Projet de loi Lutte contre la désertification - ratification de la convention des Nations unies

Rapports législatifs

Rapport n° 254 (1996-1997), déposé le 12 mars 1997

Les informations clés

Nature

Rapport - Première lecture

Rapport N° 254: PJL, adopté par l'AN, autorisant la ratification de la convention des Nations unies sur la luttre contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et la désertification, en particulier en Afrique

M. Pierre BIARNES, Sénateur

Commission des Affaires étrangères -Rapport 254 - 1996 / 1997

Table des matières

CONCLUSION
EXAMEN EN COMMISSION
PROJET DE LOI

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, adopté par l'assemblée nationale, autorisant la ratification de la convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et la désertification, en particulier en Afrique (ensemble quatre annexes),

Par M. Pierre BIARNÈS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Guy Robert, Michel Rocard, André Rouvière, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 10 ème législ.) : 3007, 3386 et T.A. 665 .

Sénat : 246 (1996-1997).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

La désertification touche près d'un sixième de la population mondiale et 70 % de la surface totale des terres arides. Tel était le constat dressé par la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement, réunie à Rio en 1992 . Quelques années plus tôt, à Nairobi, la Conférence des Nations unies sur la désertification réunie en 1977 avait sonné l'alarme : " la recherche d'une productivité toujours plus grande s'est traduite par une intensification de l'exploitation et a conduit à une perturbation par l'homme des terres (...) plus fragiles. La surexploitation provoque la dégradation de la végétation, du sol et de l'eau, les trois éléments qui constituent la base naturelle de l'existence humaine (...). La désertification est un processus qui s'accélère de soi-même, qui se nourrit du sol et qui entraîne, à mesure qu'il progresse, une augmentation exponentielle des coûts de remise en valeur des terres désertifiées. La lutte contre la désertification s'impose donc d'urgence avant que les coûts de reconstitution ne dépassent les possibilités pratiques... "

Les deux exercices successifs des Nations unies (Nairobi 1977, Rio 1992) traduisent la prise de conscience, certes tardive mais réelle, des enjeux liés à la dégradation des sols, par la communauté internationale. Les pays africains qui sont concernés au premier chef par la désertification, ont joué un rôle majeur dans cette évolution. Lors d'une conférence tenue à Abidjan en 1991 pour la préparation du Sommet de Rio, les ministres africains présents avaient appelé de leurs voeux l'élaboration d'une convention internationale sur la lutte contre la désertification. Grâce à l'appui de la France et de l'Union européenne, la Conférence de Rio a approuvé le principe d'une convention internationale signée à Paris le 15 octobre 1994, après deux années de négociations.

Dès l'origine, les négociateurs ont voulu donner une portée mondiale à la lutte contre la désertification malgré la disparité des situations et des menaces. Le risque d'un dispositif trop général a pu toutefois être conjuré : quatre annexes régionales complètent en effet le traité (Afrique, Amérique latine et Caraïbes, Asie, Méditerranée septentrionale). Le principe d'une annexe consacrée à l'Europe méridionale, demandé par l'Espagne mais récusé par d'autres Etats membres de l'OCDE soucieux de réserver le bénéfice de la convention aux pays en développement, a finalement reçu un agrément général sur la base d'une renonciation à tout appui financier par les pays européens affectés par la désertification (la France s'était exclue de sa propre autorité de ce groupe).

Après avoir présenté les enjeux de la désertification et les efforts entrepris pour la combattre, votre rapporteur s'interrogera sur la portée du présent accord.

I. UNE MOBILISATION INTERNATIONALE DEVENUE INDISPENSABLE FACE À UN RISQUE ACCRU

A. UN PHÉNOMÈNE EN EXTENSION

Le mot " désertification " retenu par la convention demeure source d 'ambiguïté . Il peut désigner en effet des phénomènes différents. Appliqué au Sahel, par exemple, il évoque la disparition du couvert végétal, mais pour nos campagnes il demeure associé à la diminution de la population rurale et aux terres agricoles laissées en friche, où une végétation sauvage reprend dès lors tous ses droits...

Toutefois l'accord tente de définir précisément le phénomène visé.

La désertification constitue le phénomène de " dégradation des terres dans les zones arides, semi-arides et subhumides sèches résultant de divers facteurs parmi lesquels les variations climatiques et les activités humaines " (article premier).

La désertification s'apprécie à travers, d'une part, la diminution plus ou moins forte des capacités de production des terres et, d'autre part, la dégradation de l'une ou de plusieurs fonctions essentielles du sol (support des plantes, réservoir d'eau, régulateur de température, banque d'éléments nutritifs, usine biologique de transformation et d'épuration).

1. L'Afrique, premier continent touché

Il convient de se défier des nombreux clichés trop souvent associés à la désertification. Le phénomène apparaît complexe et se prête, en Afrique, notamment, à un bilan nuancé. En premier lieu, il ne saurait s'assimiler à une avancée inexorable du désert. Comme le soulignait le résumé des travaux de la Conférence des Nations unies sur la désertification à Nairobi (29 août-2 septembre 1977), " l'image de la dune de sable qui avance correspond à des cas très spéciaux et localisés ". La désertification apparaît comme " la somme hétérogène de zones de destruction disséminées et n'a pratiquement rien à voir avec une quelconque • ligne de front insaisissable• • .

En second lieu, l'importance de la désertification fait l'objet d'appréciations contrastées. L'état des lieux dressé par les spécialistes de l'ORSTOM (Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération) [1] apparaît nuancé. En Afrique, les terres inexploitables représentent le quart des territoires (contre 10 % dans le reste du monde). Une température assez élevée permet la croissance des plantes toute l'année. " Localisée entre le 12e parallèle nord et le 25e parallèle sud, la plus grande partie (des terres) bénéficie d'une pluviométrie égale ou supérieure à 800 mm et d'une température annuelle en moyenne supérieure à 18°. Ce sont des conditions suffisantes pour assurer une longue période végétative et permettre parfois deux récoltes annuelles de céréales ". Toutefois les terres dégradées couvrent plus de 14 % de la superficie du continent africain (9,7 % dans le reste du monde). La désertification tend à se concentrer sur un groupe limité d'Etats :

- en Afrique de l'Ouest : Mauritanie, Burkina Faso, Niger, Sénégal, Mali et, à un moindre degré, Tchad, Nigeria, Cameroun et Togo ;

- en Afrique de l'Est et du Sud : Somalie, Ethiopie, Afrique du Sud, Soudan, Ouganda, Rwanda, Burundi et Botswana ;

- la plus grande partie de l'Afrique du Nord, l'Egypte en particulier ;

- parmi les îles : Cap Vert et Madagascar.

S'il convient ainsi de prendre une juste mesure de la dégradation des terres, celle-ci n'en constitue pas moins un phénomène en extension et justifie à cet égard la mobilisation de la communauté internationale.

2. L'activité humaine au premier rang des facteurs de la désertification

L'activité de l'homme constitue un facteur d'accélération de la désertification. En effet, l'érosion des terres apparaît d'abord comme un phénomène naturel . Ainsi que le soulignait l'étude de l'ORSTOM précitée : " La vitesse de l'érosion naturelle en Afrique centrale (c'est-à-dire dans les terres non défrichées) est actuellement de l'ordre de 80 à 90 mm de sol par millénaire. La vitesse d'altération des roches qui se transforment en sol est aussi du même ordre de grandeur. Ainsi on peut dire que le vase se remplit au fur et à mesure qu'il se vide ; c'est un équilibre dynamique.

L'intervention de l'homme n'est pas toujours synonyme d'érosion accélérée, car l'homme peut maintenir l'équilibre précédent et même réduire l'érosion naturelle comme au Japon, par exemple. Cependant dans la plupart des cas on constate que les activités humaines entraînent un accélération de l'érosion qui est multipliée par 10, 100 ou plus (...). Pendant ce temps, l'altération des roches, et donc la vitesse de formation du sol, ne change pas et peut même diminuer si son régime hydrique est perturbé. L'équilibre dynamique est rompu. Le vase se vide plus vite qu'il se remplit et la tere se dégrade ".

Ces observations permettent de mieux évaluer la part respective des facteurs naturels et des facteurs humains dans la dégradation des terres.

Certes, les effets des changements climatiques , encore mal mesurés par les spécialistes, ne sauraient être négligés. Ainsi, comme l'a récemment souligné une étude de l'ORSTOM [2] , la sécheresse n'a pas seulement sévi depuis une trentaine d'années au Sahel mais également au sud du quatorzième parallèle jusqu'au Golfe de Guinée : " le régime général des pluies est très largement déficitaire depuis 1968 sur toute l'Afrique de l'Ouest subsaharienne, et ceci sans accalmie. C'est certainement la sécheresse la plus longue et la plus sévère qu'a connue cette partie de l'Afrique depuis le début du siècle, en dehors d'une autre, assez forte, vers les années vingt ". Ainsi, en 1985 le fleuve Niger s'est trouvé, de façon exceptionnelle, asséché au niveau de Niamey. Du reste, le Niger, pendant plusieurs années consécutives, a dû importer du mil, dont il avait pourtant fait un produit d'exportation.

La baisse des pluies, comme l'ont déjà noté plusieurs scientifiques, n'apparaît pas toutefois sans lien avec la dégradation des sols liée aux activités humaines ; le déficit pluviométrique constaté, par exemple, dans le sud de la Côte-d'Ivoire correspond à la déforestation et à la mise en culture de cette région.

Les facteurs humains de la dégradation des sols sont, techniquement, de quatre ordres :

- la déforestation liée au défrichement nécessaire à l'agriculture (d'après l'Organisation des Nations unies pour l'agriculture et l'alimentation -FAO- la surface des forêts tropicales humides a été réduite de 25 à 45 % entre 1950 et 1982) ;

- la surexploitation des arbres ou des arbustes pour les usages domestiques ; au total le rythme de consommation de bois de feu dépasserait de 30 % celui de la repousse des végétaux ligneux ;

- le surpâturage, associé à l'élevage extensif, à l'origine de la disparition du couvert végétal ;

- les pratiques agricoles inadaptées, telles que l'exploitation des terres sans jachère ou une irrigation mal maîtrisée (entraînant le relèvement de la nappe phréatique et le dépôt de sels minéraux en surface).

Surpâturage et pratiques agricoles inappropriées constituent, en Afrique, les principaux facteurs de la dégradation des terres.

L'activité humaine apparaît ainsi comme l'un des principaux facteurs de l'érosion hydrique, la plus fréquente en Afrique.

Les fortes averses arrachent les particules de terre et les entraînent par gravité : " l'érosion diffuse est un décapage généralisé et très progressif de la couche de surface du sol où est concentré l'essentiel des éléments de la fertilité ". Ce type d'érosion apparaît " d'autant plus actif que la densité du couvert végétal est faible. Il n'est pas facile à détecter car le sol et la végétation qu'il porte ne semblent pas modifiés d'une année à l'autre. Pourtant cette érosion est grave car insidieuse. Quand les premiers effets se manifestent sur la productivité des terres (...) le potentiel de fertilité est déjà bien atteint. La restauration de ces terres ne pose pas de problèmes techniques majeurs, mais, dans les conditions socioéconomiques de la plupart des pays africains, elle se révèle longue et coûteuse. Prévenir plutôt que guérir s'applique particulièrement à ce type d'érosion. Quand le sol est peu épais (moins de 50 cm) et exploité sans précautions, il suffit de quelques décennies pour que l'érosion diffuse le déblai jusqu'à la roche compacte. La terre est alors définitivement inutilisable " [3] .

Mais pour bien comprendre la nature des facteurs humains de la dégradation des sols et de la désertification qui s'ensuit, il ne faut pas s'en tenir à cette description technique.

De tous temps, les hommes de ces régions ont coupé des arbres de la forêt, utilisé le bois de celle-ci pour en faire du charbon, afin de cuire leurs aliments, fait paître leurs troupeaux dans la savane herbacée, utilisé des techniques culturales que l'on peut parfois qualifier aujourd'hui d'archaïques.

Ce qu'il y a de nouveau dans ces régions depuis quelques décennies, c'est l'accroissement considérable du nombre des hommes qui vivent sur leurs terres, du fait des progrès de la médecine, même très sommaires et très insuffisants, et aussi du nombre des animaux (chèvres et moutons, notamment) qui les accompagnent. Un écosystème équilibré a, de ce fait, été rompu.

Il faut donc désormais en instaurer un autre, adapté à la nouvelle situation. Mais, à travers cette exigence, c'est toute la problématique, très complexe, du développement qui est posée, au plan économique et financier, mais aussi au plan social et politique.

Or, au vu d'une telle réalité et de telles exigences, il saute aux yeux que le traité qui est soumis à notre ratification se limite à l'énoncé de quelques grands principes sans grande portée pratique, et au rappel de la mise en place de quelques institutions assez virtuelles jusqu'à présent.

Que proposent en effet, les auteurs de ce traité, au nom de la communauté internationale ? Des auteurs qui au demeurant reconnaissent eux-mêmes la difficulté de l'entreprise -il suffit de les lire entre les lignes.

B. LES DIFFICULTÉS D'ORGANISATION D'UNE LOGIQUE DE PRÉVENTION, POURTANT SEULE EFFICACE

Si la communauté internationale s'est mobilisée depuis trois décennies pour tenter de trouver des réponses au problème de la désertification, le bilan des efforts entrepris apparaît aujourd'hui limité.

1. Une aide multilatérale aux effets limités

Une approche internationale de la désertification présente deux mérites principaux. D'une part, dans la mesure où le phénomène ignore les frontières étatiques et affecte plusieurs pays situés dans une même zone, il requiert également une réponse coordonnée, à l'échelle d'une région. D'autre part, les initiatives multilatérales ont souvent servi de catalyseurs pour une volonté nationale parfois indécise, faute de méthode, de concertation ou de moyens financiers.

Dans la prise de conscience par la communauté internationale des risques de la dégradation des sols, deux jalons d'une importance particulière se distinguent.

Première étape décisive, la mise en place du Comité permanent Inter-Etats de lutte contre la sécheresse au Sahel (CILSS), à la suite des premières grandes sécheresses dans cette région du début des années soixante-dix, a permis non seulement de définir l'aide internationale destinée aux pays sahéliens mais aussi de coordonner les stratégies et les politiques nécessaires pour lutter contre la désertification. A ce titre, le CILSS, avec le concours du Club du Sahel -structure souple qui regroupe plus d'une vingtaine de bailleurs de fonds au sein de l'OCDE- et le Bureau des Nations unies pour les régions soudano-sahéliennes, a participé à l'élaboration d'une stratégie régionale de lutte contre la désertification. Conçu pour renforcer la sécurité alimentaire et préserver les ressources naturelles, ce plan reposait sur six grands principes : la participation des communautés, l'approche globale des problèmes, le recours aux méthodes d'aménagement du territoire, l'amélioration des services publics pour mieux aider les communautés de base, le concours renforcé à la recherche, à la formation et à l'information, enfin, le renforcement de la coordination entre les bailleurs de fonds.

Quelques-unes des grandes options retenues par la Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification se trouvaient ainsi posées.

Cette stratégie a inspiré les plans nationaux de lutte contre la désertification élaborés par les intéressés dans les années quatre-vingt.

Les plans nationaux ont toutefois rencontré des difficultés dans leur mise en oeuvre. Malgré l'approche globale qu'ils entendaient prendre en compte, ces plans ont surtout mobilisé les ministères de l'agriculture, du développement ou de l'environnement, mais non les administrations de l'économie ou des finances. Dès lors ils n'ont pu s'inscrire vraiment dans une stratégie de développement global. Enfin les plans nationaux n'ont pas toujours répondu aux attentes locales : la plupart des actions de terrains se sont développées en marge des cadres officiels.

Alors même que le CILSS s'inscrivait dans un cadre géographique limité, le souci de lutter contre la désertification devait prendre une tout autre ampleur avec la Conférence des Nations unies sur la désertification qui réunit à Nairobi en 1977, quelque 95 pays, 50 organismes et bureaux des Nations unies, huit organismes intergouvernementaux et une soixantaine d'organisations non gouvernementales (ONG). Le plan d'action adopté au terme de la Conférence formulait 28 recommandations regroupées en trois sections. La première fixait les différentes actions à entreprendre au niveau national, régional et international. La seconde reprenait plusieurs directives prioritaires relatives au mode d'utilisation des terres, à l'amélioration de l'élevage, à la réhabilitation des systèmes de culture irriguée, au reboisement des parcelles forestières... Enfin, la troisième section préconisait le recours à la planification nationale pour le développement, mieux à même de sensibiliser les populations concernées et d'agir ainsi sur les facteurs sociaux de la désertification.

La coordination du plan d'action relevait de deux organismes distincts : le Bureau des Nations unies sur la sécheresse (rattaché au Programme des Nations unies pour le développement [PNUD]), chargé de la zone soudano-sahélienne, et le programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) responsable des actions pour le reste du monde et de la coordination générale.

Toutefois, malgré l'ampleur de la mobilisation, les résultats n'ont pas été à la mesure des espoirs soulevés. Le compte spécial des Nations unies créé pour la circonstance n'a reçu aucun fonds. Aucun des six projets transnationaux prévus n'ont été réalisés. Cinq gouvernements seulement ont entrepris d'élaborer des plans nationaux. Deux centres de recherche et de développement ont toutefois vu le jour grâce à l'appui déterminant de la France : l'institut du Sahel de Bamako et le centre régional d'agro-hydro-météorologie (AGRHYMET) de Niamey.

Les illusions entretenues par les pays en développement sur l'effort financier consenti par la communauté internationale expliquent en grande partie ce bilan décevant : les stratégies élaborées par la plupart des pays menacés par la désertification reposaient sur un appui supposé massif des bailleurs de fonds, qui ne s'est pas concrétisé.

Ces déceptions expliquent l'approche en définitive plus prudente adoptée par la présente convention.

En l'absence de résultats réellement probants des initiatives multilatérales engagées au cours des deux dernières décennies, certains pays comme la France ont dans un cadre bilatéral, tenté de mettre en oeuvre une stratégie plus efficace contre la désertification.

2. La singularité de l'approche française par rapport aux préoccupations anglo-saxonnes

La démarche française se singularise par le souci de préserver l'environnement tout en contribuant davantage aux besoins vitaux des populations ou des secteurs économiques. Cette position, certes consacrée dans les recommandations du Sommet de Rio et conforme par ailleurs aux aspirations de la plupart des pays en développement, se heurte en effet parfois aux sensibilités " conservationistes " répandues surtout dans les pays anglo-saxons et sensibles avant tout aux dommages occasionnés à l'environnement par certains projets de développement.

Au début des années quatre-vingt-dix, le gouvernement français a tenté d'imprimer un nouvel élan à sa politique d'aide dans le domaine de l'environnement. A cette fin, il a pris trois initiatives notables :

- la création du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) doté de 400 millions de francs pour la période 1994-1997 et placé sous l'autorité d'un comité de pilotage interministériel présidé par la direction du Trésor ;

- la signature, inspirée par le même souci de coordination qui préside au FFEM, d'un protocole d'action entre le ministère de la coopération et le ministère de l'environnement, le 12 octobre 1994 ;

- la mise en oeuvre d'un plan quinquennal en 1995 articulé autour de quatre priorités (le développement des stratégies environnementales et le renforcement des capacités humaines, la protection et la mise en valeur des zones côtières et de leurs ressources, la protection et la mise en valeur de parcs naturels et de la faune sauvage, la protection et la mise en valeur des forêts tropicales).

La protection des forêts tropicales, notamment, figure parmi les priorités de l'action française. Ainsi le concept d'aménagement-exploitation à l'oeuvre sur un massif forestier de 600 000 hectares au Cameroun (opération soutenue par la coopération française et conduite en partenariat avec un groupe industriel français -SFID du groupe Rougier-, l'administration camerounaise et les collectivité locales) illustre le souci de concilier développement économique et protection de l'environnement.

Aujourd'hui, notre coopération, soucieuse de mieux intégrer la protection de l'environnement aux préoccupations liées au développement, cherche également à se doter d'une capacité d'évaluation environnementale des stratégies et politiques économiques.

II. LES INCERTITUDES DU NOUVEAU DISPOSITIF INSTITUTIONNEL

Faut-il fixer des règles contraignantes au risque même de décrédibiliser des engagements qui ne manqueront pas d'être ignorés ou contournés ? Convient-il, au contraire, de se satisfaire de principes d'action souples, plus réalistes, mais dont l'application repose moins sur la discipline que la bonne volonté ? Le droit international connaît bien ce dilemme et la présente convention n'y échappe pas.

Sans doute, pour la première fois, la lutte contre la désertification, qui ne suscitait jusqu'à présent que de programmes d'action ou de recommandations internationales, fait-elle l'objet d'un cadre contractuel . Mais les engagements reçoivent une formulation suffisamment générale pour n'être pas contraignante à l'excès.

Dès lors, il faudra sans doute compter sur les véritables innovations du texte -le partenariat économique et technologique, le dialogue permis par le cadre institutionnel- pour avancer dans la lutte contre la dégradation des sols.

A. DES ENGAGEMENTS PEU CONTRAIGNANTS

Si, dans son préambule, la convention reconnaît les responsabilités de la communauté internationale dans la lutte contre la désertification et invite en particulier à un véritable " partenariat " pour lutter contre les effets de la sécheresse, elle souligne également le " rôle crucial " des gouvernements nationaux et des " programmes d'action au niveau local ".

Ces formulations traduisent les compromis qui ont conclu des négociations parfois difficiles. Elles témoignent en filigrane du souci des pays en développement d'impliquer financièrement dans la lutte contre la désertification les bailleurs de fonds et la préoccupation manifestée par ces derniers de ne pas contracter d'obligations financières supplémentaires.

L'interprétation retenue par notre gouvernement paraît refléter assez fidèlement cette préoccupation. Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi " dans le passé, ce n'est pas tant l'insuffisance du volume de l'aide mais les conditions de son utilisation et surtout le manque de coordination qui ont conduit à l'échec des actions entreprises ". Bien que le traité pose, pour les pays affectés, l'obligation d'établir des stratégies dans le cadre de politiques de développement durables pour lutter contre la désertification et, pour les pays développpés, celle de fournir des ressources importantes pour cette action, ces principes n'emportent pas d'engagements précis et sanctionnés en cas de manquement.

1. Les engagements des pays affectés

Les pays menacés par la désertification se voient assignés quatre obligations principales (article 5) :

- la mise en place de stratégies dans le cadre de plans ou de politiques de développement durable ;

- la lutte contre les causes profondes de la désertification et la prise en compte, notamment, des facteurs socio-économiques qui contribuent au phénomène ;

- la sensibilisation des populations locales et, au premier chef, des femmes et des jeunes, et leur participation, avec le concours des ONG, aux actions entreprises ;

- la création d'un "environnement porteur", par la définition en particulier d'un cadre législatif adapté .

Ces engagements se présentent sous une forme peu contraignante. Ils s'inscrivent du reste dans le cadre d'une obligation générale:

"[les parties s'engagent] à accorder la priorité voulue à la lutte contre la désertification et à l'atténuation de la sécheresse, et à y consacrer des ressources suffisantes en rapport avec leur situation et leurs moyens"...

"Priorité voulue", effort financier en mesure avec la richesse des États intéressés... rien dans ces formules n'appelle à une ferme discipline. Ces observations méritent toutefois deux correctifs.

Sans doute, la désertification représente dans certains pays un tel risque, qu'il n'est nul besoin de la proclamer priorité nationale pour y consacrer les efforts nécessaires. A cet égard, nombre d'Etats africains ont pris conscience des enjeux présentés par la dégradation des sols.

En outre, l'accord invite à prendre en compte "la situation de chaque pays" (art. 10-4) : les programmes d'action régionaux ne sauraient édicter des principes définitifs et ignorer ni la diversité des régimes politiques et administratifs, ni la spécificité des situations de terrain.

Enfin, les annexes régionales de l'accord présentent des engagements au contenu plus précis.

Ainsi, parmi les obligations qui incombent aux pays africains, certaines n'apparaissent pas indifférentes au regard des orientations politiques. Il revient aux pays concernés de "rationaliser et renforcer les institutions concernées par la désertification", "de poursuivre et d'intensifier les réformes engagées en matière de décentralisation", d'identifier et de mobiliser des ressources financières nationales nouvelles..." (annexe I, article 4).

Il apparaît aujourd'hui trop tôt pour prendre la mesure des initiatives adoptées par les différents pays concernés par la lutte contre la désertification. Toutefois les pays membres du CILS paraissent s'être engagés dans l'exercice comme en témoigne le tableau suivant. L'organisme régional auquel appartiennent les sept Etats de la Corne de l'Afrique a inscrit la lutte contre la désertification parmi ses priorités et souhaite d'ailleurs tirer parti de cette orientation pour trouver un nouveau souffle.

Les pays d'Afrique du Nord, le Maroc et la Tunisie en particulier, disposent d'instituts spécialisés sur la désertification et ont déjà entrepris l'élaboration de programmes conformes à l'esprit de la convention.

2. Les responsabilités incombant aux pays développés

La Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification prévoit cinq obligations à la charge des pays développés (article 6) :

- un appui actif à l'action menée par les pays en développement ;

- une contribution financière et d'autres formes d'appui ;

- une mobilisation de "fonds nouveaux et additionnels" ;

- l'appui donné à la mobilisation de sources de financement privées ou non gouvernementales ;

- l'encouragement apporté pour faciliter l'accès des pays en développement à la technologie, aux connaissances et au savoir-faire appropriés.

L'article 20 de l'accord apporte quelques précisions supplémentaires : mobilisation d'importantes ressources financières, y compris sous forme de dons et de prêts à des conditions concessionnelles, mobilisation de ressources en particulier de fonds nouveaux fournis par le Fonds pour l'environnement mondial ou dégagés de mécanismes novateurs comme les conversions de créance destinées à accroître les moyens de financement tout en réduisant la charge de la dette extérieure des pays en développement.

En outre l'accord appelle à une rationalisation de la gestion des ressources existantes (article 20-5).

Cependant, la convention ne prévoit aucun engagement chiffré. La portée du dispositif s'en trouve singulièrement réduite.

Certes, le programme d'action (plus connu sous le nom de l'Agenda 21 ) adopté à l'issue du Sommet de Rio estimait, dans son volet consacré à la lutte contre la désertification et la sécheresse, l'effort financier annuel nécessaire sur la période 1993-2000 à 600 milliards de dollars -dont 125 milliards de dollars fournis par la communauté internationale sous forme de dons ou à des conditions favorables.

D'après le texte, toutefois, ces chiffres n'avaient qu'une "valeur indicative" et donnaient un ordre de grandeur, les coûts réels dépendant en définitive des stratégies et des programmes précis décidés par les gouvernements.

Aussi bien, le " mécanisme mondial " présenté à l'article 21 de la présente convention comme un "instrument novateur de lutte contre la désertification ne comporte aucun élément chiffré. Placé sous la responsabilité de la Conférence des parties, il n'a d'autre vocation que d'"accroître l'efficacité (...) des mécanismes financiers existants". Son activité s'exerce dans quatre directions : identification des programmes de coopération bilatéraux et multilatéraux disponibles, préparation d'avis, à la demande des parties, sur les méthodes novatrices de financement, recherche d'informations sur les sources de financement possibles, élaboration d'un rapport d'activité.

Ainsi, aucun fonds fiduciaire spécialement destiné à la lutte contre la désertification n'est institué par la convention. Il convient toutefois de mentionner qu'il existe deux fonds spécialement affectés à l'environnement : le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) et le Fonds multilatéral du protocole de Montréal. La France apporte pour sa part son concours sous trois formes principales :

- contributions aux organismes internationaux

- crédits du ministère de la coopération

- engagements de la Caisse française de développement.

Si la convention sur la lutte contre la désertification ne pose guère d'engagements précis, elle cherche toutefois à insuffler un nouvel élan à la coopération dans ce domaine ; elle met en avant à cet égard de nouvelles méthodes et de nouveaux champs d'action et pose par ailleurs les bases d'une institutionnalisation.

B. UN NOUVEL ÉLAN POUR LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ?

1. Le souci de la méthode

Pragmatisme et coordination apparaissent comme les deux maîtres-mots de l'accord des Nations unies. A cet égard, la Convention tire les leçons des échecs passés liés parfois au dogmatisme excessif de certains programmes ou au foisonnement d'initiatives peu concertées.

Le souci de pragmatisme inspire l'approche générale précisée par la convention. Les programmes d'action prévus par le texte devront utiliser les "plans et programmes en cours qui donnent de bons résultats" ; une mise à jour interviendra par ailleurs, en tenant compte des "enseignements tirés de l'action menée sur le terrain ainsi que des résultats de la recherche" (article 9). Des recommandations relatives au contenu des programmes présentent un certain degré de généralité. La convention se distingue ainsi par sa relative brièveté des programmes beaucoup plus détaillés présentés dans le cadre de la Conférence de Nairobi ou même de l'Agenda 21.

Plutôt que de fixer précisément le contenu d'un plan de lutte contre la désertification, la convention insiste davantage sur la méthode liée à la mise en oeuvre d'un tel projet.

Elle détermine à cet égard deux principes directeurs : la consultation des populations intéressées et la coordination des initiatives.

Aux termes de l'article 3, la conception et la mise en oeuvre des programmes de lutte contre la désertification doivent associer les populations et les collectivités locales.

La convention prévoit d'abord un dispositif très complet consacré à l'éducation et à la sensibilisation du public (article 19) : création et renforcement des services d'appui ou de vulgarisation, mise au point de "programmes participatifs pluridisciplinaires" destinés à intégrer "la sensibilisation aux problèmes de diversification et de sécheresse dans les systèmes d'éducation", etc.

Si la convention elle-même n'entre pas dans le détail des modalités de la consultation des populations, l'annexe I relative à "la mise en oeuvre au niveau régional pour l'Afrique" précise les conditions d'élaboration des " programmes d'action nationaux " (article 9). Dans chaque pays africain, un comité de coordination procédera en trois étapes :

- il engagera un processus de consultation au niveau local avec la participation des populations et des collectivités territoriales, sur la base des consultations initiales conduites avec les intéressés dans un cadre national ;

- il analysera ensuite les difficultés rencontrées comme les besoins des populations et recommandera les "mesures concrètes pour éviter les double-emplois en tirant pleinement parti des efforts en cours" ;

- enfin, il élaborera des "projets d'activité basés sur des approches interactives souples".

Cette procédure consultative s'inspire incontestablement des instances de concertation -comme les forums nationaux- mis en place au début des années quatre-vingt-dix, à l'heure où un vent de démocratisation soufflait sur le continent africain.

Le souci de coordination constitue, parallèlement à la volonté de consultation des populations, l'autre grande orientation méthodologique.

Cette coordination s'exprime aux trois niveaux, national, régional et international. La convention pose comme un principe fondamental l'institution dans un "esprit de partenariat" d'une coopération entre les pouvoirs publics à tous les niveaux, les collectivités, les organisations non gouvernementales et les exploitants des terres (article 3).

A cette fin, l'accord appelle la mise en place au niveau national et local de mécanismes opérationnels destinés à "garantir la coordination la plus poussée possible" entre les pays en développement, les bailleurs de fonds, les organisations non gouvernementales, afin "d'éviter les double emplois, d'harmoniser les interventions et les approches et de maximiser l'effet de l'aide (article 14)."

La concertation conduite à l'échelon national doit toutefois s'inscrire dans un cadre plus large. Ainsi l'annexe relative au continent africain prévoit l'élaboration de cinq programmes d'action sous-régionaux (Afrique centrale, Afrique de l'Est, Afrique du Nord, Afrique Australe, Afrique de l'Ouest), destinés notamment à mettre en place des mécanismes pour la gestion des ressources naturelles partagées et apporter un appui à la mise en oeuvre concertée des programmes d'action nationaux.

Enfin, un programme d'action régional vise à renforcer la coopération et améliorer l'efficacité des actions entreprises pour élaborer ces programmes d'action régionaux ou sous-régionaux (articles 10 et 12 de l'annexe). Les pays africains peuvent à ce titre déléguer une partie de leurs responsabilités aux organisations intergouvernementales auxquels ils appartiennent.

Enfin, la convention appelle à une coordination entre les activités liées à la mise en oeuvre et les opérations conduites en vertu d'autres accords internationaux comme la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et la convention sur la diversité biologique. Elle recommande l'exécution de programmes communs, notamment en matière de recherche, de formation ou d'échanges d'information.

2. Un dialogue intitutionnalisé sous la forme d'une " conférence des parties "

Le souci de coordination a conduit à instaurer un organisme permanent de dialogue, sous la forme d'une conférence des parties dotée d'un secrétariat et d'un Comité de la science et de la technologie.

La conférence des parties devrait se réunir annuellement pendant les quatre années qui suivent l'entrée en vigueur de la convention et une fois tous les deux ans par la suite. Cette entité a pour principale vocation de dresser un bilan régulier de la mise en oeuvre de la convention et de promouvoir l'échange d'informations.

Le secrétariat permanent organise les sessions de la Conférence des parties ; il assure en outre la diffusion des informations demandées par les pays menacés par la désertification.

Le Comité de la science et de la technologie , enfin, assure un rôle d'expertise. Organe pluridisciplinaire ouvert à la participation de toutes les parties à l'accord, il se compose des représentants des gouvernements choisis pour leur compétence. Le Comité peut se trouver secondé par des groupes spéciaux mis en place à l'initiative de la Conférence des parties pour donner des informations ou des avis sur un domaine particulier de la lutte contre la désertification.

La Convention prévoit par ailleurs les procédures classiques de communication d'informations, de règlement des conflits ou encore d'adoption d'amendements. Elle précise par ailleurs les conditions de son entrée en vigueur, fixée au quatre-ving-dixième jour qui suit la date de dépôt du cinquantième instrument de ratification.

La première conférence des parties se réunira à Rome en septembre 1997 et décidera alors des moyens en personnel dont disposeront le Secrétariat permanent et le Comité de la science et de la technologie.

CONCLUSION

Si la convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification peut paraître, à certains égards, manquer d'ambition, la volonté de pragmatisme, le souci de concertation qui la président peuvent cependant, à terme, constituer les clefs du succès.

Trop de plans ou de programme présentés comme des remèdes décisifs contre la désertification se sont heurtés aux réalités du terrain et connu l'échec. Une approche plus soucieuse de la complexité d'un processus où la nature et l'homme ont leur part doit renoncer aux effets d'annonce pour rechercher l'efficacité.

Certes, on peut regretter que l'engagement financier des pays développés n'ait pas dépassé le stade de la pétition de principe. Il faut espérer toutefois que la Conférence des parties établie par la convention ne constitue pas une structure institutionnelle de plus dans l'architecture des Nations unies mais forme le réel creuset d'un dialogue et cristallisera ainsi les efforts de la communauté internationale contre la désertification. La coopération scientifique et technique figure dans ce cadre au rang des priorités.

La lutte contre la désertification constitue une responsabilité partagée des pays développés et du monde en développement. La France a appuyé la convention et s'est montrée fidèle à sa tradition de coopération et à ses liens avec l'Afrique -aujourd'hui principal continent menacé par la dégradation de ses terres-. Même s'il est personnellement assez sceptique sur la portée pratique du Traité qui est soumis aujourd'hui à notre Haute Assemblé, votre rapporteur ne peut qu'inviter notre commission à l'approuver. Mais la mise en oeuvre des principes posés par l'accord, au moment même où la communauté internationale tend à se désengager du continent africain, appellera une vigilance accrue ; notre pays doit demeurer, dans cette perspective, le défenseur actif des intérêts du continent africain.

EXAMEN EN COMMISSION

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 12 mars 1997.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. André Dulait s'est demandé si des ressources nouvelles seraient consacrées à la lutte contre la désertification dans le cadre des instances des Nations unies et s'est inquiété, dans cette hypothèse, de l'attitude des Etats-Unis dont les arriérés de paiement à l'égard des Nations-Unies demeuraient très importants.

M. Pierre Biarnès, tout en partageant l'observation de M. André Dulait sur les retards de paiement américains, a précisé que le mécanisme mondial prévu par la convention n'avait d'autre vocation que d' " accroître l'efficacité des mécanismes financiers existants " et ne prévoyait donc aucune ressource nouvelle.

M. Jacques Habert a souhaité savoir si la convention des Nations unies contenait des directives pratiques en matière de lutte contre la désertification dont la mise en oeuvre pourrait incomber à des organes des Nations unies tels que l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO). Le rapporteur a indiqué que le présent accord posait essentiellement des exigences de principe sans que les moyens financiers disponibles soient à la mesure du problème de la dégradation des terres. Il a cependant relevé que la lutte contre la désertification dépassait les seules considérations financières et revêtait une dimension sociale et politique à travers l'évolution des modes de culture et la remise en cause des pouvoirs traditionnels qu'elle impliquait. A cet égard il a observé que l'accord proposé, dans son "évanescence", faisait preuve d'un certain réalisme.

M. Jean Clouet s'est interrogé sur l'importance du phénomène de la désertification à travers le monde. M. Pierre Biarnès lui a répondu que l'Afrique constituait le principal continent affecté par cette menace. Il a insisté en particulier sur le caractère cumulatif du processus de désertification où trois facteurs apparaissaient étroitement liés : un poids démographique excessif, la fragilisation des terres et l'exode rural.

La commission a alors adopté le présent projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification de la convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et la désertification, en particulier en Afrique (ensemble quatre annexes), adoptée le 17 juin 1994, signée par la France le 14 octobre 1994 et dont le texte est annexé à la présente loi [4] .

1 Pierre Brabant - La dégradation des terres en Afrique, in Afrique contemporaine, janvier-mars 1992)

2 Cité in Le Monde, 24 janvier 1997.

3 Pierre Brabant - article cité.

4 Voir le document n° 3007 (AN - 10e législature).

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Page mise à jour le 3 avril 2023

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