Projet de loi de finances pour 1998 : Transport aérien et météorologie et aviation civile

RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 23 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - EQUIPEMENT TRANSPORT ET LOGEMENT - Transports: transport aérien et météorologie et aviation civile

Yvon COLLIN

COMMISSION DES FINANCES DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 23 - 1997/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 23

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

II . - TRANSPORTS : TRANSPORT AÉRIEN ET MÉTÉOROLOGIE

et AVIATION CIVILE

Rapporteur spécial : M. Yvon COLLIN

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PREMIERE PARTIE
LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE

I. PRESENTATION GENERALE : LES GRANDES MASSES BUDGÉTAIRES

A. LES DÉPENSES

Le budget annexe de l'aviation civile, dont les dépenses s'étaient accrues de 4,4 % l'an dernier, connaîtrait une progression de 5,9 % de 1997 à 1998, comme d'habitude désormais, beaucoup plus rapide que celle des dépenses publiques de l'Etat et du PIB. La croissance est également plus vive que celle du trafic dont l'évolution serait pourtant satisfaisante en 1998.

Evolution des dépenses du BAAC entre 1997 et 1998

(en millions de francs)

			Variations
	1997	1998	En niveau	En %
Dépenses de fonctionnement (1)	5.912,8	6.231,8	+ 319	+ 5,4
Dépenses en capital	2.083,7	2.237,7	+ 154	+ 7,4
Total	7.996,5	8.469,5	+ 473	+ 5,9

(1) Le terme "dépenses de fonctionnement" est plus approprié que celui de "dépenses d'exploitation" directement issu de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Le total des dépenses s'élève à 8.469,5 millions de francs. L'accroissement des dépenses en capital, qui représentent 26,4 % de l'ensemble des dépenses contre 26,1 % en 1997, est cette année plus rapide que celle des dépenses de fonctionnement.

B. LES RESSOURCES

Le budget annexe de l'aviation civile dispose de ressources permettant d'en assurer une présentation comptable équilibrée.

La présentation simplifiée suivante peut en être donnée :

Recettes d'exploitation ^1( * )	6.029,2 millions de francs
Subvention reçue du budget général	215 millions de francs
Taxe de sécurité et de sûreté	1.182,8 millions de francs
Emprunts	1.042,5 millions de francs
Total	8.469,5 millions de francs

L'évolution des différentes catégories de ressources par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 1997 est retracée dans le tableau ci-dessous.

Evolution des grandes catégories de ressources 1998/1997

			Variations
	1997	1998	En niveau	En %
Recettes d'exploitation	5.949,2	6.029,2	+ 80	+ 1,3
Subvention reçue du budget général	215	215	0	0
Taxe de sécurité et de sûreté	848	1.182,8	+ 334,8	+ 39,5
Emprunts	984,3	1.042,5	+ 58,2	+ 5,9
Total	7.996,5	8.469,5	+ 473	+ 5,9

L'évolution des différentes ressources du BAAC est donc fort contrastée, ce qui conduit à une déformation de sa structure de financement.

Structure de financement du BAAC

Part dans le total des ressources

(en %)

	1997	1998	Ecart en points
Recettes d'exploitation	74,4	71,2	- 3,2
Subvention reçue du budget général	2,7	2,5	- 0,2
Taxe de sécurité et de sûreté	10,6	14 ^(1)	+ 3,4
Emprunts	12,3	12,3	0
Total	100	100	0

(1) 16,2 % des ressources propres du budget annexe de l'aviation civile.

C. LES GRANDES ACTIONS

Le BAAC a succédé au budget annexe de la navigation aérienne. Il retrace désormais l'intégralité des actions de la direction générale de l'aviation civile, exception faite des crédits de construction aéronautique civile qui figurent au budget du ministère des transports, et non plus seulement l'activité de navigation aérienne.

La répartition des crédits entre les différents agrégats serait la suivante en 1998 :

BAAC 1998 - Répartition des actions *

(En millions de francs)

Actions	Dépenses ordinaires (exploitation)	Crédits de paiement (dépenses en capital)	Total	% Part dans le total	% Evolution 1998/1997
Direction générale Navigation aérienne Contrôle technique Formation aéronautique Bases aériennes	1.818,6 4.077,2 14,7 201,9 119,2	371 1.370 2,7 11 483	2.189,6 5.447,2 17,4 212,9 602,2	25,85 64,31 0,2 2,51 7,13	6,8 4,4 - 1,7 - 2,2 21,7
TOTAL	6.231,6	2.237,7	8.469,3	100,0	5,9

* aux arrondis près.

On le sait, la présentation des crédits budgétaires ne permet pas d'identifier simplement les coûts des différentes missions de la DGAC. Un travail de reconstruction est nécessaire que le Sénat avait entendu faciliter en exigeant du gouvernement qu'il dépose un rapport avant le 1er octobre de chaque année permettant de faire le départ entre les coûts des missions régaliennes et les coûts des prestations de service assurées par la DGAC.

Un certain défaut de ponctualité peut être reproché au gouvernement : le rapport n'est pas remis dans les délais impartis. Il importe de corriger ce défaut, qu'il faut reconnaître minime, et il serait utile que le document budgétaire de base, "le bleu", comprenne une annexe permettant d'expliciter le passage de la présentation budgétaire des crédits à une présentation du BAAC reposant sur les principes de la comptabilité analytique.

En tout état de cause, le tableau ci-dessus fait apparaître qu'une part très majoritaire des crédits budgétaires est consacrée à la mission de navigation aérienne , l'agrégat "bases aériennes" étant, si l'on néglige pour l'instant celui dénommé "direction générale", le seul autre agrégat disposant de crédits significatifs.

La décroissance des crédits de contrôle technique, d'un niveau déjà modeste, et de formation aéronautique se confirme si bien que le maintien de ces missions pose problème.

Les crédits consacrés à l'action "bases aériennes" poursuivent sur la voie de la forte augmentation constatée l'an dernier. Entre 1996 et 1998, ils connaîtraient une progression de plus de 200 millions de francs correspondant à une croissance de 50 %.

Quant aux crédits de navigation aérienne, si leur croissance apparente est un peu moins rapide que celle de l'ensemble des moyens du BAAC, ce constat doit être nuancé compte tenu des observations exposées plus haut sur la discordance entre les crédits budgétaires et les moyens réellement alloués aux différentes missions de la DGAC. On y reviendra, mais on peut dès ce stade relever le fort accroissement des crédits budgétaires de navigation aérienne depuis 1993.

Dépenses de navigation aérienne

en millions de francs

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	Différence 1998/1993
Dépenses d'exploitation	3.027,2	3.292,2	3.552,8	3.850,6	3.881,0	4.077,2	1.050
Dépenses en capital	1.140,0	1.140,0	1.139,0	1.185,0	1.335,0	1.370	230
Total	4.167,2	4.432,2	4.691,8	5.035,6	5.216,0	5.447,2	1.280

C'est ainsi qu'en cinq ans, le niveau des crédits annuels de navigation aérienne aura été accru de 1.280 millions de francs soit une augmentation de près de 31 %. Celle-ci se décompose elle-même en une croissance de près de 35 % des crédits d'exploitation et de 20 % des crédits consacrés aux opérations en capital.

La seule présentation des crédits budgétaires consacrés à la navigation aérienne fait ainsi apparaître une déformation de la structure des moyens consacrés à cette mission. Déjà très fortement consommatrice de moyens d'exploitation en 1993 -72,6 % des crédits sont alors consacrés à l'exploitation du système- la mission de navigation aérienne requiert en 1998 une part encore plus élevée de crédits consacrés à l'exploitation (74,8 %).

Car si la croissance annuelle moyenne des opérations en capital s'établit sur la période à 3,7 %, celle des opérations d'exploitation s'élève, elle, à plus de 5,5 %.

II. ANALYSE DÉTAILLÉE DES DEUX SECTIONS DU BUDGET ANNEXE

La présentation du BAAC privilégie une distinction entre les opérations d'exploitation et les opérations en capital. Cette présentation, formellement conforme à l'article 21 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, n'est cependant pas entièrement satisfaisante comme on le verra plus loin.

A. LES OPÉRATIONS D'EXPLOITATION

1. Les "recettes d'exploitation" :

Evolution des recettes d'exploitation de 1997 à 1998

	1997	1998	Ecarts
			En niveau	En %
Redevances de route Redevances pour services terminaux	4.651,8 1.084,2	4.759 1.121	107,2 36,8	+ 2,3 + 3,3
Sous-total	5.736	5.880	144,0	+ 2,5
Subvention du budget général Autres Taxe de sécurité et de sûreté	215 171,3 848	215 147,1 1.182,8	0 - 24,2 334,8	0 - 14,1 + 39,5
Total	6.970,3	7.424,9	454,6	6,5

Le document budgétaire retrace une évolution des "recettes d'exploitation" -les guillemets sont nécessaires comme on le verra plus bas- d'un rythme rapide (+ 6,5 %), en tout cas plus rapide que celui des crédits d'exploitation.

Le produit des redevances de navigation aérienne s'élèverait de 2,5 % et représenterait 5.880 millions en 1998.

Les recettes tirées des redevances de route progresseraient de 2,3 % et s'établiraient à 4.759 millions de francs, soit un supplément de 107,2 millions de francs. Cette évolution refléterait, pour partie, une hausse de taux unitaire de la redevance -de + 0,9%- et, pour le reste, la croissance de l'assiette des redevances de route escomptée en 1998. Affectée d'un taux implicite de 1,4 %, cette croissance apparaît bien inférieure au développement attendu du trafic. Cette discordance peut s'expliquer par des raisons techniques tenant soit à une révision des bases de recettes pour 1997 ^{2( * )} encore inconnues à la date de confection du BAAC conduisant à une réestimation à la baisse des produits effectivement perçus cette année là par rapport au prévisions, soit à une déformation du trafic contrôlé en faveur de vols moins assujettis. Elle est toutefois importante. Elle s'éloigne beaucoup des chiffres de prévision de trafic et n'est pas en ligne avec l'accroissement des unités taxables constaté ces dernières années.

Evolution de unités de services entre 1992 et 1996

	1992	1993	1994	1995	1996
UDS taxables	+ 10,3 %	+ 2,9 %	+ 6,6 %	+ 6,7 %	+ 6,1 %

Le tableau ci-dessus démontre que les unités de services taxables se sont accrues en moyenne annuelle sur la période 1992/1996 de 6,5 %. L'hypothèse associée au projet de budget annexe est bien en-deçà de ce résultat. Elle ne constitue qu'une hypothèse dont l'ampleur de l'aléa qu'elle comporte peut être illustrée en indiquant le produit des redevances de route qui serait associé à une croissance de l'assiette de 5 % ^{3( * )} . Ceux-ci s'élèveraient à 4.928,3 millions de francs soit un supplément de recettes de 169,3 millions de francs par rapport aux estimations du projet de budget pour 1998.

Le produit de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne -RSTCA- qui est due par un usager au titre d'un atterrissage et d'un décollage jusqu'à une distance de 20 kilomètres autour des aérodromes s'accroîtrait de 3,3 %. Cette évolution suppose une augmentation du tarif de la RSTCA de 1,1 % en métropole, le tarif unitaire pour l'outre-mer s'accroissant de 9,97 %. On doit ici aussi relever qu'un aléa entoure la prévision puisque celle-ci repose sur un pari sur les capacités d'attraction de nos aéroports. En toute hypothèse l'estimation de recettes paraît prudente.

La subvention du budget général est calibrée, comme l'an dernier, à 215 millions de francs. On en rappelle l'évolution depuis 1992.

Subvention d'équilibre du BAAC

(en millions de francs)

1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
253	305	265	260,6	260	215	215

La valeur de la subvention serait maintenue par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 1997, année qui avait vu la subvention accordée au BAAC diminuer considérablement, de 17,3 %. On peut en accepter l'augure mais il faut garder à l'esprit les réalités que sont une longue suite "d'ajustements" de la subvention en cours d'exécution budgétaire. En 1993, 43 millions de francs avaient été annulés -14 % des crédits envisagés ; en 1996, 39 millions de francs avaient été annulés - 15 % des crédits initiaux ; la situation pour 1997 n'apparaît guère plus prometteuse puisque 37,25 millions de francs ont été annulés par arrêté le 9 juillet dernier soit, en pourcentage, 17,3 % de la subvention prévue.

Les autres ressources déclineraient de 14,1 % soit de 24,2 millions de francs pour un total de 147,1 millions de francs et, ce, malgré une reprise de provisions à hauteur de 16,3 millions de francs.

Trois postes expliquent cette chute :

les recettes sur cessions qui passeraient de 11,6 à 1,4 million de francs ;

les "autres recettes d'exploitation qui "perdraient" 31,1 millions de produits passant de 51,1 à 19,9 millions de francs ;

les produits financiers, en retrait de 4,5 millions de francs à 6,5 millions de francs.

Ces recettes se caractérisent par une difficulté de prévision très grande. C'est pourquoi une hypothèse conventionnelle est posée en la matière, revalorisant de 2,2 % les montants constatés en 1996. Dans ce contexte, il est significatif que les évaluations prévues pour 1998 se traduisent par une moins-value de produits conséquente qui introduit une contrainte financière à due concurrence et donc un appel à financement alternatif.

La question se pose donc de la robustesse des estimations proposées .

La taxe de sécurité et de sûreté s'accroîtrait, elle, considérablement en produit puisque celui-ci passerait de 848 à 1.182,8 millions de francs, soit 334,8 millions de francs supplémentaires et une croissance de 39,5 %. Son produit dépasserait celui de la RSTCA ; elle deviendrait la deuxième source d'approvisionnement en ressources du BAAC.

Cette augmentation proviendrait pour une part essentielle d'une hausse des tarifs de la taxe que se propose d'introduire l'article 20 du projet de loi de finances déposé par le gouvernement.

En effet, les tarifs actuellement en vigueur sont de 14 francs par passager embarquant sur un vol commercial à destination du territoire français et de 21 francs par passager embarquant sur un vol commercial à destination de l'étranger.

Le gouvernement se propose d'abord d'assimiler les vols à destination d'un territoire étranger mais relevant d'un autre Etat membre de la Communauté européenne aux vols à destination du territoire français pour autant que le tarif de la taxe est concerné. Désormais, les tarifs des vols commerciaux à destination des Etats membres de la communauté européenne seraient indifférenciés. Cette homogénéisation des tarifs s'expliquerait par la volonté de mettre la taxe en conformité avec les textes communautaires et plus particulièrement avec le règlement (CE) n° 2408/92 du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intercommunautaires.

La Commission européenne estimerait que le fait de traiter moins favorablement les services de transport aérien intra-communautaire par rapport aux services de transport intérieur est incompatible avec le principe de la libre prestation de services visé dans le règlement précité. Selon la Commission, ce type de disposition crée un avantage particulier au marché intérieur et aux services de transport aérien effectués en France. Elle estimerait également que la modulation de taxe constitue une infraction au droit de libre circulation dont bénéficient les citoyens des Etats membres de l'Union européenne en vertu de l'article 8 A du traité.

Ni l'une ni l'autre de ces appréciations ne paraît solide . Dans un contexte où les écarts de fiscalité et de tarification des transports entre Etats européens apparaissent conséquents, on ne peut prétendre sans offenser l'esprit qu'une modulation non confiscatoire du niveau d'une taxe selon la destination prise par un transport entrave la liberté d'aller et de venir des citoyens des Etats membres de l'Union européenne.

Quant au prétendu avantage aux services de transport aérien effectués en France, à supposer même que son existence soit démontrée, il ne s'accompagnerait d'aucune discrimination entre les nationaux et les entreprises des autres Etats membres, celles-ci se voyant appliquer les mêmes tarifs que ceux appliqués aux entreprises nationales.

En réalité, le gouvernement souhaite accroître les tarifs de la taxe. Le taux applicable aux vols à destination du territoire français serait majoré de 6 francs et s'établirait à 20 francs, soit une augmentation de 42,8 %. Le taux applicable aux passagers de vols commerciaux à destination d'un autre Etat membre de la communauté européenne serait identique, 20 francs, et diminuerait donc de 1 franc par rapport au tarif en vigueur, soit une baisse de 4,8 %. Le taux applicable aux vols vers d'autres destinations augmenterait, lui, de 66,6 % et passerait de 21 à 35 francs.

A l'issue de ces différentes évolutions, la structure des "recettes d'exploitation" du BAAC se trouverait sensiblement modifiée par rapport à l'an dernier et plus encore par rapport à la situation prévalant il y a deux ans.

Structure des "recettes d'exploitation" du BAAC

(en % du total)

	1996	1997	1998	Ecarts en points 1998/1996
Redevances de route	67,5	66,7	64,1	- 3,4
Redevances pour services terminaux	14,9	15,5	15,1	+ 0,2
Sous-total	82,4	82,2	79,2	- 3,2
Subvention du budget général	3,9	3,1	2,9	- 1
Autres	2,9	2,4	2	- 0,9
Taux de sécurité et de sûreté	10,8	12,3	15,9	+ 5,1

Les produits des redevances restent la source principale d'alimentation du budget annexe. Mais, la part des recettes totales provenant de la taxe de sécurité et de sûreté s'accroît très vite gagnant plus de 5 points en deux ans, évolution qui, si l'on n'y prenait garde, devrait se poursuivre à l'avenir.

2. Les crédits d'exploitation4( * )

Evolution des "crédits d'exploitation"

(en millions de francs)

	1996	1997	1998	Ecarts en %
				1998/1996	1998/1997
Achats et services Services extérieurs Impôts, taxes Charges de personnel Autres charges de gestion courante Charges financières Charges exceptionnelles	797 71,6 26,6 3.632,5 1.111,2 187 12,8	758,3 64,1 28,2 3.766,1 1.066,5 216,8 12,8	754,2 64,1 29,4 3.990,6 1.133,4 230 12,8	- 5,4 - 10,7 + 10,5 + 9,9 + 2 + 23 0	- 0,5 0 + 4,2 + 5,96 + 6,3 + 6,1 0
Total	5.838,7	5.912,8	6.214,5	+ 6,4	+ 5,1

La croissance des crédits d'exploitation marquerait une accélération par rapport à l'évolution constatée l'an dernier : elle s'établirait à 5,1 % en 1998 contre 1,27 % en 1997.

Pour plus de 64 % d'entre eux, les crédits d'exploitation correspondent à des charges de personnel qui s'élèvent à 47,1 % du total des crédits figurant au BAAC. La croissance des dépenses de personnel serait dynamique avec près de 6 % d'une année sur l'autre.

Le deuxième poste de dépenses par ordre d'importance avec 1.133,4 millions de francs est constitué des " autres charges de gestion courante " qui, en retrait dans le budget pour 1997, s'accroîtrait cette année de 6,3 %. L'essentiel des crédits prévus ici est alloué à la rémunération des prestations des organismes extérieurs qui absorberaient 1.077,8 millions de francs, soit 95,1 % du total. L'accroissement de ces charges serait de 2,3 %. Leur poids significatif dans le BAAC traduit l'importance du recours à des organismes extérieurs par la DGAC aux fins d'exercer ses missions et, en particulier, celles de navigation aérienne.

En outre, on doit mettre en évidence la constitution d'une provision de 26 millions de francs représentative d'une subvention nouvelle qui serait versée dans le cadre de la mission du service des bases aériennes à des organismes tiers afin d'améliorer les infrastructures ou la sûreté aéroportuaires.

En contraction significative l'an dernier, le poste "achats et services" serait stabilisé au niveau de 1997 (754,2 millions de francs contre 758,3). Il en irait de même des crédits de services extérieurs qui resterait à leur niveau (64,1 millions de francs) de l'exercice précédent. L'effort d'économie engagé sur les moyens de fonctionnement autres que les dépenses de personnel serait ainsi moindre que l'an passé, les crédits étant à peu près stables en francs courants.

Les charges financières qui s'étaient considérablement accrues l'an dernier (+ 15,9 %) poursuivraient leur progression sur un rythme certes plus modéré (+ 6,1 %) mais restant soutenu. Il faut voir dans cette évolution la combinaison d'une croissance du stock de dettes qui exerce un effet de renchérissement des charges financières et d'une diminution du coût de la dette consécutive à la réduction des taux d'intérêt et à l'arrivée à terme d'emprunts assortis de conditions financières relativement onéreuses.

B. LES OPERATIONS EN CAPITAL

1. Les recettes de la section d'opérations en capital

Les recettes destinées à financer les opérations en capital sont, principalement, issues d'un virement de la section d'exploitation et du recours à l'emprunt.

Le virement de la section d'exploitation correspond à l'excédent des "recettes d'exploitation" par rapport aux "charges d'exploitation". Il s'élèverait en 1998 à 1.193,2 millions de francs compte tenu d'une provision constituée à hauteur de 17,3 millions déduite pour la première fois cette année de la somme versée à la section des opérations en capital. L'"excédent d'exploitation" s'accroît de 12,8 % par rapport à 1997.

La croissance du montant du virement de la section d'exploitation du BAAC a été très rapide ces dernières années.

"Excédent d'exploitation"

1996	1997	1998	Ecarts en % 1998/1996
910,8	1.057,4	1.193,2	+ 31

Entre 1996 et 1998, ce virement s'est accru de près d'un tiers de la valeur atteinte lors de l'année de base.

Cette année encore, un dynamisme des "recettes d'exploitation" excédant les besoins correspondant aux dépenses de fonctionnement explique l'augmentation du virement. On revient plus loin dans ce rapport sur ce phénomène et sur la signification qu'il convient de lui attribuer.

Les produits attendus de l'emprunt s'élèvent à 1.042,0 millions de francs, soit une croissance de 5,9 % d'une année sur l'autre. Par rapport à 1996, la croissance de ces produits s'établit à 14,4 %, ce qui signifie qu'une modération, toute relative cependant, du rythme de croissance des emprunts est recherchée cette année.

Structure du financement des opérations en capital

	1996	1997	1998	Ecart en % 1998/1996
Autofinancement Emprunts Autres	50 50 1	50,7 47,2 2,1	53,3 46,6 0,1	+ 3,3 - 3,4 + 0,1
Total	100	100	100	0

Le tableau qui précède atteste cette tendance.

2. Les dépenses en capital

Evolution des dépenses en capital

	1996	1997	1998	Ecarts 1998/1996	Ecarts 1998/1997
Amortissement financier	250	283,5	333,5	+ 33,4	+ 17,6
Investissements	1.572,1	1.800,2	1.904,2	+ 21,1	+ 5,8
Total	1.822,1	2.083,7	2.237,7	+ 22,8	+ 7,4

La croissance des dépenses en capital serait de 7,4 % par rapport à 1997, soit, malgré une diminution par rapport au rythme observé l'an dernier, une progression plus soutenue que celle enregistrée en moyenne par les crédits du BAAC.

Ce phénomène est dû à la forte tension exercée sur le budget annexe par les opérations d'amortissement financier . Les crédits nécessaires pour honorer l'endettement du budget annexe - 333,5 millions de francs-s'accroissent de 17,6 % cette année et de 33,4 % par rapport à 1996. Il s'agit du poste de dépenses le plus dynamique de l'ensemble du BAAC.

Quant aux investissements , leur croissance qui avait été particulièrement vive l'an dernier, avec 14,5 %, serait plus modeste en 1998 (+ 5,8 %). Cependant, le niveau atteint par les crédits d'investissement peut être jugé très conséquent puisqu'il serait plus de trois fois supérieur à celui qu'il atteignait en 1990.

Evolution des dépenses d'investissement

(en millions de francs)

	1996	1997	1998	Ecarts en % 1998/1996	Ecarts en % 1998/1997
Direction générale	37,5	44,4	37,5	0	- 15,5
Navigation aérienne	1.385	1.305	1.370	- 1,1	+ 5
Contrôle technique	3,62	3,2	2,7	- 25,4	- 15,6
Formation aéronautique	33	20	11	- 66,6	- 45
Bases aériennes	600,7	404,9	483	- 19,6	+ 19,3
dont subventions d'investissement	28,2	3,2	3	- 89,4	- 6,2

Ce sont les opérations en capital conduites par le service des bases aériennes qui s'accroîtraient le plus vite (+ 19,3 %) après avoir beaucoup chuté entre 1996 et 1997 (- 32,7 %). Ces investissements se décomposeraient ainsi que suit :

Infrastructures : 163 millions de francs

Siège : 130 millions de francs

Sûreté : 190 millions de francs

Total : 483 millions de francs.

Mais le plus gros des investissements concerne la navigation aérienne dont les moyens à ce titre s'accroîtraient de 5 % et retrouveraient presque le niveau atteint en 1996.

III. LES OBSERVATIONS : UN BUDGET ANNEXE EN CRISE

A. LE BAAC CONNAÎT UNE PROGRESSION EXCESSIVE DE SES DÉPENSES

1. La poursuite de l'accroissement des charges de personnel

Le BAAC est majoritairement, pour 53,4 % de ses moyens, un budget de rémunérations. Les charges de personnel s'accroîtraient de près de 6 % par rapport à 1997.

Evolution des charges de personnel depuis 1995

1995	1996	1997	1998	Evolution 1998/1995
3.311,6	3.632,5	3.766	3.990,6	+ 20,5 %

Les charges de personnel sont donc supérieures d'1/5ème au niveau atteint en 1995, première année d'application du protocole triennal du 3 novembre 1994.

L'évolution du nombre des emplois doit être rappelée : ceux-ci sont passés de 9.917 en 1995 à 10.371 en 1998 soit une croissance de 4,6 % et 454 emplois supplémentaires.

En s'en tenant aux seuls chapitres de rémunération directe, c'est-à-dire hors cotisations et prestations sociales, les évolutions significatives suivantes se dégagent :

	1995	1997	1998	Ecart ^1 1998/1995	Ecart ^1 1998/1997
Rémunérations des titulaires et contractuels	1.463,9	1.644,4	1.752,5	19,7	6,6
Rémunérations des personnels ouvriers	170,7	186,3	191,9	12,4	3
Vacataires et divers	12,7	19,2	18,9	48,8	- 1,6
Primes et indemnités	886,3	1.074,8	1.164,6	31,4	8,3
Total	2.533,6	2.924,7	3.127,9	23,4	6,9

(1) En pourcentage

Les éléments de la masse salariale ont donc crû davantage que l'ensemble des charges de personnel, de 23,4 % entre 1995 et 1998 contre 20,5 % pour ces dernières.

Rapportée au nombre d'agents, la masse salariale hors cotisations sociales donnait un coût par agent de 255.000 francs en 1995, de 284.920 francs en 1997 et de 301.000 francs en 1998 soit un niveau de rémunération individuelle supérieur de 18 % au montant atteint en 1995.

L'essentiel -près de 77 %- de la progression de la masse salariale de la DGAC vient donc de la revalorisation des rémunérations individuelles, le reste provenant de l'accroissement des effectifs. Ce n'est donc pas la nécessité de mettre en place des capacités nouvelles de traitement du trafic qui explique à titre principal le glissement de la masse salariale.

Ces évolutions sont évidemment peu raisonnables au regard des contraintes financières du moment qui s'imposent tant à la fonction publique qu'aux salariés des entreprises du transport aérien .

Elles sont d'autant moins satisfaisantes que se sont déroulées récemment des négociations sous tension -comme l'a démontré le dépôt de plusieurs préavis de grève- visant à conclure un nouveau protocole catégoriel. Ces négociations ont abouti à la signature d'un nouveau protocole triennal le 3 novembre dernier. Ce protocole qui n'a pas encore fait l'objet d'un chiffrage définitif devrait se traduire par une augmentation des charges du budget annexe. Interrogé sur ce sujet, M. le ministre de l'équipement a estimé à 50 millions de francs le coût de ce protocole pour l'année prochaine.

Cette estimation, provisoire, mérite d'être confirmée et complétée par une évaluation détaillée de l'impact financier des différentes mesures du protocole et du coût de cet accord pendant les années où ses dispositions exerceront une influence sur les charges du budget annexe.

Le protocole récemment conclu comporte en effet de nombreuses mesures susceptibles d'accroître ces charges, qu'il s'agisse de créations d'emplois à la DGAC -voir tableau ci-dessous- ou de mesures indemnitaires pour les personnels en activité ou les personnels en retraite.

Recrutements DGAC associés au protocole du 3 novembre 1997

Corps	1998	1999	2000	Total
ICNA	80	80	110	270
TEEAC	70	70	70	210
IESSA	30	30	30	90
IAC	4	4	4	12
IEEAC	12	12	12	36
ADM.C	1	1	1	3
ATT.	5	5	6	16
ASSIS.	8	9	9	26
ADJ.	15	15	15	45
OUVRIERS	18	21	27	66
INFIRMIERS	-	1	-	1
ASSIS. SOC.	-	1	-	1
Total	243	249	284	776

Il faut rappeler à ce propos que le coût du précédent protocole avait été estimé à 1,2 milliard de francs pour la période 1995-1998 et que l'évaluation du surcoût supporté en 1998 du fait du protocole du 3 novembre 1994 par rapport au niveau de charges atteint en 1995 avait été alors de 406 millions de francs.

Une estimation précise doit donc être fournie par le gouvernement afin de permettre au Parlement d'évaluer un élément important de détermination des charges publiques.

Il est d'ailleurs d'ores et déjà douteux que le projet de budget annexe de l'aviation civile pour 1998 soit cohérent avec l'évolution des charges qu'il devra supporter l'an prochain du fait du nouveau protocole.

Sans doute, M. le ministre de l'équipement ayant estimé à 50 millions de francs le coût de cet accord pour 1998 et une "provision" de 78,9 millions de francs ayant été inscrite aux chapitres indemnitaires du budget, un reliquat de l'ordre de 30 millions de francs serait-il, en théorie, disponible pour financer l'augmentation des charges de personnel "hors protocole".

Néanmoins, la réalité de ce "reliquat" dépend de l'exactitude de l'estimation du surcroît de charges résultant du nouveau protocole qui n'apparaît pas entière garantie, l'administration n'ayant semble-t-il pas procédé à un calcul complet de ces charges. Cette lacune est d'ailleurs étonnante et assez révélatrice du contexte du dialogue social à la DGAC. On rappelle que l'effet du précédent protocole sur les charges budgétaires lors de sa première année d'application (1995) avait été évalué à 171 millions de francs, soit plus de trois fois l'estimation produite cette année.

A supposer même que la réalité du reliquat évoqué plus haut puisse être établie, il n'est pas sûr qu'il suffise à couvrir les charges de personnel du BAAC en 1998.

Les "protocoles-DGAC" sont en effet des protocoles "catégoriels" qui s'inscrivent dans le cadre des règles générales de fonctionnement de la fonction publique de l'Etat et du statut général des fonctionnaires selon la terminologie consacrée. Il faut entendre par là qu'ils s'y ajoutent .

Or, le budget annexe de l'aviation civile devra supporter en 1998 l'effet en année pleine des revalorisations indemnitaires applicables à la fonction publique au titre des mesures générales prises en sa faveur (+ 1 % en 1997). En outre, il faut anticiper d'éventuelles nouvelles mesures générales susceptibles d'intervenir en 1998.

Dans ces conditions, il est à craindre que l'évolution des charges de personnel du budget annexe soit supérieure aux crédits budgétés pour 1998.

Plus haut, on a souligné que l'accroissement de la rémunération individuelle des agents de la DGAC avait expliqué la hausse importante des charges salariales, prenant dans ce phénomène une part beaucoup plus substantielle que celle prise par l'augmentation des capacités, en bref du nombre des emplois.

Cela avait d'ailleurs conduit la Cour des Comptes à observer dans son rapport de 1994 sur l'exécution du budget que :

" L'augmentation de la masse salariale globale a été considérable : exprimée en francs 1993 et rapportée à une structure constante -comme si, en 1985, le BAAC existait déjà-, elle est passée de 2,4 milliards de francs en 1985 à près de 3 milliards en 1993, alors que les effectifs totaux payés sur ce budget évoluaient très faiblement (9.426 agents en 1985 et 9.575 agents en 1993). De ce fait, le coût moyen par agent, en francs 1993, est passé de 263.208 francs en 1985 à 308.721 francs en 1993.

A ces augmentations n'a pas correspondu une évolution réelle du travail fourni."

Les clauses de l'accord conclu au début du mois de novembre laissent craindre la poursuite de ce phénomène. Les recrutements prévus sont en effet motivés pour l'essentiel par des mesures de réduction du temps de travail et d'abaissement de l'âge de la retraite.

Il n'est d'ailleurs pas exclu que les réserves de productivité accumulées du fait des conditions de travail offertes au personnel de la navigation aérienne pourraient permettre sans accroissement net des emplois de faire face au trafic. Il est essentiel que le nouveau système d'évaluation que se propose de mettre en place la DGAC permette une évaluation sur ce point et que celle-ci soit diffusée .

2. Un niveau élevé des dépenses d'investissement

Ces dépenses atteindraient 1.904,2 millions de francs, soit une hausse de 5,8 % par rapport à 1997.

a) Les investissements de navigation aérienne

Les investissements de navigation aérienne nécessiteraient des autorisations de programme à hauteur de 1.300 millions de francs et donc stabilisées à leur niveau de 1997 mais un montant de 1.370 millions de francs de crédits de paiement qui s'accroîtraient ainsi de 5 %.

Une part importante des investissements de navigation aérienne consiste à achever le programme "Operator Input and Display System" -ODS- nouvelle dénomination du programme PHIDIAS. Initié au début de la décennie, ce programme représente un coût de 1,025 milliard de francs dont plus de la moitié -530 millions de francs- pour des achats de matériels.

Les investissements réalisés dans le domaine de la navigation aérienne sont à l'origine d'interrogations persistantes. On peut rappeler ici les principales observations que faisait à leur sujet notre collègue Ernest Cartigny dans son rapport sur la navigation aérienne :

Le projet CAUTRA-5 est un projet à très long terme, 2015, et est l'homologue français du programme EATCHIP d'Eurocontrol.

La définition du stade ultime du schéma est encore, comme pour l'EATMS d'Eurocontrol, un sujet de recherche.

On comprend mal ce qui justifie la redondance des efforts consentis pour construire le schéma de navigation aérienne du futur.

Il est impératif de rechercher une meilleure cohérence des dépenses d'investissement entre les programmes nationaux et les programmes européens.

Le programme Phidias a, quant à lui, été lancé sans étude préalable permettant d'en évaluer les coûts et avantages. D'une étude menée "a posteriori" on ne peut au demeurant guère tirer de conclusions établissant l'intérêt de Phidias. Il faut d'ailleurs observe que :

la mise en oeuvre de Phidias va susciter d'importants besoins de qualification puisqu'un transfert de qualification sur Phidias sera nécessaire, ce qui ne manquera pas de poser des problèmes de personnel ;

les personnels montraient, semble-t-il, quelques réticences à accepter une technologie qui, pourtant, améliore sensiblement leurs conditions de travail ;

enfin, Phidias a été engagé sans considération pour les règles d'harmonisation européenne, ce qui pourrait avoir pour conséquence une obsolescence prématurée des investissements et n'est pas de nature à favoriser l'exploitation d'éventuelles retombées industrielles hors de nos frontières.

L'argumentaire développé par la DGAC pour justifier ces investissements dont la variable essentielle, les gains de productivité qu'ils permettraient, suppose l'acceptation du personnel et dont l'impact économique dépend des conditions de leur affectation, pourrait apparaître désuet en cas de renforcement des missions d'Eurocontrol.

b) Les investissements du service des bases aériennes

Estimés à 406,6 millions de francs en 1997, les investissements du service des bases aériennes passeraient à 483 millions de francs en 1998, soit une progression de 18,8 % et de 76,4 millions de francs en niveau.

Evolution des investissements des bases aériennes

	1996	1997	1998	Ecarts en %
				1998/1996	1998/1997
Infrastructures Siège de la DGAC Sûreté Total	123 24,7 166 313,7	140,6 100 166 406,6	163 130 190 483	32,5 30 14,4 53,9	15,9 526 14,4 18,8

La progression des investissements provient des évolutions suivantes : un accroissement des dépenses d'infrastructure de 22,4 millions de francs, des dépenses de sûreté de 24 millions de francs et des dépenses liées au siège de la DGAC de 30 millions de francs.

Alors que le coût des équipements de sûreté jugés nécessaires est considérable du fait des besoins du contrôle des bagages de soute et alors même que le produit de la taxe de sécurité et de sûreté s'accroîtrait de 334,8 millions de francs, les moyens consacrés aux investissements de sûreté ne s'accroissent que fort peu et paraissent insuffisants.

Les évolutions dernièrement intervenues dans le domaine de la sûreté aéroportuaire sont extrêmement préoccupantes.

Le désengagement de la DICCILEC au profit du recours à des personnels privés sans qualification avérée pose un problème de principe qui a été trop rapidement résolu par la loi du 26 février 1996.

L'absence d'un programme cohérent de mise à niveau des équipements et agencements de sûreté est l'autre grave problème pendant avec les inconnues qui entourent le financement d'un tel programme.

Un phénomène est en train de se développer au terme duquel les niveaux de sûreté dans les différents plates-formes aéroportuaires seraient très disparates. La responsabilité des équipements de sûreté tend en effet à être déléguée aux exploitants d'aéroports qui sont incités à trouver les financements nécessaires auprès des transporteurs aériens via l'instauration de redevances.

Une certaine confusion est à redouter du point de vue opérationnel, mais aussi du point de vue financier.

Il est grand temps que des clarifications interviennent et c'est pourquoi votre rapporteur spécial propose depuis trois ans la création d'un compte d'affectation spéciale dédié à l'amélioration de la sûreté aéroportuaire.

B. LA COMPLEXITÉ DU SYSTÈME DES REDEVANCES

Ayant succédé au BANA, le BAAC reste majoritairement s'il ne l'est plus exclusivement -loin de là- le budget de la navigation aérienne dont la nature des prestations avait justifié le recours à la formule du budget annexe.

Les prestations en cause sont en effet financées au moyen de recettes tirées de la tarification d'un prix aux usagers.

Cette tarification a, de fait, pris la nature de redevances au sujet desquelles le Conseil d'Etat a, à plusieurs reprises, rappelé que leur montant devait être proportionnel au service rendu. Sur la base de ce principe, le Conseil d'Etat avait annulé, le 10 février 1995, l'arrêté du 21 décembre 1992 fixant les conditions d'établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne aux motifs que :

les auteurs de l'arrêté n'avaient pas établi la liste des aérodromes où les services de circulation aérienne donnaient lieu à rémunération ;

l'imputation forfaitaire d'une partie des coûts exposés par la DGAC pour calculer les coûts générés par le contrôle d'approche n'offrait pas de garantie quant à l'exactitude des charges résultant de cette activité.

En bref, se posait à l'évidence le problème d'un calcul des coûts réels de la navigation aérienne . Pour contribuer à le résoudre, la Commission des finances du Sénat, à l'instigation de votre rapporteur, avait souhaité contraindre la DGAC à mieux formaliser les coûts de ses différentes missions. La Haute Assemblée ayant souscrit à ses intentions, l'article 99 de la loi de finances pour 1996 imposa à la DGAC l'élaboration d'un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux usagers par la direction générale et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumées par elle.

Ce rapport, déposé, avec un retard certes regrettable, mais minime, devait contribuer à hâter la construction d'une comptabilité analytique par les services, à améliorer l'information du Parlement et à constituer un élément fort du dialogue entre la DGAC et les usagers. Même si, à l'analyse, il ne satisfait pas pleinement l'ensemble de ces objectifs, il y contribue beaucoup et il faut s'en satisfaire. D'ores et déjà, on peut renouveler le souhait déjà exprimé l'an dernier que ce rapport soit largement diffusé auprès des partenaires de la DGAC afin qu'il joue pleinement son rôle dans le dialogue nécessaire que doivent entretenir les acteurs du transport aérien.

Un enseignement fort résulte à l'évidence de ce rapport, celui de la complexité du système de tarification de la mission de navigation aérienne.

a) Les problèmes posés par l'identification des coûts de la navigation aérienne

Cette complexité provient d'abord de ce que l'identification des coûts de cette mission n'est pas simple. Elle suppose en premier lieu de disposer d'une comptabilité analytique fiable permettant d'isoler les coûts effectifs attachés à cette mission. Les difficultés les plus sensibles rencontrées dans cet exercice concernent l'identification des dépenses d'administration générale résultant de l'exercice de la mission de contrôle aérien dont 57,1 % des charges sont considérés comme relevant de cette mission sans qu'on soit toujours sûr que cette évaluation soit étayée sur des bases entièrement solides. Seul un contrôle minutieux permettrait d'accréditer ou de contester ce chiffre.

Mais d'autres conditions s'imposent pour que l'identification des coûts de la navigation aérienne puisse être jugée convenable. Il faut, en particulier, que le calcul des charges à incorporer dans ces coûts soit pertinent.

Deux questions sont à évoquer :

- celle des investissements ;

- celle du calcul des intérêts.

S'agissant des investissements , on ne peut en effet retenir l'ensemble des charges budgétaires exposées dans l'intérêt du contrôle aérien pour établir le montant des coûts du contrôle. En effet, les recommandations de l'Organisation de l'administration civile internationale -OACI- qui paraissent, sur ce point, conformes à notre droit public précisent que la valeur d'origine des immobilisations doit être amortie sur l'estimation de leur durée de vie utile et que les coûts d'amortissement ne doivent commencer à courir qu'une fois l'installation mise en service . Il convient donc de vérifier que cette condition est toujours remplie avec sincérité.

C'est assez peu douteux s'agissant des investissements directement financés par le BAAC. Ce l'est davantage s'agissant des investissements effectués par Eurocontrol dans la mesure où la DGAC a pris le parti d'incorporer aux coûts de la navigation aérienne la totalité de sa contribution annuelle à Eurocontrol. Il faudrait alors s'assurer que les appels à contribution de cette organisation tiennent elles-mêmes compte des recommandations de l'OACI.

S'agissant du calcul des intérêts , on rappelle que l'OACI considère que les intérêts doivent être calculés sur la base de la valeur nette des immobilisations en service au cours de l'exercice.

Cette règle est contestable en ce que l'application du taux d'intérêt ne tient pas compte du niveau d'autofinancement des immobilisations, étant uniforme quelque soit le mode de financement -sur emprunt ou sur ressources propres- de l'investissement.

Or, en cas d'autofinancement sur ressources tirées des redevances, le choix d'appliquer cette règle revient à faire supporter deux fois le coût financier d'opportunité des investissements aux redevables des redevances.

Enfin, surgit l'écueil du calcul des coûts dénommés dans le rapport " éléments supplétifs d'assiette " et dont l'essentiel consiste dans les coûts des prestations d'organismes extérieurs à la DGAC aux premiers rangs desquels, le ministère de l'équipement et celui de la défense. Leur prise en compte intégrale, alors même que la DGAC ne supporte pas de dépenses à due proportion au profit de ces deux ministères, est conforme au principe qui veut que l'ensemble des coûts d'un service soit pris en compte pour en asseoir le tarif. On doit cependant observer que, de ce fait, le budget annexe perçoit des ressources qui excèdent les coûts propres exposés par la DGAC et qu'ainsi, tout se passe comme si le ministère des transports bénéficiait, du fait de ce mécanisme, d'une subvention de la part des ministères de l'équipement et de la défense.

b) Les problèmes posés par l'imputation des coûts de navigation aérienne

Au-delà des problèmes posés par l'identification des coûts de la mission de navigation aérienne, se pose celui de l'imputation de ces coûts aux redevables des redevances.

A ce propos, plusieurs difficultés doivent être relevées.

La première concerne le " mécanisme correcteur" . Les taux des redevances de navigation aérienne sont établis sur la base de prévision de la façon suivante. Une fois déterminées les assiettes des redevances, leur tarif découle de prévisions portant sur le niveau des unités de service taxables. Si une erreur survient sur l'un ou l'autre nombre de ce rapport, il se peut que les produits appelés soient inférieurs ou supérieurs aux coûts effectivement engagés pour satisfaire la mission de contrôle aérien. Le déficit ou l'excédent de produit est alors ajouté ou déduit de l'assiette des redevances, avec un décalage de 2 ans. Par exemple, en 1996, un surcroît de produits de 131 millions de francs constaté en 1994 a dû être déduit des coûts de la mission de navigation aérienne.

Sans doute conviendrait-il d'améliorer ce mécanisme en affectant aux sommes qu'il concerne un taux d'intérêt représentatif du coût d'opportunité que l'immobilisation de ces montants suppose.

Une deuxième difficulté déjà relevée l'an dernier concerne le sort des créances impayées . En les intégrant dans la base de calcul des coûts de la navigation aérienne, l'administration choisit de prélever auprès des " bons payeurs " des sommes représentatives, par définition, de coûts qui ne leur sont pas imputables. Autrement dit, une partie, certes minime, du tarif des redevances apparaît, non pas comme la contrepartie d'un service rendu aux redevables, mais bien comme la conséquence d'un mécanisme de solidarité collective entre les usagers. Cette option, qui n'apparaît pas conforme aux principes de calcul des redevances rappelées par le juge administratif, pourrait constituer, pour l'administration, un élément désincitatif à un recouvrement diligent de créances auprès des mauvais payeurs. Elle devrait être abandonnée.

Avec les difficultés posées par les exemptions et exonérations , on aborde une troisième difficulté , de taille puisque les montants concernés ont atteint 675 millions de francs en 1996, qui voit la DGAC renoncer à percevoir les redevances auprès de certains usagers pour des prestations de contrôle aérien rendues par elle à ces usagers.

Les exemptions concernent la RSTCA qui n'est perçue que lorsque le trafic d'un aéroport dépasse le seuil de 5.000 unités de service par an en moyenne sur les trois dernières années.

Les exonérations s'appliquent à certains types de vol et, en particulier, aux vols militaires.

Les exonérations de fait concernent l'outremer où les redevances effectivement perçus ne couvrent que moins de 20 % des coûts effectifs de la navigation aérienne.

S'il apparaît justifié de réduire les coûts associés à ces prestations pour calculer les coûts facturables par voie de redevances, il ne faut pas en déduire que ces coûts n'existent plus "ipso facto". En réalité, ils subsistent et doivent être couverts par d'autres ressources.

Trois conséquences nocives essentielles résultent de la complexité du système des redevances :

elle pose d'abord un problème de compréhension aux redevables qui nuit à l'acceptation des redevances ;

elle suppose des arbitrages parfois contestables qui entretiennent le doute et la suspicion ;

elle s'accompagne de transferts peu transparents entre administrations.

Mais, surtout, elle pose un redoutable problème de financement au budget annexe.

C. L'ÉCUEIL DU FINANCEMENT DE LA NAVIGATION AERIENNE

Le tableau, ci-dessous, tiré du rapport déposé au mois d'octobre 1997 en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996 est, à soi seul, éloquent.

Coûts	Crédits budgétaires en 1998
Charges incorporables	4.944
Coûts calculés	1.517
Coûts supplétifs	294
Assiette totale	6.755
Recettes accessoires	- 11
Mécanisme correcteur ^(1)	- 93
Exemption et exonération	- 707
Assiette réduite (facturée)	5.944

(1) En 1998, à l'instar du mécanisme correcteur existant pour la redevance de route, est introduit pour la première fois un mécanisme correcteur sur la RSTCA métropole dont le montant est déterminé au vu de la situation réelle constatée en 1996 : - Mécanisme correcteur route : - 73,5 MF ; - Mécanisme correcteur RSTCA : - 19,6 MF

On en tirera la leçon que si les coûts de la navigation aérienne sont estimés à 6.755 millions de francs, l'assiette servant au calcul des coûts facturés aux bénéficiaires de ses prestations ne s'élève qu'à 5.944 millions de francs, soit 811 millions de francs de moins que les coûts effectivement engagés.

Il est d'ailleurs remarquable que subsiste un écart entre les coûts facturés aux usagers tels que la comptabilité analytique permet de les établir et le produit attendu des redevances en 1998. Cet écart s'élève à 64 millions de francs et semble provenir d'un décalage temporel entre facturation et enregistrement des recettes au tournant des années budgétaires dans lesquelles s'inscrit l'exercice retracé en loi de finances.

En tout état de cause, si tous les bénéficiaires de redevances devaient contribuer également aux coûts de la navigation aérienne, le BAAC enregistrerait en 1998 un supplément de recettes de 707 millions de francs ce qui permettrait soit une modification, à la hausse, du taux d'autofinancement des investissements, soit d'alléger les autres prélèvements affectés au budget annexe.

Le produit des redevances avec 5.880 millions de francs attendus ne permet pas de financer les dépenses budgétées au titre de la navigation aérienne.

Les recettes dites d'exploitation de navigation aérienne sont la contrepartie des coûts d'exploitation -fonctionnement plus investissement- facturables aux usagers. Elles s'élèvent à 5.880 millions de francs et doivent être appréciées compte tenu de la nécessité de financer un niveau de crédits budgétaires consacrés à la navigation aérienne de 6.773,1 millions de francs.

La discordance entre les deux chiffres ne doit pas étonner. Elle provient du système de tarification décrit plus haut. Ce système de tarification est lui-même imposé par le recours au financement de la mission de navigation aérienne par redevances. Cette discordance, doit-on observer, est une fonction directe du niveau d'investissement de navigation aérienne une année donnée. Plus celui-ci est élevé, plus l'écart se creuse entre les ressources disponibles et les crédits à financer.

Comme les recettes propres sont insuffisantes pour financer les investissements, le recours à d'autres sources de financement s'impose. On suppose que les recettes tirées de la taxe de sécurité et de sûreté seront affectées à d'autres missions que celle de navigation aérienne, ce qui serait normal compte tenu du principe de financement de cette mission résultant de la logique même du budget annexe. Les emprunts nécessaires à la couverture des investissements de navigation aérienne absorbent près de 86 % de la capacité d'emprunt du budget annexe telle qu'elle ressort des choix opérés pour calibrer le recours à l'endettement extérieur.

Ce phénomène d'insuffisance d'autofinancement des crédits de la navigation aérienne contraint à retenir un niveau d'autofinancement des opérations en capital résultant des missions régaliennes sensiblement élevé puisque de l'ordre de 75 % -contre seulement environ 45 % pour les investissements de navigation aérienne.

Compte tenu de l'évolution qui affecte la subvention versée par le budget général et les autres recettes, il est alors nécessaire d'accroître considérablement le taux de la taxe de sécurité et de sûreté qui devient la ressource essentielle du budget annexe sans laquelle son équilibre financier serait menacé.

D. UNE AFFECTATION EN QUESTION

La formule du budget annexe constitue une exception à la règle de non-affectation des recettes posée à l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative aux lois de finances. Ce même article dispose en effet que certaines recettes pouvant être directement affectées à certaines dépenses, ces affectations spéciales "prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe."

La formule du budget annexe permet donc deux formes d'affectation distinctes :

l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses ;

l'affectation par procédure particulière.

Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les procédures particulières d'affectation sont la procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.

Des définitions précises de ces procédures sont données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les procédures particulières d'affectation et, par conséquent, l'entorse qu'elles apportent au principe général de non-affectation des recettes. Il va de soi que la taxe de sécurité et de sûreté n'entre pas dans ce cadre réservé, on le sait, aux ressources non fiscales.

Il reste à définir précisément quel est le champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses qu'ouvre la formule du budget annexe. Cette tâche n'est pas aisée compte tenu du laconisme de l'ordonnance sur ce sujet. Son article 21 précise cependant que " les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses".

A la lecture de cet article, deux types de ressources semblent pouvoir être affectées au BAAC : des ressources d'exploitation et des ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces ressources n'est donnée par le texte. Il faut donc tenter une exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre ce que peuvent être ces ressources.

L'article 20 dispose que " les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes ."

L'article 20 invite donc à considérer que les recettes d'exploitation sont les recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC.

Cette interprétation est confortée par l'accolement des termes "d'exploitation" au mot "recettes" alors que, pour le budget général, le mot "recettes" n'est accompagné d'aucun élément de précision. De plus, le texte concernant les budgets annexes vise les "dépenses d'exploitation" là où, pour le budget général, sont visées les dépenses ordinaires.

Le lexique des budgets annexes diffère donc de celui du budget général et c'est logique dans la mesure où les budgets annexes retracent les opérations financières de services qui, par leur nature, offrent des prestations "donnant lieu au paiement d'un prix", ce que ne fait pas le budget général.

Les recettes d'exploitation seraient donc principalement des redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées comme des recettes issues des autres prestations de service.

Dans cette acception, le concept de recettes d'exploitation diffère profondément de celui de recettes de fonctionnement.

Cette lecture du texte de l'article 21 de l'ordonnance n'est pas la seule mais elle paraît plus heureuse que celle qui considérerait comme d'étroits synonymes les termes "recettes d'exploitation" et "recettes de fonctionnement". En effet, si cette dernière interprétation devait être privilégiée, les recettes d'exploitation ne pourraient couvrir aucune des charges d'investissement du budget annexe qui devraient toutes être financées à partir des "ressources spéciales" visées par l'article 21 de l'ordonnance. Dans cette hypothèse, les deux sections du budget annexe, la section d'exploitation et celle des opérations en capital, devraient être, chacune, équilibrées par des recettes propres sans possibilité de transfert d'une section à l'autre.

Quoiqu'il en soit, la taxe de sécurité et de sûreté constitue, à l'évidence, un élément de fiscalité et non une redevance pour services rendus. Elle ne peut être considérée comme une recette d'exploitation. Au demeurant, si elle devait être assimilée à une redevance, l'ensemble de son régime juridique devrait être modifié tandis que, sur le fond, son tarif devrait être invalidé par les juges alors compétents puisque entièrement dépourvu du nécessaire élément de proportionnalité avec le soi-disant service rendu dont elle deviendrait la contrepartie. En tout cas, le produit de la taxe ne pouvant être considéré comme une recette d'exploitation ne saurait couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC, c'est-à-dire les dépenses liées à la mission de navigation aérienne.

La question se pose donc de savoir si tel est bien le cas.

Le problème majeur posé par cette question est parallèle à celui examiné pour les recettes : il consiste à savoir ce que sont les dépenses d'exploitation du budget annexe.

L'article 21 de l'ordonnance distingue clairement les dépenses d'exploitation des dépenses d'investissement pour indiquer quelles dépenses peuvent figurer à un budget annexe ^{5( * )} . Malheureusement, l'ordonnance organique n'en donne pas de définition.

Elle tend même à brouiller l'intelligence du problème puisque la distinction qu'elle opère entre les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement donne à penser que les charges d'investissement seraient à exclure du champ des dépenses d'exploitation des prestations de navigation aérienne. Dans cette hypothèse, les dépenses d'investissement devraient n'être financées que par les ressources spéciales qu'évoque l'ordonnance.

On sait bien qu'il n'en est rien et que si les crédits budgétaires d'investissement doivent être distingués des dépenses d'exploitation, celles-ci sont néanmoins tributaires pour partie des dépenses d'investissement.

En bref, les dépenses d'exploitation doivent être distinguées des dépenses de fonctionnement : il faut y ajouter les charges des opérations en capital qui concourent à rendre possible l'exploitation du service rendu aux usagers.

Une autre interprétation serait ruineuse pour le budget annexe. On sait que, dans la pratique, la part des recettes dites d'exploitation qui excède les besoins de fonctionnement courant du BAAC, est virée en recette de la section d'investissement. Si une conception des recettes d'exploitation tendant à les assimiler aux recettes de fonctionnement courant devait prévaloir les principes d'affectation posés par l'article 21 de l'ordonnance devraient interdire cette pratique qui reviendrait à affecter à des dépenses d'investissement d'autres ressources que les ressources spéciales mentionnées par l'ordonnance.

L'interprétation qu'on propose de retenir conduit à ceci que, les dépenses d'exploitation seraient constituées de l'ensemble des coûts d'exploitation du service de la navigation aérienne et les recettes d'exploitation, des redevances et autres recettes directement tirées de l'exploitation du service.

Evidemment, cette interprétation laisse entière une difficulté considérable sur le plan des principes.

On ne peut en effet considérer que les autres opérations financières actuellement retracées par le budget annexe correspondent à une quelconque exploitation.

Ce problème lassant avait été perçu lorsque le BANA avait été transformé en BAAC.

Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute Assemblée avait considéré que :

" Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ; il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget".

Dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter complètement la conviction.

La Haute Assemblée se réfère en effet à l'article 20 de l'ordonnance et néglige l'article 21. Or, si son interprétation de l'article 20 peut satisfaire, même si le choix de conférer à l'adverbe "essentiellement" le sens de l'adverbe "principalement" plutôt que celui, plus philosophique de "naturellement" peut être contesté, le défaut de référence à l'article 21 pose problème . Le Conseil s'il précise la nature du prélèvement affecté -une taxe- s'abstient de dire dans quelle catégorie de recettes entre la taxe de sécurité et de sûreté, -recette d'exploitation ou ressource spéciale affectée aux dépenses d'investissement-, et n'évoque pas les questions posées par des dispositions qui définissent le contenu des dépenses qui figurent dans un budget annexe, les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement, non plus d'ailleurs que les règles d'affectation des ressources à chacune de ces dépenses.

Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit à une dépense d'exploitation, soit à une dépense d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces dépenses ne peuvent doncêtre retracées par le budget annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de l'ordonnance.

Il y a sans doute, du fait de l'interprétation très large du champ des opérations pouvant être retracées dans les budgets annexes, une contradiction entre cet article 21 et l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant celui-ci plutôt que celui-là.

Le problème demeure cependant et s'est trouvé aggravé par l'ampleur prise par la part des dépenses régaliennes dans le budget annexe et du financement trouvé dans la taxe de sécurité et de sûreté.

Sur ce sujet, il faut souligner que, dans son avis, le Conseil d'Etat avait considéré que ses observations ne pouvaient valoir que pour autant que les activités autres que de prestations de service conservent une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes du budget.

Ce n'est évidemment plus le cas et, par conséquent, l'entorse au principe de non-affectation des recettes pourrait bien dégénérer en une fracture du BAAC.

On ne pourrait "sauver" l'affectation à ce budget annexe de la taxe de sécurité et de sûreté qu'en considérant celle-ci comme une de ces ressources spéciales que vise l'article 21 de l'ordonnance organique.

Mais, il faudrait alors que son produit soit affecté aux seules dépenses d'investissement -ce qui est loin d'être le cas-, ce qui supposerait, au demeurant, que le budget annexe puisse abriter des dépenses d'investissement conséquentes destinées à autre chose qu'à l'exploitation d'un service faisant l'objet de prestations donnant lieu au "paiement de prix".

On l'a compris, l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté en plus des questions financières qu'elle pose au BAAC soulève un problème constitutionnel substantiel.

E. LA NÉCESSITÉ DE CRÉER UN COMPTE SPÉCIAL DU TRÉSOR DÉDIÉ À LA SÛRETÉ.

Mais, au-delà des problèmes évoquées, il faut bien reconnaître que le versement indifférencié du produit de la taxe au BAAC n'est pas satisfaisant sur le fond .

La sûreté du transport aérien doit être une priorité compte tenu des graves enjeux qui s'y attachent tant pour les passagers que pour la Nation. Or, le programme de sûreté ne bénéficie que médiocrement des produits de la taxe dont l'utilisation à des usages alternatifs le prive des financements nécessaires.

Instituée en 1987, au taux de 5 francs par passager de vols internationaux et de 3 francs par passager de vols commerciaux domestiques, la taxe de sûreté est devenue, en 1992, ce qu'elle est aujourd'hui : la taxe de sécurité et de sûreté.

Entre-temps, son tarif avait été doublé en 1990.

En son temps, la commission des finances avait exprimé les plus grandes réserves sur la transformation opérée en 1992, craignant un certain mélange des genres. En effet, la décision alors prise conduisait à ce que la taxe désormais prélevée cesse de ne financer que ce pourquoi elle avait été créée, à savoir la mise en place d'équipements servant à assurer la sûreté dans les aéroports.

L'évolution ultérieure de la taxe devait confirmer le bien-fondé de ces alarmes. Le produit de la taxe a considérablement augmenté. Il est passé, entre 1987 et 1995, de 62 à 652,5 millions de francs, soit plus qu'un décuplement. Cette tendance s'est poursuivie ces dernières années à mesure que des relèvements de son taux étaient proposés.

Produit estimé de la taxe de sécurité et de sûreté

(en millions de francs)

1996	1997	1998	Ecarts
728,6	848	1.182,8	+ 454,2

En deux ans, le produit de la taxe croîtrait de 62,3 %. Peu de prélèvements obligatoires paraissent aussi dynamiques. Les investissements réalisés en matière de sûreté n'ont, de loin s'en faut, pas évolué parallèlement et sont très inférieurs au niveau atteint par les recettes issues de la taxe. C'est donc l'équilibre financier du budget annexe qui nécessite principalement l'alourdissement de cet élément de fiscalité.

Cette situation traduit une dilution des actions destinées à améliorer la sûreté du transport aérien. Or, ces actions devraient constituer une priorité.

C'est pourquoi votre rapporteur suggère tous les ans que le gouvernement, qui en a seul le droit, prenne l'initiative d'isoler les dépenses devant concourir à la sûreté aéroportuaire en créant un fonds spécial voué à cela . Que tout aussi régulièrement, les ministres successifs se refusent à satisfaire ce souhait ne l'empêchera pas de le réitérer cette année.

Ce fonds serait financé partiellement par une taxe de sûreté et partiellement par une contribution du budget général qui manifesterait l'engagement financier de la collectivité nationale au service d'une cause qui la concerne, puisqu'elle dépasse la seule collectivité des usagers du transport aérien. Il comporterait un chapitre destiné au financement des équipements et un chapitre regroupant des moyens servant au soutien du fonctionnement des systèmes.

Cette solution apporterait une clarification bien nécessaire qui permettrait à l'Etat d'afficher sans détours sa volonté de conduire une politique volontaire d'amélioration de la sûreté aéroportuaire.

Il permettrait, en outre, d'éviter certaines dérives actuellement constatées, au terme desquelles les exploitants d'aéroports lèvent des redevances destinées à financer des équipements de sûreté qu'ils mettent en place dans un contexte de dispersion des initiatives.

Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des dépenses qui sont effectuées essentiellement dans l'intérêt général des usagers du transport aérien, des populations survolées et, au fond, de la collectivité nationale toute entière.

Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence, une action coordonnée et des solutions financières réalistes.

DEUXIEME PARTIE :

LES CRÉDITS DE TRANSPORT AÉRIEN ET DE MÉTÉOROLOGIE DU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'ÉQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT
ET DU TOURISME

I. LES CRÉDITS DU TRANSPORT AÉRIEN

A. LES CRÉDITS

1. Présentation générale

Crédits de paiement du transport aérien

	1997	1998	Ecart en %
Subvention au BAAC Soutien à la recherche amont Avances remboursables Subventions Total	215 680 719 43 1.657	215 450 966,5 33 1.664,5	0 - 33,8 + 34,4 - 23,3 0,4

Les crédits du transport aérien du ministère de l'équipement, des transports, du logement et du tourisme s'élèveraient à 1.664,5 millions de francs, soit une stabilisation de leur niveau par rapport à 1997. Mais, dans leur structure, ils seraient sensiblement modifiés.

Le montant de la subvention versée au BAAC serait inchangé, à 215 millions de francs, obligeant à accroître considérablement la fiscalité affectée à ce budget annexe dans des conditions périlleuses (voir supra).

Le montant des soutiens à la recherche-amont serait amputé de 230 millions de francs, soit une réduction du tiers par rapport à leur niveau de 1997.

Les crédits prévus pour payer en 1998 les échéances des avances remboursables augmenteraient, passant de 719 à 966,5 millions de francs, soit plus 247,5 millions de francs ou encore une augmentation de 34,4 %.

Le montant des subventions à des organismes tiers serait réduit de 10 millions de francs, soit de 23,3 %.

Par rapport à la présentation qui en était donnée traditionnellement, le projet de loi de finances pour 1997 avait innové en agrégeant les crédits par grands types de production. Il n'était donc plus immédiatement possible d'identifier le financement de chacun des projets soutenus par l'Etat. Le projet de budget pour 1998 n'a pas entièrement tenu compte des observations formulées l'an dernier sur ce point, mais a cependant un peu amélioré la présentation des crédits.

Après reconstruction, on peut donner de l'évolution des crédits l'image qui suit :

Evolution des crédits de transport aérien
Crédits de paiement

(en millions de francs)

	1996	1997	1998	Ecart 1998/1997
Etudes et recherche amont	11,2	1,0	451,0	+ 450
Hélicoptères		68,0	94,0	+ 26
Moteurs	374,0	149,0	40,0	- 109
Equipements de bord	200,0	190,0	190,0	0
Aviation légère	7,0	6,0	6,0	0
Aviations de transport	434,0	318,0	642,5	+ 324,5
Subventions	48,9	37,0	27,0	- 10
Total	1.075,1	763,0	1.450,5	+ 687,5

Les crédits d'études et de recherche qui avaient presque disparus du budget, conséquence normale de leur transfert au budget du ministère de la défense, réapparaissent dans la loi de finances pour 1998 du fait d'un transfert en sens inverse, résultat des débats tenus lors de l'examen de la loi de programmation militaire. Ils s'élèvent à 451 millions de francs en crédits de paiement et à 686 millions de francs en autorisations de programme.

S'agissant des subventions , leur montant s'infléchirait de 10 millions de francs, ce qui traduit une stabilisation du financement de l'ONERA et une baisse des crédits consacrés à la soufflerie européenne ETW.

Les avances remboursables représentent l'essentiel des crédits avec 966,5 millions de francs.

2. L'exécution des crédits en 1997

L'exécution des crédits a été marquée en 1997 par une série d'annulations.

L'annulation de crédits résultant de l'arrêté du 9 juillet 1997 a touché le chapitre 53-22 à hauteur de 194,5 millions en autorisations de programme et 257,25 en crédits de paiement. Cette annulation a été répartie de la manière suivante :

(en millions de francs)

	AP	CP
Recherche amont de l'aéronautique civile Hélicoptères Moteurs Equipements de bord Avions de transports Autres aéronefs	33,5 23 101 15 20 2	116,25 17 92 10 20 2
Total	194,5	257,25

5,5 millions de francs ont également été annulés sur le chapitre de subventions.

Les crédits d'avances remboursables ont donc été réduits de 141 millions de francs, soit 18,5 % des dotations initialement prévues.

Quant aux crédits de recherche-amont , il faut ajouter l'annulation de 52,6 millions de francs réalisée par l'arrêté du 19 novembre au montant des crédits annulés en juillet, si bien que le total des réductions de moyens s'élève à 168,8 millions de francs, soit près de 25 % des crédits initialement prévus.

Ces différentes annulations posent le problème de la capacité de l'administration à programmer convenablement l'action de soutien à l'industrie aéronautique.

Sans doute faut-il nuancer. Pour les avances remboursables , il semble que les annulations de crédits ne soient que le reflet des difficultés des industriels à conduire les programmes conventionnés sur la base des prévisions contractuelles. Cette observation vaut tout particulièrement pour les programmes relatifs aux moteurs. En 1997, ces derniers devaient théoriquement donner lieu à 149 millions de francs d'avances remboursables. Cette prévision s'est révélée excessive compte tenu des développements réels si bien que les crédits ont pu être réduits de 92 millions de francs (61 % des dotations initiales). Cette annulation de conséquence est, en particulier, venue de l'échec rencontré par la SNECMA dans le développement du moteur CFM XX.

Le moteur CFM XX

Le projet de moteur CFM XX, d'une poussée voisine de 42.000 livres avait été étudié conjointement par General Electric et Snecma dans le but de motoriser le projet de version allongée de l'A340 alors en cours de définition par Airbus Industrie.

L'évolution des spécifications de l'Airbus allongé et le retard observé dans le calendrier de l'avion ont conduit au gel de ce projet de moteur. Airbus industrie a marqué sa préférence pour un dérivé sensiblement plus lourd. L'étude préliminaire de ce moteur avait été confiée par Airbus Industrie à General Electric jusqu'à fin octobre 1996, cette clause d'exclusivité ayant été prorogée. Les conditions de participation de Snecma à ce programme de moteur devaient être précisées une fois ces études terminées. Aucun des crédits réservés pour le soutien du CFM XX (140 millions de francs en CP) n'a été utilisé en 1996, compte tenu des orientations nouvelles prises par Airbus Industrie et de ses incidences sur le projet de moteur.

Dans le projet de budget pour 1997, une provision de 80 millions de francs était inscrite. Elle n'a pas non plus été utilisée. La décision de confier la motorisation du nouvel Airbus à Rolls Royce a, de ce fait, sonné le glas pour ce projet.

Si les annulations de crédits d'avances remboursables peuvent globalement être considérées comme la conséquence normale des problèmes rencontrés dans le développement de produits nouveaux, il faut veiller à ce qu'elles ne soient pas la conséquence d'un ralentissement du soutien aux programmes accordé par l'Etat.

En revanche, pour ce qui concerne les crédits de recherche-amont , les annulations de crédits ne peuvent être considérées autrement que comme une réduction des soutiens publics à un secteur de recherche essentiel pour l'avenir industriel, dont la programmation devrait être soigneusement élaborée et scrupuleusement respectée.

3. Le détail des crédits pour 1998

Le niveau des avances remboursables dépend des conventions passées avec les industriels et des projets nouveaux ayant reçu l'aval des pouvoirs publics.

Leur affectation était la suivante en 1997 :

Les avances remboursables en 1997

(en millions de francs)

		AP	CP
Article 21	Hélicoptère EC 165	90	68
Article 36	Moteurs GE 90	91	69
	Moteur du nouveau A340 ex CFM XX	100	80
Total article 36		191	149
Article 60	Equipements de bord	220	190
Article 81	Avions de transport A 330 - A 340	141	142
	Avions de 100 places	40	30
	A 330-320	90	140
Total article 81		271	312
Article 84	Autres aéronefs
	Aviation légère	6	6
TOTAL		778	725

En 1998, ils devraient être calibrés comme indiqué ci-dessous :

Détail des avances remboursables prévues pour 1998

(en millions de francs)

Programmes	AP	CP
Hélicoptère EC 165	103	94
Moteur GE 90	49	10
Nouveaux moteurs SNECMA (provision)	40	30
Equipements (divers programmes)	220	190
Avion de 100 places	42	38
Airbus A330-200	80	100
Airbus A340-500 et 600	603	504,5
TOTAL	1.137	966,5

Deux nouvelles catégories de programmes apparaissent et deux catégories anciennes disparaissent.

Les nouveaux programmes concernent :

Les A 340-500 et A 340-600. Il s'agit de versions allongées du quadrimoteur A 340, l'A 340-600 devant pouvoir transporter 383 passagers en tri-classe ou 435 passagers en bi-classe sur 13.500 kilomètres.

Les nouveaux moteurs à développer par la SNECMA sans plus de précision sur la nature de ces propulsions.

Quant aux programmes qui disparaissent, il s'agit :

Des A 330-A 340 dont le développement est achevé.

Du moteur CFM XX qui a connu des aléas des versions successivement annoncées du nouveau gros porteur d'Airbus (v. supra).

Les autres principaux programmes bénéficiant d'avances remboursables seraient :

L'A 330-200

L'A 330-200 est une version à rayon d'action augmenté de l'Airbus A 330. Cet appareil pourra effectuer des étapes de 11.700 kilomètres, soit 3.000 kilomètres de plus que la version de base. Ce rayon d'action est sensiblement supérieur à celui des Boeing B 767-300 ER. L'économie d'exploitation de l'A 330-200 sera plus grande (de 7,5 % par rapport à son concurrent). Le marché est estimé aux environs de 300 unités. Au 1 ^er juillet 1997, le programme A 330-200 avait déjà enregistré près de 50 commandes fermes. L'A 330-200 a été lancé le 24 novembre 1995. Le calendrier actuel prévoit une entrée en service en avril 1998. Le premier vol a été réalisé le 13 août 1997. Le coût des travaux à la charge d'Aérospatiale est de 1 milliard de francs courant représentant environ 40 % du programme. Le soutien de l'Etat s'inscrit à hauteur de 33 % des dépenses, en conformité avec les dispositions de l'accord bilatéral du 17 juillet 1992, soit un montant de 300 millions de francs.

Les crédits consacrés en gestion 1996 au programme A 330-200, soit 160 millions de francs en autorisations de programme et 80 millions de francs en crédits de paiement, ont été dégagés par sous-répartition au sein du chapitre 53-22. Une dotation de 90 millions de francs en autorisations de programme et de 140 millions de francs en crédits de paiement était inscrite en loi de finances 1997. Les montants prévus en 1998 sont respectivement de 80 et 100 millions de francs.

L'avion de 100 places

Le programme d'avion de 100 places doit être réalisé dans le cadre d'une coopération entre les industries chinoise et européenne. La coopération se fera du côté européen par le biais d'une société spécialement créée pour cette opération et appelée Airbus Industrie Asia (AIA). Cette société détenue à raison de 62 % par Airbus Industrie et 39 % par l'industriel italien Allnia assurera 39 % du projet, alors que la Chine, par l'intermédiaire d'AVIC, sera responsable de 46 % de l'opération. Le complément, soit 15 %, reviendra à Singapore Technologie Ltd (STPL). Ce partage revient à attribuer 24 % du projet à Airbus, soit de l'ordre de 8 % par avionneur membre du consortium. Les partenaires du projet ont signé à Beijing le 15 mai 1997 un accord cadre qui définit les principes de la coopération. Les industriels poursuivent les discussions avec l'objectif de définir les règles précises de la coopération avant la fin de l'année. Les crédits ouverts pour 1998 sont de 38 millions de francs en hausse de 8 millions par rapport à des dotations qui, en 1997, n'ont pu être jusqu'à présent, consommées du fait des retards qui ont été pris, et qui ont conduit, d'ailleurs, à annuler 20 millions de francs en cours d'exercice.

Le moteur GE 90

Le GE 90 est un moteur civil de très forte poussée, développé par General Electric en coopération avec Snecma, en vue de la motorisation des avions très gros porteurs. Grâce à ce nouveau moteur, la gamme du motoriste s'étend au-delà du CF 6-80 qui était jusque là le plus puissant réacteur civil produit par General Electric. Le GE 90 est installé sur les gros bi-moteurs B777 fabriqués par Boeing. Sur ce marché le GE 90 est en concurrence avec le PW4000 développé par le motoriste Pratt & Whitney et le Trent 700 de Rolls-Royce. Les premiers GE 90 ont été livrés en 1995 à la compagnie British Airways, client de lancement de ce programme. Depuis, le moteur a fait l'objet de 221 commandes fermes et 47 exemplaires ont été livrés. La compétition reste toujours très vive entre les trois motoristes qui se répartissent le marché à raison de 30 % pour General Electric, 41 % pour Pratt et Whitney et 29 % environ pour Rolls-Royce. Snecma participe à hauteur de 25 % du programme. Les autres partenaires principaux sont IHI (Japon) et FIAT (Italie) qui prennent chacun environ 8 % des parts.

Snecma a obtenu la responsabilité partielle ou complète du développement et de la fabrication de composants majeurs du moteur parmi lesquels le compresseur haute-pression et la soufflante en matériaux composites. Son statut est celui de partenaire à risque. L'industriel doit à ce titre supporter 25 % environ des coûts de développement. En contrepartie des dépenses qu'elle supporte pour le développement et la production des composants de série, Snecma reçoit près de 25 % des recettes.

En 1996, 185 millions de francs en autorisations de programme et 234 millions de francs en crédits de paiement étaient réservés à ce programme ; la dotation 1997 était, quant à elle, de 91 millions de francs en autorisations de programme et de 69 millions de francs en crédits de paiement. Le soutien de l'Etat entrant dans sa phase terminale, les crédits ouverts en 1998 ne s'élèvent plus qu'à 10 millions de francs en crédits de paiement.

L'EC 165

L'hélicoptère EC165 est le successeur du Dauphin dans la catégorie des hélicoptères moyens de 4 à 6 tonnes. Capable d'accueillir 12 passagers, sa charge utile est de 2,5 tonnes. Cet hélicoptère livrable à partir de l'an 2000 affichera une vitesse de 330 km/h et une distance franchissable de 890 km. Le niveau acoustique de l'appareil se situe à -8 db par rapport aux normes de l'IACI. Le marché potentiel est estimé à plus de 600 unités.

En 1997, année de début de soutien, ce programme avait fait l'objet d'une dotation de 90 millions de francs en autorisations de programme de 68 millions de francs en crédits de paiement, ramenée à 67 millions de francs en autorisations de programme et 51 millions de francs en crédits de paiement par suite d'une annulation de crédits de 23 millions de francs et 17 millions de francs respectivement. Les crédits prévus en 1998 sont en forte hausse. Ce dernier phénomène enseigne que les annulations de crédits, lorsqu'elles concernent des avances remboursables accordées à des programmes connaissant un développement normal, ne constituent que des transferts de charges d'un exercice budgétaire sur l'autre.

Les équipements de bord

Cette ligne budgétaire a pour objet d'aider les industriels français à développer, seuls ou en coopération, les équipements de bord destinés essentiellement aux Airbus, mais également aux autres avions français ou étrangers sur lesquels ils peuvent être retenus.

Les montants en autorisations de programme et crédits de paiement figurant sur cette ligne s'élevaient à près de 200 millions de francs et 183 millions de francs en 1996 compte tenu des mouvements de sous-répartition intervenus en gestion. En 1997, 205 millions de francs en autorisations de programme et 190 millions de francs en crédits de paiement avaient été consacrés à ce secteur, compte tenu d'une annulation de 15 millions de francs en autorisations de programme et 10 millions de francs en crédits de paiement. Les crédits prévus pour 1998 seraient stabilisés au niveau de 1997. Ils représentent près de 20 % des avances remboursables totales.

B. UNE ÉVOLUTION UN PEU DÉCEVANTE DES CRÉDITS

Les crédits du transport aérien manifeste le niveau de soutien public que l'Etat souhaite accorder à la construction aéronautique civile.

La commission des finances a récemment adopté un rapport consacré à ce sujet.

Ses principales conclusions étaient les suivantes :

Un réexamen des règles internationales qui encadrent la politique de soutien public s'impose qu'il s'agisse de l'accord euro-américain du 17 juillet 1992 ou de l'adaptation des règles européennes relatives aux aides publiques.

Le soutien public à la construction aéronautique civile doit être augmenté et mis à niveau afin de contrer les effets sur notre compétitivité des soutiens publics accordés par nos concurrents et de permettre à nos constructeurs de poursuivre un développement sans lequel les acquis seraient perdus.

En effet, l'avenir de nos entreprises aéronautiques est certes conditionné par des efforts de maîtrise des coûts mais aussi par leur capacité à développer leurs chiffre d'affaires, ce qui suppose de diversifier une offre encore insuffisante.

Il apparaît prioritaire de développer l'A3XX et de mettre la SNECMA en mesure de suivre l'offre mondiale.

La panoplie de notre soutien public doit être diversifiée.

Une mise à niveau des fonds propres des entreprises s'impose , qui doit s'accompagner, si les entreprises concernées devaient rester, pour l'essentiel publiques, d'une clarification des rapports entre l'Etat et ces entreprises et, en particulier, d'une réforme des modalités de contrôle de l'Etat passant par l'affirmation d'un "chef de file" qui devrait être le ministre chargé de la conception de la politique dans le domaine de l'aéronautique civile.

La proportion des aides indirectes doit être accrue puisque les avances remboursables sont, en l'état, soumises à de stricts plafonds. Mais, cela suppose une meilleure programmation des soutiens à la recherche au niveau national et européen.

L'environnement des entreprises de construction aéronautique doit être amélioré.

L'environnement européen doit être fortifié.

- Il est nécessaire de construire de vrais ensembles européens sans que les difficultés rencontrées par ce processus obèrent les développements industriels nécessaires.

- Une diplomatie aéronautique doit émerger à l'échelle européenne sur le modèle de la diplomatie Boeing.

- Une plus grande harmonisation en Europe doit marquer différentes procédures qui constituent l'environnement du transport aérien : la certification, mais aussi les procédés de navigation aérienne et la promotion à l'exportation des normes et procédés européens.

Au plan national, certaines mesures s'imposent.

- Le principe de la fusion Aérospatiale-Dassault doit être approuvé.

- Nous devons nous doter d'un pôle permanent d'expertise et d'animation de notre politique de soutien à l'industrie aéronautique civile, les processus de décision en ce domaine n'apparaissant pas pleinement satisfaisants. L'administration principalement chargée de la conception de notre politique en ce domaine, la Direction des programmes aéronautiques civils du ministère des transports, doit se voir reconnaître une responsabilités éminente et ses moyens propres doivent être renforcés sans accroissement net des fonctionnaires publics.

Le projet de budget pour 1998 ne satisfait que peu ces conclusions.

S'il faut se féliciter des crédits dégagés pour les versions allongées de l'A 340, deux caractéristiques du projet de budget laissent un certain goût d'amertume :

- la baisse des crédits de recherche-amont qui accroîtra l'écart considérable -et encore accru du fait de la fusion Boeing-MDD- en notre défaveur par rapport aux États-Unis ;

- l'absence de moyens pour l'A3XX, futur gros-porteur européen dont le développement est nécessaire pour contrer la concurrence exercée par Boeing, avec son 747 qui monopolise le quart du marché mondial.

Plus globalement, des mesures doivent être prises pour affirmer la dimension européenne de l'industrie aéronautique civile.

Les tableaux ci-dessous démontrent sans doute que les entreprises européennes sont en voie de redressement.

Résultats des principaux avionneurs.

Boeing (1)

	1996	1995	1994
Chiffre d'affaires (millions de dollars) dont avions civils	22.681 16.904	19.515 13.933	21.924 16.851
Résultat net (millions de dollars)	1.095	783	856
Effectifs	147.000	109.400	119.400

(1) La nouvelle entité Boeing résultant de la fusion avec McDonnell Douglas devrait réaliser en 1997 un chiffre d'affaires de l'ordre de 34 milliards de dollars.

McDonnell Douglas

	1996	1995	1994
Chiffre d'affaires (millions de dollars) dont avions civils	13.000 3.300	14.300 3.900	16.162 3.255
Résultat net (millions de dollars)	788	- 416	598
Effectifs	63.900	63.600	65.800

Aerospatiale (1)

	1996	1995	1994
Chiffre d'affaires (millions de francs) dont CA branche aéronautique (millions de francs)	50.885 27.329	49.226 27.031	48.653 25.822
Résultat net total (millions de francs)	613	- 1.442	- 535
Dont part du groupe	812	- 981	- 483
Effectifs	37.700	38.600	39.500

(1) En 1997, le groupe Aérospatial devrait réaliser un chifre d'affaires total de l'ordre de 56 milliards de francs.

British aerospace

	1996	1995	1994
Chiffre d'affaires (millions de livres) dont CA branche aéronautique (millions de livres)	7.441 2.120	6.627 1.984	7.873 1.934
Résultat net (millions de livres)	311	140	138
Effectifs	47.000	45.400	47.900

DASA (1)

	1996	1995	1994
Chiffre d'affaires (millions de DM) dont CA branche aéronautique (millions de DM)	13.053 6.006	15.307 8.507	17.394 8.738
Résultat net (millions de DM)	1.202	- 4.182	- 438
Effectifs	45.000	50.800	75.600

(1) La baisse du chiffre d'affaires résulte du changement de périmètre. Ainsi dans la branche aéronautique civile cette évolution est due à l'arrêt des activités Fokker et Dornier.

CASA

En 1996, CASA a réalisé un chiffre d'affaires de 4 milliards de francs, soit une augmentation de 2 % par rapport à 1995. Les activités aéronautiques civiles contribuent pour 56 % au chiffre d'affaires total. Le groupe espagnol, dont les effectifs s'élèvent à 7.900 personnes, a enregistré un bénéfice de 178 millions de francs, en hausse de 16 % par rapport à 1995.

Résultat des principaux motoristes

SNECMA

	1996	1995	1994
Chiffre d'affaires (en millions de francs) dont moteurs civils (en millions de francs)	18.709 6.527	17.996 5.489	18.922 6.714
Résultat net (en millions de francs)	- 280	- 853	- 2.190
Effectifs	21.050	21.900	23.700

Rolls & Royce (1)

	1996	1995	1994
Chiffre d'affaires (en millions de livres)	4.291	3.597	3.163
Résultat net (en millions de livres)	- 44	144	81
Effectifs	42.600	43.200	43.500

(1) Le résultat négatif de Rolls & Royce est lié à la décision du groupe de se retirer de l'activité "grandes turbines électriques à vapeur". La cession programmée de cette activité a donné lieu à d'importantes provisions de 263 millions de livres

GE Aircraft Engines

	1996	1995	1994
Chiffre d'affaires (MS)	6.302	6.098	5.714
Résultat opérationnel (MS)	1.225	1.176	935
Effectifs	23.000	23.000	23.000

Pratt & Whitney

	1996	1995	1994
Chiffre d'affaires (MS)	6.200	6.170	5.846
Résultat opérationnel (MS)	637	530	380
Effectifs	29.900	29.900	30.000

Mais, l'écart de performance est considérable par rapport aux entreprises américaines même si la gestion sociale à l'américaine démontre actuellement ses limites.

Dans cet écart, il entre pour beaucoup le poids du passé où les entreprises américaines ont, grâce à un soutien public considérable bénéficié d'une avance de marché décisive.

Mais il y entre également pour beaucoup de montant très substantiel des subventions accordées par le département américain de la défense.

II. LES CREDITS DE METEOROLOGIE

Evolution des crédits de météorologie

	1997	1998	Ecart en %
Subvention de fonctionnement
Dépenses de personnel	834,6	843	1
Fonctionnement courant	91,2	84,8	- 7
Sous-total	925,8	927,8	-
Subvention d'investissement
Dotations aux investissements hors recherche	15	0	-
Dotations	219,7	234	6,5
Sous-total recherche	231,7	234	-
Total	1.160,5	1161,8	-

Le montant des crédits de météorologie resterait inchangé par rapport à l'an dernier. Ils atteignent cependant un niveau conséquent à peine inférieur à celui des moyens publics consacrés à l'aéronautique civile.

Votre rapporteur se propose d'effectuer un contrôle de ces crédits au cours de l'année prochaine.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 22 octobre 1997 ous la présidence de M. Christian Poncelet, président , la commission a procédé à l'examen des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement et du tourisme consacrés au transport aérien et à la météorologie et à celui du projet de budget annexe de l'aviation civile pour 1998, sur le rapport de M. Yvon Collin, rapporteur spécial.

S'agissant des crédits du transport aérien, M. Yvon Collin a indiqué qu'ils étaient stables par rapport à 1997 et ne représentaient qu'un peu plus de la moitié du montant atteint en 1995.

Ayant souligné que les crédits de transport aérien du ministère de l'équipement, hors subvention au budget annexe de l'aviation civile, étaient pour l'essentiel des crédits de soutien à la construction aéronautique civile et que leur examen pouvait être conduit, à la lumière du rapport récemment adopté par la commission sur l'aide publique à l'industrie aéronautique civile, il a rappelé les conclusions essentielles de ce rapport :

· la mise en évidence que le chiffre d'affaires prévisible du secteur aéronautique s'élèverait pour les vingt ans à venir à 1.100 milliards de dollars ;

· le constat de l'extrême concurrence sur un marché où les soutiens publics influent beaucoup sur le succès ou l'échec des compétiteurs ;

· le regret d'une certaine inadéquation de notre système d'aides, tant en volume que du fait de ses mécanismes.

Il a donc jugé que la baisse des crédits de recherche-amont, observable dans le budget 1998, paraissait injustifiable compte tenu de la nécessité de poursuivre un effort soutenu en ce domaine pour rester dans la course imposée par la concurrence.

Ayant observé que les crédits d'avances remboursables progressaient, il a considéré que leur niveau ne manifestait en rien une réelle volonté de contrer Boeing sur le terrain de sa domination commerciale du marché, à savoir son segment haut, celui des 747.

Il a alors estimé que de ce fait, le projet de budget lui paraissait décevant soulignant que les industriels dont les résultats commençaient à peine à se redresser supporteraient en 1998 des remboursements d'avances supérieurs à ce qui leur serait octroyé, le solde atteignant près de 1,6 milliard de francs au profit de l'Etat.

S'agissant des crédits de la météorologie, M. Yvon Collin a précisé qu'il s'agissait, depuis la transformation opérée en 1993, de verser des subventions à un établissement public administratif, Météo France, et que celles-ci seraient stabilisées à 1,16 milliard de francs en 1998.

Il a considéré que ce niveau de subventionnement paraissait compatible avec un maintien de l'activité et des programmes, observant que la dépense publique en faveur de Météo France s'établissait à un niveau élevé. Il a dit son intention d'en exercer un contrôle approfondi afin de vérifier que le niveau des crédits était bien justifié au regard des potentialités de développement des ressources propres de l'établissement.

Passant à l'examen du budget annexe de l'aviation civile, le rapporteur spécial a rappelé qu'il recouvrait des actions de prestations de services, en particulier dans le domaine de la navigation aérienne et des actions administratives d'ordre régalien.

Il a indiqué que le montant des crédits s'élèverait à près de 8,5 milliards de francs, en hausse de 5,9 % par rapport à 1997, que la section d'exploitation s'élèverait à 73,5 % de l'ensemble des dépenses et que les charges de personnel, d'un montant de près de 4 milliards de francs, absorberaient ainsi environ 47,1 % des dépenses totales et 64 % des seules dépenses d'exploitation.

Précisant que les effectifs s'élèveraient à 10.371 personnes en 1998, soit une croissance nette de 106 emplois par rapport à 1997, il a relevé que l'essentiel de cette augmentation provenait de la création nette de 147 emplois au bénéfice de la navigation aérienne.

Ajoutant que par rapport à 1997, l'accroissement des charges de personnel se monterait à 6 % et que la progression de la seule masse salariale serait encore plus soutenue avec une augmentation de près de 7 %, il a souligné que les trois-quarts de cet accroissement résulteraient de l'amélioration de la situation individuelle des agents, le reste venant de l'augmentation des effectifs.

Il a constaté que les dépenses en capital s'accroîtraient elles aussi fortement de + 7,4 %, la progression des dépenses d'amortissement étant particulièrement marquée avec + 17,6 %, les crédits d'études et d'équipements, s'accroissant quant à eux de 5,8 %, pour atteindre le niveau élevé de 1.904,2 millions de francs.

Il a alors jugé que la progression des crédits du budget annexe de l'aviation civile pouvait apparaître excessive dans un contexte financier de rigueur marqué par les efforts de productivité très contraignants entrepris par les usagers des services rendus par l'administration de l'aviation civile.

Observant que l'évolution de la masse salariale était de ce point de vue emblématique, il a concédé qu'elle résultait essentiellement d'un protocole triennal signé en novembre 1994 dont, à plusieurs reprises, avaient été dénoncés les excès. Remarquant que, lors de la discussion du budget en séance publique, l'année dernière, Mme le ministre chargée du transport aérien avait considéré que ce protocole avait permis de maintenir la paix sociale, il en a conclu que, dans ces conditions, nul ne s'étonnerait qu'un nouveau protocole soit en cours de négociation, que celui-ci s'accompagne de dépôts réitérés de préavis de grève de la part des contrôleurs aériens et que ses résultats, à ce jour inconnus, se traduisent par la poursuite d'une forte augmentation des charges du budget annexe. Il a alors ajouté que les crédits budgétaires pour 1998 pourraient ne pas suffire à financer ces nouvelles charges.

Il a enfin souligné que si l'effort d'investissement consenti en matière de navigation aérienne posait aux yeux de certains des problèmes de cohérence et d'efficience, celui consacré à améliorer la sûreté aéroportuaire peinait à trouver le rythme nécessaire à une action efficace en ce domaine.

Puis M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a fait remarquer que la structure de financement du budget annexe se déformait, la part des recettes d'exploitation -les redevances- se repliant alors que le produit de la fiscalité affectée au budget annexe progressait, dans un contexte où la subvention accordée à ce budget par le budget général tendait vers zéro.

Il a considéré que l'accroissement de la fiscalité affectée au budget annexe posait un vrai problème constitutionnel, car la taxe de sécurité et de sûreté, désormais deuxième ressource de ce budget annexe, ne pouvait être considérée comme une de ces recettes d'exploitation qui seules, avec les ressources spéciales affectées à la couverture des investissements, ont vocation, selon l'article 21 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, à figurer parmi les recettes d'un budget annexe.

Il a indiqué que cette difficulté était d'une ampleur toute particulière du fait de la progression considérable du produit de la taxe sous l'effet d'un accroissement continu de ses taux que le projet de loi de finances pour 1998 entendait poursuivre en son article 20.

Il a alors rappelé que pour résoudre ces difficultés, il avait suggéré, au nom de la commission, une solution alternative consistant dans la création d'un compte spécial du Trésor chargé de retracer les efforts nécessaires pour améliorer la sûreté aéroportuaire.

Il a ajouté que cette initiative aurait, au demeurant, le mérite de sanctuariser un programme de sûreté dont la réalisation souffrait du fait du détournement de ses moyens à d'autres fins.

Il a précisé que les recettes du compte proviendraient d'une taxe de sécurité et de sûreté allégée par rapport à son niveau actuel, les ressources complémentaires qui seraient nécessaires devant manifester l'attachement de la collectivité nationale à assurer un haut degré de sûreté dans un secteur où le terrorisme avait toujours su trouver des cibles privilégiées.

Il a conclu qu'ainsi le désengagement financier de l'Etat ne succéderait pas à son désengagement opérationnel qu'il fallait bien constater, et qu'à titre personnel, il déplorait.

Revenant sur le financement du budget annexe, il a formulé une observation estimant que le système des redevances de navigation aérienne était excessivement complexe et débouchait sur une impasse de financement.

La complexité des redevances, a-t-il rappelé, a débouché sur une multitude d'incompréhensions et de contentieux.

C'est pourquoi, a-t-il indiqué, la commission avait amendé avec succès le projet de loi de finances pour 1996 en demandant qu'un rapport présentant dans le détail la comptabilité analytique de la direction générale de l'aviation civile fût élaboré pour que chacun soit en mesure de distinguer le coût des prestations dont les redevances forment la contrepartie du coût des autres missions de la direction générale de l'aviation civile.

Se félicitant que, grâce à cette initiative, les parties en présence disposent désormais d'un outil de référence à partir duquel peut s'engager un dialogue fructueux, il a jugé qu'une fois la clarification faite sur le système des redevances, un problème substantiel demeurait : l'insuffisance de leur produit pour couvrir les crédits budgétés de navigation aérienne.

Il en a déduit qu'il fallait donc, pour financer ceux-ci, recourir à l'emprunt, ce qui était de nature à obérer l'équilibre du budget annexe et rendait nécessaire l'alourdissement de la fiscalité affectée à lui afin de financer les autres missions de la direction générale de l'aviation civile.

Il a conclu que deux écueils découlaient de cette situation :

· d'une part, l'apparition d'une dynamique dangereuse des charges financières supportées par le budget annexe qui, à terme, pèseraient très lourdement sur les usagers ;

· et, d'autre part, l'apparition d'une véritable fracture, et non plus d'une entorse, au principe de non affectation des recettes fiscales.

Il a alors estimé qu'il n'y avait guère d'autres moyens d'apporter une solution à ces problèmes que d'envisager une profonde réforme des conditions de tarification des prestations de navigation aérienne, jugeant que celle-ci supposerait sans doute une réforme institutionnelle.

Un large débat s'est alors ouvert.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a salué le travail du rapporteur spécial tout en indiquant toutefois que le niveau des crédits de soutien à la construction aéronautique lui paraissait traduire une politique suffisamment volontariste de la part de l'Etat.

Concédant que le développement de l'A3XX était nécessaire, elle a mis en lumière l'ampleur des coûts du projet et jugé que sa réalisation supposait la transformation d'Airbus en une société de plein exercice à même d'emprunter pour mener à leur terme des projets de cette envergure.

Ajoutant que l'ampleur des remboursements des industriels en 1998 était le reflet des avances accordées à eux dans le passé, elle s'est interrogée sur l'adaptation du système des avances remboursables à la française dans un contexte où nos concurrents s'affranchissent de ses rigueurs.

M. René Régnault s'est voulu l'interprète des usagers du transports aérien en déplorant la constance des retards subis par eux et a souhaité obtenir des explications de la part des responsables.

M. François Trucy a confirmé l'irritation des usagers et s'est inquiété de la dérive constatée sur le poste endettement du budget annexe.

En réponse aux intervenants, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a, tout d'abord, indiqué que le coût de l'A 3 XX était estimé à quelque 50 milliards de francs par le GIE Airbus et que, compte tenu de la part des droits d'Aérospatiale dans Airbus, les coûts de l'A 3 XX pour Aérospatiale seraient de l'ordre de 20 milliards de francs .

Il a alors rappelé que comme l'Etat ne pouvait apporter un soutien de plus du tiers du coût du programme, le coût supporté par lui pour l'A 3 XX ne dépasserait pas 6,5 milliards de francs

Il en a conclu que si le programme se réalisait sur quatre ans, cela représenterait 1,6 milliard par an et observé que la somme que verserait Aérospatiale en 1998 à l'Etat du fait du remboursement d'avances antérieures s'élèverait à 2 milliards de francs.

Il a jugé que compte tenu des enjeux du développement d'un concurrent au 747, 25 % du marché et un élément de concurrence par les prix sur le reste du marché, il fallait lancer l'A3 XX et qu'il s'agirait là d'un investissement public pertinent.

Il a enfin indiqué que les retards nuisaient beaucoup à l'image du transport aérien surtout dans le cas des vols court-courrier. Il a rappelé qu'une infinité de causes pouvait être isolées et souhaité que chacun contribue à résorber celles qui lui sont imputables.

La commission a alors décidé de réserver son vote sur les crédits du transport aérien et de la météorologie, ainsi que sur le budget annexe de l'aviation civile jusqu'après l'audition du ministre de l'équipement, des transports et du logement, prévue pour le 6 novembre 1997.

Réunie le mercredi 12 novembre 1997 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission, ayant, sur proposition de M. Alain Lambert, rapporteur général, adopté deux amendements de réduction des crédits respectivement de la section 4 et de la section 5 du budget du ministère de l'équipement, des transports, du logement et du tourisme, a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits desdites sections et du budget annexe de l'aviation civile pour 1998.

ANNEXE N° 1

DONNÉES RELATIVES

A LA SÉCURITÉ DU TRANSPORT AÉRIEN

Le niveau de sécurité de la circulation aérienne est traditionnellement évalué sur la base du nombre d' "airprox" enregistré. Une procédure "airprox" est déclenchée par un commandant de bord lorsque celui-ci estime que la sécurité de son aéronef a été ou aurait pu être compromise par un risque d'abordage entre aéronefs.

Cet indicateur doit être considéré avec prudence en raison du faible nombre d'airprox enregistré, qui dépendent en outre de paramètres sociologiques difficiles à évaluer (tels que, notamment, le climat général entre contrôleurs et pilotes, des consignes ponctuelles de compagnies ou de syndicats de pilotes concernant tel ou tel type d'incidents) qui peuvent entraîner un suivi plus ou moins rigoureux des incidents.

Enfin, il faudrait tenir compte de l'augmentation d'une année sur l'autre du nombre d'avions équipés de systèmes anti-collision (TCAS), systèmes qui permettent aux commandants de bord de connaître la position relative des autres avions, et leur permettent donc d'identifier plus facilement les situations d'airprox, y compris celles qu'ils n'auraient pas détectées auparavant.

L'évolution des airprox durant les 8 dernières années est la suivante :

Airprox	En route	Approche	Total Civils	Civils/ militaires	Total	Par million de vols en route
1989	25	63	88	22	110	74
1990	17	49	66	25	91	58
1991	14	62	76	11	87	54
1992	14	44	58	17	75	44
1993	12	57	69	26	95	57
1994	14	52	66	22	88	50
1995	12	42	54	18	72	39
1996	21	64	85	18	103	53
1997 (8 mois)	15	56	71	18	89	65

On doit constater une forte augmentation du nombre d'airprox en 1996 et en début 1997, par rapport au niveau atteint en 1995 qui avait, il est vrai, été inhabituellement bas. L'administration de l'aviation civile indique qu'il est prématuré de conclure à une détérioration du niveau de sécurité. Elle s'appuie pour cela sur un autre indicateur considéré comme plus fiable, les alertes "filet de sauvegarde", qui, lui, reste stable.

Le filet de sauvegarde est une fonction du système "CAUTRA" d'assistance automatisée au contrôle pour la phase en route qui sert à attirer l'attention du contrôleur sur d'éventuels risques de collision qu'il n'aurait pas détectés. Ces alertes sont enregistrées automatiquement puis analysées. Elles constituent un échantillon statistique représentatif et systématique.

Le nombre d'alertes "filet de sauvegarde" conséquences d'espacements insuffisants entre avions est donné dans le tableau suviant (événements par million de mouvements traités).

1989	22
1990	32
1991	42
1992	35
1993	30
1994	38
1995	37
1996	35
1997 (7 mois)	31

A l'inverse des statistiques d'airprox, ce tableau semble montrer un maintien, voire une amélioration du niveau de sécurité.

En tout état de cause, l'administration considère que l'ensemble des éléments dont elle dispose ne permet pas de dégager une tendance significative de variation du niveau de sécurité dans un sens ou dans l'autre, sur l'ensemble de la période considérée.

La situation en Europe est encore plus délicate à appréhender car certains Etats ne communiquent pas les chiffres correspondants. Néanmoins, selon les sources de l'IATA (International Air Transport Association) représente un grand nombre de compagnies aériennes, mais n'incluent que les airprox dans lesquels une compagnie membre est concernée, l'évolution des airprox en Europe serait la suivante :

1989	238
1990	245
1991	200
1992	190
1993	196
1994	221
1995	235
1996	non encore disponibles

L'ensemble des données récapitulées plus haut indiquent qu'une étroite corrélation existe entre le nombre des incidents et celui des flux. Cette situation est alarmante si l'on prend en considération les perspectives de développement du trafic aérien.

A cet égard, les risques de collision entre aéronefs apparaissent concentrés lors des phases d'approche, ce qui devrait être toujours gardé à l'esprit lorsque la question des capacités aéroportuaires est débattue.

Encore doit-on observer que les données transmises pour évaluer le niveau de sécurité du transport aérien en réponse à la question de votre rapporteur spécial sont insuffisantes puisque se résumant à l'un des incidents parmi bien d'autres dont l'évolution doit être prise en considération pour se forger un jugement dans ce domaine.

A cet égard, il faut saluer l'initiative de l'OACI consistant à faire de l'amélioration de la sécurité du transport aérien une de ses priorités.

La DGAC, confrontée à l'arrivé de nouveaux exploitants opérant dans un contexte de concurrence de plus en plus vive, devrait s'attacher à en faire de même.

Cette action est conduite par elle grâce aux moyens consacrés au contrôle technique qui sont en constante diminution. Malgré cette évolution défavorable à laquelle n'est certainement pas étrangère, la suppression de la redevance de contrôle technique, une certaine optimisation des moyens a permis de programmer un développement des activités de contrôle qui passeraient de 1.200 opérations à 1.650 entre 1996 et 1997. Il reste à veiller que ces contrôles soient efficaces, ce qu'un examen détaillé que se propose d'entreprendre votre rapporteur l'an prochain devrait permettre de vérifier.

ANNEXE N°2 :

ÉLÉMENTS SUR LA PONCTUALITÉ
DU TRANSPORT AÉRIEN

La ponctualité toutes causes confondues (TCC) du transport aérien a relativement peu évolué au cours de l'année 1996. Le retard moyen par vol réalisé a été compris en 12 et 14 minutes. A peu près 25 % des vols ont été retardés de plus quinze minutes tous les mois. Le pourcentage de vols retardés de plus de 60 minutes a pour sa part été compris entre 3 et 4 %.

Les retards dans le transport aérien peuvent avoir de multiples causes. Plus de 70 ont été dénombrées. On rencontre le plus fréquemment des causes liées à l'appareil (problème technique), au traitement du passager (retard à l'enregistrement, à l'embarquement, problème de sûreté...), à la météorologie et aux infrastructures, au sol (problèmes aéroportuaires) ou en l'air (contrôle aérien)...

Des statistiques fines ne sont disponibles que pour les retards dûs au contrôle aérien (ATC).

Les retards générés par l'ATC sont généralement liés aux phénomènes de pointe de trafic. C'est ainsi qu'ils sont traditionnellement en hausse l'été. La part de l'ATC dans l'ensemble des retards est alors variable selon le mois : elle représente de 20 à 40 %.

Globalement donc, de 5 à 13 % de vols ont été retardés de plus de 15 minutes par l'ATC au cours de 1996.

La ponctualité observée au premier semestre de 1997 se dégrade.

Alors que des chiffres satisfaisants ont été enregistrés au cours des quatre premiers mois de 1997, une nette baisse de ponctualité est observée depuis le mois de mai. 30 % des vols ont été retardés de plus de 15 minutes en mai. Ils ont été 40 % en juin et 38 % en juillet.

La dégradation survenue ces derniers mois semble selon la DGAC trouver son origine dans les nombreuses difficultés que l'ensemble des compagnies aériennes françaises a connu (nombreux mouvements sociaux, pénurie de pilotes à Air France...) et qui auraient entraîné de très nombreux problèmes d'exploitation.

Mais, elle est également liée, pour ce qui concerne le mois de juin, aux pannes informatiques survenues à deux reprises au centre en route de la navigation aérienne d'Athis-Mons ainsi qu'aux mauvaises conditions météorologiques qui ont fortement perturbé l'écoulement du trafic en région parisienne et dans le sud-est.

La ponctualité du transport aérien est évidemment un enjeu central pour ce mode de transport dont l'un des atouts, la rapidité des trajets, serait altéré si les performances étaient en la matière insuffisante.

Les baromètres utilisés pour apprécier ces dernières ne sont pas adaptés . Ils mesurent en effet les retards au départ et n'estiment pas les retards à l'arrivée. Or, ceux-ci doivent être pris en compte si l'on veut avoir une image fidèle de la ponctualité du transport aérien.

L'information sur la ponctualité du transport aérien devrait donc être améliorée d'autant plus que les retards sont nocifs pour l'environnement. L'analyse en la matière est d'ailleurs capitale car seule de nature à permettre de poser un diagnostic fiable sur les problèmes si souvent évoqués liés à l'encombrement des infrastructures.

Un Comité des usagers du transport aérien (COMUTA) a d'ailleurs été créé par décision du ministre chargé des transports en date du 2 novembre 1995.

Ce Comité constitue une structure de dialogue et de concertation entre personnalités représentatives du secteur du transport aérien, dont les réflexions sont destinés à éclairer les autorités responsables et à leur suggérer dans tous les domaines des mesures visant à améliorer la qualité des services offerts aux passagers du transport aérien. Sa compétence est donc très large et sa composition l'est tout autant car le Comité regroupe tous les partenaires du transport aérien (compagnies, aéroports, représentants de l'aviation légère, Direction générale de l'aviation civile...), les passagers, et des personnalités qualifiées.

Depuis sa création, le Comité des usagers du transport aérien a semble-t-il tenu plusieurs séances de travail, au rythme d'une réunion trimestrielle et a principalement consacré ses premières réflexions aux mesures à mettre en oeuvre pour développer l'information des passagers, en particulier sur les retards dans le transport aérien, et de manière générale, pour améliorer la qualité du service fourni aux passagers dans les aéroports.

Il serait souhaitable que les comptes-rendus des travaux du Comité soient largement diffusés et transmis systématiquement aux rapporteurs chargés au Parlement de suivre les questions d'aviation civile.

Une des tâches prioritaires du Comité devrait être d'évaluer l'ensemble des données permettant d'estimer le degré de saturation des infrastructures du transport aérien mais aussi d'encombrement des routes aériennes. Il serait très utile de disposer d'un rapport d'ensemble sur cette question au cours de l'année prochaine.

¹ Y compris les produits financiers.

² Une telle révision paraît probable compte tenu d'une déformation du trafic en défaveur des routes surplombant notre territoire.

³ En retenant comme base de progression les prévisions de recette de la loi de finances pour 1997.

⁴ Le terme de "crédits d'exploitation" issu de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 n'est pas satisfaisant. Il vaudrait mieux, à ce stade, évoquer des crédits de fonctionnement.

⁵ Et dans le même temps indiquer les recettes pouvant être affectées à chaque type de dépenses.