Projet de loi de finances pour 1998 : Charges communes

RAPPORT GENERAL N°85 TOME III ANNEXE N°9 - PROJET DE LOI DE FINANCES ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - ECONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE : CHARGES COMMUNES

Claude BELOT, Sénateur

COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME III ANNEXE 9 - 1997/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 9

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

I . - CHARGES COMMUNES

Rapporteur spécial : M. Claude BELOT

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

AVANT PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le budget des charges communes rassemble les dépenses effectuées au nom de l'ensemble des services de l'Etat, et qui ne peuvent pas, a priori, faire l'objet de répartition entre sections ministérielles en loi de finances initiale. Le montant de ces dépenses atteint 675 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1998. La part des charges communes dans le budget général est assez stable au cours des dernières années, autour de 40 % en exécution.

Part des charges communes dans le budget général

(dépenses y compris remboursements et dégrèvements d'impôts)

1993	1994	1995	1996	1997 LFI	1998 PLF
40,1 %	39,9 %	42,0 %	42,4 %	35,5 %	36,0 %

L'exécution fait ressortir un dépassement normal par rapport aux prévisions, dans la mesure où les crédits du titre 1er des charges communes relatifs à des charges de dettes, garanties, et remboursements sont évaluatifs : c'est-à-dire qu'en vertu de l'article 9 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, les dépenses "s'imputent au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent".

Votre rapporteur souligne toutefois que certaines charges, telles que les mesures en faveur de l'emploi, devraient être rattachées aux sections ministérielles concernées : une remise en ordre des crédits devrait être opérée afin de ne conserver au budget des charges communes que des dépenses impossibles à scinder entre ministères.

Dans ce présent rapport seront successivement examinées :

- la présentation générale des crédits des charges communes en 1998 (chapitre premier),

- les charges de l'Etat débiteur (chapitre II),

- les charges de l'Etat employeur (chapitre III),

- les interventions économiques et sociales les plus importantes en volume (chapitre IV).

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

En 1998, les crédits du budget des charges communes s'élèvent à près de 675 milliards de francs , en progression de 3,7 % . Ces crédits représentent 36 % des dépenses brutes ^{1( * )} du budget général de l'Etat

Evolution des crédits entre 1997 et 1998

(en milliards de francs)

	1997	1998	1998/1997 en %
Titre I Dette publique et dépenses en atténuation de recettes dont Charge de la dette	503,195 250,583	530,541 248,654	+ 5,4 - 0,7
Titre II Pouvoirs publics	4,277	4,395	+ 2,7
Titre III Moyens des services	67,312	69,739	+ 3,6
Titre IV Interventions publiques	73,145	65,231	- 10,8
Total dépenses ordinaires	647,929	669,816	+ 3,3
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat Autorisations de programme Crédits de paiement	1,986 0,288	0,246 0,205	- 62,1 - 28,8
Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat Autorisations de programme Crédits de paiement	26,476 2,811	2,927 4,939	- 89 + 75,6
Total CP	3,099	5,142	+ 65,9
Total général	651,029	674,959	+ 3,7

I. L'ÉVOLUTION DU TITRE I

A. LA CHARGE DE LA DETTE

Les crédits consacrés à la charge brute de la dette diminuent de près de 2 milliards de francs pour s'établir à 248,654 milliards de francs.

Ils sont ainsi répartis :

	1997	1998	Ecart
Dette négociable	239,133	238,308	- 0,4 %
Dette non négociable	11,140	10,036	- 9,1 %
Charges de gestion de la dette et frais de trésorerie	0,310	0,310	0
Total	250,583	248,654	- 0,7 %

Il faut déduire de cette charge brute les "recettes d'ordre" liées à la dette, qui comportent notamment la rémunération du solde créditeur du compte du Trésor à la Banque de France, et les recettes de coupons courus payées par les souscripteurs lors des émissions de titres assimilables. La charge nette de la dette s'élève en fait à 234,84 milliards de francs, en progression de 2,2 milliards de francs.

Toutefois, cet écart n'est pas significatif, car l'évaluation initiale de la charge de la dette en 1997 sera révisée en forte baisse dans le collectif de fin d'année : c'est, en effet, en 1997 qu'a joué à plein la baisse des taux d'intérêt.

La comparaison effectuée avec la charge nette de la dette révisée par le projet de loi de finances rectificative pour 1997 fait apparaître une progression de plus de 10 milliards de francs.

B. LES DÉPENSES DE GARANTIES

En 1998, les dépenses de garanties progressent de près de 1 % et atteignent 1.566 millions de francs.

Le poste le plus important en volume de ces dépenses est celui des garanties afférentes à l'exportation : il progresse de 50 millions de francs et atteint 850 millions de francs en 1998. Au sein des quatre procédures de garantie gérées pour le compte de l'Etat par la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE), c'est la garantie du risque économique qui justifie cette progression, en raison de la persistance de contrats importants (TGV coréen, vente d'armements à Abu Dhabi).

Par ailleurs, la ligne des "garanties diverses" augmente de 53,9 millions de francs et atteint 606,16 millions de francs.

Au sein de ces garanties figurent notamment :

- l'indemnisation de la Banque française du commerce extérieur dans le cadre des procédures d'annulations de dettes pour les pays les plus pauvres, évaluée à 100 millions de francs en 1998 ;

- la contribution apportée à la Banque européenne d'investissement en cas d'impayés de la part des pays d'Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) ; les incidents de paiement étant imprévisibles, aucun chiffrage n'est effectué pour 1998.

C. LES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DE RECETTES

Les dépenses de remboursements et dégrèvements d'impôts s'élèvent à 280,23 milliards de francs , en progression de 11,6 %.

1. Les contributions directes

L'ensemble des dépenses de remboursements et dégrèvements sur impôts directs s'élève à 133,95 milliards de francs en 1998, en progression de 8,4 %.

Cette progression est liée :

- à une hypothèse de hausse de 800 millions de francs des admissions en non valeur ;

- à la hausse prévisible des remises et annulations ;

- à la prise en compte, à hauteur de 2 milliards de francs, de l'incidence de la loi du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes d'ordre fiscal et financier, sur les remboursements d'impôt sur les sociétés ;

- à une hausse ralentie, de 700 millions de francs, des dégrèvements de taxe professionnelle.

2. Les remboursements sur produits indirects

Leur montant progresse de 15 % et atteint 143,93 milliards de francs , ce qui représente + 10,7 milliards de francs. En effet, les remboursements de crédits de TVA sont réévalués afin de tenir compte d'un effet de rebasage des montants retenus pour la loi de finances initiale pour 1997 (prise en compte des corrections constatées sur l'année 1996), et aussi de la mesure prévue dans le projet de loi de finances pour 1998 d'application du taux réduit de TVA aux travaux de construction de logements locatifs sociaux, ainsi que des prévisions d'une croissance soutenue des exportations et des investissements en 1998.

II. LES POUVOIRS PUBLICS

Les dépenses des pouvoirs publics s'élèvent à 4,395 milliards de francs, en progression de 2,8 % et se répartissent ainsi :

Crédits du titre II de 1997 à 1998

(en millions de francs)

	1997	1998	1998/1997
Présidence de la République	20,26	40,54	+ 100 %
Assemblée nationale	2.718,674	2.789,898	+ 2,6 %
Sénat	1.502,531	1.531,830	+ 1,9 %
Conseil constitutionnel	28,68	26,31	- 8,3 %
Haute Cour de Justice			-
Cour de Justice de la République	6,7	6,7	0
Total	4.276,844	4.395,278	+ 2,8 %

Selon les informations fournies à votre rapporteur, la forte progression des crédits inscrits pour la présidence de la République traduit une sous-évaluation avérée depuis plusieurs années.

III. LES DÉPENSES DU TITRE III

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

1. Une provision pour la négociation salariale dans la fonction publique

Une provision de 3 milliards de francs figure au titre III (chapitre 31-94 "Mesures générales intéressant les agents du secteur public") en vue de financer la négociation salariale ouverte au mois d'octobre dernier avec les syndicats de la fonction publique.

En 1997, une provision du même type figurait à ce chapitre en vue d'une revalorisation salariale des fonctionnaires, à hauteur de 1,5 milliard de francs ^{2( * )} ; en l'absence de négociation, c'est une revalorisation de 0,5 % du point d'indice au 1er mars, puis de 0,5 % au 1er octobre, qui sont intervenues en 1997, pour un coût de 3,2 milliards de francs.

Pour mémoire, la revalorisation en année pleine de 1 % du point d'indice de la fonction publique coûte 6,2 milliards de francs au budget de l'Etat.

2. Les dépenses de pensions

Les dépenses de pensions inscrites au budget des charges communes s'élèvent à 11,850 milliards de francs , en progression de 8,1 %.

a) La contribution de l'Etat à l'équilibre démographique du régime des pensions des ouvriers de la défense et des services industriels de l'Etat

Ce régime prévoyant des possibilités de départ à la retraite avant 60 ans, l'État assure l'équilibre de ce fonds à partir des budgets des différents ministères, des budgets annexes de l'aviation civile et des monnaies et médailles : la charge, au total de 7,3 milliards de francs pour le budget de l'Etat en 1998 (+ 4,2 %) est répartie en fonction du nombre de retraites propres à chacune des sections ministérielles. Elle est de 124,9 millions de francs au budget des charges communes en 1998.

b) Les charges de pensions des différents ministères

En loi de finances initiale, n'apparaissent pour l'essentiel que les pensions des agents des PTT : 8,63 milliards de francs en 1998, soit + 4,5 %. Il s'agit des charges de retraite des agents de France Télécom.

C'est en gestion que le chapitre 32-97 des charges communes regroupe la totalité des crédits de pension de l'Etat à l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début d'exercice. Pour mémoire, la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 1998 est évaluée à 157,49 milliards de francs , en progression de 4,3 %.

Par ailleurs, deux fonds de concours sont rattachés en gestion au chapitre 32-97 du budget des charges communes, permettant de collecter la contribution patronale de divers organismes publics ou semi-publics de l'Etat et le coût des pensions des agents de la Poste.

3. Les dépenses de charges sociales

Un crédit de 51,659 milliards de francs est inscrit au chapitre 33-91 "Personnel en activité-prestations et versements obligatoires", la dotation progressant de 4,1 % en 1998. Ce crédit se répartit en quatre postes de dépenses :

a) Le versement de l'Etat à la Caisse nationale d'allocations familiales

L'Etat assurant la charge des prestations familiales pour ses agents, le taux de la cotisation qu'il verse à la CNAF (5,2 %) est inférieur à celui du droit commun (5,4 %), et s'applique à la masse des traitements servant de base à la retenue pour pension (hors primes) : les crédits correspondants s'élèvent à 9,556 milliards de francs en 1998, en progression de 3,4 %.

b) Les cotisations patronales d'assurance-maladie des fonctionnaires s'élèvent à 23,23 milliards de francs , en progression de 1,1 %. Les cotisations sont également assises sur le traitement brut des fonctionnaires.

c) Les crédits du fonds national d'aide au logement versés par l'Etat en tant qu'employeur progressent de 2,8 % et atteignent 252 millions de francs.

d) Enfin, le versement de l'Etat au titre de la compensation démographique des régimes de sécurité sociale s'élève en 1998 à 18,618 milliards de francs , en diminution de 1,9 %. L'Etat contribue en effet à la fois à la "compensation démographique généralisée" entre régimes de base obligatoires de sécurité sociale et à la "surcompensation" spécifique entre régimes spéciaux d'assurance-vieillesse.

B. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

L'essentiel des dépenses concerne les services rendus par la Poste à l'administration : les crédits diminuent de 232 millions de francs et s'établissent à 1 milliard de francs en 1998 . Ces crédits retracent les frais d'affranchissement des avis et avertissements des administrations financières.

Par ailleurs, ces dépenses comportent les frais de gestion du Fonds de solidarité vieillesse par l'Etat : 5,3 millions de francs en 1998.

C. LES DÉPENSES DIVERSES

Au sein de ces dépenses figurent notamment :

le remboursement des frais de gestion , pour le compte de l'Etat, des protocoles financiers avec les Etats étrangers par le Crédit national et la Caisse française de développement : 150 millions de francs en 1998 (soit - 16 millions de francs) ;

le financement des partis et groupements politiques dans le cadre des lois du 11 mars 1988 et du 15 janvier 1990.

Les dépenses s'élèvent à 526,5 millions de francs , au même niveau que celui de 1997.

- Une première fraction est destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale.

- Une seconde fraction est spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

la rémunération des prestations de la Banque de France : 690,5 millions de francs , au même niveau que celui de 1997 ; ces crédits sont consacrés à la rémunération de services rendus par la Banque de France à l'Etat, dans le cadre du statut rénové de la Banque par la loi du 4 août 1993.

Enfin les dépenses diverses du budget des charges communes comportent, conformément aux articles 10 et 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, une dotation pour les dépenses "éventuelles" de l'Etat, de 285 millions de francs (+ 16,3 % en 1998) ainsi qu'une dotation pour dépenses "accidentelles" de 260 millions de francs (+ 30 % en 1998).

IV. LES DÉPENSES D'INTERVENTIONS PUBLIQUES

A. LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DE TAXE PROFESSIONNELLE

La loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a institué un fonds national de péréquation de taxe professionnelle doté d'un produit déterminé chaque année par le comité des finances locales et d'une dotation de l'Etat qui doit évoluer chaque année en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat.

En 1998, à partir d'une évolution de ces recettes évaluée à + 4,345 %, la dotation est fixée à 638,372 millions de francs.

B. L'ACTION INTERNATIONALE

L'essentiel des crédits est consacré à l'accord fiscal avec la confédération helvétique du 11 avril 1983 : 524,6 millions de francs en 1998 (- 30 millions de francs).

C. L'ACTION ÉCONOMIQUE

1. Les mesures en faveur de l'emploi

Le budget des charges communes comporte un chapitre de "mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle" doté de 43 milliards de francs, soit - 3,5 milliards par rapport à 1997. Ces mesures n'ont en fait rien d' "exceptionnel" puisqu'il s'agit, pour l'essentiel, de la compensation des exonérations de charges sociales sur les bas salaires, dont l'origine remonte à 1996.

La diminution globale des crédits en 1998 est due principalement au transfert des primes à l'apprentissage au budget de l'emploi : - 5.270 millions de francs.

Par ailleurs, l'évolution de la progression de la ristourne dégressive sur les bas salaires, de + 1,4 milliard de francs s'explique par :

- une progression tendancielle du coût de la ristourne dégressive : + 4,9 milliards de francs,

- l'inscription d'une provision de + 3 milliards de francs au sein de ces crédits, destinée à financer la future loi sur les 35 heures,

- et, en sens inverse, une économie de 6,5 milliards de francs due à la réforme de la ristourne dégressive opérée par l'article 65 du projet de loi de finances.

2. La "cohésion sociale"

Une provision de 470 millions de francs avait été inscrite dans la loi de finances initiale pour 1997, afin d'accompagner une loi sur la cohésion sociale, qui n'a pas pu finalement arriver jusqu'à son terme. Pour 1998, cette provision est de 225 millions de francs , alors même qu'une nouvelle loi est prévue sur le même thème.

3. La politique du logement

Le chapitre 44-91 comporte les encouragements à la construction immobilière, dont le poste essentiel est constitué des primes épargne logement : les crédits progressent de 6 milliards de francs à 8,1 milliards de francs en 1998. Cette croissance est justifiée par l'augmentation du nombre de primes relevée depuis l'intervention de la loi du 12 avril 1996 et du décret du 21 mai 1996 portant aménagement du régime d'épargne logement, et par l'arrivée à maturité des générations nombreuses de plans épargne logement ouverts en 1993 et 1994.

En revanche, la dotation des prêts aidés pour l'accession à la propriété diminue très sensiblement, de 819 à 263 millions de francs , compte tenu de la diminution graduelle des encours de PAP dans le bilan des établissements distributeurs.

Enfin, la dotation des prêts spéciaux du Crédit foncier de France diminue d'un cinquième et s'établit à 400 millions de francs , compte tenu de la réduction de la dépense de bonifications forfaitaires dans les DOM, dont l'encours décroît fortement.

4. La participation au service d'emprunts à caractère économique

La dépense s'établit à 5,4 milliards de francs , en diminution de 21,6 %. Tous les postes de dépenses subissent des baisses importantes :

les crédits les plus élevés restent ceux de la Caisse française de développement : 4,2 milliards de francs, soit - 400 millions de francs en 1998. Il s'agit de bonifications d'intérêts des emprunts de la CFD, ainsi que de la réduction d'intérêts de prêts à quatre Etats de la zone franc accordée depuis le sommet de la Baule (juin 1990) ;

le coût des bonifications de différentes procédures gérées par le BFCE diminue de 300 millions de francs pour s'établir à 700 millions de francs ;

enfin, les crédits de bonifications des opérations de la Caisse française de développement industriel passent de 906 à 181 millions de francs, du fait de l'extinction progressive des encours de prêts bonifiés aux entreprises gérés par des établissements spécialisés.

D. LES DÉPENSES D'ACTION SOCIALE

1. Les versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale

a) Les versements "à divers régimes"

Les crédits progressent de 1,1 % et s'établissent à 489,9 millions de francs . Il s'agit en fait de la subvention au régime de retraite de la SEITA, maintenue après la privatisation.

b) L'aide à la scolarité

L'aide à la scolarité a été créée par la loi n° 94-629 du 25 juillet 1994, afin de remplacer le système des bourses de collèges qui datait de 1959. Cette aide est distribuée par les caisses d'allocations familiales, elle varie en fonction du revenu des parents et du nombre d'enfants, selon des conditions fixées par décret. En 1998, la dépense s'élève à 828 millions de francs (soit - 4,2 %, à titre "d'ajustement aux besoins").

2. Le Fonds spécial d'invalidité

Le Fonds de solidarité vieillesse, créé par la loi du 22 juillet 1993, prend en charge les avantages d'assurance vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale, à l'exclusion de l'allocation supplémentaire versée aux bénéficiaires de pensions d'invalidité : celles-ci restent à la charge d'un fonds spécial d'invalidité, financé par le budget des charges communes.

Les crédits inscrits pour 1998 s'élèvent à 1.583,6 millions de francs , en progression de 0,5 %. Cette augmentation résulte d'une revalorisation prévisionnelle calquée sur la hausse des prix, tempérée par la baisse du nombre de bénéficiaires de l'allocation supplémentaire d'invalidité, pension de faible montant.

3. La majoration des rentes viagères

La participation de l'Etat à la majoration des rentes viagères progresse de 20 millions de francs et atteint 2.348 millions de francs . Cette progression correspond à la revalorisation traditionnelle sur l'indice des prix, opérée par l'article 63 du projet de loi de finances.

4. Les crédits consacrés aux rapatriés

a) Le dispositif d'indemnisation

La loi du 2 janvier 1978 a fixé le principe d'une indemnisation totale des rapatriés, et la loi du 16 juillet 1987, en corrigeant la sous-évaluation avérée des biens, a autorisé le dépôt de nouveaux dossiers jusqu'au 20 juillet 1988. L'indemnisation ayant été accélérée grâce à la loi du 27 janvier 1993, l'année 1998 ne devrait voir apparaître que des soldes : c'est ainsi que les crédits passent de 3.390 à 860 millions de francs .

De même, le plan d'action mis en place pour les harkis dans le cadre de la loi du 11 juin 1994 est venu à extinction le 31 décembre 1997, et aucun crédit n'est prévu à ce titre en 1998.

b) Le rachat des cotisations d'assurance vieillesse

La loi du 4 décembre 1985 a favorisé le rachat des cotisations d'assurance vieillesse en accordant une aide de l'Etat à tout Français concerné pouvant justifier de sa qualité de rapatrié, aide variant selon les revenus du demandeur. Etant donné les classes d'âge concernées, la liquidation des dossiers s'est poursuivie à un rythme soutenu jusqu'en 1992, puis s'est tassée à partir de 1993, avant de décroître franchement en 1996. Les crédits correspondants passent de 920 à 470 millions de francs en 1998 .

V. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DES TITRES V ET VI

Ces dépenses ne comportent plus de dotation en capital des entreprises publiques depuis la création du compte d'affectation des produits des cessions de titres du secteur public, à partir duquel sont désormais financées ces dotations.

Les dépenses d'investissement se répartissent en deux catégories d'actions.

A. LES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT DESTINÉES À DES ACTIVITÉS NATIONALES

1. Les interventions en faveur des petites et moyennes entreprises

Les crédits de paiement passent de 73,1 à 100 millions de francs , notamment en raison de la diminution des reports sur les crédits d'aide à l'implantation à l'étranger, de la reprise attendue des investissements français à l'étranger et de l'abaissement du seuil d'éligibilité à l'aide de 4 millions de francs à 1 million de francs.

2. Les aides aux villes nouvelles

Les crédits de paiement des mécanismes d'aide accordés aux établissements des villes nouvelles s'établissent à 105,16 millions de francs, en diminution de 3,7 %.

3. Les travaux de sécurité dans les écoles

Le plan gouvernemental de 1994 sur la sécurité dans les écoles comporte l'institution :

- d'une prime de 11,2 % du montant emprunté par les collectivités locales pour les travaux dans les collèges, les crédits étant prélevés sur le chapitre 44-98 "Participation de l'Etat au service d'emprunts à caractère économique" ;

- d'une enveloppe de 2,5 milliards de francs sur cinq ans affectée à la sécurité dans les établissements scolaires du premier degré, à raison de 500 millions de francs par an sur le chapitre 67-00 "Travaux de sécurité dans les écoles".

La décision ayant été prise en 1996 d'étaler sur trois ans le solde du plan initial, ce sont 330 millions de francs qui sont ouverts en autorisations de programme, et 265 millions de francs en crédits de paiement dans le budget de 1998.

B. L'ACTION INTERNATIONALE

1. L'aide extérieure

Les crédits consacrés à l'aide extérieure bilatérale atteignent en crédits de paiement 614 millions de francs , soit + 175 %, en 1998. Il s'agit des prêts sur protocoles financiers conclus avec les pays "hors champ" de la coopération : l'augmentation est liée au calendrier des "tirages" effectués par les Etats concernés sur ces protocoles.

2. La participation au fonds internationaux

Après une année où les autorisations de programme ont atteint un montant très élevé (24,4 milliards de francs), dû à la conclusion de plusieurs accords, l'année 1998 voit les autorisations revenir au niveau plus "normal de 1,9 milliard de francs.

Le Fonds européen de développement est le principal outil de la politique communautaire en direction des pays ACP. Le FED est alimenté par des versements nationaux, liés au rythme d'exécution des projets. Compte tenu des reports apurés en 1997, où les crédits inscrits étaient de 600 millions de francs, les crédits prévus pour 1998 sont de 1.612 millions de francs .

La participation aux ressources de l'Association internationale de développement est de 1.381 millions de francs en crédits de paiement. Cette participation est la première traduction de l'inscription de 4,4 milliards de francs en autorisations de programme en 1997 au titre de la reconstitution des ressources de l'AID.

La participation aux autres fonds atteint 2.241 millions de francs en 1998.

VI. ARTICLE 63 RATTACHÉ

L'article 63 opère la revalorisation traditionnelle -cette année au taux de 1,3 %- des taux de majorations applicables aux rentes viagères constituées entre particuliers, services en réparation d'un préjudice, ou constituées au profit d'anciens combattants.

En revanche, comme en 1996 et 1997, les taux de majoration relatifs aux rentes constituées auprès d'organismes institutionnels ne sont pas revalorisés afin de tenir compte du versement par ces organismes, en plus de la rente, d'une participation aux bénéfices, et depuis 1974, d'une rémunération minimale du capital investi. Les crédits correspondants sont inscrits au chapitre 46-94 : 2.348 millions de francs en 1998.

CHAPITRE II

L'ETAT DÉBITEUR

Le budget des charges communes rassemble les dépenses correspondant aux dettes de l'Etat : financement des déficits budgétaires et sociaux, remboursements et dégrèvements d'impôts, enfin dépenses honorant des garanties données par l'Etat dans des cadres très divers.

I. LA CHARGE DE LA DETTE

A. L'ÉVOLUTION DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ETAT

La charge budgétaire de la dette ne reflète que le paiement des intérêts sur les titres émis par l'Etat.

La charge des amortissements de la dette -soit le remboursement des titres émis- n'apparaît qu'en opérations de trésorerie de l'Etat. Conjuguée au financement des déficits budgétaires successifs, cette charge représente le besoin de financement de l'Etat, qui a évolué et a été financé au cours des dernières années de la manière suivante :

Tableau de financement de l'Etat

(en milliards de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997 (initial)	1998 (estimation conventionnelle)
Déficit en gestion Amortissement des titres longs émis par l'Etat dont rachat en trésorerie et paiement par remise du 6 % 1997 Amortissement des engagements repris par l'Etat Besoin de financement à long terme	209,6 43,75 2,64 8,1 261,45	322,53 56,12 14,13 27,43 406,08	287,68 63,54 5,3 139,08 (a) 490,30	344,50 49,64 1,4 13,0 407,14	307,7 51,5 16,0 16,6 375,8	284,8 185,6 - 37,0 507,4	257,9 73,6 - 15,4 347,0
Amortissement des BTAN Affectation des recettes nettes de privatisation au désendettement de l'Etat	115,55 -	95,46 -	155,74	159,28 - 6,5	201,9 -	167,5 -	272,9 -
Besoin de financement à moyen et long terme	377	501,5	646,0	566,42	577,7	674,9	619,9
Recettes en trésorerie des émissions obligataires Recettes en trésorerie des émissions de BTAN Financement à moyen et long terme	175,45 151,98 327,4	249,78 234,22 484	256,26 239,80 496,1	262,9 240,4 503,3	300,8 261,1 561,9	320,0 280,0 600,0	320,0 270,0 590,0
Emprunt d'Etat 6 % 1997 Emissions nettes de BTF Variation des disponibilités du Trésor Divers	119,0 - 59,27 - 10,3	110,0 - 69,61 - 48,96 25,7	50,0 100,1 - 0,1	51,9 0,7 (b) 10,52	- 20,9 36,7 (b) -	19,1 18,3 (b) 37,5	29,9 - -
Ressources totales nettes de financement	377	501,5	646,0	566,42	577,7	674,9	619,9

(a) Dont 100,0 milliards de francs dus à la prise en charge de la dette de l'ACOSS

(b) Avant opérations de pensions.

Source : Direction du Trésor

On constate :

1°) qu'à partir de 1996, l'exécution du déficit pèse moins lourdement sur le besoin de financement,

2)° qu'en 1997, une charge particulière d'amortissement des titres longs est apparue, du fait du remboursement de l'emprunt Balladur, naturellement non reconduite en 1998,

3°) qu'en 1998 -où l'estimation est à ce stade encore conventionnelle- la réduction prévisible du déficit est plus que compensée par la charge d'amortissement des BTAN, bons émis à moyen terme. Toutefois, le besoin de financement est au total réduit, du fait de la non reconduction de l'amortissement de l'emprunt Balladur.

B. L'ÉVOLUTION DE L'ENDETTEMENT

1. L'effet "boule de neige" de la dette

L'évolution du stock de la dette est évidemment corrélée avec celle des déficits budgétaires.

Mais, elle dépend aussi des charges d'amortissement et d'intérêts de la dette, qui sont responsables de l'effet "boule de neige" souvent décrit ; l'endettement s'accroît ainsi dans des proportions supérieures à la simple addition des déficits successifs, sous l'effet de la charge des intérêts, qui est plus que proportionnelle à l'accroissement de l'endettement du fait des taux d'intérêt à servir, et qui génère par elle-même la nécessité d'émettre de nouveaux titres, etc...

L'endettement de l'Etat depuis le début des années 1980 a ainsi été multiplié par 10 en francs courants :

Dette de l'Etat

(en milliards de francs)

1979	1980	1981	1982	1983	1984	1985	1986	1987	1988
327,7	418,3	500,4	616,6	779,8	915,4	1.067,6	1.194,6	1.281,7	1.474,8
1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
1.622,4	1.782,4	1.867,1	2.106,7	2.461,8	2.904,5	3.251,3	3.541,6	3.842,0	4.110,0

La dette de l'Etat représentait 43,6 % du PIB à la fin de 1996.

2. Un résultat plutôt meilleur que celui de nos principaux partenaires

La dette des administrations publiques s'est accrue pour l'ensemble des principaux partenaires de la France. Une comparaison internationale montre que le résultat français n'est pas le plus mauvais.

Dette publique des administrations publiques par rapport au PIB

(en %)

	Allemagne*	Etats-Unis	Italie*	Royaume-Uni*	France
1991	41,5	59,5	101,4	35,5	35,3
1992	44,1	61,8	108,5	41,8	39,2
1993	48,2	63,3	119,1	48,5	45,2
1994	50,4	62,8	125,1	50,5	48,1
1995	58,1	63,4	124,4	54,2	52,2
1996	60,7	63,9	123,7	54,5	55,5

* définition retenue dans le cadre du traité de Maastricht

3. La nécessité d'un freinage

Toutefois, la France se dirige vers le chiffre plafond de 60 % du PIB. Une stabilisation de l'endettement de l'Etat par rapport au produit intérieur brut à un niveau proche de 47 % supposerait que le stock de cette dette augmente dans une proportion inférieure ou égale à celle du PIB, soit une progression inférieure à 160 milliards de francs.

Or, pour obtenir un déficit total inférieur à 160 milliards de francs, il faudrait que l'Etat dégage un excédent primaire (hors charge de la dette) de l'ordre de 75 milliards de francs (si l'on retient l'hypothèse optimiste de croissance de 3 % en volume et de 4,2 % en valeur du PIB en 1998) : on peut rappeler que le déficit primaire du budget de l'Etat atteint 23 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1998...

C. LA CHARGE BUDGÉTAIRE DE LA DETTE EN 1998

1. Une diminution de la charge brute

Si l'on s'en tient aux comparaisons en lois de finances initiales, on constate que les crédits consacrés à la charge brute de la dette s'élèvent à 248,3 milliards de francs ce qui correspond à une diminution de près de 2 milliards de francs.

2. Une progression de la charge nette

Cette évolution doit être tempérée par celle des "recettes d'ordre" liées à la dette, qui diminuent fortement en 1998, notamment du fait de la diminution des taux d'intérêt.

	1997 (LFI)	1998 (PLF)
Rémunérations du compte du Trésor à la Banque de France et des pensions sur titres d'Etat	2.150	1.393
Recettes sur coupons courus lors d'émissions d'OAT	9.247	8.094
Recettes sur coupons courus lors d'émission de BTAN	6.563	4.305
Recettes du fonds de soutien des rentes	-	-
Autres recettes	21	21
Total	17.981	13.813

Ces dépenses diminuent fortement en 1998 du fait de la réduction du volume d'émissions et de la baisse des taux d'intérêt.

En définitive, la charge nette de la dette s'élève à 234,84 milliards de francs , en 1998, en progression de 2,2 milliards de francs.

Toutefois, les comparaisons entre loi de finances initiales ne sont pas significatives, étant donné l'ampleur des annulations opérées par le projet de collectif pour 1997.

a) La charge brute de la dette révisée pour 1997

Pour 1997, la charge brute de la dette révisée par le collectif de fin d'année devrait s'établir à 240 milliards de francs , à l'issue de l'arrêté d'annulation du 19 novembre 1997 associé au projet de loi de finances rectificative.

(en milliards de francs)

Charge brute de la Dette	LFI 1997	Collectif 1997	Crédits révisés 1997
Chapitre 11-05 Service des rentes amortissables, des emprunts d'Etat et des obligations du Trésor à moyen et long terme	165,168	- 3,419	161,749
Chapitre 11-06 Intérêt des bons du Trésor à court ou moyen terme et valeurs assimilées	73,965	- 6,528	67,437
Chapitre 12-01 Intérêts des comptes de dépôt au Trésor	8,207	- 0,306	7,901
Chapitre 12-02 Bons du Trésor non négociables	0,712	+ 0,024	0,736
Chapitre 12-03 Rémunérations des dépôts de divers instituts d'émission et banques centrales	1,614	+ 0,018	1,632
Chapitre 12-05 Prise en charge par l'Etat de la dette de divers organismes	0,556	- 0,009	0,547
Chapitre 12-07 Service d'emprunts, d'annuités et d'intérêts divers	0,049	-	0,049
TOTAL	250,222	- 10,22	240,051

b) Les recettes d'ordre révisées pour 1997

Pour obtenir la charge nette révisée de la dette en 1997, on doit soustraire de la charge brute ainsi modifiée l'évaluation des recettes liées à la dette révisées par le projet de loi de finances rectificative : ces recettes sont diminuées de 2,889 milliards de francs et s'élèvent donc à
17,981 - 2,889 = 15,092 milliards de francs.

Au total, la charge nette révisée de la dette en 1997 s'élève à
238,094 - 15,092 = 224,959 milliards de francs . La progression de cette charge nette en 1998 est donc de 9,881 milliards de francs, soit + 4,4 % : cette progression s'accélère par rapport à 1997 où elle avait représenté 6,5 milliards de francs.

c) L'effet de la baisse des taux

La baisse des taux d'intérêt amorcée depuis 1995 explique la révision à la baisse des crédits en 1996 comme en 1997, portant essentiellement sur la charge de la dette à court terme. Alors que les évaluations des lois de finances pour 1995 et 1996 étaient basées sur des prévisions de taux courts supérieures à 5 %, ceux-ci ont amorcé une baisse à la fin de l'année 1995 qui les a ramenés aux alentours de 3,2 % au début de l'année 1997. Les taux à moyen et long terme ont suivi une évolution comparable.

Evolution des taux des OAT

Janvier 1995	Avril 1995	Janvier 1996	Juillet 1996	Janvier 19987
8,14	7,68	6,43	6,40	5,65

D'après les informations fournies à votre rapporteur, l'effet de la baisse des taux peut se mesurer de la façon suivante : une variation de 1 % de l'ensemble des échéances de taux en début d'année n est évaluée à 12 milliards de francs à partir de l'année n+1.

d) Un raccourcissement de la durée de vie moyenne de la dette

La gestion de la dette opère évidemment des arbitrages entre la sécurité procurée par des échéances longues, et le bénéfice possible tiré des taux d'intérêt à court terme devenus très attractifs : 3,32 % pour le taux du marché au jour le jour en octobre 1997.

Toutefois, l'Etat ne peut se permettre de se porter massivement sur les compartiments de court terme, car son poids sur le marché fait de lui un élément déterminant dans la fixation des taux eux-mêmes.

On constate tout au plus que depuis 1994, un certain rééquilibrage au profit des compartiments de court terme a pu être opéré, à partir de la mesure de la durée de vie moyenne de la dette.

Durée de vie moyenne de la dette négociable en fin d'année

1990	5 ans et 172 jours
1991	5 ans et 324 jours
1992	6 ans et 139 jours
1993	6 ans et 187 jours
1994	6 ans et 176 jours
1995	6 ans et 95 jours
1996	6 ans et 47 jours
30 septembre 1996	5 ans et 356 jours
30 septembre 1997	5 ans et 361 jours

*

* *

Au vu de l'ensemble de ces données, on peut considérer que le bénéfice de la baisse des taux d'intérêt a déjà été engrangé. Cette estimation est confortée par les hypothèses de taux associées aux projets de loi de finances, fortement revues à la baisse pour 1998 :

Taux d'intéret	1997	1998
Court terme (BTF)	4 %	3,5 %
Moyen terme (BTAN)	5,5 %	4,45 %
Long terme (OAT)	6,5 %	5,75 %

Ce n'est donc, désormais, qu'au prix d'une réduction drastique des déficits que la charge budgétaire de la dette pourra diminuer.

II. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS

Ces dépenses progressent de 11,6 % en 1998 et s'établissent à 280,23 milliards de francs .

A. LES CONTRIBUTIONS DIRECTES

L'ensemble des dépenses de remboursements et dégrèvements sur impôts directs s'élève à 133,95 milliards de francs en 1998 , en progression de 8,4 %.

L'évolution de ces dépenses depuis 1993 a été la suivante :

(en milliards de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998
LFI	83.636	90.000	98.653	110.414	123.660	133.950
LFI révisée	93.500	98.950	113.900	124.000	130.200

Comme le souligne le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, " les résultats effectifs de certains exercices budgétaires peuvent différer sensiblement du montant des prévisions inscrites en loi de finances initiales. Cette situation reflète la difficulté d'appréhender, a priori, l'évolution de certains postes de dépenses au caractère particulièrement fluctuant : remboursement d'excédents de versements d'impôts sur les sociétés, dégrèvements ou allégements de fiscalité directe locale, rythme des admissions en non valeur"...

Pour 1998, la progression du montant des remboursements et dégrèvements est évaluée à plus de 10 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, mais seulement de 3,7 milliards de francs par rapport aux évaluations révisées de 1997.

Cette progression s'apprécie comme suit :

(en millions de francs)

	1997 (évaluations révisées)	1998 (PLF)
Article 15-10 § 11 Dégrèvements contributions directes Etat § 13 Admissions en non valeur § 14 Remboursements impôt sociétés § 15 Remises et annulations § 16 Dégrèvement taxe professionnelle § 17 Dégrèvements taxe habitation § 18 Dégrèvements taxes foncières § 20 Revenus de capitaux mobiliers	22.500 12.000 30.000 5.000 42.300 10.000 2.400 6.000	22.000 12.800 32.000 5.500 43.000 10.200 2.450 6.000
TOTAL	130.200	133.950

Les deux évolutions les plus importantes sont :

- les remboursements d'excédents de versement d'impôt sur les sociétés : + 2 milliards de francs . Cette évolution intègre une prévision de stabilité du produit de l'impôt dans un contexte de croissance modérée, corrigée des effets de la loi du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier.

Les mécanismes de remboursement d'impôt sur les sociétés

Les sociétés versent quatre acomptes d'impôt sur les sociétés en février, mai, août et novembre. L'ensemble des acomptes est déterminé d'après le résultat du dernier exercice clos et calculé sur le bénéfice imposable.

Si le montant des acomptes versés est supérieur à celui de l'impôt dû, l'excédent est remboursé.

Par ailleurs, la créance éventuelle née du report en arrière des déficits est remboursée au terme des cinq années suivant celle de la clôture de l'exercice au titre duquel l'option a été exercée, à hauteur du montant non imputé sur l'impôt sur les sociétés.

L'ensemble de ces remboursements sont comptabilisés au chapitre 15-01 § 14 du budget des charges communes.

- La hausse des dégrèvements de taxe professionnelle : + 700 millions de francs.

Cette hausse est ralentie par rapport aux années précédentes qui ont enregistré le plein effet des réformes du plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée : en effet, la loi de finances pour 1996 a gelé le taux de taxe professionnelle pour le calcul du dégrèvement résultant du plafonnement de la taxe-, lui-même limité à 1 milliard de francs en 1994, puis à 500 millions de francs en 1995.

Par ailleurs, cette évaluation repose sur une prévision de forte hausse de la valeur ajoutée en 1998.

La hausse de 800 millions de francs des admissions en non valeur est évaluée, quant à elle, à partir du lissage des derniers exercices (1990-1997).

B. LES CONTRIBUTIONS INDIRECTES

Les dépenses de remboursements sur produits indirects s'élèvent à 143,93 milliards de francs , en progression de 15 %. Il s'agit de remboursements de crédits de TVA.

Par rapport aux évaluations révisées, cette progression est de 8,2 %, soit + 10,9 milliards de francs.

Elle s'explique :

1° par le scénario de croissance retenu pour 1998 :

- des taux de croissance élevés, de 5,7 % des exportations, et de 4,1 % de l'investissement des entreprises, ces activités étant génératrices de créances de TVA sur l'Etat.

2° par l'effet de la mesure prévue par l'article 11 du projet de loi de finances pour 1998, qui réduit à 5,5 % le taux de la TVA applicable aux travaux d'amélioration réalisés dans les logements sociaux.

C. LES AUTRES DEPENSES DE REMBOURSEMENT

1. Les décharges de responsabilité et remises de débets

Les crédits permettant de financer ces procédures comptables qui rendent l'Etat débiteur s'élèvent à 200 millions de francs en 1998 comme en 1997.

2. Le remboursement forfaitaire aux exploitants agricoles non assujettis à la TVA

Le nombre de bénéficiaires de ce régime est en diminution régulière. Pour 1998, les crédits sont ramenés de 600 millions de francs à 450 millions de francs .

III. LES DEPENSES DE GARANTIES

A. UNE PROGRESSION GLOBALE DE 1 %

Les crédits inscrits pour les garanties accordées par l'Etat dans le cadre de diverses procédures s'élèvent à 1.566,16 millions de francs en 1998, en progression de près de 1 %.

Ces dépenses se répartissent de la manière suivante :

(en millions de francs)

	1997	1998
Financement du logement	45	6
Financement de l'agriculture	4	4
Financement de l'industrie	150	100
Garanties afférentes à l'exportation	800	850
Garanties diverses dont :	552,26	606,16
- prêts de consolidation aux rapatriés	5
- garantie de change des institutions financières spécialisées	82,26
- Caisse Française de Développement	45
- divers	20
- BFCE	400
TOTAL	1.551,26	1.566,16

Les deux postes de dépenses principaux concernent les garanties à l'exportation, et les garanties à la BFCE dans le cadre des procédures d'annulations de dette.

B. UNE AUGMENTATION DES CREDITS DE GARANTIE A L'EXPORTATION

Les crédits inscrits sont destinés couvrir le besoin de financement de quatre procédures de garantie gérées pour le compte de l'Etat par la COFACE.

1. L'assurance crédit

L'assurance-crédit permet aux exportateurs de se couvrir contre divers risques : politique, commercial...

En 1995, la dotation qui était de 4 milliards de francs a été ramenée à 1,58 milliards de francs en loi de finances rectificative. L'assurance-crédit est devenue excédentaire du fait de la stabilisation des principaux risques : Iran, Algérie, Russie, Nigéria, Vénézuela, Egypte et de la progression de récupérations. Au total, 7,4 milliards de francs ont été reversés en 1996 au Trésor.

En 1997 et 1998, les prévisions sont encore excédentaires, respectivement de 10 milliards de francs et 6 milliards de francs. Selon les informations fournies à votre rapporteur : " L'excédent prévisionnel de l'assurance-crédit en 1998 repose sur de bonnes perspectives de remboursement de la part de pays sur lesquels la France a d'importants arriérés (Vénézuela, Egypte, Mexique, Pologne...) qui compensent des scenarii moins favorables sur certains risques pays plus aléatoires (Brésil, Nigéria, Algérie, Arabie Saoudite, Pakistan).

Les prévisions pour 1998 restent, cependant, à ce stade, très aléatoires, des événements imprévisibles pouvant sérieusement remettre en cause l'excédent attendu (cf. évolution en Asie)".

2. L'assurance prospection foire

Cette assurance couvre les dépenses de recherche de nouveaux marchés.

La dotation demandée pour 1998 est de 400 millions de francs, grâce à celle de 1997, et résulte, selon les informations fournies à votre rapporteur :

"- d'une hausse des dépenses du fait des mesures récentes d'assouplissement (extension de la couverture de l'assurance-prospection aux dépenses de préparation de l'investissement ; extension de l'assurance-foire aux salons internationaux tenus en France et dans l'Union européenne, etc.) compensée par un effort de maîtrise des dépenses dans la prise en garantie de nouveaux dossiers ;

- d'une réduction du coût de gestion de la procédure par la COFACE : la nouvelle convention Etat- COFACE devrait permettre de réduire les dépenses de gestion qui sont très élevées (110 millions de francs pour 300 millions de francs de dépenses opérationnelles).

3. La garantie de change

Cette garantie permet de couvrir les exportateurs contre les risques de change.

Etant donnée la situation actuelle des marchés des changes, la dotation demandée en 1998 reste nulle.

4. La garantie du risque économique

Cette garantie couvre les entreprises contre la dérive des prix de revient dans les marchés d'exportation.

En 1998, la dotation inscrite est de 450 millions de francs (soit + 50 millions de francs), du fait de la persistance des contrats Gec-Alsthom pour le TGV coréen, ou GIAT pour la vente d'armements à Abu Dhabi, dont l'exécution est marquée par des décalages ayant entraîné des reports de décaissements importants.

CHAPITRE III

L'ÉTAT EMPLOYEUR

Le budget des charges communes ne comporte qu'une partie des dépenses de personnel de l'Etat : il s'agit des charges qui ne peuvent être réparties entre les ministères. Celles-ci doivent donc être resituées dans le cadre général de la dépense de fonction publique.

I. LA PROVISION POUR LA NÉGOCIATION SALARIALE DANS LA FONCTION PUBLIQUE

A. L'ENJEU DE LA NÉGOCIATION SALARIALE

Une provision de 3 milliards de francs figure au titre III (chapitre 31-94 "mesures générales intéressant les agents du secteur public") en vue de financer la négociation salariale ouverte au mois d'octobre avec les syndicats de la fonction publique.

En 1997, une provision de même type figurait à ce chapitre en vue d'une revalorisation salariale des fonctionnaires, à hauteur de 1,5 milliard de francs ; en l'absence de négociation, c'est une revalorisation de 0,5 % du point d'indice au 1er mars, puis de 0,5 % au 1er octobre, qui sont intervenues en 1997, pour un coût de 3,2 milliards de francs.

Pour mémoire, la revalorisation en année pleine de 1 % du point d'indice de la fonction publique coûte 6,2 milliards de francs au budget de l'Etat.

En effet, cette revalorisation s'applique aux rémunérations, aux charges sociales, aux pensions, et aussi aux dépenses indexées sur les traitements de la fonction publique, telles que les subventions de fonctionnement à l'enseignement privé, ou les pensions des anciens combattants : le total de ces dépenses "induites" de fonction publique s'établit autour de 620 milliards de francs en 1998.

B. L'ARRÊT DE LA DIMINUTION DES EFFECTIFS

Entre 1980 et 1996, les effectifs budgétaires civils de l'Etat ont progressé, à champ constant, de 11,3 %. Alors que la loi de finances pour 1997 avait amorcé un mouvement de diminution des emplois publics, avec un solde négatif de 5.599 emplois civils, le projet de budget pour 1998 affiche sa volonté de reprendre le cours des créations, le solde net étant de + 490 emplois civils. Certes, l'écart est faible en valeur absolue ; toutefois sa signification politique est importante, et son impact budgétaire n'est pas nul. En effet, les suppressions de 1997 ont permis une économie de 1,1 milliard de francs.

Au contraire, la revalorisation salariale annoncée verra ses effets budgétaires amplifiés par le nouveau mouvement de créations d'emplois.

II. LES CHARGES DE PENSIONS

A. LES PENSIONS DE FRANCE TELECOM

En loi de finances initiale, apparaissent pour l'essentiel au chapitre 32-97 "Pensions", les pensions des agents de France Telecom, pour un montant de 8,63 milliards de francs.

En contrepartie, la loi du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Telecom a prévu que France Telecom verserait au budget général au titre des pensions servies à ses retraités fonctionnaires :

- le montant de la retenue pour pension à la charge de ses fonctionnaires en activité, soit 7,85 % du traitement indiciaire ;

- le montant d'une contribution employeur assise sur la masse salariale indiciaire dont les modalités sont fixées par le décret du 13 février 1997, relatif aux modalités de détermination et de versement de la contribution employeur à caractère libératoire mise à la charge de France Telecom.

Par ailleurs, en application de la loi de finances initiale pour 1997, la soulte de 37,5 milliards de francs versée par France Telecom en contrepartie de la prise en compte par le budget de l'Etat des pensions de ses fonctionnaires, fait l'objet d'un reversement annuel au budget de l'Etat par l'intermédiaire d'un établissement public : son montant est de 1,1 milliard de francs pour 1998.

B. LA RÉPARTITION DES PENSIONS DE L'ETAT

Le chapitre 32-97 reçoit, en gestion, la totalité des crédits de pensions de l'Etat à l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début d'exercice.

Pour mémoire, la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 1998 est évaluée à 157,49 milliards de francs, en progression de 4,3 %.

Les retraités de la fonction publique représentent actuellement près de 1.200.000 civils et 600.000 militaires.

Le rapport actifs/cotisants pour les fonctionnaires civils était de 2,51 en 1995, donc plus favorable que celui du régime général de la sécurité sociale.

Toutefois, ce rapport démographique devrait se dégrader considérablement au cours des 20 années à venir :

	1995	2000	2005	2010	2015	Taux de croissance
Retraités de droit direct	828.308	960.437	1.130.949	1.323.308	1.497.504	+ 80,8 %
Cotisants (1)	2.081.689	2.081.689	2.081.689	2.081.689	2.081.689
Rapport démographique	2,51	2,17	1,84	1,57	1,39	- 44,7 %

(1) A titre conventionnel, la population des actifs est supposée stable sur la période concernée.

Source : Direction du Budget.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, ce phénomène, combiné à la croissance de la pension moyenne, devrait conduire à un coût additionnel, à l'horizon 2010, de près de 79 milliards de francs.

III. LA COMPENSATION DÉMOGRAPHIQUE

A. LES PRINCIPES DE LA COMPENSATION ENTRE LES RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE

L'Etat est concerné :

- par le mécanisme de compensation entre régimes de base obligatoires de sécurité sociale, dite "compensation démographique généralisée" ;

- par la compensation spécifique entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse dite "surcompensation".

Les mécanismes de compensation et de surcompensation démographiques

La loi du 24 décembre 1974 a institué une compensation entre les régimes obligatoires de sécurité sociale comportant un effectif minimum : cette compensation " tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes ". Elle est calculée sur la base d'une prestation de référence et d'une cotisation moyenne.

La loi de finances pour 1986 a institué une compensation entre les régimes spéciaux d'assurance-vieillesse de salariés, calculée sur la base de la moyenne des prestations servies par les régimes concernés. Le taux de participation de l'Etat à cette "surcompensation" a été porté de 22 % en 1985 à 30 % en 1992 et 38 % en 1993.

Ce taux de compensation permet de contenir les subventions de l'Etat aux régimes spéciaux qu'il subventionne : mines, marins, SNCF (à partir des sections ministérielles). Sur cette base, l'Etat et la CNRACL sont les deux principaux contributeurs à la "surcompensation" : 19,3 milliards de francs pour l'Etat (net civil et militaire) et 18,7 milliards de francs pour la CNRACL en 1995.

Par ailleurs :

- l'Etat contribue directement à ces mécanismes en tant qu'employeur de fonctionnaires civils et militaires à travers les charges de pensions (voir plus haut), et la contribution à l'équilibre du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (chapitre 32-92 du budget des charges communes), doté de 124,9 millions de francs en 1998 ;

- l'Etat accorde des subventions à certains régimes de retraite :

. mines (443 millions de francs en 1998) ;

. SNCF (14 milliards de francs en 1998) ;

. marins (4,6 milliards de francs en 1998).

B. L'ÉVOLUTION DES CHARGES DE COMPENSATION DÉMOGRAPHIQUE EN 1998

La dotation de l'Etat pour 1998 a été déterminée à partir :

- des prévisions sur le PIB, les salaires, l'emploi ;

- des prévisions des régimes en matière d'effectifs, de masses salariales et de prestations.

Le projet de loi de finances pour 1998 repose sur les hypothèses de compensation suivantes :

(En millions de francs)

Régimes	Compensations
Etat (budget des charges communes) SNCF BAPSA Mines ENIM SEITA	+ 18.618 - 4.686 - 32.467 - 12.182 - 2.830 - 217

CHAPITRE IV

LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES

Plusieurs mesures importantes d'interventions économiques et sociales figurent au budget des charges communes. Certaines d'entre elles devraient d'ailleurs, pour la lisibilité du budget, être rattachées aux sections ministérielles concernées. Votre rapporteur souhaite insister sur les plus importantes d'entre elles.

I. LES MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI

A. L'ORIGINE DU CHAPITRE 44-75 "MESURES EXCEPTIONNELLES EN FAVEUR DE L'EMPLOI ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE"

L'origine de ce chapitre remonte à la loi de finances pour 1992 : on peut donc considérer que ces mesures, même si elles ont en partie changé de nature depuis 1992, n'ont plus rien d'exceptionnel.

Leur rattachement au budget des charges communes ne paraît plus justifié, d'autant plus qu'elles représentent désormais un tiers des crédits de la politique de l'emploi.

Ces crédits sont "globaux", c'est-à-dire que leur répartition exacte par chapitre ne peut être déterminée au moment où ils sont votés. Leur répartition est donc faite a posteriori par arrêté du ministre des finances. Là encore, on peut contester cette méthode, car ces mesures sont différenciées dès le vote de la loi de finances : exonérations de charges sociales, primes à l'apprentissage, exonérations spécifiques aux DOM...

Votre rapporteur insiste donc pour que ces crédits fassent l'objet d'un rattachement au budget du travail, et d'une imputation par chapitres, au nom du principe de la spécialité budgétaire.

B. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS

Au cours des trois dernières années, le montant des crédits inscrits, dont l'essentiel consistait, dès l'origine, en compensation d'exonérations de charges sociales aux régimes de sécurité sociale, a considérablement augmenté.

En effet, en 1996, a été institué le dispositif de ristourne dégressive sur les bas salaires, issu de la fusion entre :

- d'une part, l'exonération totale ou partielle des cotisations d'allocations familiales instaurée par la loi du 27 juillet 1993, et "pluri-annualisée" par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 ;

- d'autre part, la réduction de cotisations sociales sur les bas salaires instaurée par la loi du 4 août 1995 relative à des mesures d'urgence pour l'emploi et la sécurité sociale.

Evolution des crédits de 1995 à 1997

(en millions de francs)	LFI 1995	LFI 1996	LFI 1997
Fonds DOM	610	646,47	704,9
Abattement-famille	17.500	12.600	175
Versement à l'UNEDIC	5.000		250
Primes à l'apprentissage		900	5.270
Ristourne dégressive		23.912	40.349,96
Aide au premier emploi des jeunes	1.645	1.650	146
Exo-jeunes	300
TOTAL	25.055	39.708,47	46.895,96

C. LES CRÉDITS INSCRITS DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998

1. La nature des dépenses inscrites en 1997

En 1997, quatre types de dépenses sont inscrites au chapitre 44-75 :

Le mécanisme dit de "ristourne dégressive" sur les bas salaires.

La ristourne dégressive représente un allégement de charges sociales sur les salaires d'un niveau de 1.210 francs au niveau du SMIC, et dégressif de façon linéaire jusqu'à 1,33 SMIC . Pour le secteur du textile, de l'habillement, du cuir et de la chaussure, le seuil a été fixé à 1,5 SMIC entre le 1 ^er août 1996 et le 31 décembre 1997.

La compensation des exonérations de cotisations sociales dans les DOM instituées par la loi du 25 juillet 1994, dite loi "Perben".

La compensation de l'exonération de cotisations d'allocations familiales pour les catégories d'employeurs auxquelles la ristourne dégressive ne s'applique pas : les employeurs installés dans une zone de revitalisation rurale, les employeurs relevant de régimes spéciaux de sécurité sociale, et les entreprises "nouvelles" au sens du code général des impôts.

Les primes à l'apprentissage instituées par la loi du 16 octobre 1996.

2. L'évolution des crédits en 1998

En 1998, les crédits du chapitre 44-75 diminuent de 3,9 milliards de francs.

Cette diminution s'explique par le transfert au budget de l'emploi des primes à l'apprentissage, ainsi que des frais de remboursement à l'UNEDIC des frais d'inscription des demandeurs d'emploi.

Evolution des crédits de 1997 à 1998

(en milliards de francs)

	1997 (LFI)	1998 (PLF)
Ristourne dégressive Abattement famille EXO-DOM Primes à l'apprentissage Aide au premier emploi des jeunes (résiduel) Versement à l'UNEDIC (transfert de l'ANPE à l'UNEDIC de l'inscription des demandeurs d'emploi)	40.349,96 175 704,9 5.270 146 250	41.772,79 527,21 704,9 (transfert au budget de l'emploi) 0 0
Total	46.895,86	43.004,90

L'évolution de la progression de la ristourne dégressive sur les bas salaires, + 1,4 milliard de francs s'explique par :

- une progression tendancielle du coût de la ristourne dégressive : + 4,9 milliards de francs,

- l'inscription d'une provision de + 3 milliards de francs au sein de ces crédits, destinée à financer la future loi sur les 35 heures,

- en sens inverse, une économie de 6,5 milliards de francs due à :

4 milliards de francs procurés par la proratisation de la ristourne dégressive au temps partiel ;

2,1 milliards de francs liés à l'abaissement du seuil de 1,33 à 1,3 SMIC pour l'application de la ristourne ;

0,4 milliard de francs liés au gel du SMIC au niveau de 1997 pour le calcul de la ristourne en 1998.

3. La traduction de choix très contestables

a) L'illisibilité des documents budgétaires.

Le caractère indifférencié du chapitre 44-75 rend son décryptage particulièrement difficile: ainsi il est quasiment impossible de repérer, à la lecture des documents budgétaires, la mesure de gel du SMIC au niveau 1997 pour le calcul de la ristourne de 1998. Plus grave encore, l'inscription de 3 milliards de francs pour les 35 heures n'est pas signalée, car elle figure au sein de la progression des crédits de la ristourne dégressive.

b) Des décisions graves

Le ralentissement de l'allégement des charges sociales sur les bas salaires a été relativisé dans la présentation faite par le gouvernement : toutefois, son effet est loin d'être négligeable. En effet, l'économie qui en résulte est de 2,1 milliards de francs.

Par ailleurs, le gouvernement invoque le coût excessif de la ristourne dégressive. 40 milliards de francs auraient été dépensés pour 40.000 emplois. Or le Conseil supérieur de l'emploi des revenus et des coûts faisait état l'an dernier de créations de 40 à 50.000 emplois par tranche de dix milliards dépensés.

En tout état de cause, votre rapporteur estime que cette politique de réduction du coût du travail doit absolument s'inscrire dans la durée, pour préserver l'emploi peu qualifié dans le contexte actuel des restructurations industrielles.

Son coût est justifié par le fait qu'elle concerne près de 5 millions de salariés. Son effet est indéniable : les documents de préparation de la conférence nationale sur l'emploi, les salaires et la durée du travail, soulignaient d'ailleurs, en octobre dernier, que " la relative bonne résistance de l'emploi, dans une conjoncture peu favorable résulte pour partie des premiers effets de la baisse du coût du travail au voisinage du salaire minimum (- 12,6 % depuis 1993) ".

Or, le gouvernement freine cette politique en abaissant le seuil des salaires concernés, et en gelant la base de calcul des exonérations au niveau de 1997.

La provision pour les "35 heures" s'élève à 3 milliards de francs pour 1998.

En l'absence de justification plus précise, on peut penser que ces crédits correspondent à peu près à l'encouragement à la réduction du temps de travail de 9.000 francs par salarié, dispensé à quelque 700.000 emplois, sur la moitié d'une année.

Cette politique, d'abord incitative, se révélera, on le sait, coercitive à compter du 1er janvier 2000, pour les entreprises de plus de 20 salariés. L'ensemble des entreprises devraient appliquer l'horaire de 35 heures à partir du 1er janvier 2002.

Comment ne pas mesurer le danger que fera courir cette nouvelle contrainte sur les entreprises françaises, dans un contexte de compétition internationale sans merci ?

II. LA POLITIQUE DU LOGEMENT

Les crédits d' "encouragements à la construction immobilière" atteignent 8.863 millions de francs en 1998, en progression de 22 %.

A. DES ENVELOPPES EN DIMINUTION

Les crédits consacrés aux prêts d'accession à la propriété diminuent très sensiblement, de 819 à 623 millions de francs, compte tenu de la diminution graduelle des encours de PAP.

Dans le bilan des établissements distributeurs, la dotation des prêts spéciaux du Crédit foncier de France diminue d'un cinquième et s'établit à 400 millions de francs, compte tenu de la réduction de la dépense de bonifications forfaitaires dans les DOM, dont l'encours décroît fortement.

B. LA PROGRESSION CONSIDÉRABLE DES PRIMES ÉPARGNE LOGEMENT

Les crédits des primes épargne logement progressent considérablement, passant de 6 milliards de francs à 8,1 milliards de francs en 1998.

1. Les règles de base de l'épargne logement

Les intérêts des plans d'épargne logement sont à la charge des banques pour 5/7èmes et de l'Etat pour 2/7èmes.

Les intérêts des comptes d'épargne logement sont à la charge des banques pour 4/9èmes et de l'Etat pour 5/9èmes.

Ces intérêts donnent droit à un prêt à la clôture du livret. Le taux du prêt est proportionnel à celui du livret : plus le taux du compte ou plan est élevé, plus le taux du prêt l'est aussi.

La part à la charge de l'Etat constitue la prime. Celle-ci est plafonnée : 10.000 francs pour un plan, 7.500 francs pour un compte.

Cette prime est versée en une seule fois à l'épargnant au moment où il clôt son livret. C'est pourquoi la prévision budgétaire en la matière est assez incertaine : tout dépend du nombre d'épargnants qui souhaiteront puiser dans leur épargne au cours de l'année. Le droit à prime est toujours acquis : si la ligne budgétaire est insuffisante, il faut l'abonder en gestion.

Contrairement à celle des comptes, la prime des plans est toujours acquise, même si l'épargnant n'utilise pas son épargne pour acquérir un logement.

2. Le cadre juridique actuel

La loi du 12 avril 1996, portant diverses mesures d'ordre économique et financier et le décret du 21 mai 1996 portant aménagement du régime de l'épargne logement, ont porté principalement sur les modalités d'octroi des prêts d'épargne logement. Ils ont ouvert également la possibilité de débloquer par anticipation une fraction des dépôts constitués sur certains plans.

Toutefois, la prime d'épargne reste versée dans tous les cas lors du retrait des fonds, même lorsque les souscripteurs ne font pas valoir leur droit au prêt : les mesures prévues par la loi et le décret précités n'ont donc pas eu d'incidence budgétaire.

Ces mesures ont eu principalement pour effet d'accroître les demandes de prêts des ménages. S'agissant du financement de logements anciens à usage de résidences secondaires, l'autorisation donnée dans le cadre de la loi précitée (article 25) a eu pour effet d'augmenter de façon substantielle les prêts destinés à ce type de financement.

Les autres mesures relatives notamment à la majoration de 20 % des droits à prêt (article 26 de la loi du 12 avril 1996) et aux possibilités de fractionnement des droits à prêt (décret n° 96-431 du 21 mai 1996) expliquent en partie l'augmentation en nombre et en montant des prêts d'épargne logement accordés en 1996 (+ 4,3 % en nombre et + 3,5 % en montant).

Cette augmentation est aussi liée au niveau des taux d'intérêt des PEL : les derniers plans ouverts sont rémunérés au taux de 4,25 %.

3. Les crédits prévus pour 1998

L'augmentation du nombre de primes amorcée en 1996 devrait s'amplifier en 1998 sous l'effet de deux facteurs :

- l'arrivée à maturité des 3,3 millions de plans ouverts en 1993 ;

- l'augmentation du nombre de PEL constatée depuis le début des années 1990.

Au total, le montant des primes est estimé à 8,1 milliards de francs, sur la base suivante :

- pour les PEL, la dépense est évaluée à 7,3 milliards de francs (+ 20 % par rapport aux prévisions d'exécution 1997) ;

- pour les comptes épargne logement, la dépense est estimée à 800 millions de francs.

4. Un dispositif détourné de son objectif

L'augmentation des crédits prévus pour 1998 est liée au spectaculaire gonflement des PEL : + 180 milliards de francs en 1996. Leur montant est actuellement supérieur à 1.000 milliards de francs.

La prime des plans étant toujours versée, même si l'épargnant n'utilise pas son épargne pour acquérir un logement, les PEL sont utilisés comme un produit de placement, et non comme une épargne préalable à un achat ou à des travaux. Il y a de plus en plus de placements et de droits à prime, de moins en moins de prêts, et d'épargnants qui ont un projet logement. Par conséquent, plus le système coûte cher à l'Etat sous forme de primes, moins il est efficace pour l'économie de la construction. La subvention de l'Etat se détourne de son objet.

Votre commission des finances a déjà alerté le gouvernement précédent sur ce problème : bien gérée, l'épargne-logement coûterait moins cher à la nation et financerait mieux le logement.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 19 novembre 1997, sous la présidence de M. René Régnault, vice-président, la commission a procédé à l'examen du budget des charges communes et de l'article 63 rattaché.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a rappelé qu'en 1998, les crédits des charges communes, qui représentaient 36 % des dépenses brutes du budget général, s'élèveraient à près de 675 milliards de francs, en progression de 3,7 %. Au sein de cette enveloppe, les crédits consacrés à la charge brute de la dette diminuent de près de 2 milliards de francs, pour s'établir à 248.654 milliards de francs.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a souligné que la charge nette de la dette s'élevait à 234,84 milliards de francs en 1998, en progression de 2,2 milliards de francs, mais que cet écart n'était pas significatif, car l'évaluation initiale de la charge de la dette en 1997 serait révisée en forte baisse dans le collectif de fin d'année : l'accroissement du service de la charge serait en fait de plus de 10 milliards de francs, après un accroissement de 6,5 milliards de francs en 1997.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a souligné à cet égard que l'effet de la baisse des taux s'estompait en 1998 et que les taux réels avaient d'ailleurs conservé un niveau élevé.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a ensuite précisé qu'en 1998, les dépenses de garanties progressaient de près de 1 % et atteignaient 1.566 millions de francs, le poste le plus important en volume de ces dépenses étant celui des garanties afférentes à l'exportation qui atteint 850 millions de francs en 1998. Au sein des quatre procédures de garantie gérées pour le compte de l'Etat par la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE), c'est la garantie du risque économique qui justifie cette progression, en raison de la persistance de contrats importants (train à grande vitesse coréen, vente d'armements à Abu Dhabi).

M. Claude Belot a estimé que la COFACE devait pouvoir jouer son rôle d'assureur sans solliciter le budget de l'Etat.

Il a ensuite présenté les dépenses de remboursements et dégrèvements d'impôts qui s'élèvent, en 1998, à 280,23 milliards de francs, en progression de 11,6 %. Il a insisté sur l'hypothèse de hausse des admissions en non valeur, qui révèle selon lui un problème d'organisation des services de recouvrement et d'assiette de l'impôt.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a ensuite rappelé que les dépenses des pouvoirs publics s'élevaient à 4,395 milliards de francs, en progression de 2,8 %.

Abordant ensuite les dépenses du titre III, M. Claude Belot a insisté sur l'inscription d'une provision de 3 milliards de francs en vue de financer la négociation salariale ouverte le mois dernier avec les syndicats de la fonction publique. Il a rappelé qu'une revalorisation en année pleine de 1 % du point d'indice de la fonction publique coûterait 6,2 milliards de francs au budget de l'Etat.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a ensuite précisé que les dépenses de pensions inscrites au budget des charges communes s'élevaient à 11,850 milliards de francs, en progression de 8,1 % : en loi de finances initiale, n'apparaissent pour l'essentiel que les pensions des agents de France Télécom, à hauteur de 9,63 milliards de francs pour 1998, soit + 4,5 %.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a ensuite rappelé qu'un crédit de 51,659 millions de francs était inscrit, au titre des charges sociales de l'Etat, dont 18,6 milliards de francs au titre de la compensation démographique des régimes de sécurité sociale.

S'agissant des dépenses de fonctionnement, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a précisé que l'essentiel des dépenses concernaient les services rendus par la Poste à l'administration pour lesquels les crédits diminuaient de 232 millions de francs, pour s'établir à 1 milliard de francs en 1998. Ces crédits retracent les frais d'affranchissement des avis et avertissements des administrations financières.

S'agissant des dépenses diverses, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a insisté sur la rémunération des prestations de la Banque de France inscrite à hauteur de 690,5 millions de francs, au même niveau que celui de 1997 ; ces crédits sont consacrés à la rémunération de services rendus par la Banque de France à l'Etat dans le cadre du statut rénové de la Banque par la loi du 4 août 1993.

Enfin, il a rappelé que les dépenses diverses des charges communes comportaient, conformément aux articles 10 et 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, une dotation pour les dépenses "éventuelles" de l'Etat, de 285 millions de francs (+16,3 % en 1998) ainsi qu'une dotation pour dépenses "accidentelles" de 260 millions de francs (+30 % en 1998).

S'agissant des dépenses d'interventions publiques, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a souligné que le fonds national de péréquation de taxe professionnelle, doté d'un produit déterminé chaque année par le comité des finances locales, recevait en 1998 une dotation de l'Etat fixée à 638,372 millions de francs.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a ensuite présenté les mesures en faveur de l'emploi dont le financement représentait 43 milliards de francs consacrés, pour l'essentiel, à la compensation des exonérations de charges sociales sur les bas salaires, initiée en 1993. Il a souligné l'inscription d'une provision de 3 milliards de francs au sein de ces crédits, qui est destinée à financer la future loi sur les 35 heures.

S'agissant de la politique du logement, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a rappelé que le budget des charges communes comportait les encouragements à la construction immobilière dont le poste essentiel était constitué des primes épargne logement, dont les crédits progressent de 6 milliards de francs, à 8,1 milliards de francs en 1998. Il a souligné la dérive de ce dispositif en définitive peu orienté vers le logement, mais plutôt vers la rémunération d'une épargne longue.

Le rapporteur spécial a ensuite présenté les dépenses d'action sociale, en insistant sur les crédits consacrés aux rapatriés pour lesquels les crédits d'indemnisation s'élèvent à 860 millions de francs, et les crédits d'aide au rachat de cotisations d'assurance vieillesse à 470 millions de francs.

Présentant enfin les dépenses d'investissement, M. Claude Belot a rappelé que ces dépenses ne comportaient plus de dotation en capital des entreprises publiques depuis la création d'un compte d'affectation des produits de cessions de titres du secteur public, à partir duquel sont désormais financées ces dotations.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a enfin présenté l'article 63 rattaché au budget des charges communes qui opère la revalorisation traditionnelle -cette année au taux de 1,3 %- des taux de majorations applicables aux rentes viagères constituées entre particuliers, servies en réparation d'un préjudice, ou constituées au profit d'anciens combattants.

A l'issue de cet exposé, un débat s'est ouvert au sein de la commission.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a fait écho aux préoccupations du rapporteur spécial concernant la politique du logement et a rappelé que ces critiques avaient déjà été émises à l'encontre des précédents gouvernements. Il s'est ensuite interrogé sur l'opportunité de maintenir plus d'un tiers des crédits pour l'emploi au budget des charges communes ; il est enfin convenu de l'absence de clarté de présentation de la provision de 3 milliards de francs pour le financement de la future loi sur les 35 heures.

Le rapporteur général a ensuite insisté sur le fait que les fruits d'une gestion active de la dette étaient déjà manifestement consommés, ce qui ne pouvait qu'inciter à un effort supplémentaire de réduction du déficit.

Répondant à M. Jean-Philippe Lachenaud, le rapporteur spécial, a précisé que le coût des structures de défaisance ainsi que les dotations en capital des entreprises publiques apparaissaient désormais à travers les crédits des comptes spéciaux du Trésor.

En réponse à M. François Trucy, il a fait remarquer que les coûts d'affranchissement facturés à l'Etat par la Poste pourraient peut-être être réduits au prix d'une organisation différente des envois de courriers ; il a ensuite précisé les notions de dépenses accidentelles et dépenses éventuelles, au vu de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Répondant à MM. Maurice Blin et François Trucy, le rapporteur spécial, a estimé qu'il serait préférable d'inscrire des provisions de revalorisation salariale au sein de chaque ministère.

Puis, il a souligné la possibilité de difficultés commerciales et financières rencontrées par la France dans le marché du train à grande vitesse (TGV) coréen.

Enfin, répondant à MM. René Régnault et Michel Mercier, le rapporteur spécial a précisé que le doublement des crédits destinés à la présidence de la République représentait un ajustement aux besoins réels.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur spécial, un amendement tendant à réduire de 3 milliards de francs les mesures nouvelles du titre III, ainsi qu'un amendement proposant de réduire de 5,1 milliards de francs les mesures nouvelles du titre IV.

La commission a ensuite décidé de recommander au Sénat l'adoption du budget des charges communes ainsi modifié.

¹ Y compris remboursements et dégrèvements d'impôts.

² Dans les deux cas, des provisions de 500 millions de francs et de 575 millions de francs ont été inscrites respectivement de manière symétrique au budget de la défense.