N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 11

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

III . - INDUSTRIE

Rapporteur spécial : M. Bernard BARBIER

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Un redéploiement des dépenses au profit des actions d'accompagnement de l'activité industrielle

Le budget de l'industrie augmente de 3,38 % après avoir été réduit de près de 17 % dans le PLF pour 1997. A dotations constantes (c'est-à-dire sans tenir compte des crédits rebudgétisés), la croissance des crédits est cependant limitée à 0,7 %.

L'analyse des crédits par titre met en évidence un redéploiement des crédits consacrés aux interventions publiques au profit des subventions d'investissement accordées par l'Etat , et notamment des subventions destinées à l'accompagnement de l'activité industrielle (restructurations industrielles, équipement naval, développement de la recherche industrielle).

Ainsi, l'amputation de l'aide au transport de la presse de 50 millions de francs permet d'accroître dans la même proportion les aides à l'équipement naval. De même, la contraction des prestations à certains retraités des mines et des industries électriques et gazières et de la subvention à Charbonnages de France permet d'économiser 50 millions de francs au profit du Fonds d'industrialisation de la Lorraine (FIL) et des crédits destinés à accompagner les dossiers de restructuration industrielle.

Enfin, l'absence de suppression d'emplois au sein du secrétariat d'Etat à l'industrie a pour objectif de réduire en 1998 les surnombres que connaît en gestion ce département ministériel depuis la fusion avec l'ex-ministère des Postes et Télécommunications, la suppression définitive de ces surnombres pouvant être envisagée en 1999 ou 2000.

La rebudgétisation de crédits

Votre rapporteur se félicite de l'inscription au budget de l'industrie des dotations au FIBM et de la subvention de recherche au CEA. Cette rebudgétisation des crédits dont le coût avoisine 422 milliards de francs pour le budget de l'Industrie, met fin au caractère aléatoire de la disponibilité de ces crédits , qui découlait de la dépendance de leur versement au produit des privatisations.

Au demeurant, cette évolution est plus conforme aux modalités de gestion de crédits d'intervention.

Néanmoins, une dotation en capital de 2,44 milliards de francs est promise à Charbonnages de France.

La difficile gestion du déclin des activités charbonnières

La subvention à Charbonnages de France reste le premier poste du budget de l'industrie après avoir été considérablement réduite en 1997.

En effet, avec 2,92 milliards de francs, c'est-à-dire 20 millions de francs de moins qu'en 1997, la subvention à CDF pour 1998 représente moins de la moitié de son montant de 1994.

Or, cette baisse a pour conséquence un accroissement sensible de l'endettement de l'établissement public passé de 23,5 milliards de francs en 1991 à plus de 28 milliards de francs en 1997. Cet endettement, qui a pour conséquence un accroissement des charges de Charbonnages de France, viendra inévitablement, à terme, s'ajouter à la dette, déjà fort élevée, de l'Etat.

En outre, si le résultat d'exploitation de l'établissement est prévu en amélioration pour 1997 (perte inférieure à 3 milliards de francs) grâce aux efforts d'économie entrepris et la fermeture de trois unités d'exploitation ^{1( * )} , le résultat financier devrait enregistrer une dégradation liée à l'accroissement de l'endettement. Le résultat final prévisionnel devrait être négatif d'environ 6,2 milliards de francs, compte tenu de l'absence d'influence de la dotation en capital sur le résultat.

L'augmentation de l'endettement devrait cependant connaître un certain ralentissement en 1998 du fait du versement par l'Etat d'une dotation en capital d'un montant voisin à celui de 1997 (environ 2,44 milliards de francs) venant corriger partiellement l'insuffisance de fonds propres de l'entreprise.

Enfin, l'exécution du Pacte charbonnier national ^{2( * )} conduira en 1998 à la poursuite de la décroissance régulière des effectifs du groupe Charbonnages de France, en fonction essentiellement de l'application des mesures d'âge, ainsi qu'à une diminution progressive de la production charbonnière française (de 7,4 millions de tonnes en 1997 à 6,5 millions de tonnes en 1998).

L'arrivée à terme de la réforme des écoles des mines

Les subventions aux six écoles nationales supérieures des mines augmentent sensiblement (+ 20 %).

Elles ont pour objet de financer le transfert sur le budget des établissements publics de 362 emplois de contractuels recherche des écoles des mines, jusqu'alors intégrés dans les dépenses de personnel du ministère. Ce transfert qui interviendra à compter du 1 ^er octobre 1998, s'accompagnera de la mise en place d'un nouveau statut applicable aux agents contractuels des écoles des mines.

Par ailleurs, les créations d'emplois se poursuivent avec la création de 12 postes de professeurs et 2 postes de maîtres assistants. Ces créations interviennent après 17 créations d'emplois en 1997, 40 en 1996, 60 en 1995 et 70 en 1994.

Enfin, les subventions à l'Ecole supérieure d'électricité et à l'Ecole nationale supérieure de création industrielle sont maintenues à leur niveau de 1997.

Votre rapporteur se félicite de la volonté ainsi manifestée par le gouvernement de continuer à donner une priorité à la formation et notamment à la formation d'ingénieurs.

L'enjeu de la prochaine ouverture des monopoles à la concurrence pour EDF et GDF

La consolidation et le redressement financier, marqué notamment par un désendettement significatif, d'EDF et de GDF placent ces deux opérateurs en bonne position face aux évolutions à venir dans le cadre de la libéralisation du secteur de l'énergie.

Toutefois, une nouvelle étape doit être franchie afin, notamment, de stabiliser les flux financiers entre les deux opérateurs publics et l'Etat. Il convient en particuler de prendre en compte l'évolution récente de la fiscalité des entreprises.

En effet, l'observation des flux financiers entre l'Etat et GDF met en évidence une forte augmentation des dividendes versés par l'Etablissement public à l'Etat. Or, l'accroissement récent du taux l'impôt sur les sociétés, passé de 36,66 à 41,66 %, devrait majorer de plus de 200 millions de francs la contribution de GDF au titre de cet impôt, ce qui devrait inciter à revoir les modalités de versement des dividendes.

Il en est de même, pour EDF, que la récente loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier ^{3( * )} rend redevable de l'impôt sur les sociétés, ce qui accroît considérablement ses versements à l'Etat.

Par ailleurs, le Gouvernement a prévu en contrepartie de l'abandon du canal Rhin-Rhône de porter de 1 milliard à 1,8 ou 1,9 milliards de francs la contribution d'EDF au FITTVN ^{4( * )} . Votre rapporteur considère qu'il convient de ne pas multiplier les charges pesant sur l'opérateur public à la veille de l'ouverture du marché intérieur de la production d'électricité à la concurrence .

En effet, la France, comme ses partenaires, a jusqu'au 19 février 1999 pour mettre sa réglementation en accord avec les termes de la directive concernant des " règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, adoptée le 19 décembre 1996. Cette directive prévoit l'ouverture partielle et progressive de la production de l'électricité à la concurrence.

Néanmoins, votre rapporteur appelle l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'apporter des clarifications sur :

la définition des missions d'intérêt économique général ;

la détermination d'une autorité de régulation ;

la question des tarifs à appliquer aux clients " captifs " par rapport aux clients dit " éligibles " ;

la problématique des coûts " échoués ", c'est-à-dire des coûts que ne supporte pas la concurrence : coût de l'énergie éolienne, coût liés au statut du personnel d'EDF, coût de l'énergie nucléaire...

La directive sur le marché intérieur du gaz reste en cours de discussion. Néanmoins, votre rapporteur restera vigilant sur la prise en compte par les autorités européennes des spécificités du marché français du gaz, et en particulier la dépendance de la France vis-à-vis des approvisionnement extérieurs en gaz. Il importe donc que l'ouverture du marché soit progressive et compatible avec les engagements à long terme de GDF.

La forte croissance des dotations et subventions de fonctionnement bénéficiant respectivement à l'Autorité de régulation des télécommunication (ART), à l'Agence nationale des fréquences (ANF) et au Groupement des écoles de télécommunications (GET) reflète le souci d'accompagner la montée en puissance des nouveaux établissements publics administratifs mis en place au 1 ^er janvier 1997 et de l'autorité administrative indépendante de régulation. 29 emplois sont ainsi créés à l'ART et à l'ANF.

Par ailleurs, votre rapporteur se réjouit de l'ouverture du capital de France Télécom à hauteur de 21 %. Cette opération, qui permettra à l'entreprise de se maintenir parmi les tous premiers opérateurs mondiaux du secteur, a rapporté une somme de 42 milliards de francs à l'Etat, dont l'essentiel sera affecté aux recapitalisations.

Le contenu de la directive sur la libéralisation des services postaux reflète les positions françaises

Le conseil des ministres des Postes et télécommunications a adopté formellement le projet de directive européenne sur la libéralisation des services postaux , en avril 1997. Il a été voté par le Parlement européen, qui y a apporté 5 amendements, le 16 septembre 1997. Une adoption définitive par le Conseil est attendue pour la fin de l'année 1997.

Cette directive a largement pris en compte les revendications exprimées par le Sénat dans sa proposition de résolution, et notamment le refus de toute libéralisation immédiate ou automatique du publipostage et du courrier transfrontalier. Elle retient ainsi l'approche française visant à maintenir le monopole de l'opérateur de service public sur certains services (courrier d'un poids inférieur à 350 grammes, courrier dont l'affranchissement est inférieur à cinq fois le tarif de base, courrier transfrontalier entrant) afin de compenser les charges de service public. La libéralisation immédiate porterait donc sur moins de 5 % du trafic courrier actuel.

Par ailleurs, la période d'application du premier contrat de plan de La Poste s'achèvera le 31 décembre 1997. Elle aura vu l'achèvement des réformes structurelles prévues par la loi et le cahier des charges (fiscalité de droit commun dès fin 1994, fin des franchises le 31 décembre 1995) et la préparation de l'entreprise aux évolutions de son environnement, notamment concurrentiel.

Il convient maintenant de préparer le deuxième contrat de plan en veillant à préciser les natures et les modalités de financement des missions de service public de l'entreprise, notamment en matière d'aménagement du territoire, et en réduisant ses handicaps de compétitivité. A cet égard, la pyramide des âges des fonctionnaires employés par la Poste met en évidence une accélération des départs à la retraite dans les prochaines années, ce qui devrait accroître les charges de retraite de l'entreprise de 690 millions de francs par an sur la période 1996-2001 .

Votre rapporteur engage par conséquent le Gouvernement à régler ce problème.

L'arrêt de la privatisation du secteur public industriel

Après les privatisations de Péchiney en décembre 1995, de Renault en juillet 1996 et de Bull entre septembre 1995 et avril 1997, seule l'entreprise Thomson SA reste détenue à 100 % par l'Etat.

Le Gouvernement a décidé de maintenir la partie Multimédia de l'entreprise dans le secteur public et de confirmer la décision prise par le précédent Gouvernement de recapitaliser l'entreprise à hauteur de 10,88 milliards de francs grâce aux recettes issues de l'ouverture du capital de France Télécom. Cette recapitalisation est soumise à la Commission européenne pour accord au titre de la réglementation sur les aides d'Etat.

S'agissant de Thomson-CSF dont l'Etat détient 58 % à travers Thomson SA , il a fait connaître son objectif de constituer un pôle français d'électronique professionnelle et de défense doté d'un actionnariat public déterminant, et a retenu Alcatel Alsthom comme partenaire stratégique, en préconisant un partenariat avec Dassault électronique et les activités satellite d'Aérospatiale. A l'issue de cette privatisation partielle, l'Etat sera le premier actionnaire de Thomson-CSF avec une participation supérieure à 35 %.

Par ailleurs, le secrétaire d'Etat à l'industrie a annoncé que Framatome resterait dans le secteur public, ce qui met fin au projet d'Alcatel Alsthom - l'unique actionnaire privé de l'entreprise à hauteur de 44 % de son capital - de fusionner Framatome avec Gec-Alsthom.

L'évolution défavorable de l'environnement fiscal et social des entreprises

Votre rapporteur déplore l'évolution récente de la législation fiscale se rapportant aux entreprises et les décisions prises en matière d'horaires légaux de travail . En effet, l'industrie française continue à accumuler les faiblesses par rapport à la concurrence étrangère, ce qui rend l'Hexagone moins attractif pour les investisseurs étrangers. Or, ni l'augmentation du taux de l'impôt sur les sociétés, ni la suppression de la provision pour fluctuation des cours ^{5( * )} , ni la diminution à 35 heures de l'horaire hebdomadaire légal de travail ne sont de nature à rendre l'industrie française compétitive par rapport à nos partenaires économiques, bien au contraire.

S'agissant des secteurs textile-habillement, cuir et chaussures , le Gouvernement a annoncé la mise en place dans les prochains mois de mesures d'aide visant à se substituer au plan textile . Il ne sera en particulier pas nécessairement exigé que de nouveaux emplois soient créés en contrepartie des aides à la diminution du temps de travail.

Par ailleurs, un amendement du Gouvernement voté par l'Assemblée nationale précise que les petites entreprises pourront continuer à bénéficier du plan textile, dans la limite d'un plafond de 650.000 francs s'appliquant, pour chaque entreprise, et sur une période de trois ans s'achevant le 31 décembre 1998 au plus tard, au cumul de l'avantage qu'il procure et des autres aides publiques reçues pendant la même période. Un autre amendement du gouvernement précise que cette aide coûtera 500 millions de francs en 1998. Elle sera financée par une réduction de 400 millions de francs des crédits consacrés au remboursement des exonérations de cotisations sociales attachées aux contrats d'apprentissage , rendue possible par l'économie résultant de l'effet du basculement des cotisations d'assurance-maladie sur la CSG.

Le gouvernement prévoit en outre une ponction supplémentaire en 1998 de 100 millions de francs sur les excédents de l'AGEFAL (Association pour la gestion des fonds de l'alternance).