Projet de loi de finances pour 1998 : Coopération

Rapport Général n° 85 Tome III Annexe 2 -PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 - AFFAIRES ETRANGERES ET COOPERATION : COOPERATION

M. Michel CHARASSE, Sénateur

COMMISSION DES FINANCES DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT N° 85 TOME III ANNEXE 2 - 1997/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des /comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 2

AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET COOPÉRATION :

II . - COOPÉRATION

Rapporteur spécial : M. Michel CHARASSE

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

Principales observations

La commission des finances du Sénat a jugé utile cette année d'effectuer six observations principales (voir chapitre III) :

1. La diminution des crédits de la coopération n'est pas illégitime dans un contexte marqué par une croissance forte dans les pays d'Afrique sub-saharienne et une augmentation du flux des investissements privés en direction des pays ACP

2. Il reste néanmoins essentiel que la France maintienne son aide publique au développement à un niveau significatif

3. Dans un contexte où l'aide publique au développement diminue, tout en restant nécessaire, il semble impératif de continuer de s'efforcer de "faire mieux en dépensant moins"

4. Il faut veiller à ne pas laisser se distendre le lien privilégié existant entre la France et certains pays africains

5. Il convient également de ne pas laisser l'usage du Français disparaître dans les pays du champ

6. Il est souhaitable d'encourager la coopération décentralisée.

AVANT-PROPOS

L'examen de la politique d'aide publique au développement ne saurait se résumer à la seule analyse des crédits du ministère de la coopération, lesquels ne représentent qu'entre 10 % et 30 % ^{1( * )} , du total des crédits concourant à l'aide publique au développement.

C'est pourquoi il est avant tout nécessaire de replacer les crédits du Secrétariat d'Etat à la coopération dans l'ensemble de l'effort de la Nation en faveur du développement, en présentant les principales spécificités de l'aide publique française, son évolution, sa structure et les acteurs qui la mettent en oeuvre.

Dans un deuxième temps, seront examinés plus spécifiquement les crédits du Secrétariat d'Etat à la coopération en distinguant, d'une part, l'exécution des deux précédents budgets et, d'autre part, les principales orientations de la politique du gouvernement reflétées au travers du projet de loi de finances pour 1998.

Ce n'est qu'enfin, que seront présentées les principales observations de la Commission des finances du Sénat relatives aux crédits du Secrétariat d'Etat à la coopération et, de façon générale, à la politique française dans ce domaine.

CHAPITRE PREMIER

LES SPÉCIFICITÉS DE L'AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE AU DEVELOPPEMENT

L'aide publique française au développement présente deux caractéristiques majeures : elle traduit un effort substantiel de la Nation ; elle repose sur un dispositif d'une grande complexité.

I. L'AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE REPRÉSENTE UN EFFORT SUBSTANTIEL DE LA NATION

L'effort de la Nation en faveur de l'aide au est parmi les plus élevés des pays occidentaux. En outre, il est constant et prend essentiellement la forme d'une aide bilatérale. Enfin, il est encore majoritairement dirigé vers les pays d'Afrique francophone.

A. UN EFFORT COMPARATIVEMENT ÉLEVÉ

L'aide publique au développement (APD) correspond aux " ressources publiques accordées à des conditions favorables aux pays bénéficiaires de l'aide pour leur développement ". Elle est retracée, chaque année, dans le mémorandum de la France au Comité d'aide au développement de l'OCDE.

L'APD ne se confond pas avec l'effort budgétaire , ou effort financier , retracé chaque année dans " l'état récapitulatif des crédits concourant à la coopération avec les Etats en voie de développement ", (annexe jaune au projet de loi de finances) qui recense l'ensemble des crédits mis en oeuvre dans le budget de l'Etat. Ainsi, en 1998, l'APD de la France était de 34,7 milliards de francs (29,9 milliards hors TOM), alors que l'effort budgétaire était de 22,6 milliards (hors TOM).

Sous ces réserves méthodologiques (voir encadré), les tableaux ci-après mettent en évidence le fait que la France est l'un pays les plus généreux en matière d'APD, aussi bien en volume, qu'en pourcentage de la richesse nationale.

L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

L'APD repose, selon les critères établis par le Comité d'aide au développement (CAD) ¹ , sur les ressources publiques des pays membres du CAD, mises à la disposition des pays bénéficiaires de l'aide soit directement (aide bilatérale sous forme de dons ou de prêts), soit par le relais des institutions multilatérales (aide multilatérale, sous forme de contributions).

Dans les documents du CAD, l'APD est présentée en montants bruts et en montants nets par année . Les montants bruts correspondent à l'ensemble des apports en capital (prêts concessionnels) et des dons. Les montants nets correspondent aux montants bruts moins les remboursements en capital des prêts des années antérieures. En revanche, l'effort financier de la Nation est calculé en versements nets , ce qui explique la grande différence entre ces deux grandeurs.

L'APD est obligatoirement assortie de conditions financières avantageuses . Ainsi, un prêt qui ne comprendrait pas au moins 25 % d'élément don n'en ferait pas partie.

Pour recevoir des ressources d' APD , un pays doit figurer sur la liste des pays bénéficiaires , établie par Le CAD. La liste de ces pays a été établie en 1961 et sa première révision a eu lieu en 1993, en raison des changements politiques intervenus dans les pays d'Europe de l'Est. Les discussions ont abouti par consensus, à la mise au point, fin 1994, d'une liste en deux parties. La liste 1 concerne les pays en développement, dont le critère de sélection repose sur le produit national brut par habitant. La liste 2 concerne les pays et territoires dits en transition (pays à revenu élevé et pays de l'Est). Le seuil au-delà duquel un pays n'est plus bénéficiaire de l'aide a été fixé à 8.355 dollars par habitant en 1992. En 1996, cinq pays ont été supprimés de la liste : Chypre, Émirats arabes unis, Israël, Singapour, Taiwan.

Enfin, on notera que la France inclut les territoires d'outre-mer dans ses versements d' APD , alors que, depuis 1991, elle en exclut les versements aux départements d'outre-mer.

¹ Le CAD est un Comité spécialisé de l'OCDE, institué en 1961, et dont l'objectif est de "parvenir à un accroissement du volume total des ressources mises à la disposition des pays en développement et d'améliorer leur efficacité". Il regroupe 22 pays qui sont : l'Allemagne, l'Australie, l'Autriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, l'Espagne, les Etats-Unis, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Italie, le Japon, le Luxembourg, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Commission européenne.

Il convient de relever que l'aide publique française, qui représentait 7.451 millions de dollars (38.119 millions de francs) en 1996, soit 0,48 % du produit national brut, est plus importante en volume que celle de l'Allemagne et des Etats-Unis et représente près de deux fois l'aide accordée par le Royaume-Uni.

En pourcentage de la richesse nationale, l'effort consacré par la France à l'aide publique au développement est deux fois plus important que l'effort moyen consenti par les pays de l'OCDE et bien supérieur à la moyenne des pays de l'Union européenne.

B. UN EFFORT CONSTANT

L'aide publique française au développement représente depuis de longues années entre 0,50 et 0,60 % de la richesse nationale.

Le "pic" des années 1991-1994 s'explique par la détérioration de la situation économique dans les pays du champ, puis par l'effort consenti par la France afin d'accompagner la dévaluation du franc de la Communauté financière africaine (franc CFA) en 1994.

Ce soutien a été récompensé par une amélioration nette de la situation économique des pays de la zone franc, et a permis d'obtenir, à la fin d'une période de deux ans, des résultats satisfaisants. Le niveau de l'aide atteint en 1994 marque la fin de cet effort exceptionnel et le retour à un volume plus proche de celui des années précédentes.



Hors Territoires d'outre-mer, l'APD française est passée de 42 milliards de francs (Mds F) en 1994, soit 0,55 % du PIB, à 30 Mds F prévus en 1998, soit 0,35 % du PIB. Cette baisse est liée à la conjonction des phénomènes suivants :

a) la composante de notre aide au développement correspondant à des prêts devrait se réduire sensiblement en raison d'un accroissement des remboursements provenant des pays bénéficiaires. Le volume important de prêts accordés aux Etats en développement depuis le milieu des années 1980 (prêts du Trésor, prêts d'ajustement structurel et prêts destinés au financement de projets) se traduit aujourd'hui par des flux de remboursement croissants ;

b) la charge des annulations et des consolidations est en forte baisse , alors que son coût budgétaire cumulé depuis le milieu des années 1980 (ensemble des mesures d'annulation et encours de dettes refinancées) approche 100 Mds F.

c) enfin, la situation économique des pays du champ s'est considérablement améliorée , (la croissance a été de 5,5 % en moyenne dans la zone franc en 1997), diminuant de ce fait les besoins d'ajustement structurel.

En dépit de cette baisse significative qui s'inscrit dans un reflux général de l'aide publique au développement, l'effort de la France en faveur de l'aide au développement continue à se situer au niveau le plus élevé des pays de l'OCDE. On observera en outre, que le tassement des flux d'aide publique vers les pays du Sud a été plus que compensée par l'augmentation des flux de capitaux privés.

C. UN EFFORT MARQUÉ PAR LA PRÉPONDÉRANCE DE L'AIDE BILATÉRALE

Comme le montre le tableau ci-dessous, l'aide bilatérale représente en moyenne 74 % de l'aide publique française. Cependant elle a tendance à décroître et ne devrait plus représenter que 70 % de l'aide française en 1998.

(1) L'aide bilatérale

La nomenclature établie dans les annexes jaunes au projet de loi de finances distingue trois grandes catégories d'aide bilatérale : les dons, les prêts et les annulations de dette. On peut ainsi constater que la part de l'aide bilatérale effectuée sous forme de prêts et de consolidations de dettes a eu tendance à décroître, alors que la part consacrée aux dons augmentait. Mais cette distinction, assez sommaire, ne rend pas bien compte des différentes formes d'aide bilatérale et il est préférable de distinguer :

- la coopération technique : il s'agit principalement de l'assistance technique, (voir infra) c'est à dire l'envoi sur place de coopérants affectés à une mission et pour un temps déterminés et de " l'écolage ", (prise en charge de boursiers étrangers en France) ;

- l'aide-projet : c'est le soutien, sous forme de dons ou de prêts, à des projets d'investissement reconnus utiles pour le développement ;

- l'aide "hors-projet" : c'est, d'une part, le soutien financier aux Etats sous forme de prêts, dons ou annulations de dettes et, d'autre part, les aides spécifiques telles que l'aide alimentaire ou l'aide d'urgence.

Malheureusement, les statistiques permettant de cerner la part relative de ces différentes formes d'aide ne sont pas établies sur la même base, (elles englobent les Territoires d'Outre-mer) et ne sont connues qu'avec retard. Toutefois, le tableau ci-après permet d'avoir une idée de la part et de l'évolution respectives de ces trois formes de coopération bilatérale :



Le tableau ci-dessus permet de constater la forte diminution de l'aide projet qui représentait 32 % de l'aide bilatérale en 1990 contre seulement 18 % en 1996, l'augmentation du soutien économique et financier dont la part est passée respectivement de 32 % à 38 % et enfin la forte augmentation de la coopération technique et culturelle dont la part est passée de 36 % à 43 %.

(2) L'aide multilatérale

L'aide multilatérale est la participation de la France à des organismes internationaux sous forme de contributions obligatoires ou volontaires, ou encore au travers de prises de participation au capital d'organismes interrégionaux de développement (banques, fonds...).

La contribution de la France concerne essentiellement :

- l'Union européenne : la contribution de la France prend la forme d'une partie de la contribution au budget général et d'une contribution spécifique au Fonds européen de développement (FED). Cette contribution reste stable et représente environ 14 % du total de l'APD française aux Etats étrangers.

- la Banque mondiale : il s'agit essentiellement de contributions à l'Agence internationale pour le développement (AID), dont la France est le quatrième contributeur, et à la société financière internationale, filiale de la B.I.R.D. et qui intervient essentiellement dans le secteur privé.

- les Banques régionales : telles que la Banque interaméricaine de développement, la Banque de développement des Etats de l'Afrique centrale ou la Banque Africaine de développement.

On observera que la part de la contribution française à la Banque mondiale et aux banques et fonds régionaux a tendance à décroître au cours des dernières années et ne représentait plus en 1997 que 8 % de l'APD française contre 10 % en 1994.

- l'O.N.U. : on notera que ne sont prises en compte dans le calcul de l'APD que la partie de la contribution de la France destinée à financer des actions au développement et non les actions de maintien de la paix ou la contribution au fonctionnement général de l'Organisation. Cette contribution représentait en 1997, 1,7 % du total de l'APD française.

- le FMI : entre essentiellement dans cette composante, la contribution à la facilité d'ajustement structurel renforcée. Elle représentait en 1997, 1,3 % du total de l'APD française.

D. UN EFFORT ENCORE MAJORITAIREMENT DIRIGÉ VERS LES PAYS D'AFRIQUE FRANCOPHONE

Les tableaux ci-dessous font apparaître que l'effort français reste encore majoritairement orienté vers l'Afrique subsaharienne dont les pays drainent 42 % du total de l'aide bilatérale.



Par ailleurs, le tableau ci-dessous fait apparaître que la distinction entre les pays du champ et ceux dits "hors champ" (voir page 33 définition de ces notions) perd de sa pertinence puisqu'en 1996, ces derniers bénéficiaient de 64 % du total de l'aide bilatérale française.

II. UN DISPOSITIF D'UNE GRANDE COMPLEXITÉ

La complexité intrinsèque du dispositif français, conjuguée à celle des différents dispositifs internationaux ou supranationaux, rend particulièrement difficile une vision d'ensemble des efforts consentis par notre pays en matière d'aide publique au développement.

A. LA COMPLEXITÉ INTRINSÈQUE DU DISPOSITIF FRANÇAIS

Le dispositif français est marqué par le grand nombre des acteurs, ministères et organismes, intervenant dans le processus d'aide au développement. Parmi ceux-ci, il convient de distinguer, d'une part, le ministère de l'économie et des finances, qui assure à lui seul la distribution de près de la moitié de l'effort financier en faveur de la coopération et trois autres acteurs principaux qui sont le ministère de la coopération, le ministère des affaires étrangères et la Caisse française de développement. Cette complexité explique que, de réformes en projets, notre dispositif soit toujours à la recherche d'une nouvelle efficacité.

1. Le ministère de l'économie et des finances

La prépondérance du ministère de l'économie et des finances dans l'action d'aide et de coopération semble telle que l'Observatoire permanent de la coopération française considère que " le véritable ministère de la coopération se situe non pas rue Monsieur, mais à Bercy " ^{2( * )} .

En réalité, cette affirmation mérite d'être tempérée. Si optiquement le ministère de l'économie et des finances est bien le premier contributeur à l'effort financier en faveur du développement, en réalité sa marge de manoeuvre est souvent étroite. D'une part, parce que certaines décisions, comme par exemple les annulations de dettes, se prennent au niveau des chefs d'Etat ou de gouvernement et que leur application dans le temps ne laisse guère de place à une appréciation discrétionnaire. D'autre part, parce que l'utilisation de certains instruments, comme par exemple les protocoles financiers, obéit à une importante concertation interministérielle en amont, notamment avec le ministère des affaires étrangères.

Il n'en reste pas moins vrai que ce ministère joue un rôle stratégique important dans l'élaboration et la conduite de notre politique d'aide au développement.

LE RÔLE DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES

Outre son rôle traditionnel dans l'établissement, le contrôle et les modifications en cours d'exercice des différents budgets concourant à l'enveloppe financière pour l'APD, le ministère de l'économie et des finances joue un rôle important soit comme gestionnaire soit comme bailleur de fonds.

A. En tant que gestionnaire , le ministère de l'économie et des finances, par l'intermédiaire du service des affaires internationales de la Direction du Trésor, assure :

1. le suivi des institutions multilatérales

La direction du Trésor assure la représentation de la France dans les institutions financières internationales et, notamment, dans les institutions de Bretton Woods (FMI et Banque mondiale) et de l'OCDE (CAD).

Elle représente également notre pays dans les diverses banques régionales (Banque asiatique de développement, Banque interaméricaine de développement, Société interaméricaine de développement) et fonds de développement auxquels la France participe (Fonds africain de développement, Fonds asiatique de développement, Fonds spécial pour la sûreté nucléaire de l'ex-URSS, Fonds de développement de l'Amérique latine et des Caraïbes, Fonds pour l'environnement mondial...).

2. la coordination avec les instances nationales

Le ministre de l'économie et des finances assure la tutelle de premier rang de la Caisse française de développement (CFD), conjointement au ministère des affaires étrangères et au ministère de la coopération.

En outre, la direction du Trésor est représentée au Comité directeur du FAC et, en conséquence, influence les orientations et les décisions du ministère de la coopération.

Enfin, elle est en charge de la coopération monétaire avec les pays de la zone franc et à ce titre suit l'activité des banques centrales de cette zone (Afrique de l'Ouest, Afrique centrale et Comores).

B. En tant que bailleur de fonds , le ministère de l'économie et des finances intervient essentiellement au travers de cinq instruments (dont quatre d'aide bilatérale) :

1. Les participations en capital et les versements à différentes organisations et fonds internationaux

La direction du Trésor négocie les augmentations de capital et les reconstitutions de ressources des différentes institutions multilatérales susmentionnées.

2. les protocoles financiers avec les pays extérieurs au champ d'intervention du FAC

Ces protocoles sont consentis pour soutenir des projets auxquels sont associées des entreprises françaises, sous forme de prêts et de dons du Trésor. Ils sont coordonnés avec les autres formes d'interventions tels que les crédits de coopération scientifique et technique ou les interventions de la CFD. Ils concernent essentiellement les pays asiatiques.

3. l'aide à l'ajustement structurel pour les pays de la zone franc

Au titre de ses responsabilités dans la gestion de la zone franc, la direction du Trésor instruit, avec le ministère de la coopération et la CFD, les aides à l'ajustement structurel accordées aux pays africains.

Il lui appartient également de conduire dans les Etats africains les missions d'évaluation financière tripartites (Trésor, Coopération, CFD) qui négocient tant le montant que les points d'application des concours à l'ajustement.

4. le traitement de la dette

Le Parlement fixe le montant des annulations de dettes mises en oeuvre dans le cadre du Club de Paris , le montant des dépenses budgétaires relatives au financement des accords de consolidation , ainsi que le montant des annulations de dette publique décidées dans un cadre bilatéral (Dakar I, conférence de Paris sur les PMA en 1990, Sommet de la Baule en 1990, Sommet de Libreville en 1992, Dakar II).

La direction du Trésor négocie ensuite les accords de consolidation qui sont mis en oeuvre comptablement par la Banque de France.

Elle assure également la présidence et le secrétariat du "Club de Paris" , enceinte où sont négociées les dettes des pays en voie de développement qui ne peuvent en assurer le paiement à bonne date. Sur la base des autorisations budgétaires fixées par le Parlement, la direction du Trésor assure les négociations des accords bilatéraux de réaménagement de dettes pris en application des accords conclus dans le cadre du Club de Paris.

5. le financement de la CFD

Le ministère de l'économie apporte l'essentiel des ressources dont bénéficie la CFD sur fonds publics (elle se finance également sur les marchés). A son tour, cet organisme intervient pour financer de l'aide projet, de l'ajustement structurel ou des participations aux organisations multilatérales (facilité d'ajustement structurelle renforcée du FMI).

Les crédits gérés directement ou suivis par le ministère de l'économie et des finances transitent par le budget des charges communes et par celui des comptes spéciaux du Trésor. Mais pour être exhaustif, il faudrait également prendre en considération les coûts des services centraux et des services déconcentrés qui sont pris en charge par le budget des services financiers et qui représentaient en 1997 565 millions de francs.

Globalement, la contribution du ministère de l'économie et des finances à l'effort financier en faveur du développement croît de 2 milliards de francs, soit 22,2 % et représente désormais 11,5 milliards de francs.

Les crédits inscrits au budget des charges communes augmentent de 1,2 milliards (+ 16 %) pour atteindre 8,9 milliards et représentent 77 % de la contribution de ce ministère.

La charge nette des comptes spéciaux du Trésor augmente considérablement (+ 77,3 %) et représente près de 2 milliards , soit 17 % de la contribution de ce ministère.

Accessoirement, les crédits de paiement des services financiers diminuent de 2 % pour s'établir à 566 millions de francs.

a) Le budget des charges communes

Les crédits relatifs à l'aide multilatérale représentent 44 % du total et sont en forte augmentation, tandis que ceux relatifs à l'aide bilatérale diminuent sensiblement et voient leur part relative passer de 70 % à 56 %.

(1) l'aide multilatérale

Les crédits représentatifs des contributions françaises aux différents organismes internationaux ^{3( * )} par lesquels transitent une part importante de l'effort en faveur du développement, s'élèvent à près de 4 milliards de francs en crédits de paiement, soit une augmentation de 68 % et à 2,6 milliard de francs en autorisation de programme, soit une diminution de 92 % ^{4( * )} .



Ces variations importantes ne doivent pas surprendre, puisque, depuis 1985, les engagements pluriannuels souscrits par la France font l'objet d'une inscription d'autorisations de programme pour la totalité de la souscription, et d'inscriptions successives de crédits de paiement pour le montant des tranches annuelles de versement. Ce système explique donc en grande partie les importantes variations constatées d'une année sur l'autre.

L'augmententation des crédits d'aide multilatérale demandés pour 1998 résulte essentiellement de la forte croissance des crédits de paiement demandés pour la participation de la France au Fonds européen de développement (+ 168 %), laquelle s'explique par l'entrée en vigueur effective du VIII ^ème FED en 1998. L'importance des crédits de paiement nécessaires à cette action contraste donc avec la faiblesse des crédits de paiement accordés pour 1997 qui constituaient la fin de l'exécution du VII ^ème FED. Cela explique également l'absence d'autorisations de programme, celles-ci ayant été inscrites après la signature du VIII ^ème FED, dans la loi de finances pour 1997 à concurrence de 20 milliards de francs.

(2) l'aide bilatérale

Globalement, les crédits d'aide bilatérale diminuent de 6 % et représentent près de 5 milliards de francs . Ils peuvent être regroupés en quatre masses qui correspondent aux quatre instruments dont dispose le ministère de l'économie et des finances (voir encadré supra).

Le tableau ci-après fait apparaître la forte augmentation des crédits relatifs aux protocoles financiers dont la part relative passe de 5 % à 13 % du total. Dans le même temps, les crédits liés à des annulations de dette diminuent de 14 % et ne représentent plus que 52 % du total. L es crédits de la CFD diminuent de 15 % et voient leur part relative ramenée à 34 %.



Cette évolution qui résulte d'une diminution mécanique des annulations de dette est relativement satisfaisante et traduit d'une certaine manière l'amélioration de la situation des pays du champ.

(a) l'aide extérieure accordée par le Trésor sur protocoles financiers

Cette aide extérieure (dons et prêts) représente, pour 1998, 658 millions de francs de crédits de paiement et 600 millions d'autorisations de programme.

Elle concerne principalement les protocoles financiers mis en oeuvre directement par le Trésor (chapitre 68-00 article 10), dont les crédits de paiement augmentent de 175 % pour représenter 614 millions de francs. Cette brutale augmentation ne résulte pas d'une volonté politique mais traduit mécaniquement l'effet calendaire des déboursements liés aux protocoles conclus les années précédentes.

Cette action comporte également les remboursements des frais de gestion au titre de concours aux Etats étrangers (chapitre 37-01 article 10) à la banque française pour le commerce extérieur (BFCE), devenue depuis 1997 NATEXIS, après sa fusion avec le Crédit National. Ces remboursements sont évalués à 35 millions de francs.

Accessoirement, on peut ranger dans cette première masse les études réalisées à partir des crédits inscrits sur le chapitre 37-03 et qui concernent essentiellement des actions effectuées dans le cadre de protocoles financiers.

On notera que, pour avoir une vision complète de l'instrument "protocoles financiers", il faudrait dépasser la distinction budget général/ comptes spéciaux du Trésor et prendre en compte également les crédits du chapitre 1 du compte spécial 903-07 : "prêts du Trésor à des Etats étrangers en vue de faciliter l'achat de biens d'équipement" (voir infra tableau sur la répartition par catégorie d'instruments).

(b) les dons en faveur de l'ajustement structurel,

Depuis la loi de finances pour 1997, les crédits relatifs à cette action, qui transitaient anciennement par le chapitre 42-01 (dons en faveur de l'ajustement structurel), ont été transférés au ministère de la coopération sur le chapitre 41-43 (articles 20 et 30). Si bien que l'essentiel des dons en faveur de l'ajustement structurel financés par le budget des charges communes, sont de fait gérés par la CFD.

(c) Le traitement de la dette (annulations et rééchelonnements)

Les initiatives prises par la France pour contribuer au règlement des difficultés financières rencontrées par les pays les plus pauvres en matière d'endettement se traduisent par des mesures d'annulation de dettes décidées dans le cadre du Club de Paris (voir encadré infra sur les dispositifs d'annulation de dettes et leur coût budgétaire).

Par ailleurs, en application des mesures annoncées à l'occasion du sommet de Dakar (dit Dakar I ) en mai 1989, de la deuxième conférence des Nations-Unies sur les pays les moins avancées de Paris en septembre 1990 les lois de finances pour 1989 et 1990 ont annulé pour les trente-cinq pays les plus pauvres et les plus endettés d'Afrique subsaharienne et sept autres pays moins avancés africains, la totalité des créances d'aide publique au développement.

La loi de finances pour 1990 prévoit également des conversions de dettes sur les pays à revenu intermédiaire.

La loi de finances rectificative pour 1992 autorise des annulations totales ou partielles pour quatre pays à revenu intermédiaire de la zone franc dans le cadre du " fonds de conversion de créances ". Ce fonds créé pour alléger la dette de quatre pays à revenu intermédiaire de la zone franc (Cameroun, Congo, Côte d'Ivoire et Gabon) a été doté initialement de 4 milliards de francs de créances publiques françaises. Son objectif est de procéder, dans un cadre strictement bilatéral, à des annulations conditionnelles de l'encours des dettes détenues par la Banque de France, suite aux rééchelonnements intervenus en Club de Paris en contrepartie de la réalisation de projets de développement. Il ne s'agit pas d'un mécanisme de conversion au sens strict, puisque le fonds ne reçoit rien en échange de l'annulation et ne constitue donc pas un instrument de financement supplémentaire. Les projets servant de support aux conversions doivent en effet trouver leur financement par ailleurs. Depuis sa création, soixante projets ont été présentés au fonds, dont quarante-deux ont été retenus. Le cumul des annulations autorisées s'élève à 2.013,5 milliards de francs selon la répartition par pays suivante :

- Cameroun : 415 MF

- Congo : 193 MF

- Côte d'Ivoire : 959 MF

- Gabon : 447 MF

Enfin, le plan d'accompagnement de la dévaluation du franc CFA (dit Dakar II) prévoit également d'importantes annulations de dettes pour les pays de la zone franc.

Budgétairement, les crédits relatifs à l'annulation de la dette publique au développement sont autorisés par le Parlement, principalement au titre de l'indemnisation de la Caisse française de développement (chapitre 44-98, article 36 § 13) et, accessoirement au titre des garanties diverses accordées à la Banque française du commerce extérieur (chapitre 14-01, article 90 § 21 de la nomenclature d'exécution).

Pour avoir une vision complète de l'instrument "annulations de dettes", il faudrait également prendre en considération le compte spécial du trésor 903-17 : "prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de la dette envers la France" (voir infra).

Globalement, les crédits demandés pour 1998 représentent 2,6 milliards de francs dont 2,5 pour la CFD, en diminution de 14 % par rapport à l'an dernier. Cette diminution correspond à une baisse attendue, compte tenu de l'échéancier de paiements.

(d) Le financement de la CFD

Enfin, le budget des charges communes concourt au financement des opérations de la CFD. Ce financement représente, pour 1998, 1,729 milliard de francs , en diminution de 14 % par rapport à 1997 . Il prend les formes suivantes :

- bonifications d'intérêts des emprunts que la CFD est autorisée à contracter sur les marchés financiers français et international et qui sont utilisés pour financer de l'aide-projet à des conditions concessionnelles (prêts dits du "premier guichet"). Ce financement provient du chapitre 44-98 article 36 § 11 et constitue l'essentiel du financement de la CFD en provenance du ministère de l'économie et des finances. Il représentait 1,605 milliard de francs pour 1997 et 1,352 milliard pour 1998 ;

- bonifications d'intérêts pour le financement de la participation française à la facilité d'ajustement structurel renforcée du FMI (chapitre 44-98 article 36 §12), ce qui représentait 220 millions pour 1997 et 200 millions pour 1998 ;

- indemnisation au titre de l'allégement de la dette et de la réduction des taux d'intérêt des prêts aux pays à revenu intermédiaire ( chapitre 44-98 article 36 § 14), ce qui représentait 84 millions de francs pour 1997 et 62 pour 1998.

- remboursements de frais de gestion au titre de concours aux Etats étrangers (chapitre 37-01 article 20), ce qui représentait 130 millions pour 1997 et 150 pour 1998.

Pour avoir une vision globale du financement de la CFD en provenance du ministère de l'économie et des finances, il faudrait également lui ajouter les crédits du chapitre 2 du compte spécial 903-07 (prêts du Trésor à la CFD : "remboursements à la CFD").

b) Les comptes spéciaux du Trésor

Les comptes de prêts du Trésor constituent le second vecteur de l'action du ministère de l'économie et des finances. Ils sont au nombre de deux et devraient représenter en 1998 une charge nette pour le budget de l'Etat évaluée à 1,9 milliards, en augmentation de près de 70 % par rapport à 1997.



NB. une charge nette négative signifie que le compte est en excédent.

(1) Les prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la CFD

Le compte 903-07 retrace les prêts consentis à des organismes ou Etats étrangers pour faciliter l'achat de produits français et les prêts à la CFD pour le financement de projets de développement. Il est crédité des remboursements en capital obtenus sur les prêts du Trésor et des prêts à la Caisse française de développement.

(2) Les réaménagements de dettes

Les réaménagements (ou "consolidations") de dettes consenties par la France à des Etats étrangers sont retracées à un compte spécial du Trésor, lorsqu'elles ces opérations font l'objet d'un refinancement sur ressources budgétaires. Ce compte, d'abord compte de règlement jusqu'en 1988 (CST n° 905-08), a été transformé, à compter du 1 ^er janvier 1989, en un compte de prêt : le compte 903-17 relatif aux "prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France".

Il convient d'observer que ce compte regroupe aussi bien des annulations de dettes, qui constituent une charge définitive pour le budget de l'Etat, que des rééchelonnements, qui ne sont que des charges temporaires.



La forte augmentation des crédits inscrits sur ce CST, au titre des dépenses s'explique par le fait que l'exercice 1997 a bénéficié d'importants reports de crédit - à concurrence de 2,9 milliards de francs - portant les dépenses totales à 3,9 milliards, ce qui ne sera pas le cas de l'exercice 1998.

Au total, si on essaye d'analyser l'action du ministère de l'économie et des finances en dépassant la distinction budget général / CST et en raisonnant par catégorie d'instruments, l'on obtient le tableau suivant :

Les dispositifs d'annulation de dettes et leurs aménagements successifs

I - Traitement bilatéral de la dette

Depuis les annulations intervenues en 1972 ("mesure Pompidou") et en 1978 ("mesure CNUCED"), la France a accordé aux pays africains les remises de dettes suivantes :

A la suite de la Conférence des Chefs d'État et de Gouvernement des pays ayant en commun l'usage du français, qui s'est tenue à Dakar en mai 1989, la France a décidé d'accorder aux trente-cinq pays les plus pauvres et les plus endettés d'Afrique subsaharienne une annulation partielle de leur dette. Cette annulation a pris effet à compter du 1er janvier 1989 et concerne les prêts relevant de l'aide publique au développement accordés et versés à ces pays avant le 31 décembre 1988. Elle s'applique également aux Prêts d'Ajustement Structurel (PAS) consentis à cinq pays pour leur redressement économique et financier avant 1986, à des taux non concessionnels.

En juin 1990, de nouvelles initiatives en faveur des quatre pays à revenu intermédiaire de la zone franc ont été annoncées au Sommet de "La Baule". Elles ont eu pour effet de réduire à 5 % l'an les taux d'intérêt des prêts accordés par la Caisse Française de Développement.

Le Sommet de "Libreville" de septembre 1992 a été l'occasion pour la France d'annoncer une nouvelle initiative en faveur de ces pays : la création d'un Fonds de conversion de créances pour le développement doté de 4 milliards de francs. Dans ce cadre, la France procède à des annulations de créances d'APD à la hauteur de l'effort des gouvernements concernés en faveur de projets précis, liés à la protection de l'environnement, au soutien des activités productives de base et au développement social. Les critères d'accès à ce Fonds ont été récemment élargis.

Une nouvelle mesure a été annoncée par la France au Sommet de Dakar en janvier 1994 en faveur des pays de la Zone Franc, après la dévaluation du franc CFA.

Cette nouvelle mesure a consisté :

- pour le Cameroun, le Congo, la Côte d'Ivoire et le Gabon : annulation bilatérale de 50 % de l'encours de la dette d'Aide Publique au Développement (y compris l'ensemble des arriérés) au 31 décembre 1993 ;

- pour les PMA : annulation de la totalité des encours d'Aide Publique au Développement et des autres prêts accordés par la Caisse Française de Développement après la remise de dettes dite "Dakar" intervenue en 1989.

II - Le traitement multilatéral de la dette

Les différents traitements en matière d'annulation pris dans le cadre du Club de Paris ont été les suivants :

En 1988, à l'issue du Sommet des principaux Pays industrialisés tenu à Toronto, parmi les trois menus d'options proposés, la France a opté en faveur de l'annulation d'un tiers des échéances faisant l'objet de consolidation en Club de Paris.

Vingt pays ont bénéficié de ce traitement dont dix huit d'Afrique subsaharienne. Les pays africains sont le Bénin, le Burkina Faso, la Guinée Conakry, la Guinée Bissau, la Guinée Equatoriale, Madagascar, le Mali, la Mauritanie, le Mozambique, le Niger, l'Ouganda, la RCA, le Sénégal, la Tanzanie, le Tchad, le Togo, le Zaïre, et la Zambie.

En 1990 , le Club de Paris a décidé au mois de septembre 1990, à la suite du Sommet de Houston des pays les plus industrialisés, un ensemble de mesures nouvelles dites "traitement de Houston", et appliquées, au cas par cas, aux plus pauvres et aux plus endettés des pays à revenu intermédiaire.

Il s'agissait essentiellement d'allonger les périodes de consolidation et de grâce (remboursement sur 15 ans dont 8 de grâce) et d'ouvrir la possibilité, pour les pays créanciers qui le souhaitent, de procéder à des opérations de conversion de dette en monnaie locale, en vue d'investissements sur place.

Les critères d'éligibilité à ce traitement intègrent des niveaux de revenu et d'endettement mais la décision de l'appliquer à tel ou tel pays est toujours prise au cas par cas. 14 pays ont bénéficié de ce traitement dont 5 africains : le Cameroun, le Congo, la Côte d'Ivoire, le Maroc et le Nigeria.

En décembre 1991, un nouveau traitement dit de "Londres" a été mis en oeuvre . Ce nouveau traitement permet d'accorder un allégement de 50 % des échéances consolidées. Les pays africains ayant bénéficié de ce traitement sont le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, la Côte d'ivoire, I'Ethiopie, la Guinée Equatoriale, le Mali, la Mauritanie, le Mozambique, le Niger, I'Ouganda, la République Centrafricaine, le Sénégal, la Sierra Leone, la Tanzanie, le Togo et la Zambie.

S'agissant de la Côte d'Ivoire et du Cameroun, ces deux pays ont d'abord bénéficié du traitement de Houston puis de Londres, car ils ont changé de catégorie à la suite de la dévaluation du Franc CFA intervenue en janvier 1994. De Pays à Revenu Intermédiaire, ils sont devenus pays éligibles à l'AID et donc à des termes plus favorables.

En décembre 1994, les pays les plus pauvres et les plus endettés se sont vus attribuer un nouveau traitement dit de "Naples", dont les principes caractéristiques se résument comme suit :

Allégement de 50 % ou de 67 % de la dette non APD selon 2 options :

a) option A : réduction du principal et rééchelonnement du solde sur 23 ans dont 6 de grâce au taux du marché,

b) option B : réduction des taux d'intérêts de façon à obtenir une réduction de 50 % (ou de 67 %) en valeur nette actualisée, avec remboursement sur 23 ans (ou 33 ans).

Rééchelonnement sur 30 ans dont 12 de grâce (50 % de réduction) ou sur 40 ans dont 16 de grâce (67 % de réduction) de la dette APD.

La possibilité de convertir des dettes en investissement est conservée.

D'ores et déjà, dix sept pays se sont vus attribuer ce nouveau dispositif parmi lesquels figurent onze pays africains qui sont : le Burkina-Faso, le Cameroun, le Congo, la Guinée-Bissau, la Guinée Conakry, le Mali, la Mauritanie, I'Ouganda, le Sénégal, le Tchad et le Togo. L'Ouganda constitue le premier cas d'application du traitement de "Naples" comportant une réorganisation du stock de la dette.

Ce traitement se substitue au traitement de "Londres" mis en place en 1991 et constitue une avancée considérable pour les pays lourdement endettés. Par ailleurs, le traitement de Naples ouvre la possibilité de traiter le stock de la dette des pays éligibles.

Depuis le Sommet des pays industrialisés qui s'est tenu le 28 juin 1996 à Lyon, les pays créanciers considèrent la possibilité d'avancer dans la mise en oeuvre du dispositif de traitement de la dette des pays les plus pauvres pour s'assurer qu'il permet dans tous les cas de leur offrir le traitement correspondant au mieux à leurs besoins. Les " termes de Lyon " définis par les pays créanciers du Club de Paris en Novembre 1996 permettent d'accorder un allégement de dette allant jusqu'à 80% des échéances consolidées ou du stock de la dette post-date butoir.

Ce nouveau traitement (non encore appliqué à ce jour) présente les caractéristiques suivantes :

- dette APD : rééchelonnement sur 40 ans dont 16 ans de grâce,

- dette non APD : réduction de 80% avec remboursement sur 23 ans dont 6 ans de grâce pour l'option DR (réduction de la dette) et 40 ans dont 8 de grâce pour l'option DSR (réduction du service de la dette).

Le coût budgétaire des annulations de dettes des pays du champ
depuis le Sommet de Toronto.

Les annulations de dettes concernent les prêts ou crédits portés par différents organismes créanciers : Caisse Française de Développement, Banque Française du Commerce Extérieur, NATEXIS, Banque de France et COFACE.

Les imputations budgétaires concernent :

- C.F.D. (hors protocole) : Chapitre 44.98, Article 36, § 13 ;

- B.F.C.E. (prêts au Trésor ou à la COFACE dans le cadre des accords de consolidation) : Chapitre 14.01, Article 90, § 21.

S'agissant des prêts du Trésor (CFD, NATEXIS et Banque de France), la part en principal des montants annulés est transportée aux découverts du Trésor. La part correspondant aux intérêts est abandonnée. Les annulations de prêts du Trésor ne représentent pas une charge pour le Budget de l'État.

Les indemnisations versées à la Caisse Française de Développement (CFD) au titre des annulations, selon les termes de "Londres" ou de "Naples", "Dakar I", "Conférence de Paris" et "Dakar II", effectuées par l'intermédiaire du chapitre 44.98 du Budget des Charges Communes, article 36, paragraphe 13, ont été de :

- 1 293 MF en 1989

- 1 821 MF en 1990

-1 859 MF en 1991

- 1 843 MF en 1992

- 1 872 MF en 1993

- 5 601 MF en 1994 (dont 3 734 MF pour Dakar II).

- 3 182 MF en 1995

- 2 934 MF en 1996

Pour 1996, la répartition entre les différentes annulations est la suivante :

- "DAKAR I": 1 613 MF

- "Conférence de Paris": 34 MF

- "DAKAR II": 1 287 MF

Les indemnisations versées à la Banque Française du Commerce Extérieur (B.F.C.E.) au titre de ces mêmes annulations par l'intermédiaire du chapitre 14-01, article 90, paragraphe 21, ont été de :

- 226 MF en 1989

- 668 MF en 1990

- 491 MF en 1991

- 337 MF en 1992

- 260 MF en 1993

- 1 002 MF en 1994

- 466 MF en 1995

- 345 MF en 1996

La répartition pour 1996 entre les différentes annulations s'établit de la façon suivante :

- Termes de "Londres" ou "Naples" : 220 MF

- "DAKAR I" : 40 MF

- "DAKAR II" : 85 MF

Montant de la dette (concernant tous les organismes)
déjà annulée par pays du champ
(au 31/1295)

(en MF)

Pays	Montants annulés	Pays	Montants annulés
Bénin Burkina-Faso Burundi Cameroun Cap-Vert Centrafrique Comores Congo Côte-d'Ivoire Djibouti Dominique Gabon Gambie Grenade Guinée-Conakry 853 Guinée-Bissau 6 Guiné~Equatoriale	342 972 452 1 923 37 675 83 1 490 3 743 151 - 1 024 114 - 853 6 26	Haïti Maurice Madagascar Mali Mauritanie Mozambique Niger Rwanda Sao Tomé Sénégal Seychelles Saint Kitt et Nevi Sainte Lucie Saint Vincent Tchad Togo Zaïre Total	279 - 3 068 576 453 958 1 953 298 - 4 887 - - - - 263 1 266 1 013 26 905

2. Le Secrétariat d'Etat à la coopération

Paradoxalement, le département chargé de la coopération voit ses compétences en matière de coopération triplement limitée :

- financièrement , il n'assure, comme on l'a vu, le financement que d'une part minoritaire de l'aide au développement : 10 % en termes d'APD, 31 % en termes budgétaires ;

- géographiquement ; il n'intervient que dans la zone des pays dits "du champ" (voir encadré), la coopération avec les autres pays en développement relevant de la compétence du ministère des affaires étrangères. Il est vrai que l'extension du champ intervenue en 1995 a, en théorie, considérablement réduit la portée de cette limitation. Initialement limité aux Etats francophones de l'Afrique subsaharienne et de l'océan Indien, le "champ" s'est considérablement enrichi d'Etats africains anciennement sous souveraineté anglaise, portugaise ou espagnole et de certains Etats de la région des Caraïbes. Mais, en pratique, les effets de cette extension ne sont pas encore clairement identifiables ;

- fonctionnellement : il intervient surtout en matière d'aide bilatérale et ses compétences en matière d'aide multilatérales sont relativement limitées au profit des ministères de l'économie et des finances et des affaires étrangères.

Le département chargé de la coopération joue néanmoins, depuis sa création en 1959, un rôle clef dans le dispositif français d'aide au développement, tant au niveau de la définition des orientations de la coopération française qu'à celui de la réalisation pratique.

Outre ses services centraux qui comportent environ 600 personnes, le département chargé de la coopération dispose pour accomplir ses missions de trois principaux instruments qui sont : l es services extérieurs regroupant la coopération technique (missions de coopération et d'action culturelle, dans chaque pays du champ) et l'assistance technique (personnels contractuels ou fonctionnaires mis à disposition) ; les concours financiers et, enfin, le Fonds d'aide et de coopération (FAC). En outre, le ministre de la coopération exerce, conjointement avec le ministère des affaires étrangères, la tutelle de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) .

a) Les services centraux

Bien que bénéficiaire de l'apport des anciens corps de la France d'outre-mer, le département chargé de la coopération n'a pu atteindre ses dimensions optimales qu'en ayant recours, d'une part, aux autres administrations et, d'autre part, en recrutant un nombre relativement important d'agents contractuels.

LE "CHAMP" D'INTERVENTION DU MINISTÈRE DE LA COOPÉRATION

L'évolution des missions de ce département vers une coopération que l'on pourrait qualifier de "tous azimuts" dans la mesure où elle porte sur des domaines aussi divers que le développement institutionnel (gendarmerie, police, magistrature, métiers du droit...), l'éducation, la recherche, la culture, la santé et le développement social, le développement économique et l'environnement, a généré des effectifs d'une grande hétérogénéité correspondant à un éventail ouvert de "métiers". Cette situation crée des problèmes de gestion difficiles à résoudre, renforcées par la volonté de faire alterner les affectations dans l'administration centrale et dans les services à l'étranger.

b) Les services à l'étranger

(1) La coopération technique

Les missions de coopération et d'action culturelle représentent le ministère de la coopération dans les pays de son champ d'action. En réalité, avant même l'extension du champ, le ministère de la coopération ne disposait pas de missions dans tous les pays du champ. De surcroît, l'extension ne s'est pas accompagnée de l'ouverture de missions de coopération dans les pays du " champ nouveau ".

Ces missions contribuent à la définition des programmes de développement élaborés avec les pays partenaires et assurent la mise en oeuvre, le suivi et l'évaluation des projets dans tous les domaines du développement. Se définissant comme les structures déconcentrées du ministère de la coopération, elles sont dirigées par un chef de mission et disposent d'un certain nombre de moyens leur permettant de réaliser des micro-projets de développement (crédits déconcentrés d'intervention ou CDI) ou de financer des équipements, des missions d'experts, des bourses et stages...

Les établissements culturels et les centres médico-sociaux dépendent des missions de coopération. Ces derniers sont investis d'une double mission : d'une part, ils doivent assurer aux coopérants et aux personnels des services français à l'étranger (ambassades, consulats, missions de coopération...) les visites médicales systématiques prescrites par la réglementation et, d'autre part, il assurent, en soutien des services médicaux locaux, des consultations et soins auxquels, en raison de leur état de santé, les coopérants et leur famille peuvent prétendre. Ces prestations sont en principe gratuites.

(2) L'assistance technique

L'assistance technique constitue une des originalités de la coopération française avec les pays d'Afrique. Les coopérants du ministère de la coopération sont mis temporairement à la disposition des États partenaires dans le cadre de contrats passés entre les deux parties, et pour des séjours de durée limitée. La bonne compétence technique des agents doit être associée à la capacité de s'adapter à un nouvel environnement économique et culturel et à des qualités de conseil et de transfert du savoir.

On dénombrait en mars 1996 3.315 coopérants, dont les deux-tiers sont des enseignants.

Remplissant à l'origine une fonction de substitution, l'assistance technique représente aujourd'hui un des concours apportés par la France au développement des pays africains. A ce titre, elle est à présent davantage liée à des projets bien définis dans le temps et axés sur l'expertise et le conseil. Cette évolution s'est traduite par une baisse significative des effectifs de coopérants au cours des dix dernières années.

A ces coopérants civils, il convient d'ajouter 688 coopérants militaires répartis dans 22 Etats.

c) Les concours financiers

Les concours financiers (chapitre 41-43) contribuent à la couverture des déficits des finances publiques ou de la balance des paiements des pays en développement.

Excepté les crédits de l'article 10 (Aides budgétaires.- opérations exceptionnelles) qui est ancien et peu conditionnel (il finance par exemple l'envoi de la mission d'interposition en Afrique centrale - MISAB - ou permet de contribuer à la tenue d'élections démocratiques), les concours financiers sont généralement subordonnés à l'existence d'un accord du FMI.
Il convient de noter que, depuis 1996, les crédits destinés aux dons-projets de la CFD qui, pour un tiers, figuraient au budget des charges communes et, pour deux-tiers au budget de la coopération, ont été regroupés sur ce dernier budget au chapitre 68-91 relatif au fonds d'aide et de coopération - équipement économique et social.

Ces concours, qui seront analysés ultérieurement, ont fortement diminué depuis 1994 et ne devraient plus représenter, en 1998, que 570 millions de francs.

On peut assimiler à des concours financiers les crédits destinés au transport de l'aide alimentaire et d'urgence (chapitre 42-26) et qui s'élevaient à 110 millions de francs en 1997. L'aide alimentaire est conduite par un comité interministériel. Elle est financée par le ministère de l'agriculture pour les achats de céréales (chapitre 44-54 article 73 : aide alimentaire et autres opérations de coopération technique).

d) Le Fonds d'aide et de coopération (FAC)

Le FAC est né en 1959 au moment des indépendances des anciens territoires d'outre-mer africains et malgaches, pour contribuer à aider les Etats qui le souhaitaient à travers des accords de coopération. Les crédits du FAC sont des crédits d'investissement qui financent, sous forme de subventions, des opérations ou des projets de développement, dans le cadre de programmes d'Etat ou d'intérêt général. Les opérations dites du FAC-Etat font l'objet d'une convention avec l'Etat bénéficiaire. Les projets dits du FAC-intérêt général, par exemple ceux organisés au profit d'associations de solidarité internationale, ne font pas l'objet de conventions.

Le FAC bénéficie aux trente sept pays dits du "champ ancien" (c'est à dire avant son extension en 1995). Comme tous les chapitres du titre VI (chapitre 68-91) il bénéficie d'un assouplissement de la règle d'annualité budgétaire et permet donc une programmation sur plusieurs années.

Il est géré par un comité directeur interministériel présidé par le ministre de la coopération, auquel participent deux députés et un sénateur qui est en l'occurrence votre rapporteur spécial. Ce comité est chargé de donner son accord pour tous les projets entrant dans le cadre du fonds. Les crédits du FAC sont payés par la CFD. Le FAC fonctionne selon le principe de l'aide liée : les crédits accordés doivent servir à acheter des fournitures ou des prestations d'origine soit française, soit de la zone franc, soit du pays d'intervention.

Compte rendu de mandat du représentant du Sénat au comité directeur du FAC

Année 1997

Au cours des trois réunions tenues les 6 mars, 17 juillet et 10 octobre, le comité directeur du FAC a décidé d'accorder une subvention à 108 projets représentant 929,8 millions de francs (contre 1.114,45 en 1996). Toutefois, un quatrième comité directeur devrait avoir lieu vers la fin de l'année et porter sur un total de 150 millions de francs.

Les projets examinés se répartissaient ainsi :

Répartition géographique

Les principales opérations d'intérêt général ont concerné des subventions à la coopération multilatérale francophone : 80 millions de francs pour l'Association des universités partiellement ou entièrement de langue française (AUPELF-UREF) et 20 millions pour la coopération culturelle et technique (ACCT). En outre, 80 millions ont été accordés pour les organisations non gouvernementales, 72 millions pour des projets concernant l'enseignement scolaire, 33 millions pour la culture et 24 millions en faveur de la coopération décentralisée.

Un seul projet inter-Etats a été examiné. Ce projet concerne la mise en place d'un pôle régional de recherche appliquée au développement des savanes d'Afrique centrale. Trois pays sont concernés : le Cameroun, le Tchad et la République de Centrafrique.

Le tableau ci-après donne la liste des projets "Etats", par ordre décroissant d'intervention.

Répartition sectorielle

La répartition sectorielle des projets fait apparaître la prééminence du soutien à l'enseignement et à la formation (19 % du total) et du soutient à la santé (15 %). Viennent ensuite, quasiment sur un pied d'égalité, les actions en faveur du développement institutionnel (appui à l'état de droit), le développement rural et la francophonie.

- Enseignement, formation, jeunesse et sports : 177 millions

On trouve à ce chapitre d'importants programmes d'appui aux systèmes universitaires du Cambodge (12 MF), du Cameroun (15 MF) et de la Mauritanie (10 MF) de la Guinée (10 MF) et de la Côte d'Ivoire (6 MF).

Les autres projets importants ont pour objectif de consolider la rénovation du système éducatif mauritanien (10 MF), d'appuyer l'enseignement général au Bénin (8 MF) et l'enseignement sportif en Haïti (5,7 MF), de développer les réseaux culturels au francophones au Tchad (6 MF)

- Santé et développement social : 142 millions

Les projets subventionnés ont porté, notamment, sur l'appui à la lutte contre le SIDA (46 MF), la première tranche du centre hospitalier national pédiatrique de Ouagadougou (18 MF), l'achèvement du complexe hospitalo-universitaire de Phnom-Penh (15 MF).

Par ailleurs, un programme de coopération multi-bilatérale avec l'UNICEF (8 MF) a été adopté.

- Développement institutionnel : 105 millions

Les projets les plus importants ont porté sur un programme de renforcement de la sûreté de l'aviation civile en Afrique (11 MF), l'appui à la décentralisation et au développement urbain au Mali (9 MF), l'action en faveur de l'intégration urbaine et la coopération de proximité au Togo (9 MF), l'appui à la formation des cadres de l'administration publique haïtienne (8 MF) et l'appui à la justice en Côte d'Ivoire.

- Développement rural : 104,5 millions

Les projets les plus importants ont concerné les forêts et terroirs en Afrique (14 MF), la gestion intégrée des ressources en eau (12 MF), la sécurité alimentaire (10 MF), l'appui à la politique environnementale à Madagascar (6,2 MF).

- Francophonie : 100 millions

Il s'agit des subventions à l'AUPELF-UREF (80 MF) et à l'ACCT (20 MF).

- Organisations non gouvernementales : 80 millions

Ces crédits doivent contribuer aux actions menées par les ONG.

- Actions culturelles et information : 61 millions

Les projets les plus importants ont concerné l'appui au développement culturel de la Côte d'Ivoire (15 MF), l'appui à la production audiovisuelle et cinématographique des pays du champ (10 MF), la réhabilitation et le réaménagement du "Palais de fer" en Angola en vue de l'installation de l'alliance française, ainsi que l'aide au livre dans les pays du champ (7 MF).

- Crédits déconcentrés/Fonds social de développement : 55 millions

Ces crédits ne représentent désormais plus que 6 % de l'enveloppe globale, alors qu'ils en représentaient 10 % l'an dernier et que l'objectif était de les porter à 15 %.

Recherche : 35 millions

Il s'agit du pôle régional de recherche appliquée au développement des savanes d'Afrique d'Ouest (20 MF) et de l'appui à la recherche agronomique en Côte d'Ivoire (15 MF).

- Coopération décentralisée : 24,0 millions

Il s'agit de permettre le cofinancement de projets dans le cadre de la coopération décentralisée.

- Opérations inter sectorielles : 20,8 millions

Il s'agit, d'une part, d'aide à la réinstallation des réfugiés de retour au Rwanda (15 MF) et, d'autre part, d'un programme d'appui aux initiatives de quartier à Madagascar (5,8 MF).

- Développement industriel et minier : 17 millions

Il s'agit, d'une part, d'un programme d'encadrement et de structuration de l'artisanat sénégalais (6 MF) et, d'autre part, d'un programme d'intérêt général concernant la relance des activités minières (11 MF).

- Infrastructures : 6 millions

Il s'agit d'un projet d'appui à l'organisation de l'entretien routier à Madagascar.

- Evaluation et contrôle : 1,5 million

Il s'agit du financement d'un fonds d'étude pour la finalisation des projets 1997.

Le FAC constitue un mode de financement souple et transparent . Souple, en ce qu'il permet une programmation pluriannuelle. Transparent, car chaque projet est soumis à l'approbation du comité directeur, dans lequel siègent des parlementaires des deux assemblées (voir encadré sur le compte rendu de mandat).

e) L'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE)

Le Secrétariat d'Etat à la coopération exerce, conjointement avec le ministère des affaires étrangères, la tutelle de l'AEFE. Cette responsabilité lui a été confiée car, jusqu'à la création de l'Agence, en 1990, les établissements scolarisant les enfants français dans les pays de sa compétence étaient placés sous son autorité directe.

Il siège au conseil d'administration de l'agence où il compte trois représentants, ainsi que dans diverses instances comme la commission chargée de l'attribution des bourses.

Une partie de la subvention de fonctionnement annuelle attribuée par l'Etat à l'AEFE est imputée sur le budget du Secrétariat d'Etat à la coopération. En loi de finances pour 1997, cette subvention s'élevait à 368 millions de francs, soit environ 20 % de la subvention totale.

A cela s'ajoutent des contributions variables selon les années au titre des investissements, imputées selon le statut de l'établissement sur le chapitre 57-10 ou sur le chapitre 68-94.

L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

L'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) poursuit quatre missions :

- assurer le service public d'éducation des enfants français à l'étranger ;

- contribuer, par l'accueil d'élèves étrangers au rayonnement de la langue et de la culture françaises ;

- renforcer les relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étranger ;

- aider les familles des élèves français ou étrangers à supporter les frais liés à l'enseignement élémentaire, secondaire ou supérieur de ceux-ci, tout en veillant à la stabilisation des frais de scolarité.

Elle a la charge de 68 établissements en gestion directe et de 219 établissements conventionnés dans 125 pays. En moyenne, ces établissements sont fréquentés par 40 % de Français, 46 % d'autochtones et 14 % d'étrangers-tiers.

En 1996, 6.061 enseignants étaient rémunérés par l'AEFE et 17.967 élèves recevaient une bourse sur un total de plus de 155.000 élèves.

3. Le ministère des affaires étrangères

En matière d'aide bilatérale le ministère des affaires étrangères instruit et gère (direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques), les projets de développement dans les pays de son champ de compétence. Ces projets concernent notamment les établissements d'enseignement, les actions du réseau culturel et linguistique, l'audiovisuel extérieur, les actions de formation, de coopération scientifique et technique de coopération culturelle.

On retiendra également que ce ministère contribue au financement de l'AEFE dont seules les dépenses se rapportant à des étudiants étrangers, dans des pays bénéficiaires de l'aide, sont retenues, ce qui représente environ 25 % des crédits de ce poste budgétaire (chapitre 36-30 article 10).

En matière d' aide multilatérale , le ministère des affaires étrangères gère la contribution financière de la France au fonctionnement des organismes des Nations Unies (PNUD, FAO, FNUAP, UNICEF...).

4. La Caisse française de développement

La Caisse française de développement est à la fois un établissement public à caractère industriel et commercial et une institution financière spécialisée. Crée le 2 décembre 1941 par le général de Gaulle, elle s'est d'abord appelée Caisse centrale de la France libre, puis Caisse centrale de la France d'outre-mer en 1944 et Caisse centrale de coopération économique de 1958 à 1992. Elle fonctionne, comme le FAC, sur le principe de l'aide liée. Au 31 décembre 1996, le groupe de la CFD comportait 1.655 agents.

Elle est soumise à la tutelle des ministères de l'économie et des finances, des affaires étrangères, de la coopération et de l'outre-mer.

La CFD effectue quatre types d'activités pour compte propre ou pour le compte de l'État :

- l'aide-projet , qui constitue son activité principale ;

- l'aide à l'ajustement structurel ;

- l'octroi de garanties ;

- les prises de participation .

En outre, elle effectue des activités complémentaires pour le compte de l'État.

a) L'aide-projet

(1) Les instruments de financement de l'aide-projet

Il convient de distinguer l'aide-projet à des conditions privilégiées (dites "concessionnelle") de celle effectuée à des conditions de marché ou proches du marché.

L'aide-projet concessionnelle consiste pour la CFD à accorder des prêts ou des subventions liés à des projets d'investissement productif. Ces opérations sont désignées sous l'appellation de " premier guichet " et comportent au minimum 50 % d'élément don pour les PMA et 35 % pour les PRI. Elles entrent dans l'APD. La CFD dispose, à ce titre, de trois instruments :

les prêts à condition ordinaire : ces prêts sont accordés dans les pays à revenu intermédiaire, aux États ou à des entreprises publiques ou parapubliques, avec l'aval des États.

les prêts à condition améliorée : ces prêts permettent de financer des projets ou des composantes de projets rentables, mis en oeuvre par des entreprises du secteur public marchand sans l'aval des États et, dans certains cas, du secteur privé. On distingue les PCA dans les pays à faible revenu et les PCI dans les pays à revenu intermédiaire.

les subventions : depuis le sommet franco-africain de la Baule en 1990, la CFD peut également financer, par subvention, les opérations relevant des États dans les pays à faible revenu, à l'exception des projets rentables du secteur public marchand. Les subventions sont généralement accordées aux États. Toutefois, des collectivités locales, des entreprises publiques et des ONG peuvent également bénéficier de subventions.

L'aide-projet non concessionnelle, effectuée aux conditions de marché ou à des conditions proches du marché, finance des investissements d'une rentabilité avérée. Ces opérations ne différent pas ou peu des opérations que pourraient exercer une banque commerciale classique. A ce titre, la CFD dispose de deux instruments :

les prêts aux conditions du marché dits "prêts du second guichet" : ces prêts sont consentis aux conditions du marché et sont réservés à des opérations présentant des garanties de premier ordre.

les prêts à conditions proches du marché : ces prêts sont destinés au financement de projets ou de composantes de projets à rentabilité avérée, dans tous les pays. Ils sont octroyés à des entreprises du secteur privé et du secteur marchand sans l'aval des États. Ils sont également consentis à Proparco (filiale de la CFD) pour lui permettre de financer ses opérations de capital-risque.

(2) Évolution et perspectives de l'aide-projet de la CFD

En 1995, l'aide projet accordée par la CFD a représenté 5,8 milliards de francs , ce qui traduisait un effort exceptionnel (+ 27 %) consenti par la France en faveur des pays de la zone franc, afin d'accompagner la dévaluation du franc CFA.

En 1996, l'aide-projet accordée par la CFD s'est élevée à 4,9 milliards de francs , dont près de la moitié a bénéficié aux pays de la zone franc.

Les principaux bénéficiaires de cette aide ont été la Côte d'Ivoire (478 MF), le Congo (389 MF), le Gabon (330 MF) et le Mali (274 MF). En dehors de la zone franc, les principaux bénéficiaires ont été le Maroc (839 MF), la Tunisie (444 MF), la Guinée (225 MF), le Viet Nam (212 MF) et le Zimbabwe (128 MF).

Sur le plan sectoriel, le développement rural constitue toujours le premier secteur d'intervention du groupe avec 1,6 milliard d'engagements, ce qui représente 33 % des concours financiers d'aide-projet. Arrivent ensuite le secteur des transports (19 %) et celui des équipements urbains (17 %). Il convient de noter l'importance des "lignes de crédit multisectorielles" qui sont utilisées par les banques pour des financements à des entreprises moyennes ou petites de tous les secteurs d'activité. Leur augmentation très sensible met en évidence l'importance croissante de l'intermédiation financière dans l'activité du groupe.

Il n'est pas possible de donner une évaluation précise des réalisations d'aide-projet pour 1997 , la CFD ne fixant pas d'enveloppes d'engagements a priori par secteurs ou par pays, chaque projet, qu'il soit public ou privé, faisant l'objet d'un examen au cas par cas. Néanmoins, les engagements consacrés à l'aide-projet (CFD et Proparco) s'élevaient, à la fin septembre 1997, à 3,1 milliards de francs.

Pour 1998 , la CFD envisage de poursuivre ses objectifs traditionnels de soutien aux pays de la zone franc et d'intervention dans les pays du champ traditionnel et du nouveau champ. Toutefois, à cette préoccupation générale, s'ajoutent deux considérations particulières.

En premier lieu, les interventions dans les "nouveaux pays du champ", notamment dans les pays anglophones et aux Caraïbes, devraient être plus nombreuses et se traduire par une augmentation des engagements dans ces pays.

En second lieu, se présente dès cette année, la perspective de financements d'une taille inhabituelle, parmi lesquels on peut citer la réalisation du barrage hydroélectrique de Manantali, qui concerne la Mauritanie, le Sénégal et le Mali, la route à vocation régionale Gabon-Cameroun, le pipeline de Doba au Tchad et au Cameroun, l'infrastructure routière au Congo sur l'axe Brazzaville-Pointe-Noire, le barrage de Ziga au Burkina-Faso, la privatisation des télécommunication en Côte d'Ivoire , le doublement de la capacité des industries chimiques du Sénégal. Ce sont ainsi plus de deux milliards de francs de crédits qui devraient être engagés en 1997 et 1998 sur un peu moins de dix projets en zone franc.

Pour mettre en oeuvre les projets décidés au cours des années précédentes, la CFD devrait disposer de crédits de paiement, au titre de l'aide-projet, en légère diminution, passant de 2,3 milliards en 1997 à 2,2 milliards pour 1998.



Il convient de noter également que, lorsque l'Etat procède à des annulations de dettes (CNUCED, Dakar I et II), il se substitue aux emprunteurs et règle aux créanciers (dont la CFD) les échéances de remboursement au fur et à mesure de leur arrivée à terme.

La CFD a ainsi bénéficié des remises de dettes indiquées ci-dessous :

On notera que la remise de dette de 1994, qui a accompagné la dévaluation du franc CFA, a également porté sur les arriérés accumulés préalablement à dévaluation, ce qui explique le "pic" de 1995.

b) Les concours d'ajustement structurel

Accordés par la CFD pour le compte de l'État, ces concours, hors projet (prêts pour les pays à revenu intermédiaire, dons pour les pays les moins avancés) sont destinés à soutenir les programmes de redressement économique et financier des États auxquels ils sont consentis.

Le principe en est décidé par le gouvernement français et les modalités font l'objet d'une étude conjointe menée par la direction du Trésor, le ministère de la coopération et la CFD.

En 1996, ces concours se sont élevés à 1.414 millions de francs (-34 % par rapport à 1995), dont 434 millions de francs en subventions et 980 millions de francs en prêts. 98 % d'entre eux concernent des pays de la zone franc.

La répartition géographique des concours d'ajustement structurel accordés au cours des cinq dernières années est la suivante :



A fin septembre 1997, le montant des concours d'ajustement structurel accordé par l'intermédiaire de la CFD s'élevait à 400 millions de francs.

Pour 1998, la CFD devrait bénéficier de 480 millions de francs au titre des bonifications de prêts et dons en faveur de l'ajustement structurel (chapitre 41-43 art. 20 et 30 du ministère de la coopération), contre 720 en 1997, ce qui représente une diminution de 33,3 %.

c) Les garanties d'émission

La CFD peut également octroyer sa garantie à des émissions publiques de titres obligataires lancées par des syndicats de banque locales.

Ainsi, en 1996, la CFD a accordé sa garantie à un emprunt obligataire de 1,5 milliard de francs émis par le Royaume du Maroc.

d) Les prises de participation

Enfin, elle peut prendre des participations, généralement par l'intermédiaire de sa filiale PROPARCO qui intervient, sans l'aval des États, en fonds propres ou en prêts participatifs dans le capital d'entreprises privées ou d'entreprises publiques en voie de privatisation.

e) Les activités complémentaires pour le compte de l'État

(1) Les programmes de coopération délégués

Dans le cadre du décret du 31 décembre 1967, le ministère des affaires étrangères délègue à la CFD des crédits en faveur d'opérations de coopération, situées principalement au Maghreb, au Moyen-Orient, en Asie et dans le Pacifique Sud.

La mission de la CFD est généralement limitée à la gestion financière des crédits mais peut être élargie à l'appui technique et au suivi de l'opération. A ce titre, la CFD gère des fonds d'études destinés à identifier de futurs projets d'investissement.

Au cours de l'année 1996, sur l'ensemble des pays, 77 millions de francs ont été délégués à la CFD pour la poursuite d'opérations en cours et l'engagement de nouveaux projets.

(2) Missions de gestion

La CFD est chargée de la gestion des prêts ou dons consentis par le gouvernement français aux États du Maghreb et de la péninsule indochinoise, dans le cadre des protocoles financiers bilatéraux.

Pour chaque opération de prêt ou de don résultant d'un protocole financier, la CFD signe, au nom et pour le compte de l'État français, avec l'État étranger ou le bénéficiaire désigné par ce dernier, une convention précisant les modalités de versement et de remboursement.

gestion de prêts et dons du Trésor

L'encours des prêts du Trésor est passé de 14,2 milliards de francs au 31 décembre 1995 à 14,6 milliards de francs au 31 décembre 1996. Les protocoles agréés en 1996 totalisent 1,25 milliard de francs de prêts.

Concernant les dons du Trésor, les protocoles signés en 1996 totalisent 95 millions de francs. Les versements effectués en 1996 sur les protocoles en cours se sont élevés à 271 millions de francs.

financement de la facilité d'ajustement structurel renforcée du F.M.I.

Depuis 1987, la CFD assure, pour le compte du ministère de l'économie et des finances, le financement de la contribution française à la facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR) du Fonds monétaire international.

La première tranche portait sur 800 millions de droits de tirage spéciaux (DTS). Les prêts en DTS accordés au F.M.I. ont atteint ce montant à la fin de 1996, contre 700 millions de DTS à la fin de 1995. Ces prêts bénéficient de la garantie de l'État, de même que les emprunts qu'émet la CFD pour financer cette activité.

Une nouvelle convention portant sur une seconde facilité d'ajustement structurel renforcée de 750 millions de DTS a été signée en 1995 entre la CFD et le F.M.I. Les décaissements ont démarré en 1997.

Au 31 décembre 1996, l'encours des prêts au F.M.I. se situe à 5,4 milliards de francs, contre 4,86 milliards à la fin de 1995.

Pour 1997, la CFD devrait recevoir au titre de la "bonification d'intérêt.- FASR du FMI" (budget des charges communes : chapitre 44-98 art. 36 § 12 ) 200 millions de francs, contre 220 en 1997.

la gestion de fonds d'investissemen t

La CFD assure les paiements et tient la comptabilité des crédits d'investissement du Fonds d'aide et de coopération (FAC) pour le compte du secrétariat d'Etat à la coopération, et exerce les fonctions de payeur délégué pour le compte du Fonds européen de développement (F.E.D.).

les actions de formation

Depuis plus de trente ans, la CFD contribue à la formation et au perfectionnement professionnel par l'intermédiaire du Centre d'études financières, économiques et bancaires (CEFEB), installé à Marseille. Depuis 1961, ce centre a assuré la formation de près de 3.000 stagiaires.

le fonds français pour l'environnement (FFEM)

Dans le cadre de sa participation aux actions pour l'environnement mondial, et en sus de sa contribution au fonds multilatéral (" global environment facility "), la France a décidé de créer un fonds français pour l'environnement mondial. Ce fonds est dirigé par un comité de pilotage interministériel, dans lequel sont représentés, outre la CFD, les ministère de l'économie, des affaires étrangères, de la coopération, de l'environnement et de la recherche.

Le secrétariat du fonds est assuré par la CFD qui le gère au sein d'une structure spécifique. Son montant est fixé à 440 millions de francs pour la période 1994/1997. Fin 1996, 44 projets étaient instruits ou en cours d'instruction, représentant un montant d'engagements d'environ 202 millions de francs.

Le secrétariat du FFEM assure également le suivi des projets bilatéraux mis en oeuvre dans le cadre du protocole de Montréal relatif à la protection de la couche d'ozone. En 1996, ces projets ont représenté 5 MF et ont concerné le Maroc, le Liban, le Viêt-nam et l'Iran.

5. Les autres ministères

Le budget le plus important, après celui des affaires étrangères est celui du ministère chargé de la recherche du fait qu'y sont comptabilisés, notamment, les budgets de l'Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération - ORSTOM - et du Comité interministériel de recherche appliquée au développement CIRAD.

Les autres ministères mettent généralement des personnels à disposition (Défense) ou participent au financement de bourses (éducation, santé, agriculture, jeunesse et sports, environnement).

6. Un dispositif toujours à la recherche d'une nouvelle efficacité

La grande complexité du dispositif français, qui nuit à la transparence et à l'affichage d'une contribution globale de la France aux pays en développement, a fait l'objet d'observations particulières de la Cour des comptes dans son rapport public d'octobre 1996. Dès avant la publication de ce rapport, le précédent gouvernement a effectué une réforme en février 1996 consistant à :

- mettre en place un Comité interministériel de l'aide au développement (CIAD). Présidé par le Premier ministre, il comprend le ministre des affaires étrangères, le ministre de l'économie et des finances, le secrétaire d'Etat à la coopération, le ministre délégué au budget, le ministre délégué au commerce extérieur et tout ministre concerné par l'ordre du jour. Il définit les orientations de l'aide publique au développement dans ses bilatéraux et multilatéraux et approuve un rapport annuel sur l'évaluation de l'aide.

- élargir la coordination interministérielle aux administrations . Il a été prévu, en particulier, d'accroître la coordination entre les services concernés du ministère des affaires étrangères et du ministère de la coopération, de manière à établir plus de cohérence entre les orientations politiques générales (G7, Union européenne, Convention de Lomé...) et les programmes de coopération par pays. Un comité de pilotage présidé par le secrétaire d'Etat à la coopération se réunit, avec le secrétaire général du ministère des affaires étrangères et les hauts fonctionnaires de ces administrations. Par ailleurs, a été instauré, dans chaque pays du champ, un comité local d'aide au développement (CLAD). Sous la présidence de l'ambassadeur, ce comité réunit les chefs de service concernés (mission de coopération et poste d'expansion), et le directeur de l'agence locale de la Caisse française de développement. Ce comité a un rôle d'information, d'harmonisation et de suivi des programmes d'aide.

- rechercher une nouvelle cohérence dans les procédures budgétaires . Le champ d'intervention du ministère de la coopération a été étendu aux pays ACP et à l'Afrique du Sud en 1996. La CFD a désormais pleine compétence de banquier et d'opérateur pour les secteurs productifs, les infrastructures et l'aménagement rural et urbain, tandis que le ministère de la coopération doit se limiter désormais, dans ces mêmes secteurs, à l'appui institutionnel. Celui-ci, dans une circulaire du ministre délégué à la coopération en date du 22 juillet 1996, est défini comme " l'ensemble des activités de coopération technique destinées à améliorer l'environnement institutionnel de l'activité productive en apportant un appui aux organismes publics ou d'intérêt général ayant une incidence sur les secteurs de la production, des infrastructures et de l'aménagement rural et urbain" .

Par ailleurs, le champ géographique de la CFD a été étendu comme celui du ministère de la coopération, avec pour conséquence la disparition progressive des protocoles gouvernementaux (prêts et dons du Trésor) dans les pays ACP (à l'exception éventuellement de l'Afrique du Sud).

L'actuel gouvernement n'a pas encore fait connaître ses intentions de réforme concernant le dispositif français de coopération.

B. L'ARTICULATION DU DISPOSITIF FRANÇAIS AVEC LES AUTRES DISPOSITIFS D'AIDE PUBLIQUE

1. L'aide publique internationale

a) La participation de la France aux institutions internationales

La coopération avec les institutions de Bretton Woods est considérée avec beaucoup d'importance par les autorités françaises. Quatrième actionnaire du F.M.I. et de la Banque mondiale, la France est également le quatrième contributeur de l'A.I.D. (voir encadrés).

Au sein de ces institutions, notre pays est en mesure de plaider la cause des pays les plus pauvres et de veiller à ce qu'une juste place soit accordée aux besoins du continent africain. La France veille ainsi chaque année à ce qu'une part significative du bénéfice de la B.I.R.D. soit transférée à l'A.I.D. pour le maintien d'une large allocation des ressources à l'Afrique.

Enfin, la France cherche à inscrire son assistance bilatérale dans le cadre des programmes agréés par le F.M.I. et la Banque mondiale, en particulier dans le cadre du "programme spécial d'assistance" aux pays africains les plus pauvres et les plus endettés qui entreprennent des efforts d'ajustement. Elle est ainsi l'un des principaux bailleurs de ce dispositif de coordination des aides bi et multilatérales placées sous l'égide de l'A.I.D. .



Par ailleurs, la France participe activement au financement de divers fonds de développement régionaux ou interrégionaux.

b) La politique d'aide des organisations internationales et leur concrétisation dans les pays du champ

(1) Le FMI

La vocation fondamentale du FMI est de veiller au respect ou au rétablissement des grands équilibres macro-économiques indispensables à un financement sain du développement. Il intervient en priorité pour aider les pays à résoudre leurs difficultés de balance des paiements.

Cette institution joue cependant un rôle considérable pour les intérêts des pays en développement : au cours des quinze dernières années, la quasi totalité des concours financiers du Fonds ont été octroyés à des pays en développement ou en transition. L'accès de ces pays aux ressources du Fonds s'est considérablement accru ; les mécanismes existants ont été élargis et d'autres ont été créés pour répondre plus particulièrement à leurs besoins (voir encadré).

(a) évolution récente des concours du FMI

Les concours du FMI se sont considérablement développés au cours des derniers exercices. Les décaissements sont ainsi passés de 5,9 milliards de DTS en 1994 à 11,2 milliards en 1995 et 12,3 milliards en 1996. Les concours au titre de la F.A.S. et de la F.A.S.R. ont pour leur part fortement augmenté à partir de 1996 (0,7 milliard de DTS en 1994, 0,6 milliard en 1995, 1,5 milliard en 1996) atteignant pour la première fois 12 % du total des concours du FMI.

Cette évolution récente des concours du FMI s'explique par deux raisons majeures :

- la résolution de la crise mexicaine de 1995 (concours en 1995 et en 1996) ;

- les concours financiers importants à la Russie en 1996 (3,8 milliards de DTS) et aux autres pays de l'Europe de l'Est.

Parallèlement, les rachats et remboursements au FMI se sont accrus passant de 4,5 milliards de DTS en 1994 à 4,2 milliards en 1995 et 7,1 milliards en 1996. L'encours total des crédits accordés par le FMI était à la fin de l'exercice 1996 de 42 milliards de DTS.

(b) rôle du FMI dans l'initiative en faveur de la dette des pays pauvres très endettés

Le FMI et la Banque mondiale ont présenté conjointement cette initiative visant à réduire le poids de l'endettement des pays pauvres très endettés lors de leurs assemblées générales au printemps 1996. Cette initiative est destinée à ramener à un niveau supportable à long terme le poids de la dette extérieure des pays éligibles à l'AID. Pour en bénéficier, les pays doivent mettre en oeuvre des programmes d'ajustement structurel encadrés et suivis par le FMI et la Banque mondiale.

L'aide financière accordée concerne à la fois :

- des dispositions particulières du Club de Paris, permettant d'accorder un supplément de réductions de dette pouvant atteindre 80 % de la dette exigible ;

- la mobilisation de la F.A.S.R. par le FMI, selon ses dispositions très concessionnelles, accompagnée d'un dispositif d'assistance renforcée du FMI ;

- l'intervention d'un fonds fiduciaire spécifique, mis en oeuvre par la Banque mondiale, doté pour le moment à hauteur de 500 millions de dollars, mais prévu pour être doté de 2 milliards de dollars.

Quatre pays ont fait actuellement l'objet d'un examen favorable pour leur éligibilité à cette initiative : l'Ouganda, la Côte d'Ivoire, le Burkina Faso et la Bolivie.

Cette initiative constitue une avancée importante pour les pays concernés dans la mesure où elle offre une approche globale du problème qui devrait aboutir à ce que les pays n'aient plus à solliciter des rééchelonnements ultérieurs successifs et puissent ainsi consacrer leurs efforts à la réalisation d'un développement durable.

(c) Le FMI et les pays de la zone franc : évolutions récentes au cours de l'exercice budgétaire 1997

Au mois de juin 1997, une dizaine de pays de la Zone franc avaient un accords avec le FMI. En Afrique de l'Ouest, tous les accords conclus étaient en vigueur, mais de légers retards étaient notés pour certaines revues à mi-parcours. (Bénin et Sénégal) et plusieurs accords annuels arrivaient à expiration (Burkina Faso, Côte d'ivoire, Guinée Bissau Niger, Togo). Depuis, les revues retardées ont été effectuées et de nouveaux accords annuels sont entrés en vigueur au titre de la F.A.S.R. pour quatre pays : la Guinée Bissau, le Burkina Faso, le Niger et le Togo. En Afrique Centrale, les relations avec les Fonds Monétaires ont été plus difficiles : la revue des accords avec le Gabon, le Congo et le Tchad ont subi des retards. L'accord de confirmation avec le Cameroun a été suspendu avant même que puisse être négocié un nouvel accord au titre de la FASR, laissant la place à un programme de suivi. Les progrès réalisés dans la voie d'un accord avec la Centrafrique ont été interrompus en raison des événements de fin 1996. Depuis la fin de l'exercice budgétaire 97, les principales évolutions ont concerné, l'une positive, le Cameroun (accord conclu au titre de la FASR) et l'autre, négative, le Congo (expiration du dernier accord annuel).

Ces accords représentaient au 30 juin 1997 un volume d'engagement de 995 millions de DTS, dont 845 millions de DTS au titre de la FASR à laquelle tous les pays de la Zone Franc sont éligibles à l'exception du Gabon qui a conclu en novembre 1995 un accord élargi de financement. Les pays de la Zone Franc ont bénéficié d'un niveau d'accès moyen de 106 % de leur quote-part, chiffre qui recouvre le plus souvent un niveau d'accès de 120 % pour les pays bénéficiant d'un premier accord et un niveau d'accès de 90 % pour ceux qui ont engagé la seconde partie de leur programme d'ajustement.

Durant l'exercice 1997, le FMI a décaissé 159 millions de DTS (contre 290 millions de DTS durant l'exercice précédent) en faveur des pays de la Zone Franc, dont 143 millions à des conditions concessionnelles. Ces concours représentent la moitié des versements du FMI à l'Afrique sub-saharienne (317 millions de DTS). Cette part relativement élevée s'explique notamment par les difficultés qu'ont continué de rencontrer des pays hors Zone Franc dans la mise en oeuvre de leur programme d'ajustement. Cependant, la réduction des montants absolus accordés aux pays de la Zone Franc indique que certains d'entre eux ont également connu des problèmes dans la conduite du processus d'ajustement.

Fait exceptionnel depuis de longues années, une bonne vingtaine de pays d'Afrique sub-saharienne ont actuellement un accord avec le FMI. Mais ce résultat demeure fragile et certains pays rencontrent des difficultés pour répondre à leurs engagements.

Le Conseil d'Administration maintient une politique constante dont les grandes lignes ont été confirmées au cours d'une revue de l'expérience de la FASR. On peut toutefois noter les inflexions suivantes :

- une pression pour obtenir des résultats plus tangibles et durables dans des pays qui ont bénéficié d'accords successifs avec le FMI et d'importants concours bilatéraux ;

- le sentiment que les États africains, y compris ceux de la Zone Franc, hésitent sur l'ampleur des réformes économiques à entreprendre, en particulier en matière de réduction des interventions économiques de l'Etat et d'ouverture des économies sur l'extérieur ;

- l'implication croissante du Fonds Monétaire sur les questions de gouvernance qui a été débattue au Conseil d'Administration en 1997 et a donné lieu à la publication de directives. Désormais, le Conseil d'Administration réclame davantage de transparence dans la gestion financière et des efforts soutenus de lutte contre la corruption. Dans ce domaine, une prise en compte insuffisante des avertissements du FMI peut conduire à la suspension d'un accord (cf le cas récent du Kenya) ou différer, voire empêcher la conclusion d'un nouvel accord ;

- la mise en oeuvre de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) conduit le Conseil à une attitude plus exigeante sur le contenu des programmes, notamment en matière sociale.

Les résultats obtenus par les pays de la Zone Franc ont été reconnus, en particulier en terme de croissance par tête (2 %) et de réduction de l'inflation (5 %). Le Conseil d'Administration du Fonds a toutefois invité les pays à poursuivre leurs efforts dans trois directions :

- la poursuite d'une politique budgétaire prudente, avec un effort accru de transparence et de mobilisation des recettes fiscales intérieures en vue de réduire les recettes assises sur le commerce international, notamment les différentes formes de taxes à l'exportation ;

- l'accélération des reformes structurelles, y compris la réforme de la fonction publique ;

- l'accentuation des efforts de lutte contre la pauvreté, notamment dans les pays les plus avancés de la Zone Franc.

La surveillance du FMI devrait davantage que par le passé tenir compte de la dimension régionale de la politique économique des pays de la Zone Franc. Les services du Fonds Monétaires envisagent plusieurs initiatives :

- les conclusions des consultations bisannuelles avec les banques centrales pourraient être soumises au Conseil d'Administration ;

- la programmation monétaire devrait davantage s'effectuer sur une base régionale et non plus pays par pays pour tenir compte de la réalité d'une politique monétaire et d'un marché monétaire uniques ;

- les consultations plus formelles devraient être engagées avec la Commission de l'UEMOA où les efforts d'intégration régionale avancent de manière plus satisfaisante.

LES INSTRUMENTS D'INTERVENTION DU FMI

Afin de répondre aux besoins des pays en développement, les mécanismes existants du FMI ont été élargi et des concours spécifiques ont été créés.

I.- L'élargissement des mécanismes généraux de crédit

En 1979 a été crée le mécanisme élargi de crédit . Il est destiné à traiter des difficultés de balance des paiements qui ne résultent pas seulement de déséquilibres macro-économiques, comme un excès de demande, mais tiennent également à des problèmes "structurels", souvent plus longs et plus difficiles à régler. Les tirages peuvent atteindre 140 % de la quote-part du pays concerné, le remboursement peut être étalé sur dix ans avec quatre ans de délai de grâce.

En 1981; la politique d'accès élargi a été mise en place. Elle consiste à accroître fortement le total cumulé des tirages des pays sur le FMI pour faire face à de graves difficultés de balance des paiements. Elle autorisait initialement un pays à tirer jusqu'à 650 % de sa quote-part, au titre des tirages ordinaires et des diverses facilités. Cette limite a été réduite depuis lors à 110 % annuellement et 440 % au total.

II.- Le développement des concours spécifiques

Le besoin est apparu peu à peu d'ajouter aux concours classiques, répondant à des besoins généraux de balance des paiement et assortis d'une forte conditionnalité, des financements plus spécifiquement adaptés aux causes particulières du déséquilibre extérieur de l'emprunteur :

1) la facilité de financement compensatoire et de financement pour imprévus

Cette facilité, créée en 1988, est destinée à couvrir les difficultés de balance des paiements résultant de chocs externes non maîtrisables par les pays. Elle comprend deux volets. Le premier ( financement compensatoire ), qui reprend une facilité plus ancienne, est destiné à compenser les baisses imprévues de recettes d'exportation des pays membres. Elle permet également à un pays de faire face à des besoins exceptionnels d'importation en céréales. Le second volet ( financement pour imprévus ) est un dispositif d'assurance des accords de confirmation, c'est à dire qu'il couvre les pertes de recettes d'exportation liées à une baisse du prix du pétrole, ou les difficultés de balance des paiements liées à une hausse des taux d'intérêt, pour les pays qui ont conclu un accord de confirmation avec le FMI. Les tirages au titre de cette facilité peuvent atteindre 122 % de la quote-part d'un pays.

2) La Facilité d'ajustement structurel (F.A.S. crée en 1986) et la facilité d'ajustement renforcée (F.A.S.R., créée en 1988 et prolongée depuis)

Ces deux facilités sont destinées à aider les pays en développement les plus démunis (critère d'éligibilité à l'AID) à régler des problèmes structurels qui font obstacle à leur développement. Elles permettent d'accorder à ces pays (en majorité des pays d'Afrique sub-saharienne) des prêts concessionnels à 0,5 % d'intérêt dont les remboursements s'échelonnent dans un délai de cinq à dix après les décaissements. Les montants des prêts peuvent atteindre respectivement 70 % (F.A.S.) et 250 % (F.A.S.R.) des quote-part des pays. Ces facilités mettent l'accent sur la croissance, la saine gestion des finances publiques, la mise en oeuvre de réformes économiques, et une répartition équitable des dépenses publiques permettant de lutter contre la pauvreté dans le cadre de programmes d'ajustement structurel. La F.A.S.R. fonctionne sur le même modèle que la F.A.S. mais fait l'objet de conditionnalités plus strictes.

Le caractère concessionnel des facilités d'ajustement du FMI est obtenu grâce à un financement original. Les ressources mobilisées dans le cadre de la F.A.S. proviennent des remboursements de prêts réalisés antérieurement par le FMI grâce au produit de la vente du sixième de son stock d'or (accord de la Jamaïque en 1976). Dans le cadre de la F.A.S.R., ils proviennent principalement de contributions volontaires des Etats. La France est le deuxième contributeur à la F.A.S.R. (derrière le Japon) qui bénéficie largement aux Etats d'Afrique sub-saharienne. Le mécanisme de la F.A.S.R. a été reconduit en 1994 et les pays membres du G7 se sont engagés à assurer la pérennisation de son fonctionnement à l'horizon 2004, date à laquelle les ressources ne permettraient plus d'en poursuivre le mécanisme.

(2) La Banque mondiale

La Banque mondiale, du fait de sa surface financière qui lui permet d'être la première agence d'aide internationale, joue un rôle déterminant en matière de développement. L'Afrique sub-saharienne constitue pour elle une priorité affichée.

(a) Les niveaux d'intervention (prêts et crédits)

L'ensemble des prêts et crédits accordés par la Banque mondiale au cours de l'exercice 1995-1996 (prêts de la BIRD et crédits de l'AID) a représenté 21,5 milliards de dollars dont 2,74 au profit de l'Afrique sub saharienne, exclusivement sous forme de crédits de l'AID à conditions concessionnelles. La BIRD stricto sensu n'est pas intervenue sur la région Afrique en 1996.

Si l'Afrique continue à représenter en moyenne 40 % des crédits accordés par l'AID, sa part dans le total des prêts de la Banque mondiale reste faible (12,7 % en 1996), ce qui traduit clairement la dégradation relative des conditions économiques africaines par rapport à celles que l'on peut trouver en Amérique latine ou en Asie, régions qui apparaissent plus attractives.

L'année budgétaire 1995-1996 a été marquée par une poursuite des interventions en zone franc dont le montant est passé à 895 millions de dollars, contre 906 en 1994-1995, 1.082 en 1993-1994 et seulement 180 millions en 1992-1993.



La Banque Mondiale joue par ailleurs un rôle essentiel de catalyseur pour l'ensemble des autres aides internationales, soit en terme d'engagements des pays à mener des réformes en contrepartie de l'aide, soit vis-à-vis de la mobilisation des ressources des autres aides internationales.

(b) les thèmes prioritaires de la Banque mondiale en Afrique

La Banque mondiale accorde une attention particulière à l'Afrique et son président M. Wolfenson en poste depuis le 1er juin 1995 a fait de ce continent sa première priorité. Sa stratégie, ses interventions et l'insistance donnée à certains thèmes récurrents montrent une évolution de ses priorités sur ce continent.

La montée en puissance des aides à l'ajustement macro économique et sectoriel au cours des 10 dernières années a pris le pas sur l'aide aux projets sur le terrain. Cette évolution pourrait être modifiée avec la mise en oeuvre de programmes sectoriels d'investissement (PSI) qui conjuguent sur un même programme, concerté avec les autres agences d'aide, l'ensemble des moyens d'appui à un secteur.

L'importance accordée à certains thèmes horizontaux traduit de nouveaux axes stratégiques de la Banque :

- le renforcement des capacités locales,

- la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption;

- le développement du secteur privé,

- la lutte contre la pauvreté et les inégalités homme/femme,

- l'environnement et le développement durable.

On constate par ailleurs le développement d'activités de services et conseils auprès des pays qui ne correspondent pas à des prêts (formation, conseil, mobilisation d'autres partenaires) ainsi qu'une évolution de la Banque vers une fonction de " banque du savoir ", développée lors de la Conférence de Toronto de juin 1997 (" Global Knowledge 97 ).

Cette évolution, conjuguée avec l'externalisation d'un certain nombre de fonctions, notamment au travers de la constitution de groupes consultatifs spécifiques, traduit une autre évolution de la Banque vers un rôle plus fédérateur de mobilisation des aides internationales, sachant que ses ressources concessionnelles (AID) diminuent. La Banque mondiale vise clairement à jouer un rôle de coordination soit en tant que partenaire technique incontournable, soit en tant que bailleur de fonds de dernier recours comme l'illustre le rôle de cette institution au sein du Programme Spécial d'Assistance à l'Afrique (PSA).

Le Programme Spécial d'Assistance à l'Afrique sub-saharienne.

En 1987, a été lancé, sous l'égide de la Banque mondiale, un programme spécial d'assistance (PSA) destiné aux pays le plus pauvres et les plus endettés d'Afrique sub-saharienne. Il s'agit d'un forum de bailleurs bilatéraux et multilatéraux dont l'objectif est de mobiliser des aides à la balance des paiements pour les pays d'Afrique sub-saharienne et d'améliorer leur soutien aux réformes d'ajustement.

Les membres du PSA se réunissent deux fois par an et les travaux effectués dans ce cadre sont organisés par la vice-présidence pour l'Afrique de la Banque mondiale. D'une durée initiale de 3 ans, ce programme en est à sa quatrième phase (PSA I : 1988-1990, PSA II : 1991-1993, PSA III : 1994-1996). La décision de reconduire une quatrième phase (1997-1999) a été confirmée en décembre 1993.

La France a dès 1987, soutenu cette initiative, avec notamment pour objectif de mobiliser des financements hors-projet des économies africaines.

Dans ce cadre, la position française est de veiller à ce que les capacités et les caractéristiques des pays soient correctement prises en compte par les bailleurs, afin de définir une politique en matière d'ajustement à la fois réaliste et adaptée. La France estime aussi que ce forum doit conserver ce qui fait sa spécificité et son efficacité : la réflexion sur l'aide à l'ajustement et la satisfaction des besoins de financement qui se dégagent à ce titre.

Pendant les 3 premières phases du PSA, les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux ont décaissé près de 21 milliards de dollars au titre du soutien à la balance des paiements. Les financements prévus pour le PSA IV sont estimés à 4 milliards de dollars. Compte tenu de l'amélioration générale des performances économiques des pays africains, une réduction des besoins nets en matière d'aide à l'ajustement est perceptibles. Par ailleurs, l'évolution favorable de la situation économique de certains pays permet d'envisager des modifications dans les soutiens financiers qui leurs sont apportés, notamment la mise en oeuvre de réformes dites "de seconde génération" destinées à asseoir la croissance économique sur des bases durables et prenant davantage en compte des objectifs de réduction de la pauvreté.

Dans le cadre du PSA, divers groupes de travail se sont constitués autour de thématiques liées aux modes de gestion économiques dans le cadre des processus d'ajustement (revue des dépenses publiques, mise en oeuvre des conditionnalités, réforme des administrations publiques, ajustement économique et réforme politique, mise en oeuvre de programmes sectoriels d'investissement, réduction de la pauvreté, femmes et ajustement) et ont produit des documents de réflexion sur les différents thèmes intéressant le développement. Afin de renforcer l'efficacité des réflexions menées dans ce cadre, les travaux du PSA ont été dernièrement recentrés autour de deux thèmes centraux : la gestion macro-économique d'une part, et la lutte contre la pauvreté et les politiques sociales d'autre part.

Le renforcement des capacités locales

La Banque mondiale est à l'origine d'une première initiative lancée en février 1991 pour le Renforcement des Capacités en Afrique qui s'est concrétisée par la mise en place d'une fondation, l' African Capacity Building Foundation (ACBF) dont le siège est établi à Harare. Cette fondation à laquelle participent plusieurs institutions multilatérales et bilatérales, dont la Coopération française, finance un trentaine de projets qui visent à renforcer les capacités africaines dans les domaines de la recherche en économie, de l'analyse macro-économique et de la gestion du développement.

Plus récemment, en 1996, la Banque mondiale s'est fait le porte-parole d'une initiative de plus large portée en vue de mener un partenariat pour le renforcement des capacités en Afrique, sur la base d'un rapport préparé par les gouverneurs africains de la Banque mondiale. Les recommandations de ce rapport préconisent la mise en place d'un groupe permanent de réflexion entre les institutions d'aide et les gouvernements africains afin de développer des actions spécifiques axées sur le renforcement des capacités, et d'y intégrer les préoccupations de formation des cadres et responsables du secteur public et du secteur privé. Les discussions en cours sur la mise en place de cette initiative portent sur la mise en cohérence des diverses actions dans ce domaine.

Le développement du secteur privé

L'essor du secteur privé est devenu un des objectifs essentiels que s'est fixée la Banque pour parvenir à une croissance durable dans les pays en développement.

Afin de coordonner l'ensemble des actions du groupe de la Banque mondiale concernant le développement du secteur privé, ainsi que celles des autres organismes qu'elle supervise, la Banque s'est dotée d'une Direction exécutive pour l'ensemble du groupe.

Les programme sectoriels de la Banque mondiale concernent l'environnement économique du secteur privé, la restructuration du secteur public, le développement du secteur financier et les transferts de ressources afin d'appuyer les entreprises privées. Ses actions portent plus spécifiquement sur le niveau institutionnel (législation, réforme des structures) et l'amélioration des politiques économiques des Etats. Elle organise des ateliers régionaux ou par pays rassemblant toutes les parties prenantes pour examiner l'ensemble des problèmes qui se posent et proposer des programmes d'action. Elle privilégie à cet effet des consultations et des actions centrées sur l'amélioration du dialogue entre pouvoirs publics et secteur privé.

Les appuis directs et financiers au secteur privé relèvent de la Société Financière Internationale (SFI). Le rôle de la SFI dans la stratégie du groupe tend à s'amplifier. La SFI a approuvé en 1995-1996 des concours financiers pour son propre compte de 3,2 milliards de dollars sur l'ensemble de pays en développement pour 264 projets générant un investissement total se montant à 19,6 milliards de dollars, en cofinancement avec d'autres bailleurs de fonds. Ses interventions en Afrique sub-saharienne ont concerné 71 projets dans une vingtaine de pays pour des financements de 175 millions de dollars dont 60 % concernaient des activités de taille PME/PMI.

La SFI gère par ailleurs un service d'appui aux PME/PMI africaines (le Service de Promotion et de Développement des Investissements en Afrique : APDF). En place depuis 1986, ce service dispose de 4 bureaux régionaux ; il apporte un concours financier pour la réalisation d'études préalables à des projets d'investissement ; il a ainsi permis de soutenir une quarantaine de projets par an au cours des deux derniers exercices. La Coopération française participe activement au financement de ce dispositif.

Le Fonds pour l'Entreprise en Afrique (FEA), issu d'un programme pilote lancé en 1988, fournit une assistance aux PME en accordant des financements allant de 100.000 à 1,5 million de dollars. 42 projets d'investissement ont ainsi été financés pour un montant de 28 millions de dollars en 1996.

Le " Service Conseil pour l'Investissement Etranger " (FIAS), supervisé conjointement par la SFI, la Banque mondiale et l'Agence Multilatérale de Garantie des Investissements, autre émanation de la Banque, apporte un conseil au niveau gouvernemental sur toutes les questions liées à l'investissement étranger. Depuis sa création en 1986 le FIAS a mis en oeuvre sur le continent africain 111 projets dans 35 pays.

La SFI a également créé AMSCO ( African Management Service Company ) pour mener des programmes d'assistance technique au niveau de l'encadrement technique et de la gestion des entreprises.

L'Agence Multilatérale de Garantie des Investissements (AMGI) assure pour sa part une garantie des investissements des entreprises contre les risques politiques. L'AMGI devrait, selon les orientations de la Banque mondiale, renforcer son rôle de garantie pour attirer davantage les investisseurs privés dans le financement des projets d'infrastructure.

La stratégie de lutte contre la pauvreté

La lutte contre la pauvreté est l'un des objectifs fondamentaux de la stratégie d'aide que soutient la Banque.

Cette stratégie a deux volets, l'un relatif aux politiques de croissance économique et d'emploi, l'autre concernant l'accès des pauvres aux infrastructures de base, aux services sociaux et au crédit. Elle est intégrée dans les opérations de la Banque qui insiste dans ses rapports sur l'analyse des causes de la pauvreté et mène des évaluations de la pauvreté par pays.

La Banque mondiale chercher à intensifier son rôle et ses actions dans deux domaines prioritaire, l'éducation et la formation d'une part, la nutrition et la santé d'autre part.

Au cours de l'exercice 1995-1996, la Banque (AID + BIRD) s'est engagée pour des projets d'éducation dans le monde à hauteur de 1,7 milliard de dollars dont 132 millions de dollars pour l'Afrique sub-saharienne.

Dans les domaines de la population, de la santé et de la nutrition elle a continué à mener de nombreux projets en 1996 (pour un montant total de 159 millions de dollars) en Afrique sub-saharienne.

La Banque a par ailleurs mis en place un programme pilote spécifique (groupe consultatif pour aider les plus pauvres) auquel la Coopération française apporte un appui financier. Celui-ci vise à tester des modes d'intervention directe auprès des populations défavorisées, principalement en apportant un appui à la promotion des structures de microcrédit.

L'environnement et le développement durable

La doctrine de la Banque mondiale se résume ainsi : " sans bonne protection de l'environnement, pas de développement durable, sans développement, pas de protection de l'environnement ".

Le point d'orgue des préoccupations en matière d'environnement a été la tenue en 1992 de la Conférence de Rio de Janeiro (Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le développement). La Banque mondiale a activement participé à la préparation de cette Conférence, et à son suivi (Agenda 21). Elle considère que les quatre problèmes principaux qui se posent concernent le réchauffement global, la diminution de la teneur en ozone dans la haute atmosphère, la perte de la diversité génétique, la pollution des eaux internationales. La Banque mondiale intègre largement l'étude des conséquences en matière d'environnement, dans l'évaluation de ses projets et en tire des conséquences pratiques. Elle a codifié sa politiques et les directives à suivre dans un manuel. En Afrique, elle soutient la réalisation des plans nationaux d'action environnementale (PNAE), en liaison avec la communauté des bailleurs de fonds.

LE GROUPE DE LA BANQUE MONDIALE

Le Groupe de la Banque mondiale désigne à la fois la BIRD (Banque internationale pour la reconstruction et le développement) et son institution affiliée, l'AID (Association internationale de développement). La BIRD a deux autres filiales, la SFI (Société financière internationale) et l'AMGI (Agence multilatérale de garantie des investissements). L'objectif commun de ces institutions est d'acheminer vers les pays en développement des ressources financières fournies par les pays développés.

Créée en 1945, la BIRD appartient aux gouvernements de 155 pays. La BIRD, dont le capital est souscrit par ses membres, finance surtout ses opérations de prêt au moyen des emprunts qu'elle contracte sur les marchés financiers mondiaux.

Une importante partie de ses ressources provient également de ses bénéfices non distribués et des remboursements de ses prêts. Ces derniers ont généralement un différé d'amortissement de cinq ans et sont remboursables sur une période de 15 à 20 ans. Ils sont dirigés vers les pays en développement qui en sont à des stades de croissance économique et sociale plus avancés. Le taux d'intérêt que la BIRD perçoit sur ses prêts est calculé selon une directive qui est fonction du coût des emprunts qu'elle contracte.

La BIRD ne doit accorder des prêts qu'à des fins productives et doit stimuler la croissance économique dans les pays en développement auxquels elle prête.

Elle doit prendre dûment en considération les perspectives de remboursement. Ses prêts ne sont consentis qu'à des Etats ou doivent être garantis par les Etats intéressés. L'utilisation de ces capitaux ne peut être limitée à des achats dans un pays membre particulier.

Enfin, les décisions que prend la BIRD en matière de prêts doivent s'inspirer uniquement de considérations d'ordre économique.

L'AID a été créée en 1960 pour fournir une aide aux mêmes fins que la BIRD, mais surtout aux pays en développement plus pauvres et à des conditions qui pèseraient moins lourdement sur leur balance des paiements que les prêts de la BIRD.

L'aide de l'AID va donc essentiellement aux pays très pauvres, c'est-à-dire aux pays dont le produit national brut annuel est égal ou inférieur à 580 dollars (en dollars de 1989) par habitant. Suivant ce critère, plus de 40 pays peuvent bénéficier de crédits de l'AID. Tous les Etats membres de la BIRD peuvent adhérer à l'AID et 139 d'entre eux en font partie à c jour.

Les fonds utilisés par l'AID, dénommés crédits pour les distinguer des prêts de la BIRD, proviennent en majeure partie de souscriptions et de reconstitutions générales fournies par ses pays membres les plus industrialisés et les plus avancés, et de transferts du revenu net de la BIRD.

Les crédits de l'AID ne sont accordés qu'à des Etats. Ils ont une durée de 35 ou 40 ans, dont un différé d'amortissement de 10 ans, et ne portent pas d'intérêt.

La SFI, constituée en 1956, a pour fonction de participer au développement économique de pays peu avancés en encourageant la croissance du secteur privé de leur économie et en aidant à mobiliser à cette fin des capitaux, soit dans le pays même, soit à l'étranger.

L'AMGI , créée en 1988, a pour mission spéciale d'encourager les prises de participation et autres flux d'investissements directs en faveur des pays en développement en éliminant les obstacles non commerciaux. A cet effet, elle offre des garanties aux investisseurs contre les pertes résultant de risques non commerciaux, aide les gouvernements des pays membres en développement de ses conseils pour tout ce qui touche à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques, programmes et procédures liés aux investissements étrangers et s'attache à promouvoir un dialogue sur les problèmes d'investissement entre les milieux d'affaires internationaux et les gouvernements des pays d'accueil. Au 30 juin 1991, 101 pays avaient signé la convention portant création de l'AMGI et 76 l'avaient également ratifiée.

2. L'aide publique communautaire

a) La contribution française à la politique communautaire d'aide au développement

Comme tous les Etats européens, la France contribue à l'aide multilatérale européenne, d'une part, par la voie du budget général et, d'autre part, par les contributions volontaires qu'elle effectue au profit du Fond européen de développement (FED) plus spécifiquement destiné aux pays ACP. Cette contribution a évolué de la façon suivante :

(1) Contribution directe à l'aide financée sur le budget communautaire

Compte tenu de la clef de contribution de la France au budget communautaire (aujourd'hui de 17,7 % ^{5( * )} ), on peut estimer que la part de la contribution française destinée à financer l'aide au développement de la Communauté, financée sur le budget communautaire, s'établissait à 2,3 milliards de francs en 1995, 2,8 milliards en 1996 et devrait représenter 3,2 milliards en 1997 comme en 1998.

(2) Contribution au FED

La part de la France dans ces financements est fonction de sa clef de contribution au FED, différente de sa clef de contribution au budget communautaire. Cette clef était de 25,26 % pour le V ^ème FED, de 23,58 % pour le VI ^ème FED, de 24,37 % pour le VII ^ème FED et de 24,3 % pour le VIII ^ème FED.

La contribution de la France au FED pour 1997 s'établit à 1,9 milliards et devrait être de 2,3 milliards pour 1998.

Comme le montre le tableau ci-après, la France est, depuis le VIII ^ème FED, le premier pays contributeur du FED.

La faiblesse relative des contributions de 1996 (1,4 milliard) et 1997 (1,9 milliard) tient au fait que la Communauté disposait de nombreux excédents de trésorerie non utilisés. La France a donc réduit sa participation en 1997, ce qui explique la faiblesse des crédits de paiement inscrits au chapitre 68-02 l'an dernier (600 millions de francs). Pour 1998, sont inscrits sur ce même chapitre, 1.612 millions de francs de crédits de paiement ce qui, compte tenu des reports de crédits de l'an dernier (2.752 MF) devrait permettre d'honorer nos engagements pour 1997 et 1998.

b) La politique communautaire d'aide au développement

L'Union européenne représente contribue, à elle seule, à 50 % de l'APD mondiale. Nous envisagerons successivement les instruments dont elle dispose et l'évolution de la politique communautaire.

(1) Les instruments d'intervention de l'aide publique communautaire

Les aides communautaires sont gérées par la Commission et la Banque européenne d'investissement (BEI). Elles se répartissent entre l'aide programmée qui est celle accordée par l'intermédiaire du Fonds européen de développement (FED) aux pays ACP, dans le cadre de la convention de Lomé, et l'aide non programmée qui regroupe les actions extérieures de la Communauté inscrite à la sous-section B (ex-titre 9) du budget général.



Comme on peut le constater, les crédits transitant par l'intermédiaire du FED ne représentent plus qu'environ 20 % de l'aide communautaire en 1997 contre 53,6 % en 1988.

(a) L'aide communautaire liée aux accords de Lomé

La politique de Lomé a été successivement définie par trois conventions quinquennales depuis 1975. La Convention de Lomé IV, signée le 15 décembre 1989, est entrée en vigueur le 1er décembre 1991 et à vocation à s'appliquer jusqu'en l'an 2000.

Elle comporte deux grands objectifs :

1. aider les pays ACP, par l'intermédiaire de subventions ou de capitaux à risques du FED et de prêts de la BEI, à réaliser des programmes de développement régionaux (voir infra). Quatre instruments relevant spécifiquement du FED contribuent également à mettre en oeuvre cette politique :

- le Stabex a été instauré dans le but de donner aux pays ACP des fonds leur permettant de compenser les pertes de recettes imputables aux fluctuations de prix ou de quantités des produits agricoles exportés vers les Etats membres de la Communauté. Le Stabex a été doté de 1,7 milliards d'écus aux termes des accords de Lomé IV (99 % ont été consommés) et de 1,8 milliards d'écus aux termes des accords de Lomé V.

- le Sysmin est une facilité de financement spéciale, créée sou la convention de Lomé II dans le but d'aider les pays ACP fortement tributaires de leurs exportations minières vers la Communauté à compenser les effets néfastes sur leurs revenus des graves perturbations temporaires affectant le secteur minier. Au titre de Lomé IV, le Sysmin a été doté de 482,5 millions d'écus. Fin 1996, les engagements cumulés s'élevaient à 60 % de la dotation.

- l'aide à l'ajustement structurel : depuis l'entrée en vigueur de Lomé IV, et jusqu'à fin 1995, la Commission a pris des décisions de financement dans le domaine de l'ajustement structurel pour un montant total de 1.601 millions d'écus.

-l'aide d'urgence pour les catastrophes naturelles et les réfugiés. Dans le cadre de Lomé IV, l'Union européenne a disposé de 46 millions d'écus pour 1995 et de 3 millions d'écus pour 1996. L'essentiel de l'aide passe désormais par le budget général (653 millions d'écus en 1996).

2. favoriser le commerce avec les pays ACP à travers certains arrangements commerciaux :

- l'accès en franchise et hors contingent au marché de la Communauté européenne pour presque toutes les exportations ACP ;

- l'achat garanti par la Communauté européenne d'un volume de sucre ACP aux prix en vigueur dans la Communauté ;

- la mise en place de moyens financiers destinés à la promotion et au développement du commerce.

(i) Le Fonds européen de développement

Le Fonds européen de développement (FED) accorde des aides non remboursables ^{6( * )} pour financer des actions s'intégrant dans les plans et programmes de développement économique et social des Etats ACP.

Le montant du FED est négocié pour la durée de chaque convention ACP/CEE. Pour 1990 à 1995, c'est-à-dire Lomé IV, le VII ^ème FED s'élève à 12 milliards d'écus. Pour 1995 à 2000, c'est à dire Lomé V, le VIII ^ème FED s'élève à 13,3 milliards d'écus.

Les tableaux ci-après donnent une répartition par pays et par secteur des aides accordées par le FED. On observera en particulier l'importance des programmes généraux, multisectoriels et d'ajustement structurels, qui à eux trois représentent plus de la moitié des programmes du FED.

(ii) La Banque européenne d'investissement

Dans le cadre de la convention de Lomé IV, la BEI a été chargée un montant de 825 millions d'écus réservés au financement de capitaux à risque. Par ailleurs, au titre de ce protocole, la BEI, sur ces ressources propres, dispose de 1,2 milliards de crédits assortis de bonifications d'intérêts.

En 1995 et en 1996, la BEI a pu octroyer des prêts (capitaux à risque ou prêts bonifiés sur ressources propres) uniquement sur l'enveloppe de ce protocole et sur les reliquats des protocoles précédents, les crédits du protocole financier 1995-1999 de la quatrième convention de Lomé n'étant pas encore disponibles.

La répartition géographique des crédits accordés en 1995 et 1996 par la BEI s'établit comme suit :

1995 1996

Afrique : 73 % 47 %

Caraïbes : 14 % 50 %

Pacifique : 13 % 1 %

Autres : 1 % 2 %

Les financements concernent pour les deux tiers les infrastructures de base nécessaires au développement économique des pays concernés. Le secteur industriel a bénéficié également de crédits conséquents, d'autant plus importants que la BEI a accordé plusieurs prêts globaux, conclus avec des instituts financiers locaux, pour le financement de petites entreprises.

(b) L'aide non programmée

Le tableau ci-après donne le détail des aides regroupées sous la section "actions extérieures" de la Communauté.



Au-delà de ces modes de coopération spécifiques, la Communauté a développé des instruments dont peuvent bénéficier tous les PVD.

-le système des préférences généralisées (SPF) : introduit en 1971, il offre à tous les PVD des extensions ou des réductions de droit de douane pour tous les produits industriels et pour de nombreuses denrées alimentaires transformées ;

- le COMPEX : système de compensation des pertes sur recettes d'exportation, calquée sur le STABEX, au bénéfice exclusif des pays les moins avancés non signataires de la convention de Lomé.

(2) Les évolutions récentes de l'aide communautaire
(a) Une extension progressive du champ géographique

Si on analyse la situation dans une perspective historique, on constate une érosion progressive de la préférence pour les pays ACP et une mondialisation de l'aide communautaire. En effet, on assiste à une augmentation considérable de l'aide au pays de l'est, de l'aide aux pays du bassin méditerranéen et, dans une moindre mesure de l'aide aux pays d'Amérique Latine et d'Asie. Les pays ACP qui bénéficiaient de 65 % des financements extérieurs de l'Union (budget plus FED) sur les trois dernières années du VIème FED (1988-1990) n'en attirent plus que 42 % au cours du VIIème FED et 33,5 % en 1996 et moins de 30 % sur la base du projet de budget 1998. Cette évolution devrait se poursuivre d'ici la fin de la décennie.

(b) Une coopération de plus en plus ambitieuse

Comme on a pu le voir sur les tableaux qui précèdent, les volumes des interventions extérieures de la Communauté européenne ont considérablement augmenté.

Par ailleurs, au fur et à mesure de son accroissement, l'aide communautaire est devenue de plus en plus diversifiée. Elle utilise des instruments nombreux : subventions à des programmes nationaux ou régionaux, aide à l'ajustement structurel, systèmes stabex et sysmin, aide d'urgence, aide aux réfugiés, bonifications d'intérêt, capitaux à risques, prêts de la BEI pour des projets nationaux et régionaux.

(c) Une coopération de plus en plus "politisée"

L'aide au développement est devenue l'un des éléments de la "politique extérieure" de l'Union européenne et l'un des moyens d'affirmer l'existence de l'Europe. Elle est de ce fait de plus en plus souvent conditionnée au respect des droits de l'homme et des grands principes démocratiques.

(d) Un vieillissement prématuré de la convention de Lomé

La convention de Lomé constituait un système novateur et précurseur. Novateur, parce que reposant sur une gestion paritaire et un partenariat porteur d'un véritable dialogue Nord-Sud, voire Sud-Sud. Précurseur, parce qu'elle anticipait sur les recommandations actuelles qui tendent au développement des capacités institutionnelles des pays en développement.

Cependant, elle n'a pas su éviter les écueils bureaucratiques d'un système fondé sur des procédures complexes et parfois rigides, mal adapté pour prendre en compte la diversité de 70 pays aux intérêts parfois divergents.

Surtout, la convention souffre d'une perte de singularité. Les préférences commerciales subissent une érosion continue due aux accords de Marrakech sur l'organisation mondiale du commerce et à la multiplication des accords passés par l'Union avec les pays tiers. Les pays ACP n'ont plus la primeur d'une relation commerciale privilégiée avec l'Union européenne.

CHAPITRE II

LES CRÉDITS DU MINISTÉRE DE LA COOPÉRATION

Nous examinerons successivement l'exécution des budgets pour 1996 et 1997 et le projet de budget pour 1998.

I. L'EXECUTION DES BUDGETS DE 1996 ET 1997

A. L'EXECUTION DU BUDGET DE 1996

Le budget pour 1996 du ministère de la coopération a été voté à hauteur de 7.287 millions de francs pour les moyens de paiement (DO + CP) et à hauteur de 2.837 millions de francs pour les autorisations de programme (AP).

Les crédits effectivement ouverts pour 1996 ressortissent à 7.911 millions de francs pour les moyens de paiement, soit un dépassement de dépenses de 624 millions de francs (+8,6 %) et à 2.235 pour les autorisations de programme, soit une baisse de 21 % par rapport à la dotation initiale (-21,2 %).

Les variations intervenant en cours d'année sont traditionnellement importantes au budget de la coopération. L'écart constaté en 1996 est cependant plus significatif que celui des années précédentes (282 MF soit + 3,6 % en 1994 et 544 MF soit + 7 % en 1995).

Ce surplus de crédits accordés est principalement dû à d'importants reports de crédits.

1. Gestion des autorisations budgétaires

a) Les reports de crédit

Comme les années précédentes, le ministère a bénéficié de l'intégralité des reports pour un montant total de 1.020 MF contre 643,8 en 1995. Ce montant élevé s'explique par les difficultés rencontrées en fin de gestion 1995 en raison du maintien d'un gel résiduel et de la suppression de la "journée complémentaire".

Plus de la moitié des reports proviennent des crédits de paiement (541 MF) dont 462 MF sur les crédits de paiement du FAC.

b) La régulation budgétaire

Conformément à la lettre du ministre des finances une mise en réserve de 15 % des dépenses ordinaires (hors crédits de personnel, crédits évaluatifs et provisionnels) et de 25 % des crédits de paiement correspondant aux autorisations de programme ouvertes en 1996 a été opérée le 26 février 1996. Ont été exclues de cette mise en réserve, les crédits relatifs aux concours financiers, ainsi que le transport de l'aide alimentaire et de l'aide d'urgence, traditionnellement exclus de la base de régulation car concernant des engagements extérieurs.

Au total les blocages ont concerné 325 MF en DO + CP et 709 MF en autorisations de programme.

c) Les ouvertures et les annulations de crédit

La loi de finances rectificative pour 1996 a autorisé les ouvertures de crédit suivantes :

- 5,7 MF (chapitre 31-90) pour permettre de couvrir les dépenses de rémunérations dans les services extérieurs ;

- 59,3 MF (chapitre 41-43) au titre du remboursement du préfinancement en début de gestion 1996 des aides à Air Afrique et à Madagascar ;

- 0,721 MF en AP et CP (chapitre 57-10) au titre du rattachement des produits de la vente d'un immeuble (Grigny).

Ces ouvertures ont été compensées par des annulations fixées par l'arrêté du 13 novembre 1996 à hauteur de 137 MF en DO et 75,7 MF en AP et CP. Au total, les annulations prises en loi de finances rectificative, pour 550,24 millions de francs (DO +CP) représentent 7?55 % de la loi de finances initiale pour 1996 et les ouvertures (85,7 MF) soit 1,18 %. Les autorisations de programme annulées s'élèvent à 701 millions de francs, soit 24,7 % de la loi de finances initiale.

d) Les fonds de concours

Les fonds de concours rattachés en gestion 1996 s'établissent à 58,5 millions de francs, soit à un niveau inférieur à celui de 1995 (71,7 MF) et 1994 (65,5 MF).

2. Consommation des crédits

Sur la plupart des chapitres du budget, les taux d'engagement des crédits ont atteint 100 % à fin 1996, à l'exception des concours financiers et du transport de l'aide alimentaire.

Le taux d'engagement des crédits du titre III est de 100 % et des ordonnancements de 99,7 %, contre respectivement 99,8 et 99 % en 1995. En ce qui concerne les crédits de fonctionnement, les taus d'engagement sont de 100 % et les taux d'ordonnancements de 94 %, en raison d'un dégel tardif des crédits bloqués en février et non annulés en septembre.

Le taux d'engagement des crédits du titre IV est supérieur à celui de 1995 qui n'était que de 83 %. En volume, les engagements ont baissé de 5 %. Cette baisse résulte d'une régulation plus importante en 1996. Le taux d'ordonnancement est passé de 80,2 % à 78,8 % alors que le volume des crédits ordonnancés a baissé de 6,8 %.

B. L'EXECUTION DES SIX PREMIERS MOIS DU BUDGET 1997

1. La gestion des autorisations budgétaires

Conformément à la lettre du ministère de l'économie et des finances du 17 mars 1997, des blocages à titre conservatoire ont été opérés en vue d'une régulation. La régulation s'est établie sur une base variable selon les chapitres, de 15 % pour les dépenses ordinaires (hors crédits de personnel, crédits évaluatifs et provisionnels) et de 25 % pour les mesures nouvelles en autorisations de programme et les crédits de paiement correspondant. Ont été exclus de la régulation, les frais de réception et de déplacements ministériels, les concours financiers, le transport de l'aide alimentaire et d'aide d'urgence ainsi que les crédits destinés à financer les projets dans les pays les plus pauvres (chapitre 68-91, article 40).

Au total, ont été bloquées 170,6 millions de francs de dépenses ordinaires, soit 4,9 % de la dotation votée en loi de finances initiale et 606,4 millions de francs d'autorisations de programme et 85 millions de francs de crédits de paiement soit respectivement 25 % et 4,4 % des dotations initiales.

L'arrêté du 9 juillet 1997 a annulé les crédits selon la ventilation indiquée dans le tableau ci-après. Au total, les crédits annulés sont légèrement moins importants que les crédits gelés et représentent 9,6 % de la dotation initiale pour les crédits de paiement et 9,9 % pour les autorisations de programme.

2. La consommation des crédits au 1er juillet 1997

S'agissant d'abord des crédits de fonctionnement, les engagements représentent 74 % de la dotation initiale et les ordonnancements 50 %. Pour les crédits de rémunérations, les engagements constituent 90 % de la dotation initiale. Ce fort pourcentage s'explique par des engagements provisionnels, les ordonnancements étant à 48 % de la dotation initiale, soit la moitié environ de la dotation à la fin du sixième mois. Le niveau d'engagement des cotisations sociales est à 112 % de la dotation initiale, ce qui s'explique par un transfert en gestion sur ces lignes de la charge de la part employeur des cotisations maladie. Les ordonnancements sont à 68 % de la dotation initiale et à 57 % des crédits ouverts. Les crédits de matériel et de fonctionnement des services sont engagés à 79 % et ordonnancés à 44 %. Quant aux crédits de subventions, les engagements sont à 55 % de la dotation initiale et les ordonnancements à 50 %.

Concernant le titre IV, le niveau des engagements s'élève à 57 %, celui des ordonnancements à 35 %. Sur les chapitres d'assistance technique civile et militaire, les engagements se situent en moyenne à 70 % tandis que les ordonnancement représentent environ 45 % de la dotation. Sur les crédits d'ajustement structurel, les engagements comme les ordonnancements ont à un niveau faible, qui s'explique notamment, par le faible nombre des conventions signées.

Sur le titre V, les faibles taux d'engagements, tant en crédits de paiement (34 %) qu'en autorisations de programme (15 %) sont dus à des retards de gestion, notamment causés par l'attente des délégations de signature. Plusieurs engagements ont eu lieu depuis et certains marchés sont en voie d'être signés.

Enfin, au titre VI, les affectations d'autorisations de programme du FAC représentent 72 % de la dotation, 68 % pour ce qui concerne les ordonnancements de crédits de paiement. Un quatrième comité directeur devrait se tenir d'ici à la fin de l'année.

II. LE PROJET DE BUDGET POUR 1998

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Le budget de la coopération pour 1998 s'élève à 6,5 milliards de francs en moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit une diminution de 239 millions de francs (-3,5 %) par rapport au budget voté de 1997.

Les autorisations de programme demandées s'élèvent à 2,3 milliards de francs, soit une diminution de 104 millions de francs (4,5 %) par rapport aux autorisations votées pour 1997.

Cette diminution sensible des crédits de la coopération résulte, d'une part, de la réduction des besoins de financement des pays de la zone franc, dont la situation a continué de s'améliorer depuis la dévaluation du franc CFA et, d'autre part, de la poursuite de la politique d'économies en matière d'assistance technique. Il convient du reste de relever d'emblée que la diminution en volume du budget de la coopération, soit 238,7 millions de francs, s'explique en partie par la diminution des crédits du chapitre 41-43 (concours financiers), soit 223 millions de francs, ce qui traduit une diminution des crédits d'ajustement structurel et donc une amélioration de la situation économique des pays du champ.

1. Présentation des crédits du secrétariat d'état à la coopération par nature de dépenses

a) Les crédits

Le tableau ci-après fournit le détail des évolutions du budget de la coopération pour 1998 par titre.

(1) Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires représentent un peu moins de 70% du budget de la coopération. Elles connaissent une évolution contrastée :

Les moyens des services (titre III) atteignent 989 millions de francs et augmentent de 12,2 millions de francs (+ 1,25 %). Cette légère progression tient essentiellement à l'augmentation, d'une part, des crédits relatifs aux rémunérations d'activité (346,8 millions) qui représentent 35 % des crédits de ce titre et augmentent de 2 % et, d'autre part, des subventions de fonctionnement (467,6 millions) qui représentent 47 % des crédits de ce titre et augmentent de 1,8 %. En revanche, les crédits relatifs au matériel et au fonctionnement des services (127 millions de francs), qui représentent 13 % des crédits de ce titre, diminuent de près de 5 %.

Les interventions publiques (titre IV) représentent 3,4 milliards de francs et diminuent de 368 millions de francs (- 9,7 %). Les principales diminutions sont effectuées au titre de la révision des services votées (- 406 MF) et portent, d'une part, sur la réduction des concours financiers (- 240 MF) et, d'autre part, sur la réduction des effectifs de la coopération technique (- 159 MF) aussi bien civile (suppression de 225 postes d'enseignants et de 10 postes de techniciens) que militaire (suppression de 70 postes d'assistants techniques).

(2) Les dépenses en capital

Les crédits de paiement demandés pour 1998 s'élèvent à 2 milliards de francs (+ 6 %) et représenteront près de 32 % du budget de la coopération en 1998 (29 % en 1997). Cette augmentation recouvre une évolution contrastée entre les investissements exécutés directement par l'État (titre V) qui diminuent de 33 % et les subventions d'investissement (titre VI) qui augmentent de 7 %.

La diminution des crédits du titre V, qui ne représentent qu'une très faible part des dépenses en capital (28 MF, soit 0,44 %), s'explique essentiellement par la diminution de 20 millions de francs des crédits d'équipement relatifs aux écoles françaises.

L'augmentation des crédits du titre VI, qui représentent 2 milliards de francs, résulte entièrement de l'augmentation significative des crédits du Fonds d'aide à la coopération (FAC). On notera à cet égard, que sont désormais intégrés dans les crédits du FAC les anciens chapitres 68-92 (coopération en matière de recherche : 500.000 F) et 68-94 (subventions et participations pour la réalisation de diverses opérations immobilières relatives aux écoles françaises de droit local : 2,8 MF).

Les autorisations de programme demandées sont de 2,3 milliards de francs , en baisse de 4,3 % par rapport aux autorisations votées pour 1997. Ces dotations doivent permettre, d'une part, de financer des projets de développement dans les États relevant de la compétence du secrétariat d'État à la coopération et, d'autre part, de financer, sous forme de dons, des projets de développement à destination des pays les plus pauvres.

b) Les emplois

Le projet de budget pour 1998 prévoit la suppression nette de 12 emplois budgétaires dont 7 dans l'administration centrale, 2 dans les missions de coopération et d'action culturelle et 3 dans les centres médico-sociaux. Au total, le budget du secrétariat d'État à la coopération comprend 1.029 emplois budgétaires.

2. Présentation des crédits du secrétariat d'état à la coopération par agrégat

Le budget de la coopération comprend 3 agrégats dont le tableau ci-après retrace l'évolution.

a) L'administration générale

L'agrégat "administration générale" regroupe les frais de personnel et les moyens de fonctionnement de l'administration centrale et des services extérieurs (missions de coopération et d'action culturelle, centres culturels et centres médico-sociaux), les crédits consacrés à l'action sociale et à la formation des personnels du ministère ainsi que les crédits de fonctionnement et d'entretien du parc immobilier.

Plus des deux tiers de ces crédits représentent des dépenses de rémunérations et de charges sociales.

Les crédits consacrés à cette action représentent 650 millions de francs , soit à peine 10 % des crédits du secrétariat d'État à la coopération. Ces crédits enregistrent une légère diminution (- 0,4 %) par rapport à 1997.

b) L'aide et la coopération

Cet agrégat regroupe l'ensemble des interventions du ministère dans les pays de son champ de compétence, soit 5,5 milliards de francs . Il représente près de 85 % du budget de la coopération et affiche la plus forte baisse pour 1998, soit 4 % : trois de ses quatre principaux postes enregistrent une diminution significative.

(1) La coopération militaire

Les crédits de coopération militaire atteignent 703 millions de francs, en baisse de près de 5 % par rapport à 1997. Ils représentent près de 11 % du budget de la coopération.

L'assistance militaire technique française est présente dans 20 pays où elle remplit trois types d'activités : la mise à disposition d'experts français, l'accueil en France de stagiaires, la fourniture de prestations et de matériels. Dans les autres pays du champ, l'assistance militaire se limite à la prise en charge de quelques stagiaires.

Outre le redéploiement du dispositif français en Afrique (voir encadré ci après) les principales évolutions prévues pour 1998 concernent :

· la baisse des effectifs d'assistance militaire technique, ramenant le nombre total d'assistants de 714 à 644, soit - 70 assistants ;

· le maintien de l'aide en matériel au niveau atteint par la loi de finances pour 1997, soit 180 millions de francs.

· l'augmentation des crédits de formation de stagiaires militaires étrangers de 12,5 millions de francs, soit 104 millions de francs. Ces crédits ont permis d'accueillir, en 1997, 1.570 stagiaires étrangers dans des écoles militaires françaises ou dans les écoles interafricaines.

(2) La coopération civile

Les crédits consacrés à la coopération technique civile s'élèvent à 1,91 milliard de francs, en diminution de 4 % par rapport à 1997. Ils représentent près de 30 % du budget de la coopération.

Sur ce total, 1.377 millions de francs concernent les crédits d'assistance technique de longue durée, 296 millions de francs l'appui aux organismes concourant au développement et 245 millions de francs les bourses et la formation.

Outre la poursuite de la déflation de l'assistance technique directe (suppression de 225 postes d'enseignants et de 10 postes de techniciens) dont il a déjà été fait mention, les principales mesures concernant la coopération civile consistent à réaliser des économies sur :

· les crédits d'appui aux organismes concourant au développement (-10 MF) ;

· les crédits de bourses, formation, échanges et transferts de savoir faire (- 3 MF) ;

· les crédits d'assistance technique sur contrat de prestation de service (- 0,8 MF).

Le dispositif militaire Français en Afrique

I. DISPOSITIF ACTUEL

Le dispositif actuel comprend deux composantes :

Forces prépositionnées.

A ce jour, le dispositif prépositionné en Afrique représente environ 8.000 hommes fournissant en particulier 19 unités de combat terrestre (niveau compagnie) et 19 avions d'arme, répartis sur les sept bases de Dakar (Sénégal), Abidjan (Côte d'Ivoire), N'Djamena (Tchad), Bangui et Bouar (Centrafrique), Libreville (Gabon) et Djibouti. La plus importante part de ces forces est stationnée de manière permanente, une autre partie (Tchad et RCA essentiellement) étant composée d'unités dites "tournantes", dont la continuité de la présence est assurée par rotation tous les quatre mois environ.

Coopération militaire

L'assistance militaire technique est présente dans 20 pays avec 600 personnels sous ses trois aspects majeurs :

- la mise à disposition d'assistants techniques dans les secteurs prioritaires

- la formation des personnels et en particulier des officiers et techniciens en France et en Afrique ;

- la fourniture de prestations et de matériels.

A ces deux composantes doit être associée la composante dite de "projection " basée en France.

II. ÉVOLUTION DE LA PRÉSENCE FRANÇAISE EN AFRIQUE

Les évolutions du dispositif de présence française en Afrique se traduiront par :

le resserrement du dispositif de présence

Ce resserrement consiste d'abord en une diminution du nombre de bases, par suppression des deux bases de Centrafrique (Bouar et Bangui). Il consiste ensuite en une diminution des effectifs des soutiens, rendue possible par leur réorganisation, par le moindre besoin en soutien des formations tournantes, enfin par le départ de certains soutiens en métropole.

Ainsi, il a été décidé de ramener d'ici 2002 le nombre des bases de sept à cinq. Il a également été prescrit une amélioration considérable du ratio forces/soutien, puisque le dispositif représentera alors 5.500 hommes environ pour 15 unités de combat terrestre et 12 avions d'arme. En outre, la proposition d'unités "tournantes" sera notablement augmentée (2/3 environ). Enfin la base de Djibouti verra son format s'adapter aux missions liées à l'application de nos accords de défense avec certains pays du golfe arabo-persique.

Le développement de la synergie entre les forces prépositionnées et la coopération militaire.

La mise en oeuvre d'une doctrine de renforcement par "projection interne" afin de tirer le meilleur rendement des forces prépositionnées et de limiter la projection, coûteuse, de forces à partir de la métropole.

(3) Les concours financiers

La dotation des concours financiers s'élève à 570 millions de francs, en baisse de près de 30 % par rapport à 1997. Cette forte diminution des besoins estimés de l'aide budgétaire, qui ne fait que prolonger les fortes diminutions des années précédentes, traduit l'achèvement du programme exceptionnel d'accompagnement de la dévaluation du franc CFA.

L'essentiel de la diminution porte sur les crédits de bonification des prêts d'ajustement structurel qui baissent de 165 millions de francs pour atteindre 130 millions de francs et les dons en faveur de l'ajustement structurel qui baissent de 75 millions de francs pour atteindre 350 millions de francs. Enfin la réserve du ministre pour les opérations exceptionnelles est maintenue au même niveau depuis 1995, soit 90 millions de francs.

(4) L'aide-projet

L'aide-projet, priorité de la politique de coopération, augmente pour 1998. Elle atteint 2 milliard de francs en crédits de paiement, soit une augmentation de 7 % par rapport à 1997 et 2,3 milliards de francs en autorisations de programme, soit une diminution de 3 % par rapport aux autorisations votées pour 1997.

Outre la réserve destinée aux opérations exceptionnelles, dotée cette année de 50 millions au lieu de 80 millions de francs en 1997, les crédits d'aide-projet regroupent deux types de dotations :

les dons projets attribués sur décision du comité directeur du FAC

Répartie sur décision du comité directeur du FAC, présidé par le ministre de la coopération, la dotation du FAC pour 1998 s'établit à près de 1,3 milliards de francs en autorisations de programme (+ 1,9 %) et à 1,1 milliard de francs en crédits de paiement (- 4 %, soit - 4,3 % à structure constante).

Cette dotation couvre soit des projets "États" (deux tiers des crédits environ) avec une nette priorité aux pays les moins avancés, soit des projets d'intérêt général, dont une partie est affectée aux ONG ou à des organismes privés de coopération.

Aux côtés des domaines traditionnels d'intervention du FAC (développement rural, éducation, santé), on observe une montée en puissance des projets d'appui institutionnel orientés vers la réforme des administrations, notamment financières, et vers des actions de renforcement des forces de sécurité intérieure.

Il faut également préciser que près de 8 % des crédits du FAC vont aux crédits déconcentrés d'intervention (CDI), mis à disposition des chefs de mission de coopération pour des projets qu'ils sélectionnent.

les dons projets relevant de la Caisse française de développement

Intervenant dans les domaines traditionnels de compétence de la CFD (développement économique, infrastructures, aménagement urbain, environnement), ces dons-projets sont financés par des crédits délégués par le ministère de la coopération. Ces crédits atteignent 1 milliard de francs en autorisations de programme (- 9 %) et 900 millions de francs en crédits de paiement (+25 %).

c) Les établissements publics

Cet agrégat représente désormais près de 6 % du budget de la coopération. Il s'élève à 371,2 millions de francs , dont 368,4 au titre de la subvention du ministère de la coopération à l'AEFE, le reste étant affecté à la réalisation d'opérations immobilières dans les écoles françaises.

La subvention à l'AEFE couvre les dépenses de personnel, de fonctionnement et de matériel des 74 établissements français relevant de cette agence et implantés dans les pays du champ. Cette subvention reste quasiment inchangée par rapport à l'an dernier.

B. LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT

Dans son discours de politique générale du 19 juin 1997, le Premier ministre a mis en avant " l'impératif de solidarité " à l'égard des pays désireux de s'engager dans la voie d'un " développement durable et démocratique ". Il a également indiqué que l'Afrique, avec laquelle nous unissent des " liens anciens, profonds et confiants ", conserverait une priorité marquée tout en demandant que soient définies les conditions d'un " nouveau partenariat " avec les Etats concernés. Enfin, il a clairement indiqué que, tout en revendiquant une identité propre, notre action devrait mieux s'intégrer dans le dispositif général de l'aide au développement et prendre en considération la dimension européenne.

Sur la base de ces principes, une circulaire du secrétaire d'Etat à la coopération a été prise en juillet dernier, précisant les orientations que le gouvernement entend donner à sa politique de la coopération, notamment en ce qui concerne les opérations bénéficiant du soutien financier du FAC. Ces orientations sont les suivantes :

1. "Une nouvelle alliance"

Prenant en considération, d'une part, la diminution des besoins budgétaires des pays du champ, liée à l'amélioration de la situation dans la zone franc et dans la plupart des autres pays du continent et, d'autre part, les volontés de changement des nouvelles élites africaines, le gouvernement entend promouvoir " une nouvelle alliance, dénuée de complexes et fondée sur un dialogue responsable, avec les élites émergentes ".

2. Les axes stratégiques de développement

Six axes stratégiques ont été définis afin de servir de " socle " à l'action de coopération pour les trois années à venir.

a) Le parachèvement de l'Etat de droit

Dans cette perspective, le gouvernement entend contribuer à " la remise en ordre des systèmes judiciaires " et à " la modernisation du droit des affaires ". Dans le domaine de la justice, il entend " rechercher toutes les formes d'intervention qui peuvent rapprocher la justice des citoyens et offrir à ceux-ci l'information que leur fait défaut ". Une attention particulière devrait être accordée à la lutte contre le trafic de drogue qui constitue un fléau grandissant en Afrique.

b) La consolidation des conditions de la croissance économique

Sur la question des équilibres macro-financiers, le gouvernement entend " proscrire toute tendance démagogique " et faire preuve de rigueur, " gage d'un développement durable ". Il semble partager pleinement les orientations dégagées par le consensus des bailleurs de fonds consistant à assainir le cadre financier, juridique et institutionnel de l'investissement, favoriser le développement de l'épargne domestique, substituer ou mettre en concurrence l'Etat dans les domaines qui ne sont pas de sa souveraineté directe et appuyer l'émergence ou le renforcement de structures professionnelles autonomes.

c) La lutte contre la pauvreté et la couverture des besoins de base

Dans cette perspective, le gouvernement souhaite promouvoir un enseignement de base " plus proche de l'identité culturelle ", contribuer à la réussite de la réforme des systèmes de santé en vue d'améliorer la prévention, ainsi que les conditions d'accès aux soins, encourager l'autonomie des systèmes d'éducation et de santé et favoriser les initiatives répondant aux besoins de base des catégories défavorisées ou de certaines populations comme les jeunes ou les femmes.

d) Le développement urbain et le soutien aux initiatives décentralisées

Dans le domaine de l'urbanisation, des équipements scolaires et sanitaires, des services de proximité et de lutte contre l'insécurité, le gouvernement considère que les collectivités territoriales doivent devenir " les acteurs de premier rang " et qu'il convient de soutenir les efforts déjà engagés avec l'apport des collectivités locales françaises dont l'expérience en matière de gestion de la vie collective et de mobilisation des citoyens peut être précieuse.

e) La gestion du cadre de vie et du patrimoine culturel

Le gouvernement entend faire de la formation des techniciens et des cadres dans les secteurs que recouvrent les composantes environnementales du développement durable, un enjeu important de son action. Il entend également promouvoir les formes décentralisées d'énergie exploitant au mieux les avantages comparatifs des différentes filières techniques.

f) La promotion d'une "culture au coeur des recompositions sociales"

L'une des priorités affichées dans ce domaine est de renforcer les médias et les nouvelles technologies de l'information et d'impliquer davantage le réseau des établissements culturels ainsi que les centres et les alliances françaises.

3. Les principes d'action

Excluant une augmentation sensible des moyens d'action, le gouvernement entend " faire mieux et parfois autrement ", notamment en dégageant des ressources supplémentaires par l'interruption des opérations défaillantes. Il semble attacher une attention particulière à la collaboration de nos instruments de coopération. A cet égard, il a confirmé, dans toutes ses dispositions, la circulaire du 22 juillet 1996 précisant la répartition des compétences entre le secrétariat d'Etat à la coopération et la Caisse française de développement. Le gouvernement entend fonder son action sur six principes :

a) La formulation de choix plus clairs ;

Trop souvent des opérations débouchent sur des échecs car elles ne s'appuient pas sur une stratégie réelle, localement définie ni sur une véritable volonté de réussir. Par conséquent, le gouvernement envisage de participer plus activement au renforcement des équipes d'experts nationaux, orientés vers les questions de moyen terme, en particulier par les programmes de bourse. En outre, s'il considère qu'il convient toujours de répondre à des besoins exprimés, et de ne pas se substituer aux autorités locales dans l'expression de ces besoins, le gouvernement entend ne pas hésiter à formuler des exigences préalables à la mise en place ou à la poursuite des programmes ou des projets.

b) Concentrer les efforts sur un nombre limité de programmes

Le gouvernement entend limiter les programmes de coopération qui se traduisent par un nombre excessif de petites opérations au financement limité et de courte durée. Dans cette perspective, les projets FAC-Etat seront moins nombreux mais plus conséquents. Un " élagage " du portefeuille des projets en préparation sera donc effectué.

c) Soumettre la préparation et la gestion des projets à une méthode rigoureuse

Le gouvernement entend être attentif à la définition des dispositifs de mise en oeuvre ainsi qu'aux procédures de paiement. La systématisation des procédures d'audit externe des projets sera imposée. La suspension des versements en cas de non respect des engagements et des règles sera appliquée " sans états d'âme ".

d) La mise à l'écart des projets à gestion bureaucratique

L'inefficacité de certains projets dont les ressources sont absorbées de façon improductive par des administrations budgétivores est connue. Afin d'éviter ce travers, le gouvernement entend systématiser pour certaines opérations des gestions déléguées confiées à des opérateurs de statut privé.

e) L'inscription de l'aide hors projet dans les programmes sectoriels

Le gouvernement entend affecter les concours de l'aide hors projet vers les secteurs d'action prioritaires ou les cibler sur le ou les secteurs dont les besoins de réforme sont les plus pressants.

4. Les méthodes et les moyens

a) Les "contrats de partenariat et de développement"

Le gouvernement entend subordonner l'évolution de nos concours à la négociation progressive de " contrats de partenariat et de développement " avec les pays qui le désirent et qui s'avèrent " en mesure de formuler leur stratégie de développement dans un cadre démocratique renforcé ". Cette procédure pourrait s'inspirer du modèle des contrats de plan français et serait systématisée lors de commissions mixtes.

b) La mobilisation de l'assistance technique

Le gouvernement souhaite mieux mobiliser l'assistance technique en conduisant une politique de ressources humaines plus active.

c) La coordination

Avec les instances communautaires, comme avec chacun des Etats membres, le gouvernement entend rechercher la plus grande complémentarité, tout en mettant en avant le capital d'expertise accumulé par notre aide bilatérale. Dans le dialogue avec les institutions de Bretton Woods , il entend faire prévaloir les considérations sociales, ainsi que le respect de la souveraineté des Etats et le réalisme des conditions posées.

En ce qui concerne le suivi des activités des acteurs français de la coopération, le gouvernement entend mieux associer les organismes de recherche, les ONG et la coopération décentralisée à la préparation et à la réunion des commissions mixtes, auxquelles pourront également être invités des représentants du secteur privé.

d) Le levier régional

Afin de réaliser des économies d'échelle, de dépolitiser les mesures envisagées et de faire profiter certains pays d'expériences déjà tentées par d'autres, le gouvernement entend privilégier le niveau régional dans la mise en oeuvre de ses actions de coopération (UEMOA, CEMAC, CILSS, SADC,...).

e) L'information et la communication

Le gouvernement entend mettre en oeuvre une politique " transparente " reposant sur une meilleure définition des " canaux d'attribution de l'aide et la simplification du dispositif institutionnel ".

CHAPITRE III

LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION

Votre commission des finances a jugé utile cette année de procéder à six observations.

1. La diminution des crédits de la coopération n'est pas illégitime

Dans le contexte actuel, il ne semble pas illégitime que les crédits du ministère de la coopération continuent de décroître. Au demeurant, on observera que la diminution des crédits pour 1998 est inférieure à celle des années précédentes (- 7,8 % en 1997).

Deux séries de considérations justifient en effet cette diminution.

En premier lieu, on constate que la situation économique de nombreux pays du champ évolue favorablement , plusieurs pays africains ayant, cette année encore, constaté une croissance économique supérieure à leur croissance démographique.

Par ailleurs, la hausse des cours des matières premières conjuguées à des politiques économiques pertinentes favorisant l'apparition d'une nouvelle croissance ont permis une amélioration sensible des balances de paiements et une réduction des déficits publics.

L'intégration régionale, dans laquelle la France a joué un rôle non négligeable, a eu aussi un effet favorable dans la mesure où elle sécurise l'investissement grâce à l'amélioration du cadre institutionnel et de l'environnement juridique et financier.

Enfin, la production agricole, que ce soit pour le coton, le cacao ou les cultures vivrières, connaît des progrès très significatifs et la dévaluation du franc CFA semble avoir dynamisé la commercialisation des produits de l'élevage.

De ce fait, les programmes d'ajustement structurels peuvent continuer à être réduits, même s'il convient de rester attentif aux difficultés sociales que connaissent les pays en phase d'ajustement.

Il convient de garder présent à l'esprit qu'une coopération réussie est une coopération qui s'amenuise progressivement.

En second lieu, les difficultés budgétaires françaises justifient également une diminution des crédits de la coopération.

Dans un contexte marqué par la volonté de diminuer les dépenses publiques, il semble légitime que le budget de la coopération, comme la grande majorité des autres budgets, apporte sa contribution à l'effort de redressement de nos comptes publics. Au demeurant, le tassement des crédits de la coopération ne semble pas compromettre les efforts de la France en faveur des pays du champ.

Pour autant, il convient de ne pas limiter par excès des crédits qui engagent l'action internationale de la France. C'est pourquoi :

2. Il reste essentiel que la France maintienne son aide publique au développement à un niveau significatif

La dépense de coopération est d'abord utile pour les pays qui en sont les destinataires.

Elle a sans doute beaucoup contribué à l'amélioration de l'état sanitaire des populations africaines, amélioration constatée aussi bien par le Centre international de l'enfance, que par l'organisation mondiale de la santé (OMS) et le programme des Nations Unies en faveur du développement (PNUD).

Ainsi, pour ne prendre que quelques exemples, l'espérance de vie à la naissance est passée de 36 ans dans les années 1950-1955 à 44 ans dans les années 1970-1975 pour atteindre 50 ans dans les années 1990-1995. Ces progrès s'expliquent par une couverture vaccinale plus étendue, l'efficacité accrue des systèmes de santé et une transition démographique bien engagée.

Le rapport mondial du PNUD sur le développement humain (1997) note des progrès importants pour l'accès à l'eau potable et la diminution du taux d'analphabétisme chez les adultes. Dans chacun des cas analysés, l'aide extérieure et l'aide française en particulier, ont eu un effet bénéfique. La production cotonnière associée aux cultures vivrières en fournit la meilleure preuve, tout comme les infrastructures de transport. Sans ces apports de financement et d'expertise, il est probable que la situation aurait empiré.

Par ailleurs, l'Afrique est plus que jamais présente dans le domaine culturel. Des artistes et des créateurs africains ont acquis une renommée internationale dans presque toutes les disciplines. Avec l'aide de la coopération française, le patrimoine culturel, historique et archéologique africain est valorisé et porté à la connaissance des africains. Sa diffusion et sa promotion hors du continent contribuent à améliorer l'image de l'Afrique.

Malgré l'ampleur des progrès qui restent à accomplir dans de nombreux secteurs, on peut considérer que l'APD fournie par le secrétariat d'État à la coopération a contribué à répondre à des besoins exprimés par les pays du champ, notamment les pays africains et, au niveau macro-économique, ses effets sont jugés positifs. L'aide publique a donc été utile.

Cependant, la persistance de conflits intérieurs affectant certains États africains, les risques climatiques et sanitaires (VIH-SIDA...) et l'existence de populations vivant des situations de grande pauvreté prouvent que nombre de pays dépendent encore dans une large mesure de l'aide extérieure. L'aide publique reste donc très utile.

Mais la dépense en faveur de la coopération est également riche de retombées pour la France, aussi bien en termes politiques qu'économiques.

L'aide bilatérale étant en partie liée, on peut considérer que son taux de retour est au moins égal à un. Le rapport du Conseil économique et social sur le développement du Tiers-Monde et la croissance française prouve que l'aide et les échanges commerciaux avec les pays en développement sont bénéfiques pour l'économie française aussi bien pour la balance commerciale que pour les créations d'emploi.

Par ailleurs, selon un rapport du ministère des affaires étrangères, l'aide française multilatérale connaît des taux de retour commerciaux " en rapport avec le rang économique de la France ".

Les retombées politiques de l'aide multilatérale sont jugées " très satisfaisantes dans la mesure où nous avons jusqu'ici réussi à faire largement prévaloir nos vues sur la priorité aux pays les moins avancés et en particulier l'Afrique sub-saharienne ".

Les votes à l'ONU, quand la France a été mise en cause, par exemple lors de la reprise des essais nucléaires à Mururoa, ou lorsque notre pays fait des propositions d'action ou encore soutient certaines positions, prouvent la fidélité de la grande majorité des pays bénéficiaires de l'aide bilatérale. La même constatation vaut aussi pour des enjeux permanents tels que la Francophonie.

La dépense en faveur de la coopération est donc utile pour les retombées qu'elle apporte à la France et, au-delà de la fierté légitime que l'on peut éprouver à l'égard de la générosité de notre pays à l'égard des pays en voie de développement, il faut également considérer que la coopération a des retombées tout à fait bénéfiques pour notre pays.

A cet égard, votre rapporteur se félicite du fait que les crédits du FAC augmentent. En effet, cet instrument joue un rôle particulièrement important dans la gestion de l'aide-projet. Or, les crédits qui lui étaient affectés avaient malheureusement atteint un niveau en deçà duquel il n'était pas souhaitable de descendre.

3. Dans un contexte où l'aide publique au développement diminue, tout en restant nécessaire, il semble impératif de continuer de s'efforcer de "faire mieux en dépensant moins".

La nécessité d'accroître l'efficacité de la dépense de coopération suppose de réorienter notre aide en privilégiant l'aide-projet par rapport à l'aide structurelle et l'assistance de conseil par rapport à l'assistance de substitution . Il est heureux que ces orientations soient partagées par l'actuel gouvernement, comme elles l'étaient du reste par l'ancien.

Mais elle suppose, également, de se pencher à nouveau sur la question de l'organisation des structures .

A cet égard, force est de constater que la réforme mise en oeuvre en 1996 a eu des effets positifs.

Faut-il aller au-delà et fusionner le ministère de la coopération avec celui des Affaires étrangères ? Faut-il envisager la création d'une "Agence pour la coopération" ?

Votre rapporteur considère qu'il s'agit là de fausses pistes.

D'une part, le secrétariat d'État à la coopération doit demeurer distinct de celui des affaires étrangères. Cette structure ministérielle constitue en effet l'interlocuteur irremplaçable de nombreux pays africains et contribue, de ce fait, au maintien de l'influence de la France dans cette partie du monde. Par ailleurs, les personnels de la "coopération" disposent d'un savoir-faire distinct qui complète utilement celui des autres administrations mettant en oeuvre des actions d'aide publique au développement.

D'autre part, la création d'une "Agence", à l'instar de ce qui existe aux Etats-Unis, aurait pour effet, du fait de la pluralité de tutelles dont elle dépendrait immanquablement, d'affaiblir la marge d'action du gouvernement dans un domaine au coeur des missions régaliennes de l'État. Elle rendrait plus difficile aussi le contrôle parlementaire dans un domaine où l'opinion publique exige de la rigueur. De surcroît, la mise en place d'une telle structure pourrait avoir des effets inflationnistes. Enfin, une telle modification de notre dispositif ne semble pas correspondre aux souhaits de nos partenaires étrangers.

Plus simplement, votre rapporteur suggère que soit approfondi l'effort de coordination entre tous les acteurs de l'aide publique au développement et que les procédures d'octroi de l'aide soient améliorées.

Il serait souhaitable notamment :

1) de procéder à un examen systématique de la représentation française dans les pays du champ dans le but de réduire les doubles-emplois entre les personnels de la Caisse française et ceux des missions de coopération . Il ne semble pas en effet de bonne gestion d'avoir, pour un même pays, deux experts compétents dans le même domaine, ce qui arrive très fréquemment, par exemple en matière d'agriculture où les compétences de la CFD et celles des missions de coopération se recoupent encore trop largement ;

2) d'élaborer un règlement financier du FAC - observation déjà effectuée l'an passé - afin d'assurer une exécution plus rapide et plus efficace des projets. Votre rapporteur a pu en effet constater, à l'occasion de contrôles sur pièces et sur place, les nombreux retards d'exécution intervenant dans les décisions du FAC ;

3) de supprimer ou de réduire les moyens administratifs dans des pays qui ont maintenant assuré leur décollage économique . C'est le cas, par exemple, de l'île Maurice et des Seychelles ;

4) de promouvoir une meilleure coordination entre les services de la Commission européenne et les représentants des États membres ;

5) de préciser la situation de la coopération dans les nouveaux pays du champ.

Toutefois, votre commission relèvera avec satisfaction le rééquilibrage intervenu entre les crédits du FAC et ceux de la CFD. Cette orientation semble en effet la bonne, dans la mesure où, comme a pu le constater votre rapporteur à l'occasion de son dernier contrôle budgétaire, les projets de la Caisse française ne sont pas contrôlés aussi strictement que ceux du FAC et visent parfois à satisfaire davantage les souhaits de la Direction du Trésor, que ceux du ministre de la coopération.

4. Ne pas laisser se distendre le lien privilégié existant entre la France et certains pays africains

La politique restrictive des visas accordés aux étudiants, enseignants et chercheurs menée depuis plus d'une dizaine d'année, conjuguée à la diminution continue des crédits relatifs aux bourses de formation, ont conduit bon nombre d'universitaires, notamment africains, à se détourner des universités de notre pays et à effectuer leurs études ailleurs, spécialement en Amérique du Nord. Aussi, le nombre de dirigeants africains qui ne sont pas passés, à un moment ou à un autre, dans nos filières d'enseignement supérieur, augmente chaque année.

De ce fait, les conditions du dialogue entre les responsables de haut-niveau français et africains sont insensiblement en train d'évoluer et l'on peut craindre que la disparition de ce mélange de complicité intellectuelle, de compréhension mutuelle, de confiance et d'estime réciproques qui faisait que les interlocuteurs étaient, sinon toujours en mesure de s'entendre, du moins de parler un langage commun, soit en train de disparaître.

Il semble donc souhaitable, d'une part, d'ouvrir plus largement les conditions d'accès de notre territoire aux universitaires les plus sérieux de nos partenaires francophones et, d'autre part, de veiller au maintien des crédits affectés aux bourses d'étude.

5. Veiller à ne pas laisser l'usage du Français disparaître dans les pays du champ

Force est de constater que la pratique du français recule dans bon nombre des pays du champ et que son usage est parfois en passe de disparaître complètement, comme c'est le cas au Viêt-nam ou dans certains pays d'Afrique, sans parler d'Haïti.

Il serait donc nécessaire que soient adressés à ces pays, les signaux nécessaires, notamment lors du prochain sommet de la Francophonie, qui se tiendra à Hanoi à la mi-septembre, afin d'enrayer cette funeste tendance.

6. Encourager la coopération décentralisée

Au moment où les collectivités locales s'investissent de plus en plus dans la coopération, le fait que les crédits affectés à cette action diminuent, (même s'il convient de prendre en compte les crédits affectés à cette action qui transitent par le FAC) ne constitue pas un bon signal.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des finances du Sénat a procédé, sur le rapport de M. Michel Charasse, à l'examen des crédits du budget de la coopération pour 1998, le mercredi 8 octobre 1997 , sous la Présidence de M. Christian Poncelet, président, puis de M. Jean Cluzel, vice-président.

Après que le rapporteur spécial a présenté les grandes orientations du projet de budget pour 1998, ainsi que ses principales observations, un débat s'est instauré auquel ont participé M. Alain Lambert, rapporteur général, Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, au nom de la commission des affaires étrangères, des crédits de la coopération , ainsi que MM. Jacques Oudin, Joël Bourdin, Jacques Chaumont, Henri Collard, Emmanuel Hamel, François Trucy, René Régnault et Philippe Marini et Christian Poncelet, président.

M. Alain Lambert, rapporteur général, après avoir souligné la complexité du dispositif français d'aide au développement, évoquant tout à la fois la prépondérance du ministère de l'économie et des finances, le très grand nombre de ministères ou d'organismes publics concernés et l'absence de lisibilité, pour les parlementaires, de l'effort global d'aide au développement, a souhaité obtenir des précisions complémentaires sur les voies et moyens d'une simplification de ce dispositif afin de le rendre plus lisible, plus efficace et moins coûteux.

Il a ensuite fait état des critiques de la Cour des Comptes relatives aux modalités d'exécution du fonds d'aide et de coopération et a interrogé le rapporteur spécial sur le bien fondé de ces critiques.

En réponse à M. Alain Lambert, rapporteur général, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que la complexité du dispositif était effectivement une spécificité française et que ce dispositif méritait d'être amélioré, notamment en assurant une plus grande transparence. A cet égard, il a jugé opportun d'accroître l'information des parlementaires sur les décisions du Trésor en matière d'aide au développement, au besoin en mettant en place une structure inspirée du comité directeur du fonds d'aide et de coopération. Il a également évoqué l'hypothèse que le conseil de surveillance de la Caisse française de développement soit transformé en conseil d'administration, afin d'accroître le pouvoir des parlementaires qui y siègent.

Concernant les critiques de la Cour des Comptes, M. Michel Charasse a précisé que, d'une part, la Cour avait critiqué le fait que certaines dépenses de fonctionnement soient imputées sur des crédits d'équipement et, d'autre part, que des irrégularités aient été commises dans l'exécution des dépenses. S'agissant du premier grief, il a rappelé qu'il ne s'agissait pas là d'une nouveauté et que si l'on voulait conserver au fonds d'aide et de coopération une certaine souplesse, il demeurait indispensable d'assurer une certaine fongibilité des crédits, quitte à prendre quelques libertés avec la règle de spécialité des crédits. Concernant le second grief, il a indiqué que les irrégularités constatées provenaient du fait que la Caisse française de développement était le payeur du ministère de la coopération et que les projets de réforme de cette procédure se heurtaient au fait que nous ne disposions pas de paierie générale dans tous les pays du champ. Il a regretté que la solution qu'il avait présentée, consistant à ériger les payeurs de la Caisse en régisseurs d'avance du Trésor, et donc à les soumettre au contrôle de la Cour des Comptes, ait été écartée. Il a encore ajouté que la modification des procédures en vigueur était actuellement suspendue à la décision du Premier ministre concernant la réorganisation du dispositif français d'aide au développement.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a considéré qu'il était regrettable que les crédits affectés aux bourses d'études diminuent et jugé d'autant plus nécessaire d'améliorer la délivrance des visas aux étudiants sérieux que les pays anglophones renforcent leur présence en Afrique.

M. Jacques Oudin a émis le souhait que le rapport fasse un point particulier sur le nombre exact et l'évolution du nombre des étudiants étrangers en France. Il a également indiqué qu'il ne pouvait pas y avoir de véritable développement de la francophonie si, au-delà des aspects proprement culturels, les entreprises françaises ne prenaient pas le relais des instituteurs et des intellectuels. Dans cette perspective, il a souhaité que le rapport fasse également le point de la situation des investissements français dans les pays du champ. Il a également demandé au rapporteur spécial de lui préciser quel était désormais le ministère compétent pour la francophonie. S'agissant de la diminution de l'aide française, il s'est interrogé sur le fait de savoir s'il n'était pas dans l'intérêt de la France d'aider les pays africains à mieux s'organiser pour assurer le débouché de leurs produits de base.

M. Joël Bourdin a confirmé la diminution du nombre d'étudiants africains dans nos filières de troisième cycle et a alerté ses collègues quant aux conséquences de ce phénomène qui va entraîner un affaiblissement du lien culturel unissant la France aux pays francophones. Il a également critiqué la diminution des crédits alloués aux bourses et aux associations de volontaires.

M. Jacques Chaumont , tout en soulignant la qualité des personnels de la Caisse française de développement, a considéré qu'il était important d'accroître le contrôle parlementaire de cet organisme, qualifié par lui de "bras séculier" du Gouvernement en matière de coopération. Aussi a-t-il exprimé le souhait que la commission des finances du Sénat auditionne, dans les meilleurs délais, le président et le directeur général de la Caisse française de développement. Par ailleurs, il a considéré que la fidélité des pays africains au moment des votes à l'ONU avait un prix et a souhaité que l'on s'interroge sur la finalité de la dépense de coopération, notamment dans des pays comme le Cameroun ou le Gabon très riches en ressources naturelles.

M. Henri Collard a souligné l'importance de la coopération décentralisée. A cet égard, il a manifesté le souhait que l'aide accordée par les collectivités territoriales fasse l'objet d'une meilleure évaluation quant à ses modalités et à ses effets.

M. Emmanuel Hamel s'est indigné de la diminution des crédits de la coopération en particulier et de l'aide publique en général. Il a souhaité que la France ne se laisse pas enfermer par les considérations budgétaires de Maastricht et qu'elle continue de montrer la voie en matière d'aide publique au développement.

M. François Trucy a approuvé les observations du rapporteur spécial, d'une part, quant à la nécessité de réduire les doubles-emplois entre le ministère de la coopération et la CFD et, d'autre part, quant à la diminution de l'aide en faveur des pays ayant assuré leur décollage économique. Il a souligné l'amertume de certaines familles africaines de ne plus pouvoir envoyer leurs enfants dans les universités françaises et s'est interrogé sur les raisons des succès contrastés de la dévaluation du franc CFA. A cet égard, il a fait état des difficultés auxquelles sont confrontées les retraités français dont les pensions sont versées par les caisses de retraite d'Etats africains de la zone franc. Enfin, il s'est interrogé sur l'intérêt de l'assistance technique militaire et sur le nombre exact de pays concernés par l'aide publique française.

M. René Régnault a souligné l'insuffisante coordination qui prévaut entre les diverses organisations non gouvernementales (ONG). Il a également indiqué qu'il était très difficile de développer la francophonie si, à côté de l'aspect culturel relatif à l'enseignement du français, il n'y avait pas un volet économique.

Enfin, M. Philippe Marini, tout en reconnaissant l'importance de la coopération en matière universitaire, a interrogé le rapporteur spécial sur le taux de retour dans leur pays des étudiants africains disposant d'un diplôme de troisième cycle.

En réponse à M. Jacques Oudin , le rapporteur spécial a indiqué que les questions relatives à la francophonie faisaient désormais partie, pour l'essentiel, des compétences du secrétariat d'Etat à la coopération. S'agissant de la présence d'investisseurs, il a cité le cas du Viêt-nam où, en dépit d'une forte demande des entreprises françaises, la direction du Trésor avait refusé l'installation de la Proparco, principale filiale de la CFD spécialisée dans l'octroi de crédits aux entreprises. Concernant l'amélioration des débouchés des produits de base en provenance des pays en voie de développement, il a indiqué que, au-delà des mécanismes issus des différentes conventions de Lomé (Stabex, Sysmin...), la meilleure solution consistait, comme le fait la France, à aider les pays africains à développer leurs zones de libre-échange.

En écho à M. Joël Bourdin , le rapporteur spécial a regretté la diminution des crédits alloués aux bourses et aux associations de volontaires. Il a toutefois indiqué, d'une part, qu'il convenait également de prendre en considération les crédits transitant par le FAC et, d'autre part, qu'il ne fallait pas exagérer la diminution des crédits de bourse (3 millions de francs).

Par ailleurs, le rapporteur spécial s'est déclaré en parfait accord avec M. Jacques Chaumont pour auditionner le président et le directeur général de la CFD. S'agissant de la finalité de la politique française il a considéré qu'il s'agissait là d'une question fondamentale et que, conformément à sa doctrine, la France s'efforçait d'aider davantage les pays que les Gouvernements.

En réponse à M. Henri Collard , le rapporteur spécial a indiqué qu'il fallait effectivement améliorer l'évaluation de la coopération décentralisée. S'agissant des organisations non gouvernementales (ONG), il a indiqué que la France, en raison de l'importance de son assistance technique, avait moins recours aux ONG que beaucoup d'autres pays et que, de ce fait, il apparaissait moins indispensable d'assurer le suivi de ces organisations, ce qui pouvait effectivement se traduire par une mauvaise coordination.

En réponse à M. Emmanuel Hamel , le rapporteur spécial a objecté qu'il n'était pas raisonnable de demander un accroissement des crédits d'aide publique alors que la situation économique des pays du champ s'améliorait.

En réponse à M. François Trucy , il a précisé que le bilan contrasté de la dévaluation du franc CFA résultait en grande partie de la différence de préparation de cet événement par les États concernés.

En réponse à M. Philippe Marini , le rapporteur spécial a fait observer qu'il ne s'agissait pas d'ouvrir les universités françaises au "tout-venant", mais de permettre, en liaison avec les universités africaines, aux étudiants et aux professeurs sérieux de pouvoir effectuer leur formation dans notre pays. Partant, il n'a pas jugé illégitime que certains de ces étudiants puissent être embauchés par des entreprises françaises. Il a également souligné tout l'intérêt de la démarche de certains de nos universitaires, tel le vice-recteur de l'Université catholique du Cameroun, qui n'avaient pas hésité à se rendre sur place et de créer des universités dans le but affiché de "fixer" les élites africaines.

La commission a ensuite décidé de réserver son vote sur les crédits de la coopération jusqu'après l'audition du président et du directeur général de la Caisse française de développement.

La commission a procédé à l' audition de M. Charles Josselin, secrétaire d'État chargé de la coopération accompagné de M. François Villeroy de Galhau , directeur du cabinet du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et de M. Antoine Pouillieute , directeur général de la Caisse française de développement, sur la situation de la Caisse française de développement et ses perspectives d'activité le mardi 18 novembre 1997.

M. Charles Josselin, secrétaire d'Etat à la coopération, a tout d'abord rappelé que la France figurait au premier rang des pays du G7 pour l'effort en faveur de l'aide au développement. Il a ensuite indiqué que cette action s'inscrivait dans un impératif ancien de solidarité et participait au rayonnement culturel de notre pays. Il a dit que le gouvernement entendait sortir la politique de coopération d'une logique d'assistance et l'orienter vers un partenariat, offrant plus de transparence et de responsabilité. Enfin, il a souligné l'importance de la CFD en tant qu'instrument de la politique française de coopération.

M. François Villeroy de Galhau, directeur du cabinet de Monsieur le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie , a indiqué que l'action de la Caisse française de développement s'inscrivait dans le cadre de trois évolutions stratégiques, au premier rang desquelles, la professionnalisation accrue des acteurs du développement. Il a souligné que la Caisse était une institution financière et qu'elle disposait d'un savoir faire internationalement reconnu en matière bancaire. Il a ajouté qu'elle jouait un rôle non négligeable dans l'administration de la zone franc, en collaboration avec les services de la direction du Trésor. En second lieu, il a indiqué que la Caisse participait pleinement à la "modernisation de notre pré carré", c'est à dire l'élargissement de notre action en dehors des pays du champ. Enfin, il a souligné l'importance de la lutte anti-corruption et la nécessité de mettre en place des procédures totalement transparentes d'attribution des marchés.

M. Antoine Pouillieute, directeur général de la Caisse française de développement a, tout d'abord, rappelé que la Caisse avait une histoire prestigieuse. Créée en 1941 par le général de Gaulle, elle avait initialement exercé les missions conjuguées de la Banque centrale et du Trésor, au service de la France libre. Devenue caisse centrale de coopération économique en 1958, elle a eu pour mission d'accompagner les jeunes États africains dans leur indépendance, puis les possessions d'outre-mer sur la voie de la départementalisation. Il a ensuite souligné que la Caisse était un outil important au service de la politique d'aide au développement. A ce titre, il a rappelé que la caisse avait reçu 4,5 milliards de francs de crédits publics en 1997 et devrait normalement en recevoir 4,2 milliards en 1998. Sur cette somme, un quart provient du budget général par l'intermédiaire des crédits du département ministériel de la coopération, soixante-cinq pour-cent proviennent de prêts ou d'emprunts bonifiés par le Trésor et le solde, soit entre 300 et 400 millions de francs, est emprunté par la caisse sur les marchés. Il a souligné l'intérêt pour l'Etat que constituait "l'effet de levier" induit par l'action de la caisse : pour cent francs accordés par celle-ci, seulement 40 proviennent de ressources budgétaires.

M. Antoine Pouillieute a précisé que la Caisse disposait de 44 agences couvrant plus de 80 pays d'Afrique, des Caraïbes, de l'Océan indien, du Pacifique et des départements et territoires d'outre-mer (DOM-TOM) et que 43 % de ses opérations portaient sur des risques non souverains. S'agissant de l'efficacité de la Caisse, il a indiqué qu'environ un sixième des 130 projets mis en oeuvre chaque année à l'initiative des États partenaires faisaient l'objet d'une évaluation rétrospective.

Il a encore indiqué que sur un encours de crédits de 92,5 milliards de francs, 42,7 milliards représentaient des opérations effectuées pour le compte de l'État et aux risques de celui-ci, alors que 49,7 milliards correspondaient à des opérations pour compte propre de la Caisse et parmi ceux-ci, 37,5 à ses risques. Il a fait observer que la Caisse réalisait un bénéfice net de 200 millions de francs, certes symbolique en regard des encours, mais qui signifiait que l'aide au développement ne devait pas forcément être une activité déficitaire.

Concernant la transparence des opérations de la Caisse, M. Antoine Pouillieute a indiqué que l'institution, qui est à la fois un établissement public industriel et commercial et une institution financière relevant de la loi bancaire, était soumise, outre ses propres commissaires aux Comptes, au contrôle de la Cour des comptes, de l'Inspection des finances, de la Commission bancaire, de la Commission des opérations de bourse, d'un commissaire de gouvernement, ainsi que des commissaires aux comptes du comité central d'entreprise et que ses décisions faisaient l'objet de délibérations au sein d'un conseil de surveillance auquel participaient deux députés et un sénateur. Il a ajouté que la Caisse était soumise à la quadruple tutelle du ministère de l'économie et des finances, du ministère des affaires étrangères, du secrétariat d'État à la coopération et du secrétariat d'Etat chargé de l'outremer. Enfin, il a dit qu'en tant qu'institution financière, la Caisse respectait, et bien au-delà, l'ensemble des ratios prudentiels imposés par la législation bancaire.

Il a encore précisé que la Caisse pratiquait une politique active de communication, et qu'outre son rapport annuel elle disposait d'un site sur Internet et publiait ses projets en cours d'instruction sur la messagerie minitel du Centre français du commerce extérieur. Enfin, il a indiqué que, depuis de nombreuses années, la Caisse s'était efforcé de multiplier les opérations en cofinancement qui permettent de limiter les erreurs. Il a conclu son intervention en affirmant que la Caisse fonctionnait plutôt bien et qu'elle devait être un atout, plutôt qu'un enjeu, de la réforme en cours de la politique française de coopération.

M. Alain Lambert, rapporteur général , a demandé au directeur général de la Caisse de donner son sentiment sur la superposition des tutelles dont faisait l'objet l'établissement. Il lui a également demandé de préciser les différentes participations de la Caisse et son activité dans le secteur bancaire.

En réponse, M. Antoine Pouillieute , a indiqué que chacune des tutelles exerçait pleinement ses responsabilités et que cette situation ne constituait pas une entrave à la décision. S'agissant des participations de la Caisse, il a précisé qu'il fallait distinguer les participations de la Proparco, filiale de la Caisse, qui sont très nombreuses, en raison de l'activité de capital-risque de cette filiale consistant à prendre des participations minoritaires et provisoires dans des entreprises en développement. Il a ajouté que Proparco intervenait en fonds propres dans 120 entreprises pour un montant total de 260 millions de francs et pour un seuil maximum de 18 millions de francs par opération. Pour le reste, la Caisse détient en tout 33 participations en métropole et 43 dans les DOM-TOM soit 76 en tout, dont la plus importante est la SOCREDOM qui est l'entreprise tête de réseau des filiales de l'intervention de la Caisse dans les départements et territoires d'outre-mer. Il a encore indiqué que l'aide accordée aux entreprises bancaires des pays partenaires était particulièrement importante dans la mesure où elle bénéficiait également à des petites et moyennes entreprises, clientes de ces banques, et à qui il serait extrêmement difficile de prêter directement sans avoir à développer des implantations locales très importantes.

M. Jacques Chaumont , rapporteur spécial des crédits des affaires étrangères , a dénoncé la "pensée unique" des institutions de Bretton Woods et critiqué l'alignement de la Caisse sur ces positions. Il a également critiqué la doctrine actuelle en matière d'aide-projet consistant à réaliser uniquement de grandes opérations de prestige, au détriment des projets moins spectaculaires, mais beaucoup plus importants au profit des micro-entreprises. Il a ensuite demandé au directeur général de la Caisse de préciser en quoi consistaient les crédits délégués par le ministère des affaires étrangères. Il lui a également demandé des informations sur les relations de la Caisse avec Air Afrique et s'il était vrai que la caisse entretenait des relations privilégiées avec un certain nombre de grands opérateurs privés français.

M. Jacques Chaumont lui a demandé si la Caisse pourrait continuer à effectuer ses missions dans les mêmes conditions compte tenu du prélèvement de 2,5 milliards de francs opéré par l'État. Enfin, il lui a demandé d'indiquer quel était le coût de la construction du nouveau siège social de la Caisse.

En réponse, M. Charles Josselin a déclaré que le gouvernement actuel avait pour préoccupation constante de prendre en compte les conséquences sociales des ajustements budgétaires imposés par les institutions de Bretton Woods. S'agissant de l'aide-projet, il a indiqué qu'il était bien conscient de la nécessité de mieux favoriser les micro-projets.

M. François Villeroy de Galhau a déclaré que pas une seule opération d'ajustement structurel n'était envisagée par le Trésor sans que soit évaluées ses conséquences sociales sur les populations concernées. S'agissant du prélèvement de 2,5 milliards, il a indiqué qu'il s'agissait d'une contribution de la Caisse à l'effort national de maîtrise des finances publiques.

M. Antoine Pouillieute a indiqué que les opérations d'ajustement structurel qui représentaient 30 % des interventions de la Caisse avant la dévaluation du franc CFA en 1994 n'en représentent plus que 17 % et que le contribuable français n'avait plus à payer les dettes impayées de certains États africains. Il a déclaré que la Caisse mettait en oeuvre un nombre considérable de projets de proximité à destination des très petites entreprises. Cependant, il a fait observer qu'un grand projet n'était pas forcément prestigieux ni inutile. Il a cité à cet égard le projet d'aménagement de la vallée du Sénégal qui contribue au développement de l'agriculture et à l'électricité de la sous-région. S'agissant des relations de la Caisse avec Air Afrique, il a indiqué que celle-ci était engagée à hauteur de 365 millions de francs et qu'au total l'État français était engagé à hauteur d'un milliard de francs. Les pertes de cette compagnie s'élevaient en 1996 à 24 milliards de francs CFA (240 millions de francs français). Concernant les soi-disant relations avec des sociétés "amies", M. Antoine Pouillieute a fait observer que les entreprises françaises présentes au capital de Proparco à hauteur de 30 % n'avaient bénéficié qu'à hauteur de 2 % des opérations réalisées par le groupe. S'agissant des délégations du ministère des affaires étrangères, il a indiqué que ces opérations, qui consistaient à intervenir en mandat complet ou comme simple payeur, ne représentaient que 77 millions de francs en 1996. Enfin, il a indiqué qu'actuellement, la Caisse était installée dans un immeuble rue Boissy d'Anglas dont la location coûtait 60 millions de francs par an. C'est la raison pour laquelle la décision a été prise, avant son arrivée à la tête de la Caisse, de faire construire un nouveau siège social dans un terrain beaucoup moins prestigieux, près du ministère de l'économie et des finances et pour un coût de construction de 26.200 francs hors taxes du mètre carré.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial des crédits de la coopération , a dénoncé, tout d'abord, l'absence de lisibilité de l'action du ministère de l'économie et des finances en matière d'aide au développement. Il a demandé combien de projets avaient bénéficié d'opérations de cofinancement et pourquoi Proparco n'était pas autorisée à intervenir au Viêt-nam. Il a demandé au ministre de préciser quels étaient les instruments de la coopération française dans les nouveaux pays du champ. Il a interrogé le directeur général de la Caisse sur le fait de savoir si tous les projet réalisés l'étaient vraiment à l'initiative des autorités locales. Il a également demandé quelle était la situation actuelle de la Caisse au Congo et au Zaïre. Enfin, il a demandé au ministre de préciser les principales pistes de réflexion concernant la réforme en cours de la Coopération.

M. Charles Josselin, secrétaire d'État à la coopération a tout d'abord indiqué que le manque de lisibilité de l'action en faveur de la coopération était évidente et que c'était une des principales raisons justifiant une réforme du dispositif français. Il a indiqué que le Viêt-nam était sur le point de bénéficier d'opérations du fonds d'aide et de coopération (FAC) et qu'il convenait d'éviter de proposer à nos partenaires des projets tout fait. S'agissant de la réforme, il a indiqué que, très probablement, il continuerait d'y avoir une identité ministérielle compétente en matière de coopération, mais que la question de savoir si celle-ci continuerait de bénéficier d'un budget et de services spécifiques n'était pas tranchée. Il a également fait observer que de nombreux pays occidentaux s'étaient dotés d'une Agence afin de mieux identifier les actions en faveur de la coopération.

M. François Villeroy de Galhau a fait observer que la direction du Trésor était sous le contrôle politique du ministre et qu'elle se tenait à la disposition du rapporteur spécial des crédits de la coopération si celui-ci désirait y effectuer une mission de contrôle parlementaire sur pièces et sur place.

M. Antoine Pouillieute a fait observer qu'au premier semestre 1997, près de 42 % des opérations réalisées par la Caisse l'avaient été en cofinancement. Il a indiqué que, depuis 1997, Proparco était non seulement autorisée à intervenir au Viêt-nam, mais aussi au Cambodge et au Laos. Il a encore fait observer que 46 % des opérations de la Caisse étaient réalisées dans des pays de la zone franc et 54 % dans des pays en dehors de cette zone. Précisant le processus décisionnel aboutissant à la sélection d'un projet, il a indiqué que dans certains cas, nos interlocuteurs n'avaient pas l'expertise nécessaire pour formuler des projets correctement articulés et que l'un des premiers services à leur rendre était de les aider à se doter d'une véritable capacité de négociation et de stratégie à moyen terme. S'agissant de la situation au Zaïre, il a indiqué que la Caisse avait 800 millions de francs d'impayés souverains et qu'elle avait suspendu toute opération dans ce pays jusqu'à ce que ces arriérés soient réglés.

Un débat s'est ensuite ouvert auquel ont participé Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Emmanuel Hamel, Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères des crédits de la coopération et M. Christian Poncelet, président.

En réponse à Mme Paulette Brisepierre, qui avait rendu compte de son récent voyage au Congo et de la situation dramatique dans laquelle se trouvait sa capitale, M. Charles Josselin, secrétaire d'Etat à la coopération, après avoir lui avoir rendu hommage pour son courage et son dévouement en faveur de nos compatriotes de l'étranger, a indiqué que le gouvernement pouvait difficilement décider de transférer la mission de coopération à Pointe Noire, sans donner l'impression de préjuger de la décision du gouvernement congolais de transférer sa capitale dans cette ville.

En réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau , le directeur général de la Caisse, a indiqué que l'arrêté modifiant le statut du personnel de cette Institution, signé avec deux des trois syndicats de la Caisse, avait été déféré à la justice par le syndicat du personnel CGT pour des raisons administratives. Il a ajouté que quatre vingt pour cent du personnel avait adhéré à la clause de mobilité du nouveau statut. En réponse au président Christian Poncelet qui s'interrogeait sur le fait que les opérations de la Caisse étaient très concentrées sur la Côte d'Ivoire, le Gabon, le Congo Brazzaville et le Mali, il a indiqué que cette concentration était réelle si l'on prend en compte l'ensemble des opérations, mais que, hors ajustement structurel, ces quatre pays ne représentaient que 28 % du total de l'aide-projet des opérations de la Caisse, ce pourcentage correspondant à leur poids économique au sein des pays de la zone franc. Il a également indiqué que la Caisse avait réalisé deux opérations de garanties de dettes obligataires publiques en Côte d'Ivoire et au Maroc.

Enfin, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la coopération .

Réunie le mercredi 18 novembre 1996, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances, après avoir entendu son rapporteur spécial, M. Michel Charasse, a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la coopération pour 1998.

¹ Si l'on raisonne en termes "d'aide publique au développement", les crédits du Secrétariat d'Etat à la coopération ne représentent qu'un peu plus de 10 % de l'ensemble des dépenses. En revanche, si l'on prend en compte l'effort budgétaire, tel que retracé dans l'annexe "jaune" au projet de loi de finances, les crédits de ce département ministériel représentent environ 30 % du total des crédits d'aide au développement.

² Observatoire permanent de la coopération française, rapport 1996, étude sur le poids du ministère des finances dans l'APD de la France et les liens avec le FMI, p.30.

³ Le détail de ces crédits sera examiné plus loin, dans la partie relative à l'articulation du dispositif français avec les dispositifs internationaux.

⁴ Entre dans ces crédits la contribution française au capital de la BERD (172 MF en CP et 242 en AP), bien que les opérations en faveur du développement des pays de l'Est ne soient pas comptabilisés comme aide publique au développement par le CAD de l'OCDE.

⁵ Cette clef de contribution était de 19,5 en 1994, 17,5 en 1995 et 1996, 17,7 en 1997 et devrait être de 17,0 % en 1998.

⁶ Les prêts à faibles taux d'intérêt des conventions précédentes ont été supprimés dans Lomé IV