des crédits.
Elles ont en effet conduit à confondre dans de vastes entités des
actions autrefois financées sur des lignes distinctes permettant
d'identifier les crédits qui y étaient affectés. Ainsi,
par exemple, la fusion sur une seule ligne dite " de développement
culturel ", déclinée en crédits centraux et
crédits déconcentrés, des mesures destinées aux
écoles d'architecture, aux actions en direction des publics scolaires et
aux enseignements spécialisés rend difficile la lecture du
" bleu ".
C'est donc essentiellement sur le fondement des indications fournies par le
ministère que peut être appréciée l'évolution
des crédits d'intervention.
Le tableau ci-après rend compte de la progression des crédits
d'intervention du titre IV pour chaque direction ou
délégation du ministère :
TITRE IV
CRÉDITS D'INTERVENTION DU
MINISTÈRE DE LA CULTURE
(développement culturel et
enseignements)
Présentation par directions et
délégations, hors audiovisuel
(en millions de francs)
|
LFI 97 (1) |
PLF 98 |
Variation
|
|
| Archives | 13,6 | 15,1 | + 11 |
| Livre et lecture (2) | 1 037 | 1 051 | + 1 |
| Patrimoine | 136,2 | 142,9 | + 5 |
| Musées | 219,5 | 252 | + 15 |
| Arts plastiques | 310,8 | 315,3 | + 1 |
| Architecture | 72,7 | 80,7 | + 11 |
| Musique et danse | 981,1 | 999,9 | + 2 |
| Théâtre et spectacles | 978,7 | 1 000,7 | + 2 |
| Développement et formations | 391,2 | 440,9 | + 13 |
| Langue française | 7 | 7,5 | + 7 |
| Actions internationales | 44,2 | 45,6 | + 3 |
| Cinéma (CNC) | 283,6 | 209,6 | - 12 |
| Centre national d'art Georges Pompidou (3) | 23,7 | 27,7 | + 17 |
| Total Titre IV | 4 454,3 | 4 589,9 | + 3 |
(1)
Hors réserve parlementaire et
crédits audiovisuels
(2)
Y compris dotation générale de
décentralisation pour les bibliothèques
(3)
Commandes d'oeuvres pour le musée d'art
moderne
Les principales actions retenues au titre des mesures nouvelles qui
s'élèvent globalement à 180 millions de francs sont
les suivantes :
- actions dans le domaine de l'écrit (livres, archives) : 3
MF ;
- architecture et patrimoine : 17 MF ;
- musées et arts plastiques : 22 MF ;
- spectacle vivant et cinéma : 40 MF ;
- développement culturel et enseignement artistique en milieu
scolaire : 55 MF dont 23 millions de francs pour la
création d'un fonds spécial de contractualisation.
2. Un accroissement significatif des dépenses en capital
Les dépenses en capital bénéficient d'un
accroissement sensible qui profite essentiellement aux crédits
affectés au patrimoine monumental.
Les autorisations de programme augmentent de 614,43 millions de francs par
rapport à la loi de finances pour 1997 soit une progression de 20% et
les crédits de paiement de 263,13 millions de francs, soit une
progression de 7,4 %.
a) Une relance de la politique du patrimoine
En 1998, les crédits de paiement et les autorisations
de programme consacrées à l'exécution de la loi de
programme n° 93-1437 du 31 décembre 1993 sur le
patrimoine monumental s'élèveront respectivement à
1,319 milliard de francs (soit + 9,3 % par rapport à la
loi de finances initiale pour 1997) et à 1,616 milliard de francs
(soit + 39 % par rapport à la loi de finances pour 1997).
Les autorisations de programme inscrites dans le projet de loi de finances
pour 1998 représentent donc 96 % de la dotation actualisée
prévue par la loi de programme, soit 1,677 milliard de francs.
Ce retour à la loi de programme est particulièrement bienvenu. En
effet, en 1996, les crédits inscrits dans la loi de finances pour 1996
avaient été gelés en cours d'exercice, puis annulés
en fin d'année à hauteur de 265 millions de francs. Pour
1997, compte tenu de l'étalement sur une année
supplémentaire des engagements pluriannuels de l'Etat
décidé par la loi de finances pour 1997, les crédits
avaient été réduits de 34,6 % et les autorisations de
programme pour 1997 ne représentaient que 61,6 % du montant
fixé par la loi de programme.
Face aux conséquences qu'une telle diminution risquait d'avoir sur
l'activité des entreprises spécialisées dans la
restauration des monuments historiques et sur l'état sanitaire du parc
immobilier, le Gouvernement, répondant en cela aux souhaits du
Sénat, s'était engagé à maintenir constant le
niveau d'engagement des crédits, afin de permettre aux entreprises de
conserver une activité proche de celle constatée dans les
premières années d'exécution de la loi de programme.
En 1997, une gestion plus dynamique des crédits consacrés au
patrimoine monumental a donc été conduite.
L'effort de mobilisation des autorisations de programmes votées, qu'il
s'agisse d'autorisations de programme affectées à des
opérations dont le démarrage était retardé ou de
reliquats relatifs à des opérations terminées mais non
clôturées, a été accentué. Les délais
afférents aux phases de la procédure qui précèdent
l'engagement, notamment ceux concernant les subdélégations des
autorisations de programme aux directeurs régionaux des affaires
culturelles et la conclusion des conventions avec les propriétaires de
monuments, ont été réduits. L'immobilisation des
autorisations de programme a été évitée dès
qu'il pouvait être procédé à des affectations
successives de crédits. Enfin, la possibilité ouverte en 1997 de
déléguer 80 % des autorisations de programme en début
de gestion a également contribué à l'amélioration
du taux d'engagement.
Les données dont disposent votre rapporteur ne concernent que le premier
semestre de l'année 1997. Elles font apparaître au 5 juin que par
rapport aux taux constatés à la même date en 1996 :
- le montant des autorisations de programme engagées est
supérieur de 80 % ;
- et le montant des crédits mandatés est en augmentation de
17 % ;
Dans ces conditions, il est donc possible d'espérer que le montant
des crédits engagés en 1997 sera voisin de celui constaté
en 1996 voire même supérieur.
Cette gestion s'est traduite mécaniquement par une diminution du
" stock " des autorisations disponibles à la fin de
l'année 1997, ce qui, compte tenu de la majoration des crédits
pour 1998, n'entraînera pas au premier semestre 1998 un ralentissement de
l'activité dans le secteur de la restauration des monuments historiques.
L'effort de gestion accompli en 1997 devrait être poursuivi en 1998. Les
instructions données aux préfets de région ont d'ores et
déjà été confirmées et il est prévu
que les crédits commenceront à être engagés avant
que ne soient parvenus aux services les circulaires d'emplois des
crédits déconcentrés.
Le relèvement des autorisations de programme est proportionnellement
plus élevé pour les subventions aux propriétaires publics
ou privés (+ 64 %) que pour les investissements
exécutés directement par l'Etat (+ 28,7 %).
L'essentiel des crédits de restauration sera consacré à la
poursuite d'opérations en province, que l'étalement de la loi de
programme avait contraint à différer en dépit de leur
urgence. Il s'agit en particulier des opérations de restauration des
cathédrales de Sens, de Bourges, de Rouen et de Lyon, des abbayes de
Cluny et du Thoronet ainsi que des châteaux d'Oiron et de Gaillon.
Le retour à des dotations comparables à celles que
prévoyait la loi de programme sur le patrimoine monumental permettra
également de lancer de nouvelles opérations concentrées
essentiellement sur la conservation des grands édifices cultuels
(cathédrales de Chartres et de Clermont-Ferrand, Notre-Dame de Paris,
basilique de Vézelay et abbaye de l'Ardenne).
Enfin, une attention particulière sera prêtée à la
restauration d'édifices civils dont l'état exige des
interventions rapides et importantes, en particulier les arènes d'Arles,
les halles de Reims et le Koifhus de Colmar. En ce qui concerne les monuments
parisiens, il faut noter qu'une ouverture de crédits de
150 millions de francs d'autorisations de programme est destinée
à couvrir la première tranche des travaux de restauration du
Grand Palais qui porte sur les fondations, les charpentes métalliques et
les toitures de la nef.
b) Une politique d'investissement dynamique
Les autorisations de programme -hors patrimoine monumental-
augmentent de 4 %.
Les crédits d'investissement permettront notamment
de remettre en
état le patrimoine bâti de grandes institutions culturelles
.
Le centre Georges Pompidou entame un programme de réaménagement
de ses espaces intérieurs, rendu nécessaire pour des raisons
tenant à la fois à l'usure du bâtiment,
fréquenté par plus de 150 millions de visiteurs depuis son
ouverture en 1977, et à des choix d'amélioration des fonctions
réparties dans le centre. Le coût des travaux est estimé
à un montant de 440 millions de francs (valeur 1994).
L'année 1998 sera la première année pleine des travaux de
réaménagement intérieur du centre. Le centre national
d'art et de culture Georges Pompidou bénéficiera pour 1998 d'une
subvention d'équipement qui s'élèvera à
157 millions de francs en autorisations de programme et à
125,95 millions de francs en crédits de paiement.
La deuxième tranche des travaux conduits par l'établissement
public du Grand Louvre, qui a débuté en 1990, s'achèvera
en 1999. Elle concerne à la fois le réaménagement des
espaces intérieurs et la rénovation des abords du Palais. A son
terme, le Palais du Louvre se trouvera entièrement consacré
à la conservation des oeuvres d'art. Pour l'année 1998, la
dotation budgétaire, qui sera désormais affectée à
l'agence d'ingénierie culturelle, s'élève à
220,6 millions de francs d'autorisations de programme (+ 40 %)
et à 246,95 millions de francs de crédits de paiement
(-8,62 %).
Un plan de maintenance immobilière de la Bibliothèque nationale
de France sera engagé en 1998 pour un montant de 30 millions de
francs.
Il faut souligner, par ailleurs, que 187,7 millions de francs seront
consacrés à des opérations de rénovation de
bâtiments affectés au ministère de la culture et de la
communication, ce qui permettra de mettre en oeuvre le projet de regroupement
immobilier des services centraux.
Des moyens seront également consacrés à de grands
projets en région
. Le centre de la mémoire contemporaine de
Reims bénéficie notamment de 144 millions de francs
d'autorisations de programme, inclus dans le budget de l'agence
d'ingénierie culturelle.
Par ailleurs, les opérations cofinancées avec les
collectivités territoriales (rénovation de théâtres,
établissements d'enseignement spécialisé,
équipements de diffusion culturelle, ...) connaissent une augmentation
significative de 45 millions de francs soit une progression de 18 %.
II. LA POURSUITE DE LA RÉFORME DE LA POLITIQUE CULTURELLE
A. LA MISE EN OEUVRE D'UNE POLITIQUE DU CADRE DE VIE
1. La poursuite de l'effort engagé au cours de l'exercice précédent en faveur de l'architecture
a) Un effort destiné à accompagner le rattachement des services de l'architecture au ministère de la culture
Annoncée à l'automne 1995, le transfert des
services de l'architecture du ministère de l'équipement au
ministère de la culture avait suscité de nombreuses
inquiétudes relatives aux moyens financiers qui leur seraient
consacrés et aux possibilités de les voir intégrés
à la direction du patrimoine.
Ces craintes se sont révélées sans fondement. La
création d'une direction de l'architecture de plein exercice comme la
progression des crédits prévue par la loi de finances pour 1997
ont
permis au rattachement de l'architecture au ministère de la
culture de s'effectuer dans des conditions satisfaisantes.
En 1997, les crédits consacrés à l'architecture avaient
progressé de 17 % en dépenses ordinaires et en autorisations
de programme.
L'effort est poursuivi pour l'exercice 1998. L'évolution des
crédits pour 1998 (hors dépenses afférentes aux
traitements des personnels permanents, titulaires et contractuels) est
retracée dans le tableau suivant :
(en millions de francs)
|
LFI 1997 |
PLF 1998 |
% 1997/1998 |
|
| DO | 235,314 | 262,744 | 11,7 % |
| AP | 81,888 | 84,090 | 2,7 % |
| DO + AP | 317,202 | 346,834 | 9,3 % |
b) Un renforcement des moyens de fonctionnement des écoles d'architecture
-
· 108,9 millions de francs avaient été
transférés au ministère de la culture au titre
des
moyens de fonctionnement consacrés aux 22 écoles
d'architecture
du ministère. Ces crédits avaient
été augmentés par la loi de finances pour 1996 à
hauteur de 19,5 millions de francs et ont été portés
à 137,4 millions de francs en 1997.
L'augmentation de 19 millions de francs (+ 14,1 %) inscrite au projet de loi de finances pour 1998 sera répartie comme suit :
- 6 millions de francs seront destinés à permettre le recrutement de 22 agents par les écoles, ce qui permettra de remédier en partie au déficit d'effectifs ATOS ;
- 5 millions de francs seront affectés à des travaux de maintenance du parc immobilier ;
- et 8 millions de francs seront consacrés à l'amélioration des conditions d'enseignement et de fonctionnement des écoles, préalable indispensable à la réussite de la réforme des études d'architecture.
Par ailleurs, 15 emplois de professeurs des écoles d'architecture sont créés sur le budget 1998.
Cet effort traduit la volonté de donner à ces établissements les moyens d'assurer correctement leur mission d'enseignement, afin de mieux préparer l'insertion des futurs architectes dans la vie professionnelle.
· Les crédits destinés aux investissements des écoles d'architecture sont reconduits en francs courants pour 1998, soit 55 millions de francs en autorisations de programme.
Ce renforcement des moyens permettra de mener dans des conditions satisfaisantes la réforme des études d'architecture.
c) La réforme des études d'architecture
Annoncée en janvier 1993 à la suite du rapport
remis au ministre de l'équipement par le recteur Armand Frémont,
cette réforme visait à diversifier les enseignements et les
formations pour accroître les débouchés et à
favoriser une meilleure insertion professionnelle des jeunes
diplômés.
Elle a été mise en oeuvre dans les écoles d'architecture
à la rentrée 1997-1998.
Les études conduisant au diplôme d'architecte DPLG comportent
désormais trois cycles d'études d'une durée de deux ans
chacun (au lieu de deux cycles sur cinq ans). Leur durée totale est donc
portée à six ans au lieu de cinq actuellement. La nouvelle
organisation des enseignements permettra les réorientations et les
reprises d'études. Enfin, la formation comportera, outre le travail
personnel de fin d'études, un stage d'un semestre à effectuer au
cours du 3e cycle.
Les enseignements ont été diversifiés afin de
préparer les étudiants à la multiplicité des champs
d'activités qu'ils seront amenés à aborder au cours de
leur vie professionnelle : maisons individuelles, ouvrages d'art, projets
urbains, réhabilitations, maîtrise d'ouvrage. A cet effet, les
études seront structurées à partir d'un tronc commun
centré sur l'enseignement du projet architectural et urbain et
complétées par l'acquisition des autres savoirs indispensables
à l'exercice de la profession d'architecte.
Cette réforme a été l'occasion de réaffirmer la
place de l'architecture comme discipline de l'enseignement supérieur. Un
protocole de coopération, de quatre ans a été signé
en décembre 1996 entre le ministre de l'éducation nationale et le
ministre de la culture. Dans le cadre de cette collaboration, la recherche a
vocation à être développée dans les
écoles : des DESS professionnalisants et des DEA organisés
conjointement avec l'Université seront mis en place. A terme, la
reconnaissance de l'architecture comme discipline scientifique devrait
être consacrée par la préparation d'un doctorat dans les
écoles d'architecture.
La mise en oeuvre de la réforme s'accompagnera d'une modification des
statuts des écoles, qui bénéficieront d'une plus grande
autonomie dans le cadre d'un projet d'établissement faisant l'objet
d'une contractualisation avec l'Etat, et de celui des enseignants afin,
notamment, de permettre la présence, dans les écoles,
d'enseignants-chercheurs.
Votre rapporteur souhaite que cette réforme permette d'améliorer
la formation des architectes afin de favoriser leur insertion professionnelle
mais également qu'elle leur donne les compétences qu'ils auront
à mettre en oeuvre dans les années à venir. En effet,
les opérations de réhabilitation sont appelées à
représenter une part de plus en plus importante de l'activité des
architectes. Le temps n'est plus en effet aux programmes ambitieux de
construction. Par ailleurs, le patrimoine bâti au XXe siècle
étant fragile, il exigera un effort considérable de remise en
état
. Pour répondre à ces nouveaux besoins, il importe
que les futurs architectes acquièrent les compétences
nécessaires, qui leur font actuellement défaut. Par ailleurs, il
est possible d'envisager qu'une meilleure formation des architectes aux
techniques de la restauration permette de trouver une solution aux
difficultés résultant de l'insuffisance des effectifs des
architectes en chef des monuments historiques et des architectes des
bâtiments de France.
2. La mise en oeuvre par le ministère de la culture d'une politique du cadre de vie
a) la création d'un réseau de diffusion de la création architecturale
Le rattachement des services de l'architecture au
ministère de la culture doit être l'occasion de remédier
à la quasi absence de l'architecture parmi les préoccupations
culturelles des Français
bien que l'" intérêt
public " de l'architecture soit reconnu par la loi. L'article premier
de
la loi de 1977 sur l'architecture dispose, en effet, que :
" l'architecture est une expression de la culture. La création
architecturale, la qualité des constructions, leur insertion harmonieuse
dans le milieu environnant, le respect des paysages naturels ou urbains ainsi
que du patrimoine sont d'intérêt public. "
Le réseau de diffusion qui a en charge la promotion de la
création architecturale est, jusqu'à présent, modeste. Il
est constitué de l'Institut français d'architecture (IFA), de
deux centres municipaux de grande qualité, l'un à
résonance nationale, Arc-en-Rêve à Bordeaux, l'autre
centré sur la capitale, le Pavillon de l'Arsenal à Paris, et de
deux musées, le musée national d'art moderne au centre Georges
Pompidou et le musée des monuments français à Chaillot.
Un effort particulier sera accompli en 1998 afin de renforcer ce
réseau, l'organisation des premiers rendez-vous de l'architecture
à la Villette les 2 et 3 octobre dernier en ayant été la
première traduction symbolique.
Les crédits affectés à la promotion de l'architecture
bénéficient d'une majoration de 4 millions de francs. Ils
permettront notamment de soutenir l'exportation de l'architecture
française notamment grâce à des mesures de soutien
financier aux architectes intervenant à l'étranger notamment par
le biais de l'Institut pour le financement du cinéma et des industries
culturelles (IFCIC). En outre, le soutien apporté à l'Institut
français d'architecture (IFA), dont la vocation sera d'être le fer
de lance de la promotion de l'architecture française sera
accentué en 1998, afin de permettre une politique de promotion visant
à renforcer la présence des architectes dans la construction et
l'aménagement de l'espace.
Par ailleurs, 4 millions de francs de mesures nouvelles permettront de
développer des actions de sensibilisation à l'architecture,
notamment en milieu scolaire. Votre rapporteur souhaite que ces actions
puissent s'étendre à une information sur les métiers de
l'architecture destinée aux élèves du secondaire afin de
permettre une meilleure orientation des futurs étudiants et
d'éviter un afflux de candidatures dans les écoles d'architecture.
b) La mise en oeuvre d'une politique du cadre de vie
Le regroupement au sein d'une direction unique des
services
de l'architecture et du patrimoine donnera tout son sens au rattachement des
services de l'architecture au ministère de la culture.
L'augmentation des dotations consacrées au patrimoine monumental comme
la progression de l'ensemble des crédits d'investissements de l'Etat
contribueront à la mise en oeuvre de cet objectif. En particulier
l'effort accompli en faveur des monuments historiques, en permettant de
maintenir à un niveau constant les engagements de l'Etat, exercera un
effet de levier sur les opérations de réhabilitation faisant
intervenir des collectivités territoriales et des partenaires
privés.
Une telle orientation se traduit également par la volonté de
renforcer la protection des espaces protégés en
relançant la constitution des zones de protection du patrimoine
architectural, urbain et paysager -ZPPAUP- instituées par la loi de 1983
et des secteurs sauvegardés créés par la loi
" Malraux " du 4 août 1962.
Votre rapporteur se félicite d'une telle orientation qui correspond
à une préoccupation ancienne de votre commission mais
considère que l'augmentation des crédits demeure modeste compte
tenu de l'ampleur de la tâche à accomplir.
Le projet de loi de finances pour 1998 maintient les crédits du
titre V relatifs aux secteurs sauvegardés et aux ZPPAUP à
leur niveau de 1997 soit 17,09 millions de francs et augmente de
2,2 millions de francs (soit +22 %) les crédits du
titre VI afin de privilégier les réalisations
exceptionnelles. Il importerait de poursuivre cette politique de façon
plus déterminée.
L'application de la loi " Malraux " s'est traduite par
l'élaboration de 88 " plans de sauvegarde et de mise en
valeur ". Les obstacles qui s'opposent à leur développement
ne sont pas uniquement d'ordre financier. L'élaboration de ces plans, si
elle garantit la consultation des acteurs locaux, obéit à une
procédure extrêmement lourde, coûteuse et centralisée
qu'il semblerait judicieux de simplifier. Par ailleurs, les règles de
protection prises en application du plan de sauvegarde sont très
rigoureuses puisqu'elles prévoient l'" avis conforme " de
l'architecture des bâtiments de France. Il faut noter que, sur ce point,
la loi n° 97-179 du 28 février 1997 a introduit un
assouplissement en prévoyant la possibilité de faire appel de la
décision de l'architecte des bâtiments de France auprès du
préfet de région.
Les ZPPAUP présentent, par rapport aux secteurs sauvegardés,
l'avantage de la souplesse. Elles permettent de définir des
périmètres de protection intelligents notamment en adaptant les
mesures de protection à la diversité des situations locales,
grâce à la possibilité de supprimer, pour les immeubles
situés à l'intérieur de la zone et au profit des
règles qu'elles prévoient les servitudes résultant des
lois de 1913 et de 1930. Depuis 1983, 200 ZPPAUPP ont été
instituées ce qui est peu au regard des
40.000 périmètres de protection des monuments historiques.
Compte tenu de l'intérêt de la formule, il importe
d'accélérer le rythme de leur création.
Enfin, on peut souligner pour s'en réjouir -bien que la mesure soit
modeste- que les crédits consacrés aux conventions de ville ou
pays d'art sont augmentés (+ 1 million de francs).
B. LA POURSUITE DE L'AMÉNAGEMENT CULTUREL DU TERRITOIRE
1. Le rééquilibrage géographique des interventions culturelles de l'Etat
a) Le rééquilibrage des interventions culturelles de l'Etat
La multiplication des chantiers portant sur la construction
de
grandes institutions culturelles implantées dans la capitale a fait
naître, au cours des années 1980, une revendication
légitime de redéploiement de l'effort culturel de l'Etat en
faveur de la province.
Depuis 1989, le ministère de la culture s'est doté d'un
instrument de mesure fiable lui permettant de quantifier la répartition
des dotations budgétaires entre la capitale, la région
Ile-de-France et la province.
Cette méthodologie mise au point en 1989 par M. Seibel, alors
inspecteur général de l'INSEE, a été
utilisée pour le ministère de la culture pour l'étude
exhaustive qu'il a menée en 1997.
Les tableaux ci-dessous permettent d'évaluer la répartition entre
Paris et la province des crédits du ministère de la culture en
dépenses ordinaires et crédits de paiement :
TABLEAU N°1
Budget global du ministère de la
culture en dépenses ordinaires
et autorisations de programme
|
1997 |
1998 |
|||||
|
Paris |
Ile-de-France |
Province |
Paris |
Ile-de-France |
Province |
|
| Titre III |
80,5 |
2,3 |
17,1 |
80,8 |
2,1 |
17 |
| Titre IV |
22,1 |
5,9 |
72 |
21,6 |
5,8 |
72,6 |
| Titre V |
35,4 |
9,1 |
55,6 |
13,9 |
10,4 |
75,7 |
| Titre VI |
45 |
7 |
48 |
59,5 |
5,6 |
34,8 |
| Total |
53,8 |
4,7 |
41,5 |
53,8 |
4,5 |
41,7 |
(en pourcentage)
TABLEAU N°2
Budget global du ministère de la
culture hors subventions
aux établissements publics
|
1997 |
1998 |
|||||
|
Paris |
Ile-de-France |
Province |
Paris |
Ile-de-France |
Province |
|
| Titre III |
71,5 |
2,1 |
26,4 |
71,6 |
2,3 |
26,1 |
| Titre IV |
22,1 |
5,9 |
72 |
21,6 |
5,8 |
72,6 |
| Titre V |
13,3 |
12,2 |
74,5 |
13,9 |
10,4 |
75,7 |
| Titre VI |
9,8 |
8,9 |
81,3 |
36,2 |
7,8 |
56 |
| Total |
37,6 |
5,6 |
56,8 |
39,1 |
5,5 |
55,4 |
(en pourcentage)
L'examen des chiffres contenus dans ces tableaux appelle les analyses
suivantes :
- on constate une relative
stabilité du pourcentage des
crédits du titre III alloués à la province
:
26,1 % en 1998 pour les crédits hors établissements publics
contre 26,4 % en 1997 ;
- en ce qui concerne le titre IV, la part allouée à la
province passe de 72 % en 1997 à 72,6 % en 1998.
Cette
évolution
ne témoigne pas d'une augmentation notable des
crédits destinés à la province mais
confirme la
déformation progressive des crédits d'intervention au profit de
la province constatée depuis plusieurs années
. Rappelons
qu'en 1987 la part des crédits du titre IV consacrés
à la province atteignait seulement 54 % ;
- les
autorisations de programme
qui étaient affectées
à la province représentaient 55,6 % du titre V et
48 % du titre VI en 1997 ; elles connaissent une brusque
évolution en 1998, leur part relative passant à 75,7 % pour
le titre V et à 34,8 % pour le titre VI. Cette inflexion
est le
résultat
de la
création de l'agence
d'ingénierie culturelle qui reprend à son compte une grande
partie des équipements financés jusqu'ici directement par l'Etat
et qui se trouvaient pour la plupart situés à Paris
.
b) La poursuite d'une politique d'implantation d'équipements culturels en province
-
·
Les grands projets en région
Le programme des grands projets régionaux décidé lors du Comité interministériel d'aménagement du territoire de Troyes en 1994 symbolisait la volonté politique de veiller à une répartition plus équilibrée de l'action culturelle. Couvrant la période 1995-2000 et bénéficiant d'une enveloppe globale de 800 millions de francs, il visait à favoriser la constitution d'un réseau de " pôles d'excellence " susceptibles d'avoir une action " structurante " sur le tissu culturel local.
Depuis la mise en oeuvre de ce programme, 311,05 millions de francs d'autorisations de programme ont été ouverts pour ces projets dans les lois de finances pour 1995, 1996 et 1997. Le projet de budget pour 1998 prévoit la poursuite de ces investissements à hauteur de 162 millions de francs d'autorisations de programme. A la fin de l'année 1998, seuls 60 % de l'enveloppe d'autorisations de programme annoncée auront donc été engagés.
Les opérations retenues concernent principalement la création d'un centre de la mémoire contemporaine à Reims. 180 millions de francs d'autorisations de programme avaient été ouverts en 1997 et 144 millions de francs annulés en raison du retard pris dans la réalisation de ce projet. Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit de rouvrir la totalité des autorisations de programme annulées. Est prévue également la création d'un centre de réserve de costumes de scène à Moulins, pour lequel 14 millions de francs d'autorisations de programme sont prévus pour 1998 ; 17,4 millions de francs d'autorisations de programme avaient été consacrés à ce projet en 1997.
Parmi les opérations achevées, on peut citer l'aménagement de l'Institut Louis Lumière à Lyon, aujourd'hui terminé, et qui a fait l'objet d'une participation financière du ministère de la culture d'un montant de 2 millions de francs ou la construction de l'auditorium de Dijon auquel ont été consacrés 60 millions de francs entre 1995 et 1997.
· Le renforcement du réseau de diffusion culturelle en province
Il importe de rappeler que ce réseau résulte d'un engagement volontariste des collectivités locales dans l'action culturelle. En quinze ans, de 1978 à 1993, dernière année pour laquelle on dispose de statistiques, les dépenses culturelles des régions, des départements et des communes de plus de 10.000 habitants ont été multipliées par 2,5 en francs constants. Les dépenses culturelles des collectivités territoriales atteignent 36,9 milliards de francs et représentent un peu plus de la moitié (50,3 %) des financements publics affectés à ce secteur.
Le réseau des institutions qui maillent le territoire est un atout majeur. L'aide que lui apporte l'Etat doit donc être renforcée et restructurée. Ce mouvement a d'ores et déjà été lancé.
C'est le cas notamment du soutien accordé par l'Etat aux institutions décentralisées d'art lyrique . L'effort de l'Etat est en ce domaine réparti de façon à prendre en compte non seulement leurs besoins de fonctionnement mais également leur activité de diffusion. Une attention particulière est ainsi accordée à celles qui mènent une politique active de collaboration avec d'autres théâtres lyriques, orchestres ou centres chorégraphiques ou à celles qui conduisent une action volontariste de diffusion, notamment en recherchant de nouveaux publics.
Dans un souci de rééquilibrage entre Paris et la province, et plus généralement d'aménagement culturel du territoire, le ministère de la culture et de la communication a lancé une politique de classement de certains opéras de région dans la catégorie " opéras nationaux de région ".
Cette démarche a pour objet de consacrer ou de promouvoir des pôles lyriques de référence, comme l'illustre l'établissement de la convention d'opéra national à Lyon, (conclue en 1996 pour une durée de cinq ans), qui précise le projet artistique de l'opéra, ses obligations en matière de diffusion régionale des spectacles lyriques et chorégraphiques ainsi que les procédures de concertation entre les financeurs. Un protocole d'accord a été également signé en novembre 1996 entre l'Etat, l'Opéra du Rhin et l'ensemble des collectivités territoriales participant à son financement, arrêtant le principe de la redéfinition de son projet culturel dans la perspective de son inscription au rang d'opéra national.
En 1997, l'Opéra de Lyon et l'Opéra du Rhin bénéficiaient d'aides de l'Etat qui s'élevaient respectivement à 24,75 millions de francs et à 13,1 millions de francs. Rappelons que le montant total de l'aide aux théâtres lyriques de la " Réunion des théâtres lyriques français " représentait, en 1997, 83,05 millions de francs. Pour 1998, le soutien apporté par l'Etat sera intensifié grâce à des mesures de redéploiement.
L'action en faveur du développement de la diffusion lyrique décentralisée s'appuie également sur les mesures de soutien aux festivals organisés en province et en particulier à celui d'Aix-en-Provence. En ce qui concerne ce dernier, la mise en oeuvre d'un nouveau projet pour 1998, qui se caractérise par un accroissement du nombre de spectacles lyriques, une ouverture à la création et aux jeunes chanteurs et musiciens, s'est accompagnée d'un plan de financement prévoyant une contribution de l'Etat. Cette dernière s'est élevée à 9 millions de francs en 1996, à 8 millions de francs en 1997 et devrait représenter 15 millions de francs en 1998.
2. Les moyens mis en oeuvre afin d'accroître l'offre culturelle en régions
a) La poursuite de la déconcentration
Le mouvement de déconcentration au sein du
ministère de la culture a été initié dans les
années 80, lorsque la croissance de ses moyens l'ont amené
à s'adapter à une dimension qu'il n'avait pas connu jusque
là.
La création des directions régionales d'action culturelle (DRAC)
en 1977 en ayant constitué la première étape, elle s'est
mise en place progressivement. Depuis le début des années 90, la
politique de déconcentration a été accentuée
(renforcement des effectifs des DRAC, transferts de compétence
systématiques...). Ce mouvement se traduit dans les chiffres.
Entre 1990 et 1996 le montant des crédits déconcentrés
dans les directions régionales des affaires culturelles est passé
de 1,772 milliards de francs à 2,777 milliards de
francs ;
le taux de déconcentration des crédits par
rapport à la masse de crédits déconcentrables est donc
passé de 28 % en 1990 à 47 % en 1996. En 1997, ce taux
a été porté à 52,95 %.
La masse des crédits " déconcentrables " qui sert de
base au calcul du taux de déconcentration des crédits tient
compte du fait que certains crédits n'ont pas vocation à
être déconcentrés. Il s'agit notamment des crédits
qui relèvent du secteur du livre et de la lecture et qui sont
transférés au sein de la dotation globale de
décentralisation en début d'exercice, des subventions de
fonctionnement et d'investissement versées aux établissements
publics et des moyens de fonctionnement de l'administration centrale.
Parallèlement à cette évolution propre au
ministère de la culture, la déconcentration est devenue un
principe fondamental de l'organisation administrative de l'Etat, redonnant une
nouvelle vie à l'adage selon lequel " on peut gouverner de loin,
mais on n'administre bien que de près ".
En effet, l'article 2 de la loi n° 92-125 d'orientation relative
à l'administration territoriale de la République qui
précise que "
sont confiées aux administrations centrales
les seules missions qui présentent un caractère national ou dont
l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être
déléguée à un échelon territorial
"
et que "
les autres missions, et notamment celles qui
intéressent les relations entre l'Etat et les collectivités
territoriales sont confiées aux services
déconcentrés
".
Venant parachever le mouvement de déconcentration,
le décret
n° 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la
déconcentration des décisions administratives individuelles
a
prévu que les décisions administratives individuelles entrant
dans le champ des compétences de l'Etat, à l'exception de celles
concernant les agents publics, sont prises par le préfet, et a
fixé au 1er janvier 1998 la date d'entrée en vigueur de cette
disposition, les ministères devant donc, avant cette date,
préciser les dérogations à cette règle. Le
décret fixant les attributions qui demeurent de la compétence de
l'administration centrale est en cours de préparation au sein des
services du ministère de la culture.
D'ores et déjà, le projet de budget pour 1998 prend en compte
ce nouveau mode de décision
. En effet, à la demande du
ministère des finances, le ministère de la culture a
procédé à une
simplification de sa nomenclature
budgétaire
. En ce qui concerne le titre III (moyens des services),
la nouvelle présentation a regroupé sur les chapitres distincts
les moyens de fonctionnement des services centraux et ceux des services
déconcentrés. De même, pour le titre IV (interventions
publiques), des chapitres identifient, en ce qui concerne les dépenses
d'action éducative et culturelle, les interventions culturelles
d'intérêt national (1,645 milliards de francs en 1998) et les
interventions culturelles déconcentrées (1,773 milliards de
francs en 1998). Il en est de même pour les subventions d'investissement
accordées par l'Etat dans le domaine du patrimoine monumental. Cette
présentation contribue à clarifier la situation entre les
crédits qui n'ont pas vocation à être
déconcentrés et les crédits déconcentrés.
Elle s'accompagne d'un accroissement du montant de ces derniers. En ce qui
concerne les dépenses d'action éducative et culturelle, la part
des crédits déconcentrés passe de 34 % à
51 %.
La déconcentration fixe un cadre administratif nouveau à la
politique culturelle
. Selon les dispositions du décret
n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la
déconcentration, les administrations centrales "
assurent au
niveau national un rôle de conception, d'animation, d'orientation,
d'évaluation et de contrôle
". Ceci suppose une
évolution du rôle des différentes directions centrales du
ministère de la culture, notamment celles pratiquant encore largement
une gestion directe des services publics culturels (théâtre,
musique).
La déconcentration, en imposant la réorganisation de
l'administration centrale, devrait permettre d'accélérer les
évolutions nécessaires pour remédier à des
dysfonctionnements soulignés depuis de nombreuses années.
M. Jacques Rigaud dans son ouvrage "
l'exception
culturelle
" (1995) notait que l'organisation du ministère
devait être conçue "
de telle sorte que ni son chef, ni
ses directeurs ne soient tentés de tout régir, (et qu') ils
doivent laisser à des responsables qualifiés la tâche de
conduire, au contact des réalités du terrain, et du public, des
institutions qui ont leur vie propre et que l'on ne saurait plus regarder comme
de simples dépendances (...) d'administrations centrales
".
Plus récemment, le rapport particulier de la Cour des comptes sur les
musées nationaux et les collections nationales d'oeuvres d'art
soulignait l'absence de politique nationale du patrimoine
muséographique, résultant d'un éclatement des
responsabilités à l'échelon central et se traduisant par
une maîtrise insuffisante de la gestion des musées.
La déconcentration entraînera un accroissement de la charge de
travail des directions régionales des affaires culturelles
, et
à ce titre exigera un renforcement de leurs effectifs, notamment par un
redéploiement des emplois de l'administration centrale vers les services
déconcentrés. Celui-ci s'avère nécessaire pour
éviter notamment que des retards surviennent, du fait d'un
alourdissement de la charge de travail, dans l'engagement des crédits.
Afin de remédier à ce risque, il est prévu
d'améliorer les délais de versement des subventions
déconcentrées. D'après les informations qui ont
été communiquées à votre rapporteur,
l'administration veillera à déléguer 80 % des
crédits déconcentrés du titre IV dès le
début de la gestion et des instructions seront données aux
directeurs régionaux des affaires culturelles pour traiter en
priorité les dossiers de subventionnement des organismes, notamment,
dans le domaine du spectacle vivant qui ont des besoins importants de
trésorerie du fait du poids de la masse salariale dans leur budget
(orchestres, théâtres lyriques, compagnies
chorégraphiques...).
Dans cette perspective, il semble à votre rapporteur nécessaire
de développer les outils, notamment statistiques, permettant
d'évaluer l'activité des directions régionales.
Enfin
, la déconcentration aura pour conséquence de modifier
les relations entre l'administration et les professionnels de la culture
.
Certains manifestent une vive inquiétude face aux risques d'une
politique culturelle à géométrie variable selon les
régions.
A cet égard, votre rapporteur rappellera que la ministre de la culture
est d'ores et déjà doté de pouvoirs lui permettant de se
prémunir contre les risques d'une dilution de la politique culturelle.
Les directeurs régionaux des affaires culturelles sont des
fonctionnaires placés sous son autorité par
l'intermédiaire des préfets qui sont chargés de mettre en
oeuvre la politique de l'Etat dans le cadre de directives annuelles
détaillées. Ces directives, dénommées
" circulaires annuelles d'emplois des crédits
déconcentrés ", définissent les montants des
crédits déconcentrés aux directions régionales des
affaires culturelles par chapitre et article budgétaires pour
l'année. Elles sont assorties d'instructions sur la politique culturelle
qu'il convient de mettre en oeuvre et d'instructions techniques
détaillées par secteur. Ces directives encadrent de
manière très précise l'action des directions
régionales des affaires culturelles d'autant que les services du
ministère de l'économie et des finances (Trésoriers
payeurs généraux) assurent eux-mêmes un contrôle de
leur application par le biais du contrôle de la dépense.
Votre
rapporteur souhaite que ces moyens mis à la disposition du ministre soit
utilisé afin de se prémunir contre les risques d'une dilution du
rôle de l'Etat dans le domaine culturel.
Par ailleurs, la relance de la politique contractuelle permettra de
préciser le cadre dans lequel les autorités
déconcentrées devront conduire la politique culturelle.
b) La relance de la politique contractuelle
Le budget de 1998 se donne pour ambition de relancer la
politique de contractualisation tant avec les collectivités locales
qu'avec les institutions culturelles dont le ministère a la tutelle.
Cette volonté se traduit, en premier lieu, par la
création
d'un fonds de contractualisation doté de 23 millions de francs
(crédits inscrits sur le chapitre 43-30-30 et gérés par la
délégation au développement et aux formations).
Ce fonds devrait servir de catalyseur pour les initiatives culturelles,
développées en partenariat entre l'Etat et les
collectivités territoriales, qui font montre d'un effort de
créativité et de recherche de nouveaux publics. Il aura donc pour
mission de fournir un effet de levier à l'action engagée par les
collectivités locales en faveur d'expériences innovantes
exemplaires -en particulier en matière de création de services
publics de proximité.
Si votre rapporteur appuie dans son principe, la création de ce fonds
qui participe de la politique de rééquilibrage territorial de
l'action culturelle de l'Etat, il s'interroge sur ses modalités de
fonctionnement et de gestion sur lesquelles il n'a pu encore obtenir
d'informations détaillées.
Il en est de même pour le
projet de charte du service public
du
spectacle vivant culturel.
" Elaborée en étroite
collaboration avec les professionnels concernés ",
elle devrait
permettre de définir les droits et obligations de l'Etat et des
institutions culturelles, notamment en ce qui concernent la diffusion et
l'accès du plus grand nombre, et servir de base de
référence aux contrats d'objectifs qui seront
systématisés pour l'ensemble des réseaux du spectacle
vivant.
Là encore, le principe ne peut être contesté mais de
nombreuses interrogations demeurent sur le calendrier d'élaboration de
ce document, sur les principes qu'il devrait mettre en oeuvre comme sur les
institutions qu'il concernerait.
La volonté de relancer la politique contractuelle, si elle est
clairement affichée par la ministre, demeure donc encore
imprécise quant à ses modalités de réalisation.
C. LA RÉORGANISATION DE L'ADMINISTRATION DU MINISTÈRE DE LA CULTURE
1. Une réorganisation fondée sur la nécessité de moderniser la politique culturelle
a) Un constat
L'organigramme du ministère de la culture
révèle la
complexité de l'organisation
administrative
de la politique culturelle. En effet, il compte :
- huit directions d'administrations centrale (Musique et danse ;
Théâtre et spectacles ; Patrimoine ; Musées de
France ; Architecture ;Archives de France ; Livre et
lecture ; Administration générale) ;
- un établissement public faisant office de direction d'administration
centrale : le centre national de la cinématographie ;
- trois " délégations " (Développement et
formation ; Langue française ; Arts plastiques),
- et deux " départements " (Information et
communication ; Affaires internationales).
Il se caractérise également par
une grande
hétérogénéité
. Certaines de ces
entités ne regroupent pas plus d'une cinquantaine de collaborateurs et
n'atteignent pas la " masse critique " d'une administration
centrale
ordinaire. Par ailleurs, l'organisation territoriale diffère de l'une
à l'autre, rendant inégale la prise en compte des
réalités culturelles locales.
Cette mosaïque administrative résulte d'une part de la
diversité des disciplines, des institutions, des professions de la
culture et, d'autre part, de la définition progressive de la mission du
ministère de la culture.
La structure du ministère apparaît moins comme l'expression d'une
conception des responsabilités de l'Etat dans la gestion des services
publics culturels que comme le reflet du souci de répondre à la
spécificité des différentes préoccupations
sectorielles.
Les inconvénients engendrés par une telle organisation sont
évidents. Par nature, elle encourage la mise en oeuvre d'actions
fondées sur la défense d'intérêts spécifiques
et ne favorise guère la conception et la conduite de politiques
transversales, l'existence de la direction de l'administration
générale ou de la délégation au
développement et aux formations n'ayant pas permis de remédier,
de façon satisfaisante, à cette difficulté.
Deux types d'évolution justifient une modification de cette organisation.
En premier lieu, les
nouveaux domaines de compétence
du
ministère, notamment, le multimédia, ou encore le
nécessaire développement des enseignements artistiques,
impliquent la mise en oeuvre d'actions intéressant plusieurs directions
ou délégations.
Par ailleurs,
le mouvement engagé en faveur de la
déconcentration
exige que les services centraux du ministère
de la culture se concentrent sur leurs missions propres. La charge de travail
consécutive à la gestion directe des services publics sera
allégée les directions régionales d'action culturelle
gérant directement une part de plus en plus importante des
crédits. De ce fait, la légitimité d'une organisation
fondée sur l'administration de structures aux spécialités
distinctes tendra à disparaître.
b) Un moyen de relancer la politique culturelle
La commission d'étude de la politique culturelle
présidée par M. Jacques Rigaud avait
considéré, il y a déjà près d'un an, que
la refondation de la politique culturelle impliquait une réforme de
l'organisation de l'administration centrale du ministère.
L'objectif central d'une telle réforme de structure devait
répondre à l'esprit même de la refondation culturelle. Elle
devait ainsi :
" - mettre le ministère en mesure de sensibiliser les autres
administrations de l'Etat à la dimension culturelle de leur action ;
- mettre en oeuvre une politique cohérente de développement
culturel au service du public ;
- décharger le plus possible les directions de leurs tâches de
gestion directe pour leur permettre de se consacrer essentiellement à
leurs missions de conception, d'impulsion, de coordination et de
contrôle ; cela étant rendu particulièrement
nécessaire par la multiplication, d'ailleurs opportune,
d'établissements publics chargés de la gestion de grands lieux de
culture et bénéficiant d'une large autonomie qui implique en
contrepartie des orientations claires et une tutelle effective relevant de
directions d'administration centrale dont l'autorité scientifique et
administrative soit incontestable ;
- mettre les préfets de région et les DRAC en mesure de
gérer les affaires culturelles de terrain dans un esprit
d'étroite coopération entre les différents services
déconcentrés de l'Etat et de coopération approfondie avec
les collectivités territoriales et les autres partenaires du
développement culturel ;
- agir dans un esprit de contractualisation pluriannuelle des activités
de service public de la culture exercées sous la responsabilité
directe des partenaires ainsi que de l'Etat ;
- imprimer un esprit d'évaluation, intégrer une dimension
prospective et insuffler le sens des nouvelles technologies de l'information
à l'ensemble des activités culturelles gérées ou
soutenues par le ministère de la culture ;
- prendre en compte la dimension européenne et, de façon plus
générale, internationale de la culture et des échanges
culturels. "
A la suite de ce rapport, des propositions avaient été
formulées par le précédent gouvernement. Les mesures
prises en 1997 comme celles envisagées pour 1998 s'inscrivent
également dans cette perspective.
2. Des mesures de réorganisation encore partielles
a) Les mesures de réorganisation de l'administration centrale
-
· Les mesures de réorganisation ne seront effectives qu'en 1998.
L'une est en cours de réalisation. Il s'agit de la
fusion sous
l'autorité d'un même directeur de la direction du patrimoine et de
la direction de l'architecture.
Si ce regroupement correspond à la
volonté affichée par le ministre de mettre en oeuvre une
politique dynamique du cadre de vie, il avait déjà
été préconisé par la commission pour la
" refondation de la politique culturelle ". Cette mesure
s'inscrit
donc dans la continuité de la réflexion engagée depuis
1995, année où fut prise la décision gouvernementale de
rattacher à nouveau l'architecture au ministère de la culture. La
fusion de ces deux directions reproduit l'organisation administrative
antérieure à 1978, date à laquelle furent
transférés au ministère de l'Equipement les services de
l'architecture.
La décision de créer une direction de l'architecture autonome n'avait été, semble-t-il, que destinée à apaiser les craintes soulevées au sein de la profession par un possible rattachement de ce secteur à une direction du patrimoine organisée autour de la conservation et de la mise en valeur du patrimoine monumental.
Les modalités de ce regroupement ne sont pas encore arrêtées. Les deux services ont été placés sous l'autorité de M. François Barré, directeur de l'architecture depuis mars 1996. Celui-ci est chargé de mener une concertation auprès de l'ensemble des partenaires en vue de rapprocher de façon rationnelle les deux directions d'administration centrale afin de construire, selon les termes du ministre, " une grande direction au service du cadre de vie ".
Votre rapporteur formule le souhait que cette fusion ne se traduise pas par un effacement de la mission de conservation et de protection du patrimoine monumental qui, d'ores et déjà, se heurte à des difficultés liées à des insuffisances de personnels et de moyens de gestion. Par ailleurs, il espère qu'elle sera de nature à relancer la politique de protection de l'espace urbain, notamment grâce à un développement des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.
· La seconde mesure de réorganisation consiste dans le projet de regroupement des directions de la musique, du théâtre et de la danse.
Cette réforme avait été elle aussi préconisée par la commission Rigaud qui y voyait " le plus évident en termes de bonne administration " de tous les regroupements envisagés. Elle semblait justifiée, en dépit du particularisme des professions concernées, par le fait que ces directions devaient de plus en plus traiter de problèmes communs, liés notamment au financement des troupes et aux relations avec les collectivités locales.
Consciente des réactions d'hostilité suscitées par un tel projet, Mme Catherine Trautmann a déclaré que n'entrait pas dans son intention de " provoquer par ce regroupement une perte d'identité artistique, pour chacun des secteurs culturels dont le regroupement est envisagé ".
· Il importe de noter que ces mesures de réorganisation structurelle s'accompagneront d'une opération immobilière destinée à regrouper les services centraux du ministère sur le site des " Bons enfants ". Celle-ci avait été conçue par le précédent gouvernement et avait été justifiée par la dispersion sur 15 sites différents des services de l'administration centrale. Le projet de budget prévoit un crédit de 187,7 millions de francs en autorisations de programme et confie la maîtrise d'ouvrage à l'agence d'ingénierie culturelle.
Les mesures de réorganisation annoncées par le
gouvernement n'ont aucune traduction budgétaire dans le projet de budget
pour 1998. Votre rapporteur souhaite qu'elles puissent être
réalisées dans des délais raisonnables afin de permettre
la réaffectation des moyens résultant d'éventuelles
économies d'échelles.
Par ailleurs, elles doivent constituer la première étape d'un
mouvement plus vaste. La commission Rigaud avait évoqué de
nombreuses voies pour mener à bien la réforme des structures
administratives du ministère parmi lesquelles figuraient le
rapprochement entre la direction des musées et la
délégation aux arts plastiques ou encore la transformation des
archives nationales en établissement public
. Les mesures mises en
oeuvre ne constituent qu'une première étape.
S'il semblait
logique d'initier le mouvement de réorganisation par les regroupements
les plus évidents, votre rapporteur exprime le regret que la
restructuration du ministère de la culture n'ait pas permis de mettre en
place une structure permettant de définir une
politique d'ensemble
concernant les industries culturelles
. En effet, la prise en compte des
enjeux de ce secteur dont l'importance économique en terme d'emplois, de
croissance et d'exportation est évidente nécessite une approche
transversale.
Des solutions avaient été avancées par le
précédent gouvernement. La mise en place du programme d'action
pour la société de l'information annoncé par le Premier
ministre, auquel le ministère de la culture prendra une part active
notamment par un abondement du fonds pour l'innovation multimédia
devrait être l'occasion pour le ministère de la culture de
modifier ses structures.
3. La restructuration de la maîtrise d'ouvrage du ministère de la culture
a) Une restructuration rendue possible par l'achèvement des grands travaux
L'achèvement des grands travaux permet une
restructuration de la maîtrise d'ouvrage des travaux concernant les
équipements culturels de l'Etat qui se traduira par la création
d'un nouvel établissement public, l'" agence d'ingénierie
culturelle ".
Cet établissement public résultera de la fusion de
l'établissement public du grand Louvre et de la mission
interministérielle des grands travaux.
Il permettra de faire profiter l'ensemble des opérations conduites par
le ministère de la culture de l'acquis des grands travaux en
matière de maîtrise d'ouvrage. A terme, il devrait se substituer
au service des travaux et pourrait également proposer ses services de
maîtrise d'ouvrage dans le domaine culturel aux collectivités
territoriales.
La suppression de la subvention de fonctionnement de l'établissement
public du Grand Louvre et de 78 emplois non budgétaires se traduit par
une économie de 37,717 millions de francs ; pour la mission
interministérielle des Grands Travaux, la suppression de la subvention
de fonctionnement et de 29 emplois non budgétaires permet une
économie de 22,493 millions de francs.
L'agence d'ingénierie culturelle dispose pour 1998 d'une subvention de
fonctionnement d'un montant de 28,75 millions de francs.
Cette structure bénéficiera de 85 emplois non budgétaires.
Ces effectifs permettront, d'une part, de constituer une équipe pour le
nouvel établissement (50 emplois) ainsi que pour le musée
des arts premiers (5 emplois) et d'autre part, de renforcer les cellules
de maîtrise d'ouvrage dans des établissements ayant en charge des
domaines patrimoniaux importants comme le Musée du Louvre ou
l'établissement public de Versailles.
La mesure d'économie résultant de la création de ce
nouvel établissement public s'élève pour 1998 à
31,5 millions de francs. Il importera au cours des prochaines
années d'évaluer le coût de fonctionnement de cette
nouvelle structure.
b) Les opérations conduites en 1998 par l'agence d'ingénierie culturelle
Les dépenses d'investissement inscrites dans le projet
de budget pour 1998 pour le nouvel établissement public
s'élèvent à 382,775 millions de francs en
crédits de paiement et à 723,3 millions de francs en
autorisations de programme. Votre rapporteur déplore à ce propos
le manque de lisibilité du " bleu " qui ne permet pas
d'identifier l'ensemble des missions confiées à ce nouvel
établissement.
Les opérations conduites sont, pour certaines, la poursuite de travaux
déjà engagés (Grand Louvre) et, pour d'autres, des actions
nouvelles (aménagement et équipement du théâtre de
l'Odéon).
Il s'agit :
pour les opérations relevant du chapitre 66-91 :
- d'un grand projet en région : le centre de la mémoire
contemporaine de Reims (144 millions de francs) ;
- de la poursuite des travaux du Grand Louvre (220,6 millions de
francs) ;
- d'opérations muséographiques (30 millions de francs) dont
la mise en oeuvre du musée des arts premiers (pour 20 millions de
francs) ;
- des travaux de restauration du théâtre national de
l'Odéon (121 millions de francs) et de la construction du Centre
national de la danse à Pantin (20 millions de francs) ;
- des opérations de rénovation de bâtiments affectés
au ministère de la culture et de la communication (+187,7 millions
de francs).
- de l'Institut national d'histoire de l'art (20 millions de francs).
pour les opérations relevant du chapitre 66-20 qui relève de
l'exécution de la loi de programme sur le patrimoine monumental :
- des travaux de restauration du château de Versailles (35 millions
de francs) ;
- des opérations relatives au Palais de Chaillot (62 millions de
francs) ;
- et de la réhabilitation du Grand Palais (150 millions de francs).
Votre rapporteur s'interroge sur les critères qui ont permis de
déterminer les opérations relevant de cette nouvelle structure.
Il apparaît, en effet, que les travaux dont la maîtrise d'ouvrage
sera confiée à l'agence sont très divers puisqu'ils
intéressent non seulement l'Etat mais également de nombreux
établissements publics et qu'ils concernent des opérations
conduites à Paris comme des opérations réalisées en
province.
Il formule le souhait que les missions exactes de cette nouvelle
structure soient formulées avec plus de précision
.
III. UNE MARGE DE MANOEUVRE QUI REND DÉLICATE LA CONDUITE DE LA POLITIQUE CULTURELLE
En dépit de l'augmentation des crédits
affectés au ministère de la culture, la marge de manoeuvre
budgétaire de la politique culturelle demeure étroite.
L'action du ministère dans le domaine du patrimoine comme celle
menée en faveur des musées en sont des exemples
particulièrement significatifs
. Malgré l'accroissement des
dotations qui leur sont consacrées, l'Etat devra effectuer des choix
afin que son intervention conserve sa cohérence et son efficacité.
A. UNE POLITIQUE DE PROTECTION DU PATRIMOINE CONFRONTÉE À L'EXTENSION DE SON CHAMP D'ACTION
1. La politique de protection du patrimoine doit dans un contexte de rigueur budgétaire faire face à l'extension de son champ d'action
a) L'extension du champ patrimonial
Il s'agit là d'une des évolutions majeures
auxquelles a été confrontée la politique culturelle au
cours des dernières années. Limitée à l'origine
à quelques grands monuments prestigieux, le champ de l'action
patrimoniale de l'Etat s'est considérablement élargie, la notion
de patrimoine s'étant diversifiée. Elle s'étend
désormais à des traces du passé plus variées dans
leur nature comme dans leur importance.
Cette évolution, qui s'explique par une modification de la conception de
l'Histoire et de l'Art, se reflète dans la politique de classement
suivie au cours des dernières années.
En effet, le rythme des classements s'est considérablement
accéléré au cours de la dernière décennie On
classe, en effet, aujourd'hui comme jamais. Pour la période 1990-1996,
le nombre de décisions de classement s'élève à
1.093 (soit à 1.800 par extrapolation pour la décennie
1990-1999). Ce chiffre est à mettre en perspective avec ceux
enregistrés jusqu'ici.
Les premiers classements intervenus dans la décennie
1840-1849 ont concerné 725 monuments, nombre qui n'a doublé
qu'en 1879. Coïncidant avec l'entrée en vigueur de la loi de 1913,
près de 2.500 classements ont été enregistrés de
1900 à 1919. L'accélération à laquelle on a
assisté après la deuxième guerre mondiale a
été suivie d'un fléchissement, le rythme
s'accélérant à nouveau à partir de 1960 : 777
décisions de classement sont intervenues entre 1960 et 1969, 1.102 entre
1970 et 1979 et 1.420 entre 1980 et 1989. Au rythme des trois dernières
années, on aura classé autant en 75 ans que pendant les
150 années précédentes.
En 1997, le nombre des immeubles protégés au titre des monuments
historiques est de 39.600, soit 13.830 immeubles classés et 25.770
immeubles inscrits à l'inventaire supplémentaire.
Une répartition typologique de ces immeubles montre que :
- 50 % sont des édifices religieux ;
- 33 % des édifices civils dont la moitié sont des
châteaux ;
- 17 % des édifices divers, dont 3,5 % des lieux militaires,
1,5 % des locaux industriels et 1 % des parcs et jardins.
Cette extension du champ patrimonial dont témoigne la politique de
classement suivie au cours des dernières années ouvre à
l'Etat de nouvelles perspectives qui lui permettent de compléter et de
moderniser l'action qu'il conduit en faveur de la conservation et de la
restauration du patrimoine. En effet, on ne protège pas de la même
manière un château du XVIIIe siècle et un haut fourneau.
b) L'exemple du patrimoine industriel
Les XIVe journées du patrimoine organisées au
mois de septembre dernier ont permis de constater que l'extension du champ de
l'action patrimoniale de l'Etat correspondait à une attente des
français.
En particulier, l'intérêt qu'il ont témoigné
à l'égard du patrimoine industriel légitime les actions
-encore peu nombreuses- entreprises en ce domaine. En effet, à cette
occasion, il est apparu que les Français s'étaient
appropriés un patrimoine qui, il y a une vingtaine d'années
faisait seulement l'objet de travaux scientifiques.
Ce sont les architectes qui, les premiers, se sont intéressés
dans le courant des années 70 à ce patrimoine. Des travaux
scientifiques ont permis de prendre conscience de son importance historique.
Les historiens des services et des techniques parmi lesquels figurent Bertrand
Gilles et Maurice Daumas furent suivis, en ce domaine, par des
spécialistes de l'histoire économique comme Louis Bergeron ou
Denis Waranoff. Par ailleurs, des associations locales constituées la
plupart du temps autour d'un site dont elles voulaient assurer la sauvegarde ou
des entreprises ont également contribué à la prise de
conscience de la nécessité qu'il y avait à assurer la
protection de ce patrimoine.
L'Etat a entrepris une opération d'inventaire qui, entamée en
1983, ne concerne à ce jour que 12 régions sur 24 et n'est
achevée que pour 9 d'entre elles. Les résultats sont saisis dans
chaque région selon la méthode de l'inventaire typographique de
façon à permettre leur intégration ultérieure dans
la base de données Mérimée.
La qualité des connaissances accumulées varie selon les secteurs
économiques concernés. Si le patrimoine des secteurs de la
métallurgie, de la sidérurgie et des mines sont à peu
près explorés, celui de l'industrie alimentaire ou de la
construction navale restent mal connus. Aujourd'hui, entre 700 et 800 immeubles
sont protégés ; certains l'ont été non sans
mal comme l'usine Meunier à Noisiel ou la manufacture des Rames à
Abbeville. En outre, 635 objets (bateaux, locomotives, matériel
scientifique...) ont également été classés.
Quelques musées à vocation scientifique et technique comme le
musée des sciences et des techniques qui dépend du conservatoire
des arts et métiers ou plus modestement le musée de la RATP
à Saint-Mandé concourent à la présentation de cet
héritage .
En revanche,
le bilan de la protection et la mise en valeur de ce patrimoine
fait apparaître de nombreuses destructions
, en dépit de
quelques opérations de réhabilitation très réussies
à l'image de la Corderie royale de Rochefort classée en 1967.
Depuis 1990, les destructions ont été nombreuses ; le
dernier chevalement de mine de Montceau-les-Mines a été
récemment abattu ; les silos des Grands Moulins de Paris
étaient promis à la démolition, avant d'être
dévastés par un incendie au mois d'août de cette
année. Par ailleurs, de nombreux ouvrages ont été mis en
caisse sans grand espoir de les voir un jour rendus au public : c'est le
cas du pont métallique de Paris-Tolbiac qui a été
démonté et déposé à Auneau (Eure-et-Loir) ou
encore des maquettes du musée des travaux publics.
Le retard pris en ce domaine par la France est particulièrement net au
regard de la situation qui prévaut en Grande-Bretagne ou en Allemagne.
En Grande-Bretagne, ont été très rapidement menés
des travaux d'inventaire, comme en témoignent le National Survey of
Industrial monuments et le National record of Industrial monuments. Par
ailleurs, de nombreux musées de sciences et techniques présentent
ce patrimoine. En Allemagne, où existent également de nombreux
musées de ce type, certains sites comme celui de Völklingen dans
la Sarre, complexe sidérurgique datant de la fin du siècle
dernier, sont désormais ouverts au public, tout en demeurant en
fonctionnement.
Il semble, dans certains domaines, nécessaire de faire vite car un
bâtiment industriel ou des machines qui ont cessé d'être
utilisés ou de fonctionner soit sont ferraillés par le chef
d'entreprise, soit se dégradent très rapidement. C'est le cas par
exemple du patrimoine sidérurgique. Il apparaît aujourd'hui que
très peu d'édifices postérieurs à 1850 subsistent,
les opérations de sauvegarde ayant parfois échoué. C'est
le cas notamment à Decazeville où un haut fourneau, d'abord
installé au Creusot de 1929 à 1959, fut démoli en 1990. Au
total, une vingtaine de hauts fourneaux construits entre le XVIIe siècle
et le milieu du XIXe siècle sont protégés. Compte tenu de
la rapidité à laquelle se dégradent les installations
existantes, il est urgent de décider si, parmi les installations encore
à feu en Lorraine ou venant d'être éteintes, l'unes d'elles
doit être conservée, et ceci dans des conditions plus
réalistes et plus cohérentes que celles qui ont conduit à
la destruction des sites de Decazeville, Denain ou Longwy.
Souvent considéré comme la trace inesthétique d'un
passé douloureux, longtemps négligé au nom de
préoccupations faisant prévaloir les valeurs de la culture sur
celles de la technique, le patrimoine industriel est désormais
réhabilité. Comme le note en 1992 Louis Bergeron, chercheur du
Centre de recherches des hautes études en sciences sociales (CRHESS),
dans un des volumes des Lieux de mémoire : "
au moment
où notre société aborde une autre phase de croissance
économique caractérisée sans doute par des structures
industrielles radicalement différentes, il est nécessaire que
notre communauté puisse comprendre qu'il est contre son propre
intérêt de se couper de son passé industriel et technique,
proche ou ancien
. "
Avec les mines, les industries
sidérurgiques et les traces qu'elles ont imprimées à
l'ensemble de la vie sociale dans de nombreuses régions, des pans
entiers d'histoire risquent de disparaître.
En dépit de l'intérêt de ce patrimoine,
des choix
rigoureux qui devront être faits
, notamment au vu des travaux
d'inventaire dont il importera d'accélérer le rythme. Par
ailleurs, votre rapporteur préconise
une réflexion
qui
n'est pas sans lien avec la politique d'aménagement du territoire
sur la nouvelle destination à donner à ces lieux
qui ne
peuvent être tous transformés en musée. En effet, les
régions qui s'enorgueillissent d'un important héritage industriel
ne disposent souvent guère d'équipements culturels ou de
richesses touristiques.
Les premières opérations de conservation doivent souvent beaucoup
à des initiatives individuelles organisées à
l'échelon local autour de la volonté de conserver des
savoir-faire ou des traditions économiques.
Le mécénat
semble être en l'espèce une source de financement
particulièrement adaptée
, les réalisations conduites
en ce domaine par les entreprises pouvant être un élément
non négligeable de leur politique de relations extérieures (comme
le montre l'exemple de l'usine Meunier à Noisiel). Enfin, votre
rapporteur émet le souhait que la Fondation du patrimoine puisse prendre
en compte la nécessité de protéger ce patrimoine auquel
les Français semblent de plus en plus sensibles.
2. Une marge de manoeuvre budgétaire étroite
a) La loi de programme
Face à l'accroissement du nombre de biens
protégés qualifié par la commission Rigaud pour la
refondation de la politique culturelle d'" irrésistible pression
patrimoniale ", il est opportun de s'interroger sur la
possibilité pour l'Etat d'assumer l'ensemble de la responsabilité
de la protection et de la mise en valeur du patrimoine.
La réponse semble devoir être négative.
Un bilan
sanitaire
du parc
immobilier classé dressé par la
direction du patrimoine en juillet 1995 a souligné le caractère
insuffisant des crédits prévus par la loi de programme de 1993 au
regard des opérations considérées comme
urgentes
.
Pour les monuments possédés par l'Etat, la
moitié seraient concernés par des urgences ce qui
représente un montant de travaux estimé à
8,5 milliards de francs. Les monuments n'appartenant pas à l'Etat
seraient dans une situation similaire (47 % hors sites
préhistoriques) mais compte tenu de leur nombre les opérations de
conservation s'élèveraient à 23 milliards de francs.
A supposer que les urgences soient satisfaites dans un délai de cinq ans
(il semble que c'est au terme de ce délai que des dommages graves ou
irréparables soient à redouter), il faudrait plus que doubler les
dépenses prévues aux termes de la loi de programme.
Les crédits consacrés au patrimoine -même ramenés en
1998 au niveau prévu par la loi de programme de 1993- ne peuvent suffire
à l'ampleur de la tâche.
b) Le recours à l'initiative privée
Face à l'accroissement du champ patrimonial et à
un contexte de réduction des dépenses publiques, est apparue la
possibilité de développer l'initiative privée afin de
transformer l'intérêt nouveau des Français pour leur
patrimoine en engagement actif.
A cette fin, la loi n° 96-590 du 2 juillet 1996 a
créé la " Fondation du patrimoine ".
La " Fondation du patrimoine " est un organisme de droit
privé
dont la mission est de " promouvoir la connaissance, la conservation
et la
mise en valeur du patrimoine national " afin de combler les lacunes du
dispositif étatique de protection du patrimoine. Elle s'attache en
particulier à " l'identification, à la préservation
et à la mise en valeur du patrimoine non protégé " et
devait avoir pour principale mission de concourir à la sauvegarde du
patrimoine de proximité non protégé.
Le capital de la Fondation composé des apports initiaux des fondateurs,
qui sont de grandes entreprises dont certaines ont une expérience
ancienne de mécénat culturel, s'élève à
32 millions de francs.
Le décret approuvant ses statuts et portant reconnaissance
d'utilité publique de la Fondation est intervenu le 18 avril 1997.
A cette occasion, les premières orientations de l'action de la Fondation
ont pu être connues.
A la différence du schéma prévu à l'origine par le
législateur, la Fondation ne financera pas ses actions sur les apports
initiaux des entreprises donatrices mais par des appels à financement
lancés au fur et à mesure que des projets seront retenus. Ceci
apparaît justifié, d'une part, par la relative faiblesse du
capital initial et des difficultés qui surgiraient inévitablement
s'il devait être renouvelé chaque année et, d'autre part,
par le souci d'assurer la transparence de l'action de la Fondation.
L'organisation qui se dessine est inspirée par les méthodes de
gestion de l'entreprise privée. L'indépendance de la Fondation
par rapport à l'administration -notamment par rapport à celle du
ministère de la culture- semble garantie.
Ses capacités d'intervention sont pour l'heure très modestes.
L'objectif final est de pouvoir en rythme de croisière dégager
2 millions de francs par an et par département qui permettraient de
financer à hauteur de 20 % des projets qui feraient l'objet de
cofinancement entre la Fondation et divers partenaires :
propriétaires, industriels, collectivités locales.
La faible capacité d'intervention de la Fondation -au demeurant
naturelle un an après l'adoption de la loi la créant- limite les
possibilités de voir l'action patrimoniale de l'Etat soutenue de
manière décisive par l'initiative privée.
A cet égard, il faut noter que la longue tradition d'intervention
étatique en faveur du patrimoine explique notamment la relative
faiblesse du mécénat culturel dans ce domaine.
La possibilité de voir se constituer en France le pendant du National
Trust britannique ne peut donc être envisagée à court ou
moyen terme.
3. Des choix indispensables
Ce constat impose à l'Etat l'obligation de faire des choix en matière de protection et de sauvegarde du patrimoine.
a) Vers une politique plus sélective de classement
La poursuite d'une politique de classement fondée sur
des critères très larges semble compromise, sauf à
dénier au classement sa valeur et à imposer aux
propriétaires des contraintes qui ne seraient justifiées par
aucun engagement de l'Etat. A contrario, une doctrine qui consisterait à
classer trois ou quatre fois moins en ne retenant que les immeubles ou objets
présentant un intérêt historique pour l'ensemble des
Français serait de nature à aboutir à des destructions qui
seraient autant de pertes irrémédiables pour la mémoire
collective.
La politique de classement doit devenir plus sélective. Une
évolution en ce sens commence à se dessiner.
La tendance à l'accroissement continu des classements a
été inversée en 1995 mais cet effort est à
poursuivre en agissant dès l'amont, sur les inscriptions dont le nombre
annuel a doublé depuis leur déconcentration intervenue il y a dix
ans.
Un tel effort de rigueur est nécessaire pour éviter la
dévaluation des protections
; il importe, en effet, de
maintenir un haut niveau d'exigence quant à l'intérêt
susceptible de les justifier. Il s'impose également du fait de la
nécessité de mieux prendre en compte les effets induits par le
développement des protections : charge financière accrue
pour l'Etat ; extension des espaces soumis à des contraintes
architecturales autour des monuments protégés...
Il serait souhaitable que la procédure du classement soit
modifiée, notamment en prévoyant que la demande de classement
soit prise sur un dossier contenant toutes les études
préliminaires utiles non seulement au classement mais également
aux travaux de conservation dont la nécessité apparaît
à ce stade.
Par ailleurs, votre rapporteur juge indispensable que la direction du
patrimoine se dote d'indicateurs fiables permettant une
prévision
raisonnée des décisions budgétaires
. La connaissance
des monuments et de leur état doit être améliorée.
En effet, la première démarche faite en ce domaine, qui est le
fichier sanitaire des monuments, est perfectible.
b) La nécessité de poursuivre les travaux d'inventaire
Une connaissance exhaustive du patrimoine est la condition
nécessaire à
l'élaboration de critères
pertinents permettant de déterminer la nécessité d'une
intervention de l'Etat
.
L'Inventaire général lancé par André Malraux en
1964 a su moderniser ses méthodes mais il importe de poursuivre son
adaptation aux exigences de la politique de protection du patrimoine.
Il importe notamment d'accélérer ses procédures afin
d'assurer une meilleure couverture du territoire. La mise au point d'une
nouvelle méthode est actuellement testée dans la région
Alsace avec comme objectif l'achèvement de l'inventaire du patrimoine
architectural et mobilier de l'ensemble de la région dans un
délai de sept ans. A la suite de l'Alsace, la région
Ile-de-France et le département de l'Ille-et-Vilaine ont entrepris une
opération d'inventaire rapide.
c) Le développement de solutions alternatives au classement
Pour certains éléments du patrimoine -notamment
ceux qui correspondent à des champs peu explorés de l'action
étatique- il importe de recourir à des mesures de protection plus
souples que le classement ou l'inscription à l'inventaire
supplémentaire. C'est le cas notamment du patrimoine du XXe
siècle, fragile et peu protégé.
Il apparaît à votre rapporteur que le recours à des
instruments plus souples de protection comme les zones de protection du
patrimoine architectural, urbain et paysager instituées par la loi du
7 janvier 1983 sont une réponse appropriée pour sauvegarder
ce patrimoine menacé par les évolutions rapides de l'urbanisme.
Les crédits consacrés par le projet de loi de finances à
ces mesures de protection semblent encore en - deçà du niveau
nécessaire comme l'a indiqué plus haut votre rapporteur.
d) La nécessité de maintenir une capacité d'intervention substantielle de l'Etat
L'effort consenti en faveur du patrimoine pour l'exercice
1998
doit être poursuivi au cours des prochaines années sous peine de
voir disparaître des pans entiers de notre histoire -et certains parmi
les plus remarquables.
Le sort réservé par les lois de finances aux engagements contenus
dans la loi de programme amène votre rapporteur à s'interroger
sur la pertinence de l'intervention du législateur en ce domaine.
Rappelons qu'en 1996, 20 % des crédits inscrits avaient
été annulés, et qu'en 1997, les dotations prévues
par la loi de programme ont été réduites d'un tiers compte
tenu de l'étalement sur une année supplémentaire des
engagements pluriannuels de l'Etat .
La programmation pluriannuelle des dépenses consacrées au
patrimoine monumental, même si elle doit trouver ses limites dans le
principe de l'annualité budgétaire, n'est pas pour autant
dénuée de sens.
Les lois de programme ne concernent que quelques secteurs de l'action
gouvernementale. Pratiquée depuis 1988, dans le domaine du patrimoine
monumental, elles traduisent la volonté du Gouvernement d'accorder une
priorité particulière aux investissements sur les monuments
historiques. Le principe d'annualité budgétaire affirmée
à l'article 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi
organique relative aux lois de finances prive, certes, les lois de programme
d'effet contraignant. Néanmoins, elles constituent un
gage de la
continuité
de l'engagement de l'Etat en faveur du patrimoine
,
particulièrement aux yeux des entreprises du secteur de la restauration
des monuments historiques. Par ailleurs, la loi de programme accentue l'effet
multiplicateur de la dépense consacrée au patrimoine. Sûres
de pouvoir compter sur un effort de l'Etat, les collectivités locales et
les propriétaires privés peuvent plus aisément s'engager
dans des opérations de restauration.
Cependant, si le principe de la loi de programme ne doit pas, en
lui-même, être remis en cause,
des modifications quant à
son contenu peuvent être envisagées
. Notamment, il semblerait
opportun d'y inclure les crédits d'entretien. Leur niveau, certes
réévalué en 1997 est insuffisant pour permettre de
remédier à la dégradation de l'état du
patrimoine ; seul le maintien à un niveau élevé de
ces crédits permettrait d'assurer la conservation normale du patrimoine
et de ce fait, de réserver les crédits de travaux à leur
destination réelle. En outre, ils subissent chaque année des gels
et des annulations : ainsi, en 1997, 11,5 millions de francs ont
été annulés sur le chapitre 35-20 article 20 (entretien
des monuments historiques appartenant à l'Etat) et 4,1 millions de
francs sur le chapitre 43-50 (entretien des monuments historiques n'appartenant
pas à l'Etat). Pour 1998, les crédits d'entretien du patrimoine
monumental et des bâtiments affectés à la direction du
patrimoine s'élèvent à 63,179 millions de francs,
soit une reconduction en francs courants. Quant à ceux consacrés
à l'entretien des monuments historiques n'appartenant pas à
l'Etat, ils s'établissent à 59,06 millions de francs pour
1998 (soit + 15,6 % par rapport à la loi de finances initiale
pour 1997).
Une meilleure prise en compte de ce type de dépenses permettrait une
intervention préventive moins coûteuse qu'une action de
restauration. D'autre part, les procédures administratives les
régissant sont infiniment moins lourdes que pour les opérations
de restauration.
Il serait également souhaitable que la loi de programme soit l'occasion
d'une réflexion sur les orientations de la politique de l'Etat en faveur
du patrimoine qui pourraient ainsi faire l'objet d'un débat
parlementaire approfondi.
B. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES MUSÉES NATIONAUX
1. Une gestion insuffisamment maîtrisée
a) Les difficultés rencontrées dans la définition d'une politique d'ensemble du patrimoine muséographique
Entre 1973 et 1990, la proportion des Français
fréquentant les musées est passée de 27 % à
30 %. Cette évolution, relativement limitée,
représente néanmoins un
public nouveau de près de
2 millions de visiteurs
. Le nombre d'entrées payantes a cru
très fortement au cours des 35 dernières
années ; de 3 millions en 1960, il est passé à
10,2 millions en 1994 .
L'ouverture de nouveaux musées et la politique d'enrichissement des
collections nationales apparaissent comme les principaux facteurs explicatifs
de ce mouvement.
Afin d'accompagner cette évolution, la direction des musées de
France (DMF) s'est vu attribuer
une responsabilité centrale dans la
définition et la conduite de la politique nationale des
musées
.
Dans le prolongement de la loi de programme sur les musées de 1978,
l'article premier de l'arrêté du 23 octobre 1979 a, en effet,
confié à la DMF la mission de "
préparer et de
mettre en oeuvre la politique des pouvoirs publics en vue de conserver,
protéger, enrichir, étudier et mettre en valeur le patrimoine
muséographique, et en assurer le libre accès au
public
". Ses compétences ont été
renforcées en 1991. Parallèlement à la poursuite d'un
mouvement de déconcentration de la gestion des musées qui
était susceptible d'alléger la charge de la structure centrale,
la DMF a été réorganisée avec pour objectif de lui
donner les moyens de "
proposer et de mettre en oeuvre la
politique de
l'Etat en matière de patrimoine muséographique
". A ce
titre, elle a été investie explicitement d'une mission de
coordination des actions des diverses autorités publiques intervenant
dans ce domaine et son champ d'action a été étendu
à l'ensemble des musées relevant de l'ordonnance de 1945.
Néanmoins, il apparaît que la DMF n'a pas disposé des
moyens lui permettant d'assumer cette mission dont la légitimité
est pourtant évidente compte tenu du développement qu'ont connu
les institutions muséographiques.
Dans son rapport particulier consacré aux musées nationaux et aux
collections nationales d'oeuvres d'art, publié en février 1997,
la Cour des comptes constate, en effet, que "
malgré des efforts
qui doivent être soulignés, (...) elle ne dispose encore que de
moyens réduits non seulement pour assumer les responsabilités qui
lui ont été confiées sur l'ensemble des musées de
France, mais aussi pour assurer la cohérence de son action sur les
musées nationaux, à l'égard desquels elle a une
responsabilité directe de gestion
".
Les difficultés rencontrées par la DMF dans la conduite de sa
mission s'expliquent par les conditions d'exercice de sa tutelle sur les
musées.
En premier lieu, force est de constater que
de nombreux musées
,
à l'image de ceux qui relèvent du ministère de
l'éducation nationale,
échappent à sa tutelle
et
qu'elle ne dispose pas, à leur égard, d'une capacité
spécifique de contrôle et d'orientation.
Par ailleurs,
les instruments dont elle dispose pour exercer sa tutelle ne
semblent pas adaptés à ses nouvelles responsabilités
.
Les nombreuses instances consultatives qui entourent la DMF, dont les
compétences sont exclusivement scientifiques ou artistiques, ne
constituent pas des lieux de concertation suffisants pour permettre une
coordination efficace des actions publiques dans le domaine des musées.
L'inspection générale des musées, qui ne jouit pas d'une
autorité suffisante face aux autorités scientifiques, joue un
rôle de conseil plus que de contrôle. Par ailleurs, la DMF ne
dispose pas non plus d'instruments efficaces de contrôle de la gestion
des musées qui seraient pourtant nécessaire pour faire face
à la complexité des règles qui régissent leur
fonctionnement. Enfin, le mouvement de déconcentration mené
à partir de 1987, impliquant des délégations plus ou moins
importantes selon les établissements, n'a pas été
l'occasion pour la DMF de préciser les conditions d'exercice de sa
tutelle sur les musées nationaux et, en conséquence n'a pas
permis d'améliorer la gestion administrative et culturelle des
musées.
Un tel constat justifie que soient accélérés les
travaux de préparation d'un projet de loi sur les musées.
En effet, le régime juridique issu de l'ordonnance du 13 juillet
1945 portant organisation provisoire des musées des beaux-arts
s'avère aujourd'hui largement dépassé. Son champ
d'application, limité aux seuls musées des beaux-arts, ne couvre
ni les musées d'histoire naturelle, ni les musées
dépendant d'autres administrations que celle du ministère de la
culture . Nombre de ses articles ont été abrogés et
seules subsistent les dispositions relatives à l'organisation de la
gestion des musées nationaux et quelques rares dispositions applicables
aux musées des collectivités territoriales. Certaines des
règles qu'elle édicte comme l'obligation faite à chaque
musée de soumettre le règlement intérieur et la fixation
des droits d'entrée pour approbation au ministre sont devenues
obsolètes . Enfin, les textes réglementaires relatifs au
contrôle technique de l'Etat sur les musées des
collectivités territoriales n'ont jamais pu être
édictés, en l'absence de normes législatives fixant les
conditions dans lesquelles il devait s'effectuer.
Il serait donc souhaitable que la future loi permette d'offrir un cadre
juridique commun à l'ensemble des musées, que leurs collections
appartiennent à l'Etat, à des collectivités territoriales
ou à des personnes morales de droit privé.
L'élaboration d'une nouvelle loi devrait permettre également
d'assurer une gestion plus satisfaisante des collections qui, comme l'a
souligné le rapport de la Cour des comptes, souffre de graves
lacunes.
A la suite du récolement effectué par la Cour des comptes qui a
porté sur 5.000 oeuvres et après deux années de
recherche conduites par les musées et la direction des musées de
France, environ 950 oeuvres, inscrites sur les inventaires et donc
supposées localisées, n'ont pu être
présentées et devaient donc être tenues pour manquantes, ce
qui ne peut manquer d'inquiéter. Environ 40 % de ces oeuvres
étaient déposées dans des musées de province,
15 % dans des ministères et 5 % dans des ambassades.
Afin de remédier à ces lacunes, une circulaire du Premier
ministre en date du 24 juin 1996 a précisé et
complété les règles applicables en matière de
dépôt de meubles et d'oeuvres d'art des collections nationales
dans les administrations afin notamment d'en renforcer les conditions de
gestion et de contrôle. Par ailleurs, le récolement
général de toutes les oeuvres déposées par l'Etat a
été entrepris et devrait s'achever d'ici le
31 décembre 1999.
b) Les conséquences des difficultés financières de la Réunion des musées nationaux
Votre rapporteur avait souligné l'an dernier les
conséquences des difficultés financières de la
Réunion des musées nationaux (RMN) sur le montant des
crédits d'acquisition des musées nationaux.
La Cour des comptes dans son rapport particulier consacré aux
musées nationaux a confirmé son analyse des raisons de la
dégradation de la situation financière de la RMN qui sont
liées à la fois à la baisse de la fréquentation des
musées et à la difficulté qu'éprouve cet
établissement "
à
concilier deux logiques qui ne
sont pas aisées à mettre en harmonie : une logique
économique qui lui impose de rentabiliser sa fonction commerciale en vue
de dégager les ressources nécessaires à l'enrichissement
des collections et une logique régalienne, culturelle et
éducative qui lui impose de favoriser l'accès du plus grand
nombre ".
A la suite des résultats déficitaires enregistrés en
1995 et 1996, la RMN s'est engagée dans un plan d'assainissement de sa
situation financière.
Défini en novembre 1996, ce plan, régulièrement suivi par
un comité financier associant l'établissement et ses
autorités de tutelle, prévoit un rétablissement en trois
ans, afin de dégager sur cette période des excédents pour
combler les déficits cumulés des dernières années.
D'après les informations qui ont été communiquées
à votre rapporteur, les premiers résultats de ce plan semblent
satisfaisants puisque, pour 1997, l'excédent, estimé à
5,2 millions de francs au début de l'année, devrait
s'élever à 18,4 millions de francs
Cette amélioration résulte à la fois de la gestion
rigoureuse suivie depuis la mise en place du plan d'action notamment
grâce à la vigilance du comité financier et du retour du
public dans les musées en 1997. Par ailleurs, la programmation de deux
expositions non prévues (la rétrospective Georges de La Tour aux
galeries nationales du Grand Palais et la présentation des chefs
d'oeuvre impressionnistes de la collection Havemayer au musée d'Orsay) a
permis de redresser le résultat des expositions temporaires. Les
prévisions pour 1998 se fondent sur une consolidation du redressement
constaté cette année.
Votre rapporteur observe que le redressement des résultats de la RMN ne
s'accompagne pas pour l'année 1997, d'une amélioration de sa
participation à l'acquisition d'oeuvres d'art par les musées
nationaux. L'amélioration de sa situation financière qu'il
convient de noter ne permet pas de revenir aux niveaux de contribution
constatés sur la période 1990-1995 et se traduit même par
une diminution significative de sa contribution aux acquisitions des
musées nationaux. En effet, cette dernière ne représente
en 1997 que 29,3 millions de francs soit 21% du budget d'acquisition des
musées nationaux contre 55,4% en 1994, dernière année pour
laquelle le résultat de la RMN avait été
excédentaire.
2. Une marge de manoeuvre étroite pour la conduite d'une politique muséographique ambitieuse
a) Des entraves à l'enrichissement des collections
- · Un système lacunaire de protection du patrimoine national
Ce certificat, requis tant pour la circulation d'un bien culturel dans l'Union européenne que pour son exportation vers un pays tiers atteste qu'il ne constitue pas un trésor national et peut dès lors sortir du territoire. Il convient de rappeler que lorsque l'Etat a refusé l'octroi d'un certificat à un bien culturel présentant les caractéristiques d'un trésor national, il ne peut réitérer ce refus à l'expiration d'un délai de trois ans.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi, c'est avec parcimonie qu'il a été fait usage de cette prérogative puisque 35 oeuvres seulement ont fait l'objet d'un refus de certificat. Quatorze d'entre elles ont été acquises par les collections publiques. La valeur totale de ces acquisitions s'élève à 115 millions de francs, la part du financement assumé par l'Etat s'étant élevée à 73,5 millions de francs (soit 64 %), celle des fonds privés à 33 millions de francs (soit 28,6 %) et celle des collectivités locales à 8,5 millions de francs (soit 7,4 %). Sur ces 14 oeuvres, 4 ont été acquises pour le compte de collectivités locales et 10 pour celui de l'Etat (7 pour les musées nationaux, 2 pour la BNF et 1 pour la Cité de la musique).
Au cours de cette année, 6 refus de certificats devaient parvenir à expiration. Trois des oeuvres concernées ont été acquises par l'Etat ou des collectivités publiques. Par ailleurs, trois trésors nationaux, dont l'interdiction d'exportation devait expirer au-delà de 1997, ont été acquis par les musées nationaux. Il s'agit :
- du portrait de Juliette de Villeneuve par David ;
- d'un coffret à bijoux de Marie-Antoinette ;
- et d'un papier collé de Picasso.
Ces oeuvres ont été acquises essentiellement grâce aux contributions du fonds du patrimoine et du mécénat.
Si votre rapporteur se réjouit des acquisitions réalisées cette année, il nourrit de sérieux doutes sur la possibilité de conserver dans le patrimoine national les oeuvres de grande valeur dont les refus de certificat arriveront à expiration dans les années à venir.
En effet, l'arrêt Walter de la Cour de cassation du 20 février 1996, ne permet plus d'utiliser l'arme du classement pour garantir le maintien en France d'oeuvres maîtresses du patrimoine national compte tenu de l'obligation d'indemnisation dont il s'accompagne. Par ailleurs, les contraintes financières pesant sur le montant des crédits d'acquisition des musées nationaux notamment en raison des difficultés financières de la RMN rendent difficilement envisageable l'acquisition d'oeuvres dont la cote sur le marché de l'art excède bien souvent leur montant total. C'est le cas notamment de trois oeuvres : un tableau de Manet, Berthe Morisot au bouquet de violettes , dont la valeur déclarée est de 135 millions de francs, un tableau de Degas, la Duchesse de Montejasi et ses filles (d'une valeur déclarée de 200 millions de francs) et du Jardin de Vallier par Cézanne (d'une valeur déclarée de 250 millions de francs). Il faut rappeler, en effet que jusqu'ici, la valeur moyenne des trésors nationaux acquis pour les collections nationales est de 8,21 millions de francs, l'achat le plus important ayant été de 25 millions de francs. D'ores et déjà, l'Etat a du accorder des certificats à des oeuvres majeures, telles la décollation de Saint Jean-Baptiste par Rubens et l'agonie au jardin des oliviers par Poussin.
Une telle situation appelle deux réflexions :
- La première a trait aux lacunes du dispositif de protection prévue par la loi du 31 décembre 1992. Très contraignant pour les propriétaires, il n'assure pas une protection efficace du patrimoine national. Dans le cas du refus du certificat, le propriétaire doit attendre trois ans avant d'être fixé définitivement sur le sort de son bien, ce qui apparaît absurde compte tenu du caractère non renouvelable du certificat ; rappelons que le droit de rétention prévue par la loi de 1943 ne pouvait s'exercer que pendant six mois. En outre, la loi de 1992 ne détermine pas les conditions d'acquisition des oeuvres par l'Etat et, en particulier, ne détermine aucune procédure d'estimation de la valeur des oeuvres.
- La seconde s'appuie sur le montant des crédits d'acquisition dont disposent les musées nationaux. Ceux-ci passent de 94,61 millions de francs pour 1996 à 135,6 millions de francs en 1997, soit une progression de 42%. Leur origine est détaillée dans le tableau ci-après:
CRÉDITS D'ACQUISITIONS D'OEUVRES D'ART
POUR LES MUSÉES NATIONAUX EN 1996 ET EN 1997
(en millions de francs)
|
Subventions d'Etat |
Crédits RMN |
|||||
|
Années |
Subvention annuelle |
Fonds du patrimoine |
Dotation RMN |
Dons et legs |
Mécénat |
Total |
|
1996 |
6,05 | 36,20 | 43,62 | 0,95 | 7,79 | 94,61 |
|
1997 |
7,87 |
55,7 | 29,3 | 30,52 | 12,5 | 135,9 |
Ces chiffres font apparaître une augmentation
significative de la contribution de l'Etat et, en particulier du fonds du
patrimoine, au budget d'acquisition des musée nationaux qui permet de
compenser la diminution de la participation de la RMN. Grâce à cet
effort du ministère, les difficultés de la RMN n'ont pas eu
d'incidences sur le niveau des crédits disponibles en 1997.
Néanmoins, force est de constater que les modalités du
financement des acquisitions ont été profondément
modifiées, les recettes des musées ne contribuant plus que pour
une faible part à leurs acquisitions.
En 1998, la contribution de l'Etat sera augmentée : la subvention
annuelle sera portée à 11,8 millions de francs et les
crédits du fonds du patrimoine qui, comme les années
précédentes, devraient être consacrés en
priorité à l'acquisition de trésors nationaux
s'élèveront à 97,5 millions de francs.
Néanmoins, en dépit de ces chiffres, qui traduisent un effort qui
doit être souligné, et des perspectives de redressement de la
situation financière de la RMN, le niveau des crédits
d'acquisition ne permettra pas de faire face à l'acquisition des oeuvres
auxquelles faisait référence votre rapporteur.
Dans ces conditions, le dispositif a pour seul effet de retarder
l'inéluctable pour les oeuvres d'une valeur élevée,
c'est-à-dire l'octroi au terme du délai de 3 ans du
certificat tout en empêchant de facto le propriétaire de le mettre
en vente dans des conditions satisfaisantes. En effet, les oeuvres atteignant
des valeurs exigeant l'octroi d'un certificat font l'objet d'une demande
internationale et ne peuvent atteindre avant l'expiration du délai les
prix qu'elles sont susceptibles d'atteindre, ce qui pénalise
incontestablement les propriétaires. A l'appui de cette constatation, on
peut citer l'exemple du papier collé de Picasso qui fut mis en vente
publique en 1995, trois mois après le refus du certificat et qui
n'atteignit pas le prix de réserve fixé par son
propriétaire.
Une révision du dispositif s'impose
.
Un système fondé sur une liste d'objets dont l'exportation serait
interdite ou sur le renouvellement du refus de certificat semble exclu .
En effet, un tel dispositif serait susceptible d'entraver le fonctionnement du
marché de l'art français. Par ailleurs, il semble contraire
à la directive européenne relative à la libre circulation
des oeuvres d'art.
En revanche, une solution inspirée de l'exemple britannique serait
envisageable. Au Royaume-Uni, au terme de la loi du 1er septembre 1939,
toutes les oeuvres de plus de 50 ans dont la valeur excède un
certain seuil sont soumises à licence d'exportation. Celle-ci peut
être refusée par le " Reviewing Committee "
(6 membres) pour une durée de 3 à 6 mois durant
laquelle une collection publique peut présenter une offre d'achat
à la valeur déclarée. A défaut d'une telle offre,
l'exportation est autorisée. Les critères -dits
" Waverley " du nom du président de la commission qui les a
formalisés- permettant de refuser le permis d'exporter, sont clairement
définis.
Lorsque le comité spécialisé recommande l'ajournement de
la demande du permis d'exporter, il fixe un prix auquel l'acquisition pourrait
être faite et qui est déterminé par référence
au marché. Lorsqu'une offre égale ou supérieure au prix
suggéré par le comité est faite au propriétaire par
une collection publique et que ce dernier ne l'accepte pas, le certificat est
en général refusé sans que la validité de ce refus
soit limitée dans le temps.
Ce système qui n'empêche pas les trésors nationaux
d'être exportés de Grande-Bretagne, présente
néanmoins deux avantages majeurs : le délai pendant lequel
la procédure de délivrance de la licence peut-être
suspendue est d'une durée raisonnable et les modalités de
fixation du prix des oeuvres sont déterminés de façon
précise.
Vers des nouvelles sources de financement ?
L'étroitesse de la marge de manoeuvre dont disposent les musées
nationaux pour enrichir leurs collections exige que soit menée une
réflexion approfondie sur les moyens de diversifier leurs sources de
financement.
Avant d'examiner des solutions plus novatrices,
votre rapporteur se
félicitera du sort réservé aux dations en paiement de
droits de succession par le projet de loi de finances pour 1998.
Les
dations sont désormais provisionnées en début
d'année sur une ligne de crédits spécifique qui sera
abondée en loi de règlement.
Il faut, en effet, rappeler qu'en 1996, avait été
envisagée la possibilité d'évaluer le montant des dations
et de réduire d'autant le montant des crédits d'acquisition.
Cette solution avait été abandonnée au profit d'une
opération pratiquée en 1995 et renouvelée en 1996
permettant de gager les dations par des annulations sur les dépenses du
titre IV opérées par les lois de finances rectificatives de
fin d'année. Votre rapporteur n'avait pu que regretter cette pratique
qui avait pour effet de priver la loi Malraux de son efficacité. Il se
félicite donc que cette méthode ait été
abandonnée en 1997 au profit d'une comptabilisation plus favorable au
budget d'acquisition des musées. Les dations seront désormais
provisionnées en début d'année sur une ligne de
crédits spécifiques et ne seront plus gagées en fin
d'année par des annulations de crédits. Rappelons que
les
dations sont une source privilégiée de l'enrichissement des
collections nationales
comme l'illustre l'exemple de la dation Picasso
effectuée en 1979. En 1996, six dations ont été
acceptées par le ministère du budget, pour une valeur globale de
22,47 millions de francs.
Les dations, si elles permettent incontestablement de contribuer à
l'enrichissement du patrimoine national, ne constituent pas à
l'évidence une solution pour empêcher les trésors nationaux
de quitter le territoire national. Il importe donc de réfléchir
à des dispositifs nouveaux permettant de faire face à la
faiblesse des crédits d'acquisition.
Le rapport de la commission d'études pour la défense et
l'enrichissement du patrimoine national et le développement du
marché de l'art, remis au Premier ministre en juillet 1995 (plus connu
sous le nom de rapport Aicardi), avait préconisé la mise en place
d'un nouveau système de financement des acquisitions des musées
nationaux. Ce dernier reposait sur la création d'un fonds de concours
réservé à l'acquisition des trésors nationaux qui
aurait été alimenté par la Française des jeux,
s'inspirant sur ce point de la Grande-Bretagne. Ce fonds devait
bénéficier d'une dotation de l'ordre de 200 millions de
francs qui aurait été reportable afin d'éviter qu'elle ne
soit obligatoirement dépensée chaque année, ceci
permettant l'acquisition d'objets ou d'ensembles exceptionnels.
L'existence d'une telle réserve financière rendrait possible une
modification de la loi de 1992 qui privilégierait l'achat des oeuvres
ayant fait l'objet d'un refus de certificat par rapport à un dispositif
plus contraignant fondé sur le renouvellement du certificat.
Cette solution qui n'est pas entièrement novatrice ne va pas sans
susciter quelques interrogations.
En effet, il existe d'ores et déjà des prélèvements
sur les sommes misées par la Française des jeux. C'est le cas en
particulier du prélèvement opéré au titre du Fonds
national pour le développement du sport. Par ailleurs, la
possibilité de recourir à ce type de financement est
également envisagée pour l'organisation des
célébrations de l'an 2000 qui ne font pour l'heure l'objet
d'aucune inscription budgétaire. L'effet de l'institution d'un nouveau
prélèvement devra donc être apprécié au
regard de la nécessité de garantir la rentabilité de la
Française des jeux Il importe donc avant toutes choses de disposer
d'une étude permettant d'évaluer précisément les
ressources susceptibles d'être ainsi générées.
Par ailleurs, une analyse attentive de l'exemple britannique souligne la
nécessité d'entourer le fonctionnement d'un tel système de
garanties. En effet, si le Lottery Act de 1993 a permis à la politique
culturelle britannique de disposer de ressources supplémentaires dans un
contexte marqué par une rigueur budgétaire accrue, il
apparaît comme la consécration d'un désengagement de l'Etat
dans le secteur culturel. L'existence de ressources extérieures ne doit
pas, en effet, être un prétexte pour réduire les
crédits d'acquisition des musées nationaux.
b) Les obstacles à la création de nouveaux espaces muséaux
Au cours des dernières décennies, la France
grâce à une politique déterminée d'investissement
conduite par les gouvernements successifs a rénové et enrichi son
patrimoine muséographique. Elle s'est dotée de grandes
institutions telles que le Centre Georges Pompidou, le musée d'Orsay ou
le Grand Louvre, dont la réalisation a été autant de
jalons dans la conduite de la politique culturelle.
Néanmoins, en dépit de cet effort qui a permis de modifier la
perception qu'avaient les français du musée, des chantiers dont
certains sont très ambitieux restent à ouvrir comme en
témoigne l'initiative du Président de la République de
" donner aux arts d'Afrique, des Amériques, d'Océanie et
d'Asie leur juste place dans les institutions muséologiques de la
France ". Le principe de la création de ce musée a
été retenu par le Premier ministre le 10 septembre dernier
à la suite du rapport remis par la commission présidée par
M. Jacques Friedmann.
Le souhait exprimé par le Président de la République
répond à plusieurs décennies d'interrogations sur la
situation de plus en plus préoccupante du Musée de l'Homme et sur
les difficultés rencontrées par le Musée national des arts
africains et océaniens.
A l'image du Mankind Museum de Londres ou du Tropen Museum d'Amsterdam,
l'ouverture du Musée de l'homme, des arts et des civilisations devrait
permettre la mise en valeur des collections et relancer
l'intérêt artistique et scientifique pour ce domaine qui demeure
encore peu connu du public
.
Cette initiative a suscité de vives polémiques tant sur les
collections qu'il devait présenter que sur son site d'implantation. La
volonté de rapprocher les collections du musée de l'Homme
dépendant du Museum d'histoire naturelle, qui relève de la
tutelle du ministère de l'éducation nationale, et de celles du
musée des arts africains et océaniens dépendant du
ministère de la culture a suscité un débat qui illustre la
difficulté d'élaborer une politique nationale des musées
cohérente.
Une mission de préfiguration a été créée par
les deux ministères concernés, et M. Germain Viatte, conservateur
général du patrimoine, ancien directeur du musée national
d'Art moderne, a été choisi pour être le directeur du
projet muséologique.
Le projet initial d'implantation de ce musée qui nécessite une
surface de l'ordre de 30.000 m
2
dans l'aile Passy du Palais de
Chaillot aurait exigé le déménagement du musée de
la Marine. A la suite du rapport de M. Serge Louveau, ce
déménagement est désormais exclu et des études ont
été entreprises pour préciser les avantages et les
inconvénients des divers sites envisageables avec le souci d'utiliser au
mieux les bâtiments existants afin de réduire le coût de
réalisation de ce projet tout en respectant le principe de sa
création. L'arbitrage qui devrait intervenir dans le courant du mois de
novembre tranchera entre les trois sites envisagés : Chaillot,
Eiffel-Branly et le Grand Palais.
Le principe de sa création ayant été retenu par le Premier
ministre le 10 septembre dernier à la suite du rapport remis par la
commission présidée par M. Jacques Friedmann, le projet est
désormais entré dans une phase opérationnelle.
Pour l'exercice 1998, la structure juridique de la mission de
préfiguration, qui devrait dans le courant de l'année prochaine
être érigée en établissement public
ad hoc,
recevra une subvention d'un montant de 5 millions de francs
destinée à financer son fonctionnement et les études
scientifiques nécessaires à l'élaboration de sa
programmation inscrite pour moitié au budget du ministère de la
culture et pour moitié au budget du ministère de l'Education
nationale. Les crédits d'investissement font l'objet de 20 millions
de francs d'autorisations de programme qui sont comprises dans la subvention
d'investissement de l'agence d'ingénierie culturelle qui assurera la
maîtrise d'ouvrage des travaux.
Avant l'ouverture du futur musée au public, 100 à 200 objets
d'art primitif seront présentés au Louvre dans une partie du
musée non encore aménagée qui pourrait ouvrir à la
fin de l'année 1999.
Les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de ce
projet illustrent aux yeux de votre rapporteur l'étroitesse de la marge
de manoeuvre dont dispose le ministère de la culture pour lancer de
nouveaux projets de musées. En effet, les ambitions en ce domaine se
trouvent limitées par la nécessité d'assurer le
fonctionnement des institutions existantes, dont le coût pèse
lourdement sur le budget de l'Etat, compte tenu du rôle exemplaire
qu'elles ont à jouer.
En effet, l'achèvement des grands chantiers ne met pas un terme à
l'effort de l'Etat. L'entretien des bâtiments dans lesquels sont
installés les musées doit être régulièrement
assuré.
Des besoins de financement nouveaux très supérieurs à ce
que pouvaient représenter ces postes dans le budget des institutions
traditionnelles apparaîtront, compte tenu notamment du renouvellement des
équipements sophistiqués et fragiles dont ils sont dotés.
Deux exemples particulièrement significatifs permettent de prendre la
mesure de la contrainte budgétaire qui s'impose en ce domaine au
ministère de la culture.
Le coût du fonctionnement du musée du Louvre (le versement
à la RMN de 45 % des recettes du droit d'entrée aux
collections permanentes compris) est estimé pour 1997 à
632 millions de francs, 462 millions de francs étant
gérés par le musée et 170 millions de francs
étant pris en charge par la Direction de l'administration
générale du ministère de la culture au titre de la
rémunération des personnels titulaires. Avec les dépenses
de personnel (295 millions de francs), les charges d'exploitation du
bâtiment (maintenance des équipements techniques et de
sécurité, maintenance du bâtiment...), qui
s'élèvent à 150 millions de francs environ,
représentent les deux premiers postes de dépenses.
Hors versement à la RMN de sa redevance, le taux d'autofinancement du
musée est pour 1997 proche de 21 % si l'on considère le
coût total estimé du musée.
Pour 1998, les crédits de fonctionnement attribués au
Musée du Louvre font l'objet d'une mesure nouvelle de 9,55 millions
de francs qui permettra l'extension des surfaces d'exposition et une
majoration des crédits de personnel correspondant à la
création de 21 emplois, dont 8 sont compensés par l'ajustement
des crédits de vacation.
La disparition de l'établissement public du Grand Louvre (EPGL),
début 1999 exigera , après que ce dernier aura presque
entièrement rénové le patrimoine immobilier du Louvre, que
le relais soit passé au musée pour l'entretien et
l'aménagement du bâtiment dont il sera progressivement
doté, ainsi que pour la sécurité.
A l'horizon 2000, le coût prévisionnel estimé par le
musée du Louvre pourrait atteindre près de 700 millions de
francs. Les raisons de cette augmentation tiennent, pour 15 millions de
francs, aux dépenses nouvelles liées au patrimoine (entretien et
exploitation du bâtiment, jardins), pour 12 millions de francs aux
dépenses de renouvellement, d'amélioration ou d'extension des
équipements, et pour 32 millions de francs à la
création d'emplois pour assurer l'ouverture des nouveaux espaces
d'exposition. Cette augmentation du coût du musée serait
supportée pour 50 millions de francs par l'Etat, les recettes
nouvelles nettes dégagées par le Louvre s'élevant à
10 millions de francs environ.
La nécessité de consacrer un effort suffisant à
l'entretien des bâtiments et au renouvellement des équipements est
illustrée par l'exemple du Centre national d'art et de culture Georges
Pompidou à la réhabilitation duquel l'Etat devra consacrer
440 millions de francs de 1997 à 1999 faute d'avoir au fil des ans
assuré un entretien suffisant.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une séance tenue le 19 novembre 1997, sous
la présidence de M. Adrien Gouteyron, la commission a examiné
le
rapport pour avis de M. Philippe Nachbar sur les crédits de
la culture
inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.
M. Ivan Renar
, après avoir souligné la qualité de
la présentation du rapport, a fait observer que le budget de la culture
était un budget difficile à évaluer en raison des
transferts de compétences, des mesures de régulation et des
modifications de nomenclature dont il est fréquemment l'objet. Il a
souhaité que soit organisé un débat parlementaire sur la
politique culturelle. Il a, par ailleurs, évoqué les
difficultés liées à la fiscalisation des institutions
culturelles.
En ce qui concerne les mesures de réorganisation administrative du
ministère de la culture, s'il s'est déclaré favorable
à la fusion au sein d'une même direction des services du
patrimoine et de l'architecture, il a fait part de ses réserves sur le
projet de regroupement de la direction de la musique et de la danse et de la
direction du théâtre et des spectacles. Il s'est interrogé
des conséquences de la déconcentration sur le rôle que doit
jouer l'Etat en faveur des artistes.
Enfin, il s'est inquiété des risques soulevés par une
imputation du montant des dations en paiement de droits de succession sur les
crédits d'acquisition des musées nationaux.
M. Jacques Legendre
s'est félicité de l'augmentation des
crédits consacrés au patrimoine monumental mais a souhaité
que soit dressé un bilan de l'exécution de la loi de programme
dans les régions. Il a approuvé les propos du rapporteur pour
avis sur la nécessité de mettre en oeuvre une politique du
patrimoine industriel. Il a souhaité, par ailleurs, que le rapport
attire l'attention du ministre de la culture sur l'interprétation faite
par les tribunaux des dispositions de la loi du 4 août 1994 sur la langue
française qui tend à limiter le droit des associations
agréées de se porter partie civile en cas d'infractions à
ses dispositions.
Evoquant les difficultés rencontrées pour évaluer l'action
menée par les directions régionales de l'action culturelle, Mme
Danièle Pourtaud s'est inquiétée des conditions de mise en
oeuvre de la déconcentration. Elle s'est, par ailleurs, enquise des
conséquences des négociations au sein de l'AMI, au regard du
maintien du principe de l'exception culturelle.
M. André Maman
a souligné l'importance de l'enseignement
artistique en milieu scolaire et a souhaité savoir si les
procédures relatives aux acquisitions des musées seraient
déconcentrées.
M. Jean Bernard
a souhaité connaître le coût de
fonctionnement de la Bibliothèque nationale de France.
En réponse aux intervenants, M. Philippe Nachbar a souligné la
nécessité de régler la question de la fiscalisation des
institutions culturelles. Il s'est déclaré favorable au principe
de l'organisation d'un débat parlementaire sur la politique culturelle.
Il s'est engagé à demander des précisions au ministre sur
les conséquences de l'augmentation des crédits consacrés
du patrimoine monumental sur les opérations menées dans les
régions.
Il a souligné à nouveau l'urgence d'une action en faveur du
patrimoine industriel, rappelant que seul le patrimoine des industries
minières avait jusqu'ici pu être protégé. Il a
regretté que l'interprétation faite par les tribunaux de la loi
du 4 août 1994 sur la langue française aboutisse à limiter
les droits des associations agréées à ester en justice.
Il a rappelé la nécessité de préciser dans la
perspective de la déconcentration le cadre dans lequel les directions
régionales des affaires culturelles mettraient en oeuvre la politique
culturelle. Il s'est déclaré favorable à la défense
du principe de l'exception culturelle. Il a regretté qu'il n'existe pas
dans l'enseignement secondaire d'enseignement obligatoire de l'histoire de
l'art. Après en avoir rappelé les modalités, il a
indiqué que les procédures d'acquisition d'oeuvres d'art pour les
musées nationaux ne seraient pas déconcentrées.
Enfin, il a précisé que la subvention de fonctionnement de l'Etat
à la BNF s'élèverait à 600 millions de francs en
1998.
M. Albert Vecten
a souligné que, dans un contexte de rigueur
budgétaire, l'action en faveur du patrimoine industriel devait
être sélective afin d'éviter un saupoudrage des
financements.
M. Philippe Nachbar
a indiqué que la politique de protection du
patrimoine industriel devait s'attacher à sauver les vestiges les plus
remarquables. Evoquant l'exemple de la chocolaterie Meunier
réhabilitée par l'entreprise Nestlé, il a souligné
que l'action de l'Etat en ce domaine pourrait être relayée par des
opérations de mécénat.
Au terme de ce débat, suivant la proposition de son rapporteur pour
avis, la commission a décidé à l'unanimité de
donner un
avis favorable à l'adoption du projet de budget de la
culture pour 1998.