ARTICLE 50 bis - Abaissement du seuil d'imposition des gains nets en capital réalisés à l'occasion de cessions à titre onéreux de valeurs mobilières et de droits sociaux
Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale, abaisse à 50.000 francs le seuil d'imposition des gains nets en capital réalisés à l'occasion de cessions de valeurs mobilières, actuellement fixé à 100.000 francs .
I. LE DROIT EXISTANT
Conformément aux dispositions des articles 92 B, 92 J et 200 A du code général des impôts, les plus-values réalisées lors de la cession de valeurs mobilières cotées ou de titres assimilés 4 ( * ) sont taxées, sans option possible, au taux forfaitaire de 16 % dans le cadre de l'impôt sur le revenu (déclaration spécifique) dès lors que le montant des cessions est supérieur à un seuil fixé par le premier alinéa de l'article 92 B du code général des impôts. À ce premier prélèvement, s'ajoutent divers prélèvements sociaux dont les taux cumulés atteignent actuellement 4,9 % et qui devraient passer, avec l'adoption définitive du projet de loi de financement de la sécurité sociale, à 10 %. Comme en matière d'impôt sur le revenu, ces prélèvements sociaux ne s'appliquent que si le seuil d'imposition est franchi.
Toutefois, les gains nets retirés de la cessions des parts ou actions de fonds communs de placement ou de sociétés d'investissement à capital variable, principalement investis en titres de taux et qui ne distribuent pas intégralement leurs produits (OPCVM monétaires et obligataires de capitalisation) sont imposables, dans les mêmes conditions, quel que soit le montant des cessions, c'est à dire, dès le premier franc.
Le seuil de déclenchement de l'imposition est, depuis 1997, de 100.000 francs de cessions. En dessous de ce seuil les plus-values ne sont pas taxées ; au-dessus de ce seuil, elles sont taxées au premier franc .
Ce seuil s'appliquant à l'ensemble des valeurs mobilières et droits assimilés relevant du régime d'imposition prévu au I de l'article 92 B, il convient de prendre en compte les cessions afférentes aux titres d'OPCVM monétaires et obligataires de capitalisation pour apprécier l'imposition éventuelle des plus-values réalisées lors de la cession d'autres valeurs mobilières.
Supposons, par exemple, qu'un contribuable cède, en 1997, 70.000 F d'actions ou titres assimilés et 50.000 F de titres d'OPCVM monétaires et obligataires de capitalisation. Les plus-values afférentes à ces dernières sont en tout état de cause imposables ; celles se rapportant aux actions et obligations sont également taxables dès lors que le total des cessions de valeurs mobilières pour l'année 1997 (70.000 + 50.000) excède le seuil de 100.000 F.
Les pertes subies au cours d'une année sont imputables exclusivement sur les gains de même nature réalisés au cours de la même année ou des cinq années suivantes. Mais il est possible d'imputer des moins values réalisées lors de la cession d'OPCVM de capitalisation sur des plus-values de cessions d'actions et inversement.
II. LE DISPOSITIF PROPOSE
Dans le souci de " rééquilibrer la taxation des revenus du travail et des produits du capital " , l'article 50 bis, adopté à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, poursuit l'abaissement du seuil d'imposition des plus-values, déjà initié par le précédent Gouvernement, en le ramenant à 50.000 F par an à compter de l'imposition des revenus de 1998.
Cette mesure rapporterait environ 500 millions de francs au budget de l'État.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Quatre observations s'imposent :
En premier lieu, force est de constater que, en l'espace de quelques années, la taxation de droit commun des plus-values mobilières s'est considérablement alourdie. Cet alourdissement a porté aussi bien sur l'assiette que sur les taux de l'impôt :
S'agissant des taux , l'alourdissement a d'abord pris la forme d'un empilement des prélèvements sociaux, puis d'un relèvement de leurs taux :
- institution, en 1987, d'un prélèvement social de 1 % perçu au profit de la Caisse nationale d'allocation vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) ;
- institution, en 1990, de la contribution sociale généralisée (CSG) dont le taux, initialement fixé à 1,1 %, a été porté à 2,4 % à compter du 1 er juillet 1993 puis à 3,4 % à compter du 1 er janvier 1997 ;
- institution, en 1996, de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) dont le taux est actuellement fixé à 0,5 %.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale, actuellement en fin d'examen par le Parlement, accentue considérablement cette évolution, puisque, d'une part, il substitue au prélèvement de 1 % CNAV, un nouveau prélèvement social de 2 % et, d'autre part, augmente le taux de la CSG de 3,4 % à 7,5 %.
IMPOSITION ACTUELLE
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Prélèvements produits |
1 % CNAV |
CSG |
CRDS |
Total prélèvements sociaux |
Impôt sur le revenu |
TOTAL |
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Plus-values sur titres (actions et obligations) |
1 % |
3,4 % |
0,5 % |
4,9 % |
Taxation forfaitaire au taux de 16 % |
20,9 % |
IMPOSITION PROJETÉE
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prélèvements produits |
Nouveau prélèvement |
CSG |
CRDS |
Total prélèvements sociaux |
Impôt sur le revenu |
TOTAL |
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Plus-values sur titres (actions et obligations) |
2 % |
7,5 % |
0,5 % |
10 % |
Taxation forfaitaire au taux de 16 % |
26 % |
En l'espace de dix ans, le taux d'imposition des plus-values mobilières est donc passé de 16 % à 26 % .
L'assiette de l'impôt , a également fait l'objet de plusieurs modifications. À l'origine, le seuil d'exonération des plus-values était en effet fixé à 150.000 F, limite révisée chaque année dans la même proportion que la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu 5 ( * ) .
- l'article 10 de la loi du 16 juillet 1992 relative au plan d'épargne en actions a institué, à compter du 1 er janvier 1993, un seuil spécifique pour les cessions d'OPCVM monétaires et obligataires de capitalisation d'un seuil spécifique, égal à la moitié du seuil général (166.000 F pour 1993) ;
- l'article 78 de la loi de finances pour 1994 a ramené ce seuil spécifique à 100.000 F pour 1994 et 50.000 F à partir de 1995 ;
- l'article 71 de la loi de finances pour 1996 a supprimé le seuil spécifique pour les OPCVM monétaires et obligataires, dont les plus-values sont depuis lors taxées au premier franc et a modifié le seuil général en supprimant la revalorisation annuelle et en fixant ce seuil à 200.000 F pour les revenus de 1996 et à 100.000 F pour les revenus de 1997.
Le présent projet de loi prévoit de ramener le seuil général à 50.000 F. On peut craindre que cette quête incessante d'un " rééquilibrage entre les revenus du travail et ceux de l'épargne " , qui inspirait déjà le précédent Gouvernement, ne conduise à terme à l'abolition pure et simple du seuil d'exonération et à la taxation au premier franc de toutes les plus-values réalisées, quelle que soit leur nature.
Deuxième observation : la taxation des plus-values mobilières en France se situe désormais au niveau le plus élevé des pays européens .
Le tableau ci-après fait apparaître en effet que, d'une part, l'exonération des plus-values non spéculatives (titres détenus depuis plus de six mois) est la règle dans beaucoup de pays européens (Allemagne, Belgique,
Pays-Bas, Luxembourg, Italie jusqu'en 1996) et, d'autre part, que dans les pays où les plus values sont taxées, divers mécanismes permettent d'alléger l'imposition (abattement sur la taxation : réduction de l'assiette dans le temps).
Fiscalité des plus-values mobilières appliquées aux résidents
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France |
imposition actuelle : taxation forfaitaire libératoire de 20,9 % (prélèvements sociaux inclus) avec effet de seuil. À compter de l'imposition des revenus de 1996, le seuil de cession déclenchant l'imposition des revenus est fixé à 100.000 francs. Imposition dans tous les cas s'il y a cession de participation substantielle (il y a participation substantielle lorsque le cessionnaire, son conjoint, ascendants, descendants, détiennent ou ont détenu au cours des cinq années précédentes, directement ou indirectement, plus de 25 % des droits aux bénéfices de la société - article 160 CGI) imposition projetée : taxation forfaitaire libératoire de 26 % (prélèvements sociaux inclus). Abaissement du seuil d'exonération à 50.000 F. |
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Allemagne |
exonération sauf : - opérations spéculatives (cession de titres détenus depuis moins de six mois) : la plus-value est intégrée à l'IR après abattement de 1.000 DM ; - participation substantielle (il y a participation substantielle si la cession concerne plus de 1 % des actions d'une société dont le vendeur possède ou a possédé au cours des cinq années précédentes, directement ou indirectement plus de 25 % du capital : la plus-value est imposée à l'IR. |
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Belgique |
exonération sauf : - opérations spéculatives (définition au cas par cas, par la jurisprudence, en fonction du montant et de la fréquence) : intégré à l'IR au taux maximum de 33 % (+ taxe régionale) ; - participation substantielle (même définition qu'en France) : intégration à l'IR au taux de 16,5 % |
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Espagne |
Taux marginal d'imposition avec un seuil d'exonération de 500.000 pesetas par an. La plus-value prise en compte est réduite en fonction du nombre d'années de détention au-delà des deux premières années avec une exonération au-delà de dix ans |
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Italie |
avant 1996 exonération depuis 1996 imposition au taux de 25 % avec réintégration possible des moins-values ou prélèvement forfaitaire de 15 % sans possibilité de réintégrer les moins-values. exonération pour les obligations et pour les actions cotées si cession au cours des douze derniers mois de 2 % du capital de la société |
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Pays-Bas |
exonération sauf en cas de participation substantielle ou d'opérations spéculatives |
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Royaume-Uni |
Taux marginal d'imposition (taux minimum 25 %, taux maximum 40 %) abattement de 6.000 livres par an (12.000 livres pour un couple) |
Non seulement, cette taxation des plus-values mobilières est plus importante qu'ailleurs, en elle-même, mais elle se cumule de surcroît à d'autres impositions qui n'existent pas ou qui n'existent plus ailleurs. Ainsi, l'appréciation des valeurs mobilières est prise en compte chaque année dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune, (impôt qui, parmi les cinq grands européens, n'existe plus qu'en France et en Espagne) et, le cas échéant, au moment de la transmission du patrimoine.
Cette surtaxation du capital qui constitue un élément de plus à "l'exception fiscale française" risque d'entraîner des délocalisations d'autant plus probables que, d'une façon générale, chaque pays européen n'impose pas les plus-values réalisées sur son territoire par des non-résidents 6 ( * ) .
Troisième observation : la taxation des plus-values en France est économiquement maladroite et fiscalement inéquitable .
En premier lieu, le fait que le critère de la taxation soit fondé sur un élément extérieur au montant et à la nature du revenu aboutit à ne pas prendre en compte la faculté contributive réelle des contribuables . Cette caractéristique a été encore aggravée depuis la disparition du seuil spécifique pour les OPCVM de taux, dans la mesure où les cessions de tels titres entrent en ligne de compte pour l'appréciation du seuil général. Ainsi, une plus-value de 20.000 F sera exonérée si le montant des transactions est de 99.000 F, alors qu'une plus-value de 2.000 F sera taxée si le montant des transactions est de 101.000 F (voire moins si le contribuable cède également des titres d'OPCVM).
En second lieu, le dispositif actuel comporte un très fort "effet de seuil" . Par exemple un portefeuille de 110.000 F intégrant 50.000 F de plus-values ne sera pas taxé si son propriétaire en cède 99.900 F et supportera une taxation de 13.000 F s'il le cède intégralement.
Ensuite, le principe de la taxation forfaitaire dès le premier franc pénalise singulièrement les petits et les moyens épargnants .
Le tableau ci-dessous fait clairement apparaître que dans le cas volontairement simplifié d'un célibataire dont les revenus seraient exclusivement composés soit de salaires, soit de plus-values, les produits du capital sont plus taxés que ceux du travail jusqu'à une limite actuellement égale à 218.212 francs .
Ce n'est qu'au dessus de cette limite (qui serait plus importante si l'on raisonnait sur le cas d'un couple marié avec des enfants) que l'on pourrait parler d'une surtaxation des revenus du travail par rapport aux produits du capital. Si l'on prend pour référence la progression enregistrée depuis le début de l'année par l'indice synthétique le plus large des actions cotées à la bourse de Paris (SBF 250), soit 15 %, un tel montant de plus-values, si l'on suppose qu'elles ont été réalisées en une seule année, implique la détention d'un patrimoine de 1.454.000 F. C'est dire que, dans la très grande majorité des cas, et au moins en ce qui concerne les plus-values mobilières, la comparaison capital-travail fait apparaître une sur taxation et non une sous taxation des produits du capital par rapport aux revenus du travail.
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revenu imposable |
25 000 |
50 000 |
218 212 |
500 000 |
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compose exclusivement de salaires IR prélèvements sociaux plus-values IR prélèvements sociaux différence capital/travail |
imposition |
imposition |
imposition |
imposition |
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actuelle 1 172 0 1 l72 5 225 4 000 1 225 + 4 053 |
projetée 2 404 0 2 404 6 500 4 000 2 500 + 4 096 |
actuelle 2 343 0 2 343 10 450 8 000 2 450 + 8 107 |
projetée 4 807 0 4 807 13 000 8 000 5 000 + 8 193 |
actuelle 45 606 35 379 10 227 45 606 34 914 10 692 - 0 |
projetée 57 089 36 110 20 979 56 735 34 914 21 821 - 354 |
actuelle 156 368 132 934 23 435 104 500 80 000 24 500 - 51 868 |
projetée 183 107 135 036 48 071 130 000 80 000 50 000 - 53 107 |
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NB : les chiffres négatifs font apparaître une surtaxation du travail par rapport au capital
Enfin, la taxation des plus-values ne prend pas en considération la durée de détention . De ce point de vue, il faut admettre que l'application aux plus values mobilières du système existant en matière de fiscalité immobilière (abattement de 5 % de l'assiette imposable par année de détention au-delà de la deuxième année) ou même d'un système à l'espagnole (réduction de l'assiette de 20 % par an entre la deuxième et la huitième année) ne serait pas forcément souhaitable, dans la mesure où un tel dispositif constituerait un frein à la nécessaire mobilité du capital. C'est pourquoi, les systèmes allemands, luxembourgeois ou hollandais qui exonèrent les plus-values de cessions dès lors que les titres ont été détenus depuis plus de six mois semblent être les mieux adaptés.
Il est vrai que l'existence du plan d'épargne en actions tempère quelque peu l'ensemble de ces conclusions puisque ce dispositif fiscal permet, dans la limite de 600.000 francs de placement, d'exonérer de taxation les plus-values retirées de la cession de valeurs mobilières. Toutefois, comme son nom l'indique, ce dispositif ne concerne que les actions et titres assimilés. En outre, l'extension à compter de 1997 de la CSG et du CRDS aux produits capitalisés dans le cadre d'un PEA, réduit désormais de façon significative l'écart de taxation.
Quatrième et dernière observation, le rééquilibrage de la fiscalité des revenus du travail par rapport à ceux du capital n'est qu'un alibi pour justifier une augmentation des prélèvements obligatoires .
On pourrait en effet s'interroger longuement sur la légitimité de taxer de la même manière les revenus du travail et les produits du capital 7 ( * ) . Au demeurant, si cette volonté, affirmée par le présent Gouvernement, constituait autre chose qu'un simple slogan politique, on pourrait s'attendre à la fin de l'exonération dont bénéficient les livrets d'épargne défiscalisés (livret A, Codevi, livrets jeunes...) qui constituent eux aussi des revenus du capital, à la suppression du prélèvement libératoire et à l'extension de l'abattement général de 20 % dont bénéficient les revenus du travail, aux produits du capital.
Quoiqu'il en soit, votre commission des finances considère, d'une part, que les revenus de l'épargne justifient d'un traitement privilégié en raison de l'importance de celle-ci dans la réalisation de l'équilibre économique et, d'autre part, que si rééquilibrage il doit y avoir, il devrait se faire en diminuant les prélèvements et non en les augmentant. Les mesures proposées par le Gouvernement ne règlent en rien ce problème.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous demande de modifier le dispositif actuel afin :
- d'une part de prendre compte non pas le montant de cessions réalisées, mais le montant de plus-values effectivement encaissé ;
- d'autre part de procéder par voie d'abattement et non par voie de seuil .
Cet abattement pourrait être fixé à 8.000 F pour un célibataire et 16.000 F pour un couple marié , ce qui aurait l'avantage de reprendre la logique de l'assimilation des plus-values à des revenus, puisque c'est ce même abattement qui s'applique aux dividendes d'actions et de produits assimilés. Cette solution s'inscrit dans la ligne des observations déjà effectuées par votre commission lors du précédent abaissement du seuil et applique les principes explicités dans le rapport d'information sur la fiscalité de l'épargne 8 ( * ) .
En outre, elle rejoindrait les conclusions du rapport de M. François Hollande déposé, en 1990, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale 9 ( * ) . Ce rapport préconisait en effet de substituer au critère du volume de transactions celui du niveau de la plus-value réalisée, dans les conditions de progressivité suivantes : montant annuel des plus-values inférieur à 20.000 F : pas d'imposition ; montant compris entre 20.000 et 200.000 F imposition au taux de 16 % ; montant supérieur à 200.000 F taux spécifique de 25 %.
Cette solution considérée alors comme " plus logique sur le plan économique et fiscal " avait pour but d'éviter que : " l'allégement de la fiscalité de l'épargne dans l'optique européenne de la libre circulation des capitaux ne voie ses effets annihilés par un alourdissement excessif de la fiscalité des plus-values mobilières qui lui est étroitement liée " .
Jusqu'à présent, une telle solution a été écartée pour des raisons purement techniques, à savoir la difficulté de calculer les plus-values sur actions lorsque les détenteurs ont changé plusieurs fois d'établissement financier ou lorsqu'ils détiennent leurs titres depuis très longtemps. La taxation des OPCVM de taux au premier franc ainsi que les solutions mises en oeuvre lors de l'abaissement du seuil de 200.000 F à 100.000 F 10 ( * ) ont montré que de tels obstacles n'étaient pas dirimants.
Enfin, la fiscalité comparée montre que, dans les pays qui pratiquent un abattement (Espagne : 500.000 pesetas, soit environ 19.750 F ; Grande-Bretagne : 6.000 / 12.000 livres, soit environ 60.000/120.000 F) celui-ci porte sur les plus-values et non sur les cessions.
Décision de la commission : votre commission vous demande de modifier le présent article afin de remplacer, à compter de l'imposition des revenus de 1998, le seuil d'exonération des plus-values mobilières en fonction des cessions, par un abattement de 8.000 / 16.000 francs, identique à celui applicable aux dividendes d'actions et revenus assimilés .
* 4 entrent dans le champ d'application de ces articles :
- les titres cotés et assimilés (titres non cotés des SICOMI) ;
- les obligations, titres participatifs, effets publics et autres titres d'emprunt négociables non cotés (cessions réalisées à compter du 1er septembre 1992) ;
- les droits sociaux non cotés (à l'exception des titres non cotés des sociétés à prépondérance immobilière) des sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés , sous réserve que le cédant détienne moins de 25 % du capital.
En revanche, les cessions de participations substantielles (il y a participation substantielle lorsque le cessionnaire, son conjoint, ascendants, descendants détiennent ou ont détenu au cours des cinq années précédentes, directement ou indirectement, plus de 25 % des droits aux bénéfices de la société font l'objet d'une taxation spécifique (article 160 du CGI) et sont taxées au taux de 16 % dès le premier franc.
De même, lorsque la cession porte sur des titres de sociétés non cotées à prépondérance immobilière, la plus-value fait l'objet d'une taxation selon le régime des plus-values immobilières.
* 5 Cette limite était ainsi de 332.000 F en 1993, 336.700 F en 1994 et de 342.800 F en 1995
* 6 Sur l'importance et la réalité de risques de mouvements de sortie de capitaux voir rapport d'information du Sénat n° 82 du 13 novembre 1997 sur la fiscalité de l'épargne : "De l'importance de l'épargne et des dangers de la mal aimer"
* 7 Voir rapport d'information n° 82 précité page 25 et suivantes.
* 8 Voir Rapport général n° 77 sur le projet de loi de finances pour 1996, tome II pages 33 et suivantes et rapport d'information n° 82 précité
* 9 Rapport d'information n° 1415 page 40 et suivantes ; page 72 et suivantes. On notera que la Commission des finances de l'Assemblée nationale était à l'époque présidée par M. Dominique Strauss Kahn et que son rapporteur général était M Alain Richard
* 10 L'instruction fiscale n° 24 du 4 février 1997 (5 G 4-97) prévoit que les établissements financiers proposent à leurs clients d'effectuer le calcul de leurs plus-values en retenant, pour l'ensemble des titres cotés et assimilés en portefeuille au 31 décembre 1995, le prix de revient réel des titres ou un prix de revient forfaitaire, égal à 85 % de leur cours coté au 29 décembre 1995.