Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 1996

Rapport n° 148 (1996-1997) de M. Alain LAMBERT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 12 décembre 1996

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N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 décembre 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances rectificative pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : 3117, 3181, 3184 et T.A. 609.

Sénat : 125 (1996-1997).

Lois de finances rectificatives.

INTRODUCTION

Le projet de loi de finances rectificative soumis à votre examen, plus communément dénommé "collectif de fin d'année", a pour objectif essentiel de procéder aux ajustements rendus nécessaires par l'évolution de la conjoncture et par la mise en oeuvre de mesures décidées en cours d'année.

Le présent projet ne modifie que marginalement le déficit du projet de loi de finances initiale (dégradation du solde de 179 millions de francs) et confirme donc la politique budgétaire définie à l'automne dernier. Cette confirmation mérite d'autant plus d'être soulignée que la croissance prévue n'a pas été au rendez-vous (1,3 % contre 2,8 % en prévision).

Traditionnellement, le projet de loi de finances rectificative remplit trois autres fonctions annexes : prélèvements sur les "trésoreries dormantes", validations législatives de dispositions fiscales diverses, modifications à la marge de la loi fiscale souvent dictées par l'urgence. Le présent collectif respecte cette tradition.

CHAPITRE PREMIER - UNE CROISSANCE DECEVANTE

I. UNE PROGRESSION DECEVANTE DE L'ACTIVITE

A. UNE ERREUR DE PREVISION

Le projet de loi de finances pour 1996 était bâti sur une prévision de croissance du PIB de 2,8 %, qui reflétait le consensus des instituts de prévision.

Ces perspectives ont dû être révisées et, désormais, la croissance en 1996 est estimée, selon le budget économique de septembre 1996, à 1,2- 1,3 %. Elle serait donc inférieure de 1,5 point aux prévisions du budget économique de septembre 1995.

	Évolution des prévisions
	Budget économique de septembre 1995	Budget économique de septembre 1996	Écarts (en points)
Demande intérieure totale	2,9	1,3	-1,6
Demande intérieure hors stocks	2,8	1,9	-0,9
dont : Consommation des ménages	2,3	2,1	-0,2
Consommation des administrations	2,1	1,7	-0,4
FBCF	5,1	1,5	-3,6
dont : Entreprises	8	2	-6
Ménages hors El	2	0,5	-1,5
Exportations	5,1	2,2	-2,9
Importations	5,7	2,4	- 3,3
PIB	2,8	1,3	- 1,5

Le tableau ci-avant récapitule les principaux écarts entre les deux exercices de prévision.

La contribution des échanges extérieurs à la croissance devrait, conformément aux estimations, être nulle.

Dans un contexte où le commerce extérieur aura été moins dynamique que prévu, la progression des exportations et des importations serait bien à peu près parallèle.

C'est en réalité la demande intérieure totale qui explique l'erreur de prévision. Son essor a été beaucoup moins rapide qu'escompté. Ce phénomène résulte moins de l'évolution de la consommation des ménages, en ligne avec les prévisions, que de celle de l'investissement et, en particulier, de celui des entreprises. Son augmentation était estimée à 8 % ; elle ne devrait pas dépasser 2 % .

Enfin, la contribution des stocks à la croissance s'est révélée négative (- 0,6 point de croissance) alors qu'elle était considérée comme devant être faiblement positive.

Au terme de ces révisions, il apparaît que si la croissance a été nettement moins forte que prévu, la composition de la croissance a, elle-même, été fort différente par rapport aux prévisions.

La consommation des ménages a soutenu l'activité tandis que l'investissement des entreprises, qui devait constituer le moteur de la reprise, est resté atone.

La prévision des budgets économiques de septembre 1996 pourrait elle-même être erronée.

Deux erreurs de sens contraire pourraient la caractériser :

ï une surestimation des investissements ;

ï une sous-estimation de la contribution des échanges extérieurs à la croissance.

Ces deux erreurs se compenseraient si bien que le taux de croissance du PIB ne serait pas modifié.

B. UNE CROISSANCE A U PROFIL HEURTE

On peut, sans forcer le trait, considérer que l'évolution de l'activité en 1996 a été déconcertante.

Cette appréciation se vérifie d'abord au regard du profil de la croissance.

Ressources et emplois de biens et services aux prix de 1980
(en pourcentage de variation t/t-1

		1996		Acquis 1996 (1)
	1er trimestre	2ème trimestre	3ème trimestre
Produit intérieur brut	1,1	-0,2	0,9	1,2
Importations	2,0	-0,5	2,1	1,5
Total des ressources	1,3	-0,2	1,2	1,3
Consommation finale des ménages	2,5	-0,9	1,0	2,5
Consommation finale des administrations	0,4	0,6	0,4	1,5
FBCF totale Dont SQS et El Ménages hors El Administrations publiques Autres secteurs Exportations Emplois hors stocks Variations de stocks en milliards de francs	-0,9 -0,1 - 1,1 -4,1 8,6 4,1 2,0 -8,1	-0,2 -0,9 1,8 -1,5 5,2 - 1,9 -0,8 -1,3	1,0 2,7 -2,3 0,5 2,9 3,1 1,4 -4,3	-0,6 -0,3 0,2 -4,5 -4,5 2,9 2,0
Demande intérieure (2)	0,6	0,3	0,6	0,9

(1)L'acquis est le taux de croissance annuel qui serait observe si la variable concernée restait au niveau atteint au dernier trimestre connu. Il ne s'agit pas d'une prévision mais d'une indication de l'impact des évolutions passés.

(2) La demande intérieure est définie comme le total des ressources moins les exportations.

Comme le montre le tableau qui précède, il s'est révélé particulièrement irrégulier.

Après une forte reprise au premier trimestre de l'année qui tranchait avec le recul de l'activité observé en fin d'année 1995, la croissance a été négative au deuxième trimestre puis s'est à nouveau bien orientée au troisième trimestre.

Depuis septembre 1995, la progression de l'activité économique offre le visage d'un climat instable où, sur fond d'une certaine morosité, apparaissent quelques embellies techniques.

Cet aspect séquentiel s'explique par l'instabilité de la consommation des ménages. Celle-ci a alterné une phase de forte reprise au début de l'année, une période de contraction au deuxième trimestre puis, à nouveau, le trimestre suivant, une période d'expansion.

Ces phénomènes sont inhabituels s'agissant d'une variable de l'activité traditionnellement considérée comme assez rigide ; ils témoignent sans doute d'une modification du comportement des ménages dans le sens d'une gestion plus active de leurs ressources.

C. UNE CROISSANCE A LA COMPOSITION DECONCER TANTE

Déconcertante au regard de son profil, la croissance l'est également du point de vue de sa composition.

Le scénario de croissance attendu en 1996 privilégiait une reprise tirée par les entreprises à travers leur investissement et l'évolution de leurs stocks.

Contre toute attente, c'est la consommation des ménages qui a jusqu'alors soutenu l'activité.

En dépit d'une quasi stabilisation de leur pouvoir d'achat -le revenu disponible brut des ménages ne devrait progresser en volume que de 0,2 % en 1996- la consommation des ménages s'est accrue. Si, au quatrième trimestre, elle demeurait au niveau atteint au trimestre précédent, son rythme d'augmentation serait de 2,5 % au cours de l'année.

Ces évolutions ont été rendues possibles par une très forte baisse du taux d'épargne des ménages qui, de 14,3 % en 1995, s'est replié à 12,6 % en 1996.

Cette brusque inflexion constitue une rupture par rapport à la tendance observée depuis la fin des années 80 à une hausse du taux d'épargne des ménages.

Pas plus que la hausse rappelée ci-dessus, la chute constatée en 1996 ne trouvent d'explications définitives.

En toute hypothèse, il apparaît que les motifs avancés pour expliquer la hausse du taux d'épargne des ménages et, en particulier, le souci de constituer une épargne de précaution pour répondre à un sentiment de précarité n'ont pas disparu.

Ainsi, même si la baisse des taux d'intérêt pourrait avoir contribué au changement de comportement observé récemment ^{( ( * )2)} , il est trop tôt pour estimer que celui-ci sera durable.

Alors que l'essentiel du supplément d'activité était attendu du comportement des entreprises, celles-ci ont influencé négativement l'orientation de la croissance.

La contribution cumulée de l'investissement des entreprises (+ 0,2 point) et des variations des stocks (- 0,6 point) à la croissance devrait être négative de 0,4 point.

A rencontre de ce qui était attendu, le déstockage ne s'est pas interrompu en 1996, malgré l'ampleur de la baisse des stocks observée en fin d'année 1995 et celle de la diminution des taux d'intérêt. Deux phénomènes ont probablement contribué à déjouer les prévisions en la matière.

La très grande modération des prix a sans doute fait craindre des enchaînements déflationnistes dans certains secteurs d'activité.

Plus grand encore a sans doute été l'impact de l'atonie de la demande. Influençant négativement les perspectives de production, cette dernière, conjuguée à la crainte d'une baisse des prix de vente des produits, ont pesé sur la gestion de leurs stocks par les entreprises.

Des enchaînements analogues expliquent probablement l'évolution de l'investissement. Malgré le rétablissement de la situation financière des entreprises favorisé par trois années où leur capacité de financement a été positivement orientée et par une réduction du coût des crédits offerts à elles, et en dépit du vieillissement des équipements, les entreprises n'ont que peu accru leurs investissements. Une croissance de 8 % était escomptée ; elle ne devrait pas excéder 2 %.

Le tableau qui précède montre l'importante appréciation du taux de marge des entreprises -rapport de leur excédent brut d'exploitation dans la valeur ajoutée- depuis le début des années 80. Elle illustre ce qu'il est convenu d'appeler la politique de désinflation compétitive qui s'est traduite par une réduction de la part des charges salariales supportées par les entreprises qui sont passées de près de 70 % de leur valeur ajoutée à un peu moins de 60 % au cours de la période examinée malgré une quasi-stabilisation du poids des cotisations sociales effectives des employeurs.

L'impact de ces conditions de partage de la valeur ajoutée sur la situation financière des entreprises a toutefois été atténué par un accroissement de la charge des intérêts versés par elles qui reflète la contrainte financière provenant pour partie du niveau des taux d'intérêt.

L'épargne brute des entreprises non financières s'est très nettement redressée, le rapport de leur épargne dans la valeur ajoutée passant de 12 à 19 % entre 1980 et 1995, comme le montre le tableau ci-après.

Malgré ce phénomène qui a favorisé une progression de 6,3 % l'an entre 1990 et 1995 des ressources disponibles pour investir, le montant des investissements est resté étal au cours de cette période.

En réalité, les entreprises ont privilégié le choix, d'une part d'accroître le volume de leurs acquisitions nettes d'actifs incorporels - + 34 % par an- et, d'autre part, d'améliorer leur capacité de financement qui, négative à hauteur de 149,3 milliards de francs en 1990 est devenue fortement positive en 1993 (106,7 milliards de francs) et au-delà (72 milliards de francs en 1995).

Cette dernière option a en particulier permis aux entreprises de passer d'une position d'emprunteuses obligataires - 56 milliards d'emprunts en 1990- à une situation de prêteuses obligataires - 41,5 milliards en 1995.

La dégradation du niveau des investissements pèse sur la demande intérieure et donc sur la croissance. Elle est, de plus, de nature à handicaper la compétitivité économique des entreprises, ce d'autant qu'elle affecte avec une particulière intensité les secteurs exposés ^{( ( * )3)} .

Il est assez symptomatique de ce dernier point de vue de relever, à l'inverse, la forte progression de l'investissement dans les services marchands et le commerce qui sont jusqu'à présent moins soumis à la concurrence internationale.

En tout état de cause, les résistances au développement de l'investissement des entreprises pourraient être plus variées que la seule contrainte financière qu'elles se sont appliquées à atténuer avec succès. Les perspectives de croissance peu favorables mais aussi la recomposition du paysage économique et, sans doute, l'allongement du cycle de l'investissement dans plusieurs branches pourraient expliquer, à côté de facteurs strictement financiers, l'atonie durable de l'investissement.

II. LES INCIDENCES DE LA RÉVISION DE CROISSANCE

A. UNE REDUCTION DU DEFICIT PLUS EXIGEANTE

D'un rapport de notre collègue Bernard Barbier établi au nom de la Délégation du Sénat pour la Planification ^{( ( * )4)} qui illustrait les incidences sur les finances publiques d'une croissance plus forte, il est possible, compte tenu des propriétés des modèles, de présenter les grands traits de l'incidence sur les finances publiques de la révision de la croissance pour 1996.

Toutefois des indications plus précises supposeraient de réaliser une simulation particulière. En effet, au-delà de la prise en compte de révision à la baisse de la croissance, il faut, pour en estimer son impact sur les finances publiques, tenir compte des modifications de la composition de la croissance.

"Pour parler du moyen terme" Rapport n° 127 - 1994-1195. Bernard Barbier. Délégation du Sénat pour la Planification.

Car l'effet sur les finances publiques d'une baisse de la croissance diffère selon les variables dont elle résulte.

Si l'inflexion de la croissance provient d'une baisse de la consommation des ménages, celle-ci minore les recettes de TVA et dégrade relativement la situation des services, ce qui, ceux-ci étant relativement plus riches en main-d'oeuvre que l'industrie, peut avoir pour conséquence une détérioration accusée de l'emploi et des cotisations sociales.

Que la croissance s'infléchisse sous l'effet de l'investissement, l'impact sur les recettes fiscales est modéré, l'investissement étant peu taxé, et c'est le secteur industriel qui se trouve le plus directement pénalisé. Cela, sans être favorable pour l'emploi, peut supposer, compté tenu des caractéristiques relatives du secteur industriel, un coût en emplois moins élevé que si le secteur des services était directement affecté.

Dans l'hypothèse d'une réduction de 1,5% du PIB résultant de la baisse de la consommation, la dégradation du déficit budgétaire s'élèverait à Près de 0,5 point de PIB alors que, dans le cas où elle proviendrait d'une baisse de l'investissement, le creusement du déficit pourrait être limité à 0,25 point de PIB.

Étant donné la nature de la révision du taux de croissance opérée en 1996, son impact sur le déficit public pourrait plutôt relever de la seconde catégorie et être de l'ordre de 0,3 point de PIB.

Ces estimations n'ont pour objet que d'illustrer le sens et l'ampleur de l'effet d'une croissance moindre que prévu. Elles n'ont pas pour ambition de décrire précisément l'impact de la révision de croissance sur les comptes Publics en 1996 ^{( ( * )5)} .

Néanmoins, elles indiquent clairement que la baisse de 1 point de la Part du déficit dans le PIB obtenue en 1996 est d'autant plus remarquable que l'environnement économique finalement observé l'a rendue plus ardue à réaliser.

B. LA POURSUITE D'UN DEFICIT DE CROISSANCE

Le taux de croissance potentielle de l'économie française est estime depuis plusieurs années à 2,5 % par an.

Le taux de croissance potentielle est celui qui serait atteint si les facteurs de production -le travail et le capital pour l'essentiel- étaient normalement utilisés. L'écart entre le taux de croissance potentielle et le taux effectif de croissance -"l'écart de croissance"- permet de rendre compte lorsque le second est plus élevé que le premier des phénomènes de rareté et d'inflation. Lorsque la situation inverse se présente, il permet de rendre compte de phénomènes de sous-utilisation des facteurs de production (chômage, sous-investissement).

L'effet sur l'investissement du rythme de croissance observé en 1996 a été évoqué plus haut.

Mais, l'accumulation des "écarts de croissance" observés ces dernières années peut ainsi être présentée comme étant à l'origine de la hausse du chômage.

Ce phénomène se vérifie en 1996 puisque le nombre d'emplois devrait baisser au cours de l'année. A la fin du troisième trimestre, le nombre des emplois salariés était ainsi inférieur de 16.000 par rapport au niveau atteint fin 1995.

Dans ces conditions, même si fondamentalement cette évolution n'est guère souhaitable, il y a lieu de se féliciter que l'inflexion du rythme des gains de productivité du travail par tête permette de limiter l'impact sur l'emploi de l'insuffisance de croissance. C'est le phénomène décrit sous le nom d'enrichissement de la croissance en emplois.

Il est intéressant de noter que le ralentissement des gains de productivité du travail par tête s'est produit dans un contexte de baisse de la durée du travail sous l'effet en particulier du développement du travail à temps partiel. La concomitance de ces deux phénomènes vient quelque peu tempérer l'observation traditionnelle selon laquelle la baisse de la durée du travail s'accompagnerait nécessairement d'une hausse de sa productivité. Elle limite de façon importante les effets sur le chômage de l'écart de croissance.

CHAPITRE II - UN ÉQUILIBRE CONFORME AUX PREVISIONS

Le présent projet de loi transmis à l'Assemblée nationale le 13 novembre 1996 porte rectification de la loi de finances pour 1996.

Une observation liminaire s'impose. Il aurait été souhaitable que le Présent projet retrace, avec plus de précision, l'ensemble des opérations budgétaires de l'État en 1996. Il apparaît, en particulier, que, compte tenu de sa date d'élaboration, les fonds de concours rattachés au budget auraient pu être mentionnés.

De la même manière, les crédits évaluatifs concernant les opérations d'apports de fonds propres aux entreprises publiques auraient pu être estimés avec plus de précision. Ces deux observations ne sont pas nouvelles, mais méritent sans doute d'être rappelées.

Sans qu'il soit question de transformer un projet de loi de finances rectificative en un projet de loi de règlement, il serait néanmoins souhaitable, lorsque la date de préparation d'un projet de loi de finances rectificative s'y prête, de tendre vers une plus grande exhaustivité, sans toutefois confondre collectif et loi de règlement. Les travaux en cours sur la comptabilité de l'État (commission Giraud, groupe de travail Delorme) permettront peut être d'atteindre cet objectif ambitieux.

Le tableau ci-après décrit les importants mouvements retracés dans le Présent projet de loi.

(1) La non coïncidence des deux totaux qui laissent apparaître un écart de 8 millions de francs vient pour un million des "arrondis" et pour 7 millions de francs d'un arrêté paru au Journal officiel du 17 avril 1996 annulant pour 7 millions de francs de crédits, mentionné dans le seul état récapitulatif joint au projet de loi.

Le déficit budgétaire s'était élevé en 1995 à 323 milliards de francs, soit 4,2 % du PIB. Conformément au sentier de réduction des déficits choisi par le gouvernement, le déficit budgétaire de l'État devait passer à 287,8 milliards en 1996 et représenter 3,58 % du PIB.

Cet objectif n'est réalisé que partiellement. Le déficit budgétaire atteint le niveau ciblé à quelque 180 millions de francs près. Il se monte à 287,986 milliards de francs, soit une réduction de 35,014 milliards de francs (-10,8% par rapport au niveau atteint en 1995). Cependant, comme la croissance observée est moins vive que celle escomptée, la part du déficit budgétaire dans le PIB est supérieure de 0,06 point (4,73 milliards de francs) à l'objectif de début d'année.

Ce résultat est cependant tout à fait remarquable compte tenu d'une part des besoins nouveaux apparus en cours d'exécution et de l'effet de la révision de croissance sur l'évolution spontanée des comptes publics.

Il est obtenu grâce à l'évolution favorable de quelques composantes indirectement liées à la politique budgétaire, mais aussi sous l'effet d'une orientation volontariste donnée à celle-ci.

I. LES RECETTES

Par rapport aux estimations de la loi de finances initiale pour 1996, le montant des recettes nettes du budget général est réestimé de 7,6 milliards de francs et passe de 1.281 à 1.288,6 milliards de francs.

Les recettes du budget général croîtraient donc de 4,7 % par rapport à 1995.

Évolution des recettes

En points de PIB

	1995 (A)	Loi de finances initiale (B)	Présent projet de loi (C)	Écart (C-A)	Écart (C-B)
Produit fiscal brut	19,85	20,8	20,6	0,75	-0,2
Remboursements et dégrèvements	2,89	3,05	3,11	0,22	0,06
Produit fiscal net	16,96	17,75	17,46	0,5	-0,29
Recettes non fiscales	2,13	1,68	1,95	-0,18	0,27
Prélèvements sur recettes, don :	3,06	3,2	3,09	0,03	-0,11
- au profit des collectivités locales	2,04	2,07	2,06	0,02	-0,01
- au profit des Communautés européennes	1,02	1,13	1,03	0,01	-0,1
Total des recettes nettes	16,03	16,23	16,32	0,29	0,09

En part de PIB, les recettes du budget général s'accroissent de 0,29 point par rapport à 1995, ce qui contribue à plus de la moitié de la baisse de la part du déficit dans le PIB, soit un peu plus que ce qui était prévu.

Ce résultat provient de deux phénomènes de sens contraire :

- la pression fiscale de l'État s'accroît, le produit fiscal net s'alourdissant de 0,5 point de PIB (39,5 milliards de francs) ;

- les ressources non fiscales se réduisent de 0,18 point de PIB (14,2 milliards de francs).

Il faut souligner que , par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, ces deux phénomènes sont atténués : le produit fiscal net s'accroît moins, les recettes fiscales se détériorent plus modérément si bien que leur montant cumulé est au niveau initialement prévu. Le supplément net de recettes provient donc pour l'essentiel de la révision en baisse des prélèvements sur recettes et, en particulier, du prélèvement au profit du budget des Communautés européennes.

Le tableau qui suit illustre la situation des recettes du budget de l'État au 30 septembre 1996.

Il permet de considérer comme réalistes les prévisions associées au projet examiné.

Comparaison entre la situation des recettes au 30,09,1996 et des produits attendus
	Situation au 30,09,1996	Produit attendu	Écart
A. Recettes fiscales	1.227,20	1.378,30	- 151,10
Impôt sur le revenu	269,20	312,30	43,10
Impôt sur les sociétés	131,90	144,00	12,10
Taxe sur les salaires	33,20	45,40	12,20
Autres impôts directs	50,80	75,40	24,60
TVA	539,40	612,50	73,10
Produits de l'enregistrement	49,60	72,30	22,70
Produits des douanes et TIPP	116,90	159,40	42,50
Autres	36,20	57,40	21,20
B. Recettes non fiscales	94,40	154,00	59,60
Sous-total	1.321,60	1.632,70	- 311,10
C. Prélèvement sur recettes dont :	180,70	243,70	63,00
au profit des collectivités locales	122,20	162,50	40,30
au profit du budget des communautés européennes	58,50	81,20	22,70
TOTAL	1.140,90	1.288,60	- 147,70

A. LES RECETTES FISCALES

La loi de finances initiale pour 1996 escomptait un niveau de recettes fiscales brutes de 1.642,2 milliards de francs et des recettes fiscales nettes de 1.401,1 milliards de francs.

La présente loi de finances modifie les prévisions en la matière. Les recettes fiscales brutes s'élèveraient à 1.623,8 milliards de francs (- 18,4 milliards de francs) et les recettes fiscales nettes à 1.378,3 milliards de francs (- 22,7 milliards de francs).

Les moins-values de recettes fiscales nettes représentent 1,6 % de la prévision initiale. Par rapport à 1995 le produit fiscal net augmenterait de 5,9 % contre 7,7 % prévus, soit la plus forte augmentation annuelle observée depuis 1991.

De 16,96 % du PIB en 1995, les recettes fiscales nettes passeraient ainsi en 1996 à 17,49 % du PIB. Leur progression se traduirait donc par un alourdissement de la pression fiscale exercée par l'État et contribuerait, toutes choses égales par ailleurs à la quasi totalité de la réduction du rapport du déficit public dans le PIB.

1. Une révision qui doit beaucoup à des changements institutionnels

a) Une incidence modérée des modifications du contexte légal

Le présent projet de loi modifie fort peu le montant des recettes fiscales.

Seul son article 3, qui porte affectation du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle au budget général de l'État en 1996, modifie l'environnement légal des produits fiscaux. Il se traduit par un supplément de recettes fiscales par rapport à la législation en vigueur de 220 millions de francs.

Mais l'évaluation des recettes fiscales du présent projet de loi ne résulte pas que d'une révision tenant compte de l'évolution spontanée des bases. A cette correction s'en ajoute une autre qui tire les conséquences des mesures fiscales -ou décisions réglementaires ou juridictionnelles - intervenues depuis l'exercice d'évaluation de la loi de finances initiale pour 1996. Les modifications en question sont principalement issues de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1995 dont l'impact en 1996 est estimé à une perte de recettes de 180 millions de francs ;

de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 12 avril 1996 dont l'effet avait été estimé pour 1996 à - 900 millions de francs de produits fiscaux ;

ï de diverses dispositions législatives ou réglementaires et de décisions juridictionnelles (décision concernant les modalités d'évaluation de la valeur vénale de l'habitation principale pour le calcul de l'impôt sur la fortune à l'impact négatif évalué à 380 millions de francs.

Au total, la perte nette de recettes fiscales résultant des modifications de l'environnement légal et réglementaire des impositions peut être évaluée à environ 1,2 milliard de francs qui vient se déduire des évaluations de la loi de finances initiale.

Dans ces conditions, l'évolution spontanée du produit fiscal se traduirait par une baisse des recettes de 21,5 et non 22,7 milliards de francs.

Mais un autre phénomène doit être pris en considération.

b) Une incidence forte de la réforme des méthodes de la direction de la Comptabilité publique

Ce n'est que récemment que les méthodes de travail de la direction de la Comptabilité publique permettent de distinguer sur une base réelle le montant des impôts perçus par voie de rôle revenant aux collectivités locales et celui revenant au budget de l'État.

Jusqu'en 1994, le dispositif comptable en vigueur ne permettait pas de faire apparaître directement les recouvrements relatifs à chacune des catégories d'impôts directs perçus par voie de rôles.

Une ventilation des recettes était opérée de manière forfaitaire en fonction de la structure des émissions de ces rôles : lorsqu'une somme était encaissée par un comptable du Trésor en paiement d'une imposition, elle était comptabilisée en fonction de l'exercice auquel ce paiement se rapportait (exercice courant, exercice précédent ou exercices antérieurs) et non selon le type d'impôt pour lequel ce paiement était effectué.

La méthode de répartition forfaitaire des recettes entre catégories d'impositions était alors la suivante :

- répartition des recettes de l'exercice courant au prorata des émissions d'impôt venant à échéance dans l'année ;

- application aux montants pris en charge par les comptables du Trésor pour l'exercice précédent, d'un taux de recouvrement proche de celui constaté sur l'ensemble des recettes de l'exercice ;

- enfin, la ventilation des recettes des exercices antérieurs était réalisée en appliquant aux restes à recouvrer par catégorie d'impôts le taux d'apurement constaté sur l'ensemble des recettes de l'exercice.

En 1995, la mise en oeuvre d'une application informatique nouvelle (FVENT) a permis d'effectuer une répartition des recouvrements d'impôt de l'exercice courant en fonction de la ventilation réelle des recettes.

La nouvelle méthode de répartition à partir des recouvrements réels constatés a révélé que la répartition forfaitaire avait conduit à majorer les recettes d'impôts locaux de l'exercice courant d'environ 5 milliards de francs.

Ainsi, pour l'année 1995, une dégradation exceptionnelle du solde du compte d'avances aux collectivités locales a été enregistrée, à hauteur de 5 milliards de francs, compensée par une augmentation des recettes du budget de l'État.

Jusqu'alors limitée au recouvrement des impôts de l'exercice courant, l'application de la nouvelle méthode aux montants pris en charge par les comptables au titre des exercices antérieurs est désormais opératoire.

Elle conduit à majorer les produits revenant aux collectivités locales et donc à minorer les recettes fiscales du budget de l'État. En effet, le taux de recouvrement des impôts locaux apprécié à deux ans est supérieur dans la réalité (96,18% contre 94,71 % par la méthode forfaitaire), à ce qu'il était dans la méthode forfaitaire. Il implique donc une réévaluation des recettes locales de l'exercice 1996.

Il se traduit par une dégradation parallèle des recettes du budget général.

Au total, l'effet des nouvelles méthodes de ventilation des impôts Perçus par voie de rôle se traduit par une baisse de 4.975 millions de francs du produit des impôts sur rôle revenant à l'État ^{( ( * )6)} .

*

* *

Les modifications institutionnelles intervenues depuis l'exercice d'évaluation des recettes fiscales sur la loi de finances initiale pour 1996 se traduiraient donc par une moins-value de recettes de 6,175 milliards de francs, soit un peu plus du quart de la révision du produit fiscal opérée par le présent projet de loi.

2. ...Mais qui vient pour l'essentiel de la révision de la croissance

Compte tenu des changements décrits ci-dessus, la perte spontanée de recettes peut donc être évaluée à 16,525 milliards de francs, soit une moins-value de l'ordre de 1,1 %.

A structures constantes, les recettes fiscales nettes s'élèveraient en effet à 1.384,4 milliards de francs, en hausse de 6,4% par rapport à 1995, mais feraient apparaître une moins-value de 16,7 milliards par rapport aux estimations de la loi de finances initiale.

Si le produit de la plupart des catégories de recettes fiscales est révisé à la hausse, il n'en va pas ainsi des recettes de TVA qui sont estimées en retrait de 22,1 milliards de francs pour leur produit net.

En outre, les remboursements et dégrèvements sont réestimés par rapport aux estimations de la loi de finances initiale.

Même si la séquence temporelle des encaissements d'impôts se modifie d'une année sur l'autre, le tableau qui suit montre que le taux de recouvrement des impôts au 30 septembre 1996 par rapport au total des recettes fiscales attendues est très sensiblement supérieur à ce qu'il était l'an dernier.

Cela constitue un indice que les recettes réellement constatées pourraient être en ligne avec les recettes attendues.

			(en%)
	Part dans le total de l'année du produit perçu au 30-09-96 (A)	Part dans le total de l'année du produit perçu au 30,09,95 (B)	Écart
Recettes fiscales	89,00	75,00	14,00
Impôt sur le revenu	86,20	84,80	1,40
Impôt sur les sociétés	91,60	78,50	13,10
Taxe sur les salaires	73,10	76,20	3,10
Autres impôts directs	67,40	72,20	4,80
TVA	88,10	72,90	15,20
Produits de l'enregistrement	68,60	66,10	2,50
Produits des douanes et TIPP	73,30	71,30	2,00
Autres	63,10	61,70	1,40

a) Les suppléments de recettes

Ils proviennent principalement des catégories de recettes suivantes.

ï impôt sur le revenu : +2.170 millions de francs

ï impôt sur les sociétés net : + 12.400 millions de francs

ï taxation des revenus de capitaux mobiliers + 2.850 millions de francs

ï autres impôts directs : + 2.391 millions de francs

ï droits d'enregistrement : + 3.255 millions de francs

Le produit net de l'impôt sur les sociétés est revalorisé de 12,4 milliards de francs (9,4 % de la prévision initiale) et s'accroîtrait fortement de 14,5 % par rapport à 1995.

En 1996, les sociétés auront versé :

ï la liquidation de l'impôt 1995 après déduction des acomptes versés en 1995 ;

ï quatre acomptes correspondant globalement à 33,33 % du bénéfice déclaré au titre de l'exercice 1995 ;

ï une majoration correspondant à 10 % de l'impôt dû en 1996.

La prévision du produit de l'impôt sur les sociétés est ardue en raison de la complexité des règles fiscales et de l'absence d'un lien étroit entre les indicateurs économiques et les résultats fiscaux des entreprises.

La révision opérée tient compte des plus-values importantes constatées lors des versements des acomptes de mars et de juin et lors des versements effectués au titre du solde de l'exercice 1995.

Elle ne devrait être remise en cause que s'il apparaissait que les versements correspondant aux quatre acomptes assis sur le bénéfice déclaré en 1995 étaient excessifs et devaient donner lieu à remboursement du trop perçu.

Le produit de l'impôt sur le revenu est majoré de 2,2 milliards de francs et s'accroîtrait de 5,1 % par rapport à 1995.

Les recouvrements de rôles en 1996 auront porté sur :

ï les rôles émis entre le 1er janvier et le 30 septembre 1996 et une partie des rôles émis après cette date ;

ï une part des rôles émis en 1995 et non recouvrés cette année là.

Les estimations retenues dans le cadre de la loi de finances initiale reposaient sur des hypothèses optimistes. Les variables d'approche que sont le revenu disponible brut et les salaires nets versés aux ménages avaient été surestimées comme il l'avait été indiqué au moment du débat d'orientation budgétaire.

La tendance spontanée des assiettes a donc conduit à une importante révision à la baisse du produit de l'impôt sur le revenu. Mais cette révision est compensée par une amélioration du recouvrement de l'impôt.

b) La moins-value au titre des recettes de TVA

A l'occasion du débat d'orientation budgétaire, votre rapporteur avait indiqué qu'une profonde révision des recettes de TVA devrait intervenir, en cours d'exercice.

Le projet de loi en cours d'examen lui donne malheureusement raison, puisque la révision à la baisse des recettes de TVA est de 22,1 milliards de francs.

La loi de finances initiale pour 1996 prévoyait un niveau de la recette de 634,7 milliards de francs, en hausse de 10,7 % par rapport aux estimations initiales pour 1995.

Cette estimation doit être révisée pour deux raisons.

D'une part, les réalisations pour 1995 conduisent à modifier la base d'évolution de la recette. Appliqué à son montant effectif pour 1995, le taux de croissance retenu dans la prévision pour 1996 donne une recette de 620,3 milliards de francs.

D'autre part, et surtout, les prévisions économiques servant au calcul de l'évolution de l'assiette taxable pour 1996 ont été modifiées.

Il ressort du présent projet de loi que les recettes de TVA nette devraient augmenter de 8,7 % par rapport à leur niveau de 1995.

Le produit encaissé au 30 septembre 1996 représente 95,7 % du total de la recette pour 1995 en hausse de 9,8 % par rapport à septembre 1995.

L'an dernier, malgré une forte contraction de la consommation des ménages qui constitue l'essentiel de la base taxable à la TVA - 1,4 % au dernier trimestre-, le supplément de recettes acquis au cours des trois derniers mois de l'année s'était élevé à 72,6 milliards de francs.

Le chiffre des recettes de TVA attendu pour l'ensemble de l'année est compatible avec un montant de recettes au cours du quatrième trimestre 1996 identique à celui perçu au cours de la même période l'an dernier.

Dans ces conditions, la prévision de recettes de TVA apparaît désormais robuste.

Ainsi, alors qu'elle était de 7,34 %, la part de la TVA dans le PIB serait en 1996 de l'ordre de 7,76 %, soit un supplément de 0,42 point de PIB représentant la presque totalité du surcroît de recettes fiscales constaté en 1996 grâce au relèvement de deux points du taux normal de TVA à compter du 1er août 1995. Sans ce dernier, les recettes de TVA se seraient élevées à 560,1 milliards de francs et 7,1 % du PIB, et le déficit budgétaire aurait été supérieur de 52,1 milliards de francs ^{( ( * )7)} .

B. LES RECETTES NON FISCALES

Prévues initialement pour un montant de 132,4 milliards de francs (1,67 % du PIB et 10,33 % des ressources nettes du budget général), les recettes non fiscales s'élèveraient finalement à 154 milliards de francs (1,95 % du PIB et 11,95 % des ressources du budget), soit une hausse de 16,3 % par rapport aux estimations initiales mais une baisse de 5,9 % par rapport à 1995.

Comme en 1995, les moins-values de recettes fiscales conduisent donc pour atteindre l'objectif de déficit à accroître en cours d'exécution le recours aux produits non fiscaux.

Le supplément de 21,6 milliards de francs provient pour l'essentiel des mouvements retracés dans le tableau suivant.

Évalués à l'origine à 18,3 milliards de francs, les produits des exploitations industrielles et commerciales et des établissements publics à caractère financier sont révisés en baisse de 305,9 millions de francs, soit un modeste pourcentage (1,7%). Mais, cette faible réestimation résulte de mouvements qui atteignent des montants très significatifs.

Il en va ainsi pour les dividendes perçus par l'État au titre de sa participation dans des entreprises financières pour lesquels les prévisions initiales (2,8 milliards de francs) sont revues en baisse de moitié.

Le tableau qui suit retrace l'évolution des produits versés à l'État par les entreprises financières hors Banque de France et Caisse des dépôts.

Dividendes perçus par l'État entre 1993 et 1995 (ligne 110 du budget général)

(en millions de francs)

En 1995, les versements effectués par la Banque de France -1.330 millions de francs- et la Caisse des dépôts et consignations -557,2 millions de francs- portent le total des produits de la ligne 110 à 2.366,8 millions de francs.

La prévision de recettes pour 1996 s'élève ainsi à environ 61 % des produits de 1995.

Les recettes se décomposeraient comme suit :

"dividende" Banque de France : "dividende" Caisse des dépôts et consignations : autres

500 millions de francs 605 millions de francs 340 millions de francs

Ces estimations imposent quelques observations

Le dividende versé par la Banque de France est en retrait de 62,4 %, ce qui traduit l'évolution défavorable du bénéfice de l'Institut d'émission du fait de la baisse de ses taux d'intervention et malgré les reversements exceptionnels de l'indu dont elle bénéficie de la part des instituts d'émission d'outre-mer.

La progression attendue des dividendes versés par les autres entreprises financières détenues par l'État est très importante (+ 26,1 %). Elle tranche avec la réduction constante observée depuis 1992 (- 84 % par rapport à 1992).

Sa décomposition est donnée dans la liste ci-dessous.

Banque : 58

Banque Hervet : 12

Sofaris : 8

Crédit local de France : 38

Assurances : 547

AGF : 290

CNP : 156

CCR : 101

Les autres révisions de recettes appartenant à cette catégorie concernent la contribution de la Caisse des dépôts et consignations représentative de l'impôt sur les sociétés, le produit des jeux exploités par la Française des jeux à propos duquel il est intéressant de noter que la part revenant au budget général représente 90 % du total contre 10 % allant aux comptes spéciaux du Trésor et le produit des participations de l'État dans des entreprises non financières qui est révisé à la baisse (-110 millions de francs).

Le produit des taxes, redevances et recettes assimilées serait supérieur de 654 millions de francs par rapport aux estimations initiales et s'accroîtrait de 13,4 % par rapport à l'an dernier.

La ligne 309 représente à peu près la moitié du total des produits recensés (22,6 milliards de francs). Elle accueille pour l'essentiel le Prélèvement représentatif des frais d'assiette et de recouvrement des impositions locales qui, créé par l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 et codifié à l'article 1.641 II du code général des impôts, est perçu auprès des contribuables locaux sur la base d'un taux de 4,4 % des impôts levés au profit des collectivités locales.

L'imputation de ce produit en recettes non fiscales au motif que ce prélèvement aurait le caractère d'une rémunération pour service rendu par l'État aux collectivités locales semble contestable, la recette présentant plutôt les caractéristiques d'une taxe que d'une redevance.

En tout état de cause, seule une fraction du produit du prélèvement est rattachée à la ligne 309, celui-ci faisant l'objet, selon la Cour des Comptes, d'une "réfaction plafonnée à 40 % de la recette, et destinée à abonder le fonds de concours des services financiers, créé par l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949".

Ce traitement hybride offre une marge de manoeuvre non négligeable puisqu'il permet, en gestion, de trouver un supplément de recettes par diminution de la part affectée aux fonds de concours. On rappelle pour mémoire que celui-ci s'est élevé à 5,1 milliards de francs en 1995.

Les recettes provenant des versements d'intérêts divers seraient révisées en hausse pour 185 millions de francs et seraient portées à 6,8 milliards de francs, en baisse de 8,4 % par rapport à 1995.

La révision concerne, pour le principal, la ligne "intérêts divers". Cette ligne regroupe une série de recettes différentes correspondant aux intérêts :

- des avances consenties aux collectivités locales et à leurs établissements.

- des avances consenties aux agents de l'État (budgets annexes et Fonds de soutien des rentes),

- des avances à l'ACOSS,

- et des intérêts sur prêts du Trésor à des États étrangers pour la consolidation de leur dette et les intérêts sur prêts du Trésor à des États étrangers ou à la Caisse française de développement.

Cette dernière catégorie de recettes appelle une observation. Dans la mesure où les prêts mentionnés sont rattachés à deux comptes spéciaux du Trésor (comptes n° 903-07 et n° 903-17), il pourrait être plus cohérent de verser auprès de ces comptes les intérêts afférents aux prêts consentis à partir d'eux.

Les ressources correspondant aux retenues et cotisations sociales perçues au profit de l'État sont réévaluées de près d'un milliard de francs sous l'effet d'une réestimation des hypothèses de progression de la masse salariale dans la fonction publique qui en accroît le montant de 1,06 milliard compensée partiellement par une réduction du montant prévu au titre des "prélèvements effectués sur les salaires des conservateurs des hypothèques".

Les salaires des conservateurs des hypothèques ont un fondement juridique très ancien (lois du 21 ventôse an VII et du 30 avril 1921). Ils ne sont que très imparfaitement retracés dans les comptes budgétaires puisque leur plus grande part est affectée à un compte extrabudgétaire n° 466-226.

Il entre dans les projets du gouvernement, ce qui ne saurait être qu'approuvé, de réintégrer l'ensemble des salaires en cause au sein du budget général.

Les recettes non fiscales diverses qui, initialement, devaient représenter 42,6 % des recettes non fiscales, contribueraient finalement pour 48,8 % au montant des recettes non fiscales.

Comme l'an dernier, elles jouent ainsi le rôle de variable d'ajustement. L'essentiel du supplément de produit proviendrait des reversements de la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur ce qui traduit le bon comportement des débiteurs de la France et en particulier le respect par eux des plans d'échelonnement de dettes mis en place dans le cadre des enceintes internationales.

C. LA BAISSE DES PRELEVEMENTS SUR RECETTES

Estimés à 252,5 milliards de francs, les prélèvements sur recette ne s'élèveraient qu'à 243,7 milliards de francs -en hausse cependant de 3,8% par rapport à 1995- ce qui permettrait de dégager un supplément de recettes de 8,8 milliards de francs par rapport aux prévisions initiales.

Évolution des prélèvements sur recettes
		1995 (A)	Loi de finances initiale 1996 (B)	Loi de finances rectificative (C)	Écart C - A	Écart C - B
	Prélèvements au profit des collectivités locales Prélèvements au profit du budget des Communautés européennes	156,6 78,2	163,5 89	162,5 81,2	+ 5,9 + 3	- 1 - 7,8
	Total	234,8	252,5	243,7	+ 8,9	-8,8

L'essentiel de la révision provient du prélèvement effectué au profit du budget des Communautés européennes qui, en hausse de 3,8 % par rapport à 1995, se replierait de 8,8 % par rapport aux estimations initiales.

Chaque année, le rapport consacré par la commission des finances à l'article évaluant le prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes souligne les défauts de précision de cette évaluation.

L'ampleur de la révision opérée cette année illustre le bien-fondé de ces observations. Elle provient de mouvements de sens contraire.

D'une part, les difficultés d'exécution du budget communautaire ont entraîné le report d'un solde positif de l'ordre de 9 milliards d'écus du budget 1995 vers le budget 1996 qui a allégé l'appel à contribution des États-membres. Compte tenu de la part de la France dans le financement du budget communautaire, il en résulte une économie de près de 10 milliards de francs.

Ensuite, l'appréciation du cours du franc contre écu a permis de réduire la contrepartie en francs du prélèvement européen qui est exprimé en écus. L'évaluation de la loi de finances initiale était basée sur un cours de 6,5 francs contre un écu. Le cours constaté le 31 décembre 1995 qui sert de base au calcul de notre contribution s'est révélé plus favorable (6,44 francs contre un écu).

Par ailleurs, il n'est prévu de mobiliser les différentes réserves du budget communautaire que très partiellement.

On rappelle que, contrairement au reste du budget, ces réserves ne donnent lieu à versement de ressources propres que si elles sont effectivement utilisées.

Or, il apparaît que :

- la réserve monétaire du FEOGA ne sera pas utilisée (exercice clos au 15 octobre) ;

- la réserve d'aide d'urgence a été partiellement mobilisée mais, ainsi que le prévoit la décision de discipline budgétaire, la commission a financé cet appel à partir de sa trésorerie, actuellement suffisante, et non à partir d'appel de ressources supplémentaires ;

- la réserve pour prêts et garanties de prêts extérieurs, pour laquelle la possibilité précitée n'est pas ouverte, n'a elle aussi été que partiellement mobilisée et a donc donné lieu à un appel de ressources propres moindre que prévu.

Dans ces conditions, une économie de l'ordre de 1,3 milliard de francs peut être constatée.

Enfin, les économies réalisées grâce à ces trois phénomènes ont été un peu réduites du fait d'une évolution des assiettes TVA et PNB légèrement plus favorable en 1995 que ce qui était escompté. Dans les mécanismes qui président à nos relations financières avec le budget des Communautés européennes, cette dernière circonstance nous conduira à régulariser notre situation en majorant notre versement au titre de décembre 1996.

Les prélèvements au profit des collectivités locales en hausse de 3,8 % par rapport à 1995 sont révisés à la baisse à hauteur de 1 milliard de francs par rapport aux estimations de la loi de finances initiale pour 1996.

Le détail des révisions est donné dans le tableau qui suit.

II. DES DEPENSES MAITRISEES

Aux ouvertures et annulations de crédits intervenues en cours d'année s'ajoutent les mouvements de crédits inscrits dans le présent collectif.

Ils conduisent au total à une ouverture nette de 19,73 milliards de francs, soit de moins de 1,2 % des dotations initiales, presque intégralement compensée par un accroissement des recettes, ainsi que cela a été précisé ci-dessus.

Le tableau ci-après retrace l'ensemble des mouvements d'ouvertures et d'annulations de crédits intervenus en cours d'exercice ainsi que ceux du présent projet de loi de finances rectificative.

On observera que, par rapport aux années précédentes, l e solde des mouvements de crédits est particulièrement peu élevé. En effet, les charges du budget ne progressent finalement que de Q,9 %, alors qu'elles avaient augmenté de 4,9% au cours de l'exercice 1995 et de 2,02% au cours de l'exercice 1994.

Cette situation résulte principalement d'un montant élevé d'annulations qui, nets des remboursements et dégrèvements d'impôt, ont atteint 2 % des dotations initiales.

Évolution des charges de la loi de finances pour 1996

(En millions de francs)

A. LES MOUVEMENTS DE CREDITS INTERVENUS EN COURS D'EXERCICE

1. Un gel de crédits

Comme au cours des exercices précédents, un gel de crédits a été mis en oeuvre dès le début de l'année.

Ce gel, décidé au mois de février, a porté sur 20,5 milliards de francs, dont 14,5 sur les budgets civils (8,8 milliards de francs en dépenses ordinaires et 5,7 milliards de francs en dépenses en capital) et 6 milliards de francs sur la défense (au titre des dépenses d'équipement).

L'essentiel des crédits ainsi mis en réserve a par la suite été annulé. On notera que la plupart de ces annulations sont venues gager des ouvertures de crédits prises dans le cadre de deux décrets d'avances mais également du présent collectif.

2. Le décret d'avance et l'arrêté d'annulation du 10 avril 1996

Le décret d'avance du 10 avril 1996 a ouvert 6,81 milliards de francs sur neuf chapitres des budgets civils, la quasi-totalité de ces ouvertures étant consacrée à trois objets :

. les dotations en capital aux entreprises publiques, à hauteur de 3,72 milliards de francs ;

. la prime à la reprise des véhicules anciens, avec 1,51 milliard de francs ;

. le financement des prêts à taux zéro pour le logement ancien, avec 1 milliard de francs.

En contrepartie, un arrêté d'annulation du même jour a annulé 4,9 milliards de francs en autorisations de programme et 4,81 milliards de francs en crédits de paiement. L'essentiel de ces annulations a touché les crédits d'équipement de la défense, à hauteur de 3,72 milliards de francs.

On observera que cette annulation sur le budget de la défense a entièrement servi à financer une première recapitalisation de GIAT Industries. Or, il n'est pas inutile de rappeler que la loi de programmation militaire pour 1997-2002 a expressément prévu que " l'enveloppe allouée à la défense ne comprend... ni les sommes nécessaires à la recapitalisation des entreprises publiques de défense."

Les autres annulations ont porté sur le budget du logement, dont 1 milliard de francs d' "aides à la pierre" a été annulé, et sur le budget de l'intérieur à hauteur de 92 millions de francs en crédits de paiement.

3. Le décret d'avance et l'arrêté d'annulation du 26 septembre 1996

Le décret d'avance du 26 septembre 1996 a ouvert 10,92 milliards de francs, dont 10,8 milliards de francs au titre des dépenses ordinaires et, parmi celles-ci, 2,75 milliards de francs sur le budget de la défense.

Les principales ouvertures ont concerné :

. les crédits destinés aux contrats emploi-solidarité, à hauteur de 3,4 milliards de francs et aux emplois ville, majorés de 200 millions de francs ;

. le financement de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (doublée en 1996 alors qu'elle avait été triplée en 1993, 1994 et 1995), soit 3,19 milliards de francs ;

la couverture du surcoût des opérations extérieures, soit 2,62 milliards de francs au titre de la défense ;

. des aides exceptionnelles liées à la maladie de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), à hauteur de 420 millions de francs ;

. le financement de contrats emploi-solidarité supplémentaires dans les départements d'outre-mer, avec 307 millions de francs ;

. l'ajustement des crédits de rémunérations civiles de l'enseignement scolaire et supérieur à hauteur de 135 millions de francs ;

. l'ajustement des crédits de loyers des brigades de gendarmerie, soit 125 millions de francs ;

. des mesures d'hébergement d'urgence, avec 113,2 millions de francs.

L'arrêté d'annulation pris en même temps que le décret d'avance a annulé 9,69 milliards de francs en autorisations de programme et 10,03 milliards de francs en crédits de paiement.

Cet arrêté a touché tous les ministères et de très nombreux chapitres, tant pour les dépenses ordinaires, avec 4,28 milliards de francs d'annulations, que pour les dépenses en capital, avec 3,01 milliards de francs d'annulations sur les budgets civils et 2,75 milliards de francs sur la défense.

Parmi les principales annulations, on peut noter les "aides à la pierre" au budget du logement, avec 1,21 milliard de francs et les crédits de recherche industrielle et d'innovation à l'industrie avec 214,5 millions de francs.

On remarquera que l'annulation effectuée sur les équipements de la défense "gage" entièrement les ouvertures intervenues sur ce même budget, principalement au titre des opérations extérieures.

*

* *

Outre ces deux arrêtés d'annulation, plusieurs opérations ont permis le maintien de l'équilibre financier exigé par l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 à l'occasion de ces mouvements de crédits :

- pour le décret d'avance du 10 avril, l'équilibre a été maintenu grâce à l'encaissement de 2 milliards de francs en provenance du Fonds de soutien des rentes et de la Banque de France ;

- pour le décret d'avance du 26 septembre, par des gains de change de la BFCE pour près de 1 milliard de francs.

B. LES MOUVEMENTS DE CREDITS DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Le projet de loi de finances rectificative comprend, comme chaque année en fin d'exercice, des ouvertures de crédits. Un arrêté d'annulation lui est associé.

1. Les ouvertures de crédits

Les crédits ouverts par le présent projet de loi de finances rectificative atteignent 41,47 milliards de francs ou 27,88 milliards de francs nets des remboursements et dégrèvements.

Sur ce total, 18,4 milliards de francs sont ouverts au titre des dépenses ordinaires civiles, 8,28 milliards de francs au titre des dépenses civiles en capital et 1,2 milliard de francs sur les dépenses ordinaires du budget de la défense.

Les principaux mouvements concernent :

- les dotations en capital aux entreprises publiques pour lesquelles 4,94 milliards de francs sont inscrits au budget des charges communes,

Le financement des dotations en capital aux entreprises publiques en 1996 Après l'ouverture de 3,72 milliards de francs par le décret d'avance du 10 avril, intégralement versés à GIAT Industries, le présent collectif a à nouveau ouvert des crédits au budget des charges communes pour le financement de dotations en capital. Les 4,94 milliards de francs ouverts doivent permettre de financer : - l'offre publique d'achat sur le Crédit Foncier de France, lancée par la Caisse des dépôts et consignations, soit 2,7 milliards de francs, - une dotation de 2,24 milliards de francs au bénéfice de l'établissement public de restructuration et de défaisance (EPRD) qui constitue la structure de défaisance du Comptoir des entrepreneurs. Par ailleurs, au titre des comptes d'affectation spéciale, 28 milliards de francs sont destinés à la recapitalisation des entreprises publiques et notamment aux entreprises suivantes : - Thomson pour environ 14 milliards de francs (11 milliards pour le renforcement des fonds propres du groupe et 2,9 milliards pour le rachat par l'État des titres du Crédit Lyonnais détenus par le groupe), - Air F rance, entreprise pour laquelle 5 milliards de francs ont déjà été versés - la Compagnie générale maritime qui a bénéficié d'une recapitalisation de 1,55 milliard de francs au moment de sa privatisation, - la Société française de production pour environ 1 milliard de francs (non encore versés), - la Société marseillaise de crédit pour 858 millions de francs, - un apport supplémentaire de 1,3 milliard de francs pour l'EPRD, structure de défaisance du Comptoir des entrepreneurs, - des dotations au bénéfice de l'EPFR (structure de défaisance du Crédit Lyonnais), de l'Entreprise minière et chimique, de la Banque de développement des PME et de la SOFAR1S.

- les aides personnelles au logement avec l'ouverture de 4,7 milliards de francs,

Les raisons de l'augmentation des besoins en matière d'aides personnelles au logement Les besoins complémentaires au titre des années 1995 et 1996 sur les aides personnelles au logement s'élèvent à 4,7 milliards de francs. Ils se décomposent de la manière suivante : ï 1,5 milliard au titre de la régularisation de 1995, ï 2,3 milliards au titre des économies inscrites dans la loi de finances initiale et qui ne pourront être réalisées (le chapitre des aides personnelles au logement a été doté de 27,4 milliards de francs en loi de finances initiale), ï 0,9 milliard résultant de conditions économiques et sociales moins favorables que prévu lors de la préparation du budget de 1996, entraînant une dérive des prestations de 500 millions de francs et un montant moindre de cotisations des employeurs à hauteur de 400 millions de francs. La majoration de 4,7 milliards de francs doit permettre d'abonder : • de 1,2 milliard de francs les crédits affectés au Fonds national de l'habitation qui finance l'aide personnalisée au logement, • de 3,5 milliards de francs les crédits affectés au Fonds national des aides au logement qui finance l'allocation de logement sociale.

- la prime à la reprise des véhicules anciens avec 2 milliards de francs, soit les crédits nécessaires pour financer la fin du dispositif de la "Jupette",

-la majoration de la dotation générale de décentralisation à hauteur de 2,47 milliards de francs, dont 2,2 milliards pour l'écrêtement des départements surfiscalisés (mouvement équilibré en recettes),

- le relèvement de 1,15 milliard de francs de la contribution de l'État aux transports collectifs d'Ile-de-France, les mouvements de grève de la fin de l'année 1995 expliquant l'essentiel de la hausse des indemnités compensatrices versées à la RATP et à la SNCF,

- l'augmentation de 1,12 milliard de francs de la subvention au Centre national d'études spatiales, au titre de l'anticipation du versement des crédits de recherche duale prévus pour 1997 (de la même manière, la subvention au Commissariat à l'énergie atomique est majorée de 200 millions de francs),

- la majoration des dotations de recherche en faveur de l'aéronautique civile à hauteur de 680 millions de francs,

- l'augmentation des crédits pour le financement des prêts à taux zéro pour les logements anciens avec l'ouverture de 450 millions de francs,

- l'accroissement des crédits destinés à l'allocation aux adultes handicapés (+760 millions de francs) et au Fonds spécial d'invalidité

(+ 233 millions de francs).

S'agissant des ouvertures de crédits à la défense, soit 1,2 milliard de francs, elles concernent uniquement la rémunération des personnels militaires au titre du surcoût induit par les opérations extérieures.

La couverture des dépenses entraînées par les opérations extérieures

Le tableau ci-après récapitule les coûts et les crédits supplémentaires relatifs aux opérations extérieures depuis 1993.

Opérations extérieures : coûts et crédits supplémentaires

(En millions de francs)

(1) Estimés au 30 juin 1996.

Les crédits supplémentaires couvrent environ 78 % des coûts du titre III. Les coûts supportés sur le titre V n'ont donné lieu à aucune couverture.

A partir de 1997 et dans le cadre de la loi de programmation militaire, les dépenses provoquées par les opérations extérieures courantes devront être prise en charge par le budget de la Défense. Seules les opérations qualifiées d'exceptionnelles feront l'objet d'un financement additionnel, le partage entre ces deux catégories d'opérations se faisant par le gouvernement en accord avec le Président de la République.

Comme pour les années précédentes et vraisemblablement comme pour les années à venir, le caractère répétitif des dépenses entraînées par certaines opérations ^{( ( * )8)} fait regretter que la loi de finances initiale ne présente pas d'emblée des dotations provisionnelles destinées à les financer.

2. L'arrêté d'annulation du 13 novembre 1996

Associé aux ouvertures de crédits du présent collectif, l'arrêté d'annulation du 13 novembre 1996 a procédé à l'annulation de 25,35 milliards de francs de crédits bruts ou de 16,15 milliards de francs nets des remboursements et dégrèvements.

Sur ce total, plus des trois quarts, soit 12,61 milliards de francs sont des annulations de dépenses ordinaires des budgets civils, 1,5 milliard de francs affecte les dépenses civiles en capital et 2,04 milliards les dépenses d'équipement du budget de la défense.

Selon la présentation du ministère de l'économie et des finances, ces annulations se répartissant ainsi :

ï 1.506 millions de francs sur les crédits gelés en février 1996 (sur l'ensemble de l'année, les annulations de crédits gelés se sont élevées à 14,88 milliards de francs, soit 72,6 % du montant des crédits mis en réserve),

ï 5.195 millions de francs d'économies de constatation et de mesures spécifiques d'économies,

• 9.454 millions de francs d'annulations sur la charge de la dette.

De fait, les principales annulations concernent, outre la charge de la dette :

- les crédits du logement avec une économie de 765 millions de francs au titre des prêts aidés pour l'accession à la propriété et de 165,5 millions de francs sur les dotations destinées à l'amélioration de l'habitat,

- les crédits de la culture dont 438,7 millions de francs sont annulés, parmi lesquels 200,4 millions de francs destinés au patrimoine monumental,

- les crédits de "garanties diverses" inscrits au budget des charges communes, à hauteur de 325 millions de francs.

Les économies sur la charge de la dette

Grâce à la baisse des taux d'intérêt depuis l'automne 1995, et en particulier des taux d'intérêt à court ternie, des annulations nettes peuvent être effectuées sur la charge de la dette dans le présent collectif.

En effet, sont ouverts 4,65 milliards de francs, principalement au titre de la charge d'intérêt à long terme.

A l'inverse, 9,78 milliards de francs sont annulés, essentiellement sur la charge d'intérêt à court terme au titre des BTF, ainsi que sur la rémunération des avoirs CCP

Au total, on assiste donc à une annulation nette de 4,8 milliards de francs.

Parallèlement, les recettes d'ordre progressent de 1,55 milliard de francs.

De ce fait, la charge nette de la dette diminue de 6,4 milliards de francs et passe de 226,37 milliards de francs dans la loi de finances initiale à 220 milliards de francs dans le présent collectif. Elle ne progresse donc que de 6,9 % par rapport à 1995 au lieu de 10 % dans les conditions initiales.

Le tableau ci-après fournit le détail de ces évolutions.

(en millions de francs)

	Loi de finances initiale	Variation de crédits	Projet de loi de finances rectificative
A. Charge brute de la dette publique	243.243,8	- 4.808,1	238.435,7
1ère partie : Dette négociable	230.224,3	- 4.970,7	225.253,6
11-05 Emprunts d'État et OAT	148.659,6	+ 3.455,4	152.115,0
11-06 Bons du Trésor à court et			73.137,6
moyen terme	81.564,7	- 8.427,1
dont : BTF	19.548,7	-5.800,1	13.748,6
BTAN	62.015,9	-2.626,9	59.389,0
2ème partie : Dette non négociable - dette à vue	12.659,5	-451,4	12.208,1
12-01 Intérêts des comptes de dépôts au Trésor	9.005,3	- 1.015,9	7.989,4
12-02 Bons du Trésor non négociables	1.007,8	+ 74,8	1.082,6
12-03 Rémunération des dépôts de
divers instituts d'émissions et banques centrales	1.471,6	+ 500,9	1.972,5
Autres	1.174,8	-11,2	1.163,6
3ème partie : Charges diverses	360,0	+ 615,0	975,0
		+ 1.555,7	18.430,9
B. Recettes d'ordre	16.875,2
		- 6.363,7	220.004,8
C. Charge nette de la dette publique (A - B)	226.368,5

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIERE PARTIE - CONDITIONS GENERALES DE L'EQUILIBRE FINANCIER

ARTICLE PREMIER - Prélèvement sur les réserves de l'office des migrations internationales

Commentaire : l'article premier du projet de loi de finances rectificative institue au profit de l'État, pour 1996, un prélèvement exceptionnel de 150 millions de francs sur les réserves de l'office des migrations internationales (OMI).

I. L'OFFICE DES MIGRATIONS INTERNATIONALES

• L'office des migrations internationales est un établissement public administratif qui fut institué en 1945. Selon l'article R.341-9 du code du travail, il est placé sous la tutelle du ministre chargé du travail. Les règles d'organisation et de fonctionnement de l'office sont prévues par les articles R.341-9 à R.341-35 du code du travail.

Ces textes énoncent ainsi qu'il est administré par un conseil d'administration composé d'un président nommé par décret en conseil des ministres et de six membres désignés parmi les fonctionnaires de leur département par les ministres du travail, des affaires étrangères, de l'intérieur, de l'industrie et de l'agriculture.

Un directeur nommé en conseil des ministres sur proposition du Président du conseil d'administration dirige les services de l'office dans lequel on enregistrait en 1976, 373 postes budgétaires (dont 139 fonctionnaires de l'État et 234 contractuels). L'OMI rémunère par ailleurs 56 personnes sous statut local à l'étranger.

Les attributions de l'OMI sont énumérées à l'article L.341-9 du code du travail :

"Sous réserve des accords internationaux, les opérations de recrutement en France et l'introduction en métropole de travailleurs originaires des territoires d'outre-mer et des étrangers, de recrutement en France des travailleurs de toutes nationalités pour l'étranger sont confiées à titre exclusif à l'office des migrations internationales.

Il est interdit à tout individu ou groupement autres que cet office de se livrer à ces opérations.

En outre, l'office des migrations internationales a mission de participer aux actions administratives, sanitaires et sociales relatives :

a) au contrôle, à l'accueil, au séjour d'une durée inférieure ou égale à trois mois ou à l'établissement des étrangers en France ainsi qu'à leur rapatriement ou à leur réinsertion dans le pays d'origine ;

b) à l'emploi des Français à l'étranger ;

c) à la réinsertion en France des Français ayant résidé à l'étranger."

Notons qu'en dehors de la gestion des flux migratoires, l'OMI exerce en outre une assistance humanitaire aux demandeurs d'asile ou aux étrangers non admis sur le territoire ainsi qu'un contrôle médical sur les migrants qui ne sont pas issus de l'Union européenne. Il prend également à sa charge une partie des opérations de regroupement familial des étrangers.

• Les redevances versées par les employeurs de salariés étrangers, les pénalités infligées pour l'emploi des clandestins étrangers, les redevances dues par les travailleurs étrangers eux-mêmes et certaines autres redevances constituent l'essentiel des ressources de l'OMI.

Principaux indicateurs financiers de l'OMI

(en millions de francs)

	1991	1992	1993	1994	1995	Budget primitif 1996
Recettes	252,80	263,40	252,20	214,40	297,50	229,80
don : redevances ressources affectées Dépenses	237,70 6,20 196,90	249,90 5,10 221,40	218,10 5,30 193,90	166,40 20,90 187,50	171,8(1) 9,50 255,20	172,3(1) 16,50 218,00
don : personnel	86,80	97,20	93,30	94,20	94,20	111,90
Équilibre : versement au		42,00	58,30	26,90	42,30	11,80
fonds de roulement	55,90
Réserves	550,40	606,00	665,60	667,40	623,80	-
Dettes	126.80	132.10	153,50	131,50	181,10	-

(1) Y compris les «divers autres produits de gestion courante», d'un montant généralement modeste.

Source : ministère de l'économie et des finances

Relevons :

-les redevances forfaitaires dues par les employeurs de main-d'oeuvre étrangère (articles L.341-2 et R.341-25 du code du travail) :

- la redevance due par les étrangers pour l'introduction ou l'admission au séjour des membres de leur famille (article R.641-25 du code du travail) ;

- la contribution forfaitaire due par les employeurs de main d'oeuvre étrangère permanente ;

- le droit de timbre pour le renouvellement des titres de séjour et de travail (article 1635 bis du code général des impôts) ;

- la taxe perçue lors de la délivrance d'un certificat d'hébergement ;

- la contribution spéciale, amende administrative frappant les employeurs verbalisés pour l'emploi d'étrangers en situation irrégulière.

•Entre 1986 et 1993, les réserves de l'office ont progressé de 188,5 millions de francs à 665,6 millions de francs.

En 1995, elles ont été évaluées à 623,8 millions de francs.

Signalons, en sens inverse, une augmentation importante de l'endettement de l'office (de 88,7 millions de francs en 1986 à 181,1 millions de francs en 1995).

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le volume encore important des réserves de l'office explique ce prélèvement exceptionnel pour l'année 1996, prélèvement qui ne devrait pas poser de problèmes particuliers.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification.

ARTICLE 2 - Prélèvement sur l'excédent de la taxe dite "sur les grandes surfaces"

Commentaire : cet article vise à opérer un prélèvement exceptionnel de 300 millions de francs sur le fonds alimenté par la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, dite "taxe sur les grandes surfaces".

L'article 3 (2°) de la loi du 13 juillet 1972 a mis en place au profit des artisans et commerçants âgés un régime dénommé initialement "aide spéciale compensatrice". Le financement de ce régime a été modifié à plusieurs reprises. La dernière modification est intervenue en 1995 par l'article 36 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture. Le système actuel repose toujours sur cette ressource qu'est la taxe sur les grandes surfaces.

I - LA TAXE SUR LES GRANDES SURFACES

Créée par la loi n°72-657 du 13 juillet 1972, la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat dite "taxe sur les grande surfaces" a été réformée à plusieurs reprises. Elle est actuellement régie par les dispositions de l'article 86 de la loi n°94-1162 de finances pour 1995 et par le décret d'application n° 95-85 du 26 janvier 1995.

A. LE RÉGIME DE LA TAXE

1. L'assiette

Cette taxe concerne les locaux destinés à la vente au détail des établissements ouverts à partir du 1er janvier 1960 et dépassant 400 m ² et dont le chiffre d'affaires annuel est au moins égal à 3 millions de francs.

2. La taxe

Le montant de la taxe est lié au montant du chiffre d'affaires annuel hors taxes réalisé au cours de l'année civile précédente.

Il existe, depuis le 1er janvier 1995, trois tranches :

moins de 10.000 francs, 24 francs par m ² ;

plus de 80.000 francs, 83,50 francs par m ² ;

entre 10 et 80.000 francs, le taux est déterminé par une formule mathématique permettant une progression linéaire du taux, ce qui a pour effet de supprimer les effets de seuil.

Deux réductions cumulables de taux sont prévues :

30 % pour les professions requérant des superficies de vente anormalement élevées (automobiles, matériaux de construction...) ;

20 % pour les établissements de 400 à 600 m ² lorsque le chiffre d'affaires annuel est au plus égal à 25.000 francs.

La taxe est déductible du résultat fiscal.

3. Les modalités de la perception

L'ORGANIC est chargé du recouvrement de cette taxe. A ce titre, cet organisme procède aux affiliations des entreprises et assure le recouvrement de la taxe.

Les fonds collectés sont versés chaque quinzaine sur un compte ouvert dans les écritures de la Caisse des dépôts et consignations. Ils sont employés en SICAV de trésorerie de la Caisse et sont donc rémunérés à un taux proche du marché monétaire.

L'article 86 de la loi n°94-1162 de finances pour 1995 a simplifié et rééquilibré la charge de la taxe sur les assujettis, offrant la plus forte capacité contributive et modulé le taux de la taxe pour tenir compte de la spécificité de certaines activités.

A ce jour, on peut estimer le surplus de recettes à 200 millions, qui s'ajoutent ainsi à un produit de la taxe de l'ordre de 650 à 700 millions de francs.

Le produit de la taxe 1996 est estimé au mois de novembre à 960 millions de francs, produits financiers compris (20 millions de francs environ).

Pour conclure sur le régime de la taxe, il faut souligner que l'article 90 du projet de loi de finances pour 1997 ^{( ( * )9)} vient modifier le calcul de la taxe sur les grandes surfaces.

Son assiette est étendue aux surfaces de commercialisation des carburants des établissements de vente au détail visés par le 2° de l'article 3 de la loi du 13 juillet 1972. Sont exclus expressément les garages et concessionnaires automobiles qui ont, par ailleurs, une activité de vente de carburants au détail. Cette modification devrait rapporter 60 millions de francs l'an, qui seront répartis par les professionnels au profit desdites stations-services que l'article 90 du projet de loi de finances pour 1997 vise à maintenir puisqu'il s'agit de stations rurales ou de quartiers.

B. LE PRODUIT DE LA TAXE

Depuis 1990, les comptes relatifs au produit de la taxe sont les suivants :

			(en millions de francs)
	Produits	Produits financiers	Total des ressources (1)
1990	468,25	132,33	600,58
1991	551,99	112,60	664,59
1992	596,11	57,76	653,87
1993	639,94	61,95	701,89
1994	719,82	35,35	755,17
1995	925,77	58,95	984,72
1996*	942,00	19,70	961,70
1997*	950,00 (2)	30,00	980,00

* Prévisions

(1) Diminué des remboursements de taxe

(2) Compte non tenu des effets de l'article 90 du projet de loi de finances pour 1997

II - L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE

A. L'INDEMNITE VIAGERE DE DEPART

La taxe est affectée à titre principal au financement de l'indemnité viagère de départ (IVD) des commerçants et artisans âgés. A ceux qui cessent leur activité et qui justifient à la fois d'une insuffisance de ressources et de l'impossibilité de vendre leur fonds, est versée l'IVD sous certaines conditions d'âge et de ressources. Depuis le vote de l'article 36 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture, l'IVD est accordée aux commerçants et artisans qui, à la suite d'une initiative locale tendant à favoriser les mutations professionnelles dans le secteur, seraient conduits à cesser volontairement leur activité à partir de cinquante-sept ans révolus, lorsque cette cessation ne porte pas préjudice à la couverture des besoins de la population locale.

Cela permettra soit d'anticiper le départ en cas de difficulté, soit de faciliter la transmission et la modernisation de l'entreprise.

Le coût de ce nouveau dispositif a été évalué à 40 millions de francs.

A ce jour, les hypothèses d'évolution pour l'IVD sont les suivantes :

Hypothèse d'évolution du nombre des artisans et commerçants indemnisés

Années	Nombre d'artisans et commerçants indemnisés (a)	Dépenses prévisibles (en millions de francs) (b)
1992	6.259	460
1993	6.690	480
1994	7.150	497
1995	7.643	514
1996	8.170	532
1997	8.733	551

(a) Nombre d'indemnisés : hypothèse d'une progression constante (+6,9%) basée sur l'évolution constatée entre le premier semestre 1992 et le premier semestre 1993

(b) Dépenses : hypothèse de croissance de 3,5%. Source : ministère du budget

B. LE FONDS D'INTERVENTION POUR LA SAUVEGARDE, LA TRANSMISSION ET LA RESTRUCTURATION DES ACTIVITES ARTISANALES ET COMMERCIALES (FISAC )

Depuis la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989, relative au développement des entreprises commerciales et artisanales et à l'amélioration de leur environnement économique, juridique et social (article 4), une partie des excédents éventuels du produit de la taxe est affectée au financement des actions du FISAC.

Les prélèvements depuis 1990 ont évolué de la façon suivante :

(En millions de francs)

Années	Prélèvements FISAC
1991	35
1992	125
1993	160
1994	170
1995	300
1996*	300
1997*	ND
* Prévisions

C. LES AUTRES AFFECTATIONS

Enfin, en 1996, deux autres dispositions législatives sont venues également peser sur les excédents éventuels du produit de la taxe. Il s'agit de :

- l'article 25 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996, relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, qui crée l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA). L'établissement public a pour vocation de favoriser l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux dans les zones urbaines sensibles. Pour ce faire, l'EPARECA recevra une dotation prélevée sur l'excédent du produit de la taxe ; il s'agira en 1996 de 130 millions de francs prélevés sur l'excédent constaté au 31 décembre 1995 ;

- l'article 40 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui affecte, à compter de l'exercice 1996, une fraction des excédents du produit de la taxe aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales. Les sommes prélevées seront affectées à l'ORGANIC et à la CANCAVA au prorata de leur déficit comptable après financement de l'EPARECA et avant affectation de la contribution sociale de solidarité visée à l'article L.651-1 du code de la sécurité sociale. Le premier prélèvement aura lieu dès l'excédent constaté au 31 décembre 1996. A ce jour, il est estimé à 300 millions de francs, soit 200 millions de francs pour l'ORGANIC et 100 millions de francs pour la CANCAVA.

III - LA MESURE PROPOSÉE

Depuis 1990, les comptes relatifs au produit de la taxe sont les suivants :

								en millions de francs
		Ressources		Dépenses		Résultat	Prélèvements		Réserves cumulées (au 31 décembre)
	Produits	Produits financiers	Total des Ressources (1)	Indemnités de départ	Frais de gestion et impôts		FISAC	ORGANIC ET CANCAVA
1990	468,25	132,33	597,12	510,00	26,42	60,70			1.190,22
1991	551,11	112,60	664,59	460,00	30,88	173,71	35,00	-	328,93(2)
1992	596,11	57,76	653,87	360,00	17,99	275,88	125,00	-	479,82
1993	639,94	61,95	701,89	460,00	12,31	229,58	160,00	-	349,39(3)
1994	719,82	35,35	755,17	370,00	14,17	371,00	170,00	-	550,39
1995	925,77	58,95	984,72	345,00	10,15	626,21	300,00	-	196,6(4)
1996(*)	942,00	19,70	961,70	305,00	14,20	642,50	70,00	-	344,72(5)
1997(*)	950,00	30,00	980,00	350,00	17,00	613,00	ND	300,00	652,1(6)

* Prévisions

(1) Le total "Ressources" est diminué des remboursements de taxe

(2) Ce montant tient compte du prélèvement au profit du budget de l'État à hauteur de I milliard de francs, décidé par la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

(3) Ce montant tient compte du prélèvement au profit du budget de l'État à hauteur de 200 millions de francs, décidé par la loi de finances rectificative pour 1993 n° 93-1353 du 30 décembre 1993

(4) Ce montant tient compte du prélèvement au profit du budget de l'État à hauteur de 680 millions de francs, décidé par la loi de finances rectificative pour 1995 n° 95-1347 du 30 décembre 1993

(5) Montant des réserves déduction faite de la dotation de 130 millions de francs destinée à l'EPARECA et du prélèvement exceptionnel de 300 millions de francs prévu dans le présent projet de loi

(6) Hors dotation FISAC pour 1997

Source : Ministère de l'économie et des finances.

Le tableau ci-dessus montre que le compte géré par l'ORGANIC est structurellement excédentaire depuis plusieurs années ; le niveau annuel des dépenses reste largement inférieur à celui des recettes, ce qui a permis la constitution d'un fonds de réserve.

Au 31 décembre 1995, les réserves étaient de 196,6 millions, après le prélèvement exceptionnel opéré par la loi de finances rectificative pour 1995 (680 millions de francs).

Au 31 décembre 1996, pour des ressources évaluées à 961,7 millions de francs, les réserves cumulées se chiffreront à 644,7 millions de francs déduction faite de la dotation destinée à l'EPARECA (130 millions de francs) et de celle du FISAC (70 millions de francs).

Le prélèvement exceptionnel de 300 millions de francs au profit du budget de l'État interviendrait sur ce montant. Le solde disponible se chiffrerait alors à 344,7 millions de francs.

Il faut souligner que le caractère exceptionnel de ce prélèvement tend à s'amenuiser puisqu'il s'agit là du quatrième prélèvement opéré depuis 1990. En effet, ce fut en 1991 1 milliard de francs, en 1993, 200 millions de francs et en 1995, 680 millions de francs, soit au total 1,880 milliard de francs en six ans.

Par ailleurs, ces prélèvements opérés sur le solde de gestion de l'indemnité de départ ainsi que la multiplication de nouvelles affectations des excédents du produit de la taxe d'aide au commerçants et artisans, (EPARECA et financement du régime vieillesse des travailleurs non salariés non agricoles en 1996), risque d'avoir une incidence sur la progression des crédits affectés au FISAC, instrument essentiel de la politique du gouvernement en faveur du commerce et de l'artisanat. De surcroît, il faut regretter que ce prélèvement exceptionnel soit prévu en 1996, avant même la fixation du montant de la dotation destinée au FISAC pour 1997.

En 1997, le produit de la taxe s'élèvera à 1.040 millions de francs, y compris la modification de l'assiette de la taxe sur les grandes surfaces prévue à l'article 90 du projet de loi de finances pour 1997 (soit 980 millions de francs et 60 millions de francs). Le montant des dépenses peut être évalué à 350 millions de francs pour l'IVD, à 300 millions de francs pour le nouveau prélèvement au profit du régime de retraite des artisans et commerçants, à 130 millions de francs pour le financement des actions de l'EPARECA et à 60 millions de francs pour l'aide au maintien des stations-services rurales ou de quartier. Il restera à déterminer la dotation du FISAC qui devrait avoisiner 300 millions de francs. Hors dotation du FISAC, les réserves du compte de l'ORGANIC devraient donc être de l'ordre de 650 millions de francs.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 - Affectation du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle au budget général de l'État en 1996

Commentaire : le présent article a pour objet de compléter le dispositif de l'article 16 du projet de loi de finances pour 1997, en prévoyant le reversement en 1996 au budget général de l'État du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle prévue par l'article 1647 E du code général des impôts.

Cet article est destiné à apurer, pour 1996, la situation résultant de la modification des règles d'affectation du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle.

I. - RAPPEL DU DISPOSITIF ADOPTE DANS LE CADRE DE L'ARTICLE 17 DE LA LOI DE FINANCES POUR 1996

L'article 17 de la loi de finances pour 1996 a institué, au titre de 1996 et des années suivantes, une cotisation minimale de taxe professionnelle assise sur la valeur ajoutée des entreprises.

Faisant suite aux réflexions menées notamment à l'initiative du Sénat, cette innovation a été d'emblée strictement encadrée tant son impact apparaissait difficile à mesurer tout en étant potentiellement considérable. Elle a ainsi été clairement conçue non comme, une première étape vers la substitution d'une assiette valeur ajoutée à l'assiette actuelle de taxe professionnelle, mais comme un instrument permettant de limiter les inconvénients de celle-ci. Les risques de transferts massifs de charges, récemment rappelés par le rapport La Martinière, dissuadaient du reste d'aller plus loin dans cette voie.

La cotisation minimale ne concerne ainsi que les entreprises dont le chiffre d'affaires, hors taxes, réalisé au cours de l'exercice précédent, année précédant celle de l'imposition ou exercice de douze mois clos au cours de la période précédente, est supérieur à 50 millions de francs.

La cotisation est égale à 0,35 % de la valeur ajoutée produite par l'entreprise au cours de cette période, la valeur ajoutée étant définie selon les modalités prévues par l'article 1647 B sexies du code général des impôts pour le calcul du plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée (excédent hors taxes de la production sur les consommations de biens et services en provenance de tiers).

L'institution d'une cotisation minimale de taxe professionnelle conduit l'entreprise à acquitter un supplément d'impôt correspondant à la différence entre 0,35 % de sa valeur ajoutée et la cotisation "classique" de taxe professionnelle calculée à partir des données locales.

Cette cotisation "classique" comprend la somme des impositions dues au titre des différents établissements (y compris la cotisation de péréquation), diminuée des taxes consulaires et des frais d'assiette et de recouvrement, mais majorée du montant de la cotisation minimum de l'article 1647 D et du montant de cotisation correspondant aux exonérations temporaires appliquées à l'entreprise ainsi que de celui correspondant aux abattements et exonérations permanents accordés à l'entreprise sur délibération des collectivités locales.

Enfin, sur proposition des commissions des finances des deux Assemblées, à titre d'ultime précaution, l'article 1647 E nouveau du code général des impôts regroupant les dispositions relatives à la cotisation minimale prévoit que celle-ci ne peut avoir pour effet de mettre à la charge de l'entreprise un supplément d'imposition excédant, pour 1996, deux fois et demie, pour 1997, trois fois et, pour 1998, quatre fois la cotisation de taxe professionnelle assise sur les éléments habituels de calcul (salaires ou chiffre d'affaires ; biens meubles et immeubles affectés à la production).

Le paragraphe II de l'article 1647 E précité prévoit, à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, que le supplément d'imposition, défini par différence entre 0,35 % de la valeur ajoutée et la cotisation de taxe professionnelle calculée selon les règles communes à l'ensemble des contribuables, est versé au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).

Le Gouvernement, ayant initialement souhaité affecter ce gain en ressource du budget général de l'État, n'a accepté le transfert vers le FNPTP qu'à la condition que l'opération soit neutre pour les finances publiques et que la dotation qu'il prélève sur ses recettes et verse annuellement au fonds soit réduite à due concurrence de la ressource attendue.

Le prélèvement sur recettes de l'État au profit du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle qui aurait ainsi dû être de 1,5 milliard de francs en 1996 apparaît donc minoré de 490 millions de francs dans l'état A annexé au budget, soit du montant estimé du surcroît de recettes permis par la nouvelle cotisation minimale de taxe professionnelle.

Enfin, le paragraphe II de l'article 1647 E du code général des impôts dispose in fine que cette minoration "est prise en compte dans le calcul à structure constante défini à l'article 32 de la loi de finances pour 1996 à hauteur de 300 millions de francs".

L'article 32 de la loi de finances pour 1996 est celui qui délimite le champ de l'enveloppe du "pacte de stabilité" des relations financières entre l'État et les collectivités locales.

Le "pacte" prévoit que l'ensemble des règles d'indexation en vigueur continuent de s'appliquer aux dotations qui le composent (dont la DGF), à l'exception des principes régissant l'évolution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. La DCTP est, en effet, la "variable d'ajustement" dont le montant est déterminé de telle sorte que l'enveloppe normée progresse exactement du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages.

Lors du débat sur le projet de loi de finances pour 1996, le Sénat, sur proposition de sa commission des finances, a obtenu que la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors compensation de la réduction pour embauche et investissement, soit, après application des règles de calcul du "pacte de stabilité", majorée de 300 millions de francs pour chacun des trois exercices 1996, 1997 et 1998.

Les dispositions finales du II de l'article 1647 E du code général des impôts constituent la traduction écrite, et passablement complexe, de cet accord. Elles prévoient, comme précisé plus haut, que le concours de l'État au financement du FNPTP est, pour le calcul de l'enveloppe normée, réduit, "sur le papier", de 300 millions de francs, pendant les trois années du pacte de stabilité. En pratique, le concours de l'État est bien intégralement versé, mais l'escamotage de 300 millions de francs sur la ligne "FNPTP" permet de majorer à due concurrence la ligne "DCTP" à l'intérieur d'une enveloppe normée dont le montant global est fixé une fois pour toutes par application du taux prévisionnel d'inflation à l'enveloppe de l'année précédente.

La gestion du dispositif d'affectation au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle s'est cependant avérée insatisfaisante.

Il s'agit tout d'abord de l'incertitude pesant sur le montant de la cotisation minimale de taxe professionnelle qui a permis au Gouvernement de donner tout son poids au principe de gestion budgétaire conduisant à ne distribuer que les seules sommes constatées comptablement. Autant, de son point de vue, il était concevable que l'État procède à une avance de trésorerie si le gain escompté avait pu être prévu avec une faible marge d'erreur, autant la méconnaissance du montant définitif de ce gain imposait d'attendre le début de 1997 pour qu'une fois établi, il puisse être reversé sur le FNPTP.

Dès lors, l'application stricte des règles comptables aurait dû conduire à différer la mise en répartition du produit attendu de la cotisation minimale de taxe professionnelle.

Le comité des finances locales du 5 mars 1996 a cependant imposé une autre approche, plus satisfaisante pour les collectivités concernées :

- La mise en répartition des 490 millions de francs a été opérée immédiatement. Les attributions notifiées aux collectivités locales ont été calculées sur cette base mais le versement de la somme correspondante interviendra en 1997 avec un rattachement comptable à l'exercice 1996.

- Il a été décidé d'imputer cette opération de trésorerie sur la part principale du fonds national de péréquation (FNP), attribuée aux communes souffrant d'une insuffisance de leur potentiel fiscal quatre taxes. Celle-ci fait donc l'objet de deux versements : le premier a eu lieu dès la notification initiale, en mars dernier, à hauteur d'environ 80 % de la dotation (l'inverse de 490/2.370,3 millions de francs, montant de la première part du FNP) et le second, de 490 millions de francs, sera opéré au début de 1997.

Le comité des finances locales a refusé de se prononcer sur les suites à donner au constat de la difficulté d'application de ce mécanisme, ne souhaitant pas se substituer au législateur. Rappelant "son attachement au principe d'affectation des ressources locales aux collectivités locales", il en a cependant constaté "les difficultés d'application au cas d'espèce".

II. - L'ARTICLE 16 DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1997

Conformément à l'annonce faite par le Gouvernement devant le comité des finances locales du 5 mars dernier, le paragraphe II de l'article 1647 E du code général des impôts est réécrit afin de prévoir que la différence entre 0,35 % de la valeur ajoutée produite par l'entreprise et la cotisation de taxe professionnelle calculée selon les modalités générales en vigueur par tous les contribuables est versée au budget général de l'État.

Ce retour au schéma initialement souhaité par l'exécutif induit une démarche en deux temps : un apurement sur 1996 et la consolidation de cet apurement en 1997.

Cet apurement en 1996 se traduit dans le présent projet de loi de finances rectificative par un montant supplémentaire de 490 millions de francs inscrit, sur la ligne 0004 du paragraphe "prélèvement sur les recettes de l'État au profit des collectivités locales" de l'état A du budget de 1996. Cette somme a vocation à être versée, au début de 1997, aux communes bénéficiaires, en 1996, des attributions de la première part du fonds national de péréquation selon les modalités indiquées plus haut.

Le projet de loi de finances rectificative pour 1996 constate également une majoration de recettes de 220 millions de francs, inscrite à la ligne 0012 « cotisation minimale de taxe professionnelle » des recettes fiscales de l'état A, correspondant à l'estimation du rendement de cette cotisation minimale pour l'année en cours.

Ce retour au schéma initialement souhaité par l'exécutif se traduit par un apurement de la situation de 1996.

Cet apurement en 1996 se traduit par un montant supplémentaire de 490 millions de francs inscrit, sur la ligne 0004 du paragraphe "prélèvement sur les recettes de l'État au profit des collectivités locales" de l'état A du budget de 1996. Le présent article dispose en conséquence que le montant total de la dotation de l'État au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) s'établit pour 1996 à 1,79 milliard de francs.

Enfin, le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP hors REI), est confirmé à son niveau prévu, soit 14,43 milliards de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 - Modification des conditions d'affectation des recettes de cessions de participations publiques

Commentaire : cet article a pour objet de supprimer pour 1996 le plafond à partir duquel les recettes de "privatisation" sont affectées au désendettement de l'État et, par conséquent, affecter la totalité de la recette à la recapitalisation des entreprises publiques.

I - UNE MODIFICATION DES RÈGLES DE PARTAGE DU PRODUIT DES CESSIONS DE TITRES PUBLICS

Les recettes provenant de la cession de titres de participation dans des entreprises publiques sont affectées à un compte spécial n° 902-24.

L'article 16 de la loi de finances rectificative du 4 août 1995 avait en outre créé le compte d'affectation spéciale n° 902-27 sous l'intitulé « Compte d'affectation des produits de cessions de titres du secteur public au désendettement de l'État ».

Le projet de loi de finances pour 1997 supprime ce dernier compte et abolit ainsi les règles de partage du produit des cessions des entreprises publiques entre un compte dédié au désendettement de l'État et un autre compte voué à abonder les fonds propres des entreprises publiques.

Le dispositif envisagé par cet article supprime, dès 1996 l'affectation d'une part du produit des cessions de titres publics au compte 902-27. La totalité des recettes de cessions de titres de participation serait donc affectée aux dotations aux entreprises publiques -une partie des produits devant toutefois servir à acquitter les commissions pour cessions de titres-. En outre, l'article comporte la suppression de toute référence à un niveau des crédits consacrés à ces dépenses.

La loi de finances initiale pour 1995 avait prévu des recettes de privatisation à hauteur de 55 milliards de francs, prévision corrigée par la loi de finances rectificative du 4 août qui prévoyait une recette de 40 milliards et, par ailleurs, distribuait cette recette entre le compte destiné aux dotations en capital des entreprises publiques pour 14,5 milliards de francs et le compte destiné au désendettement de l'État pour 25,5 milliards de francs.

Les recettes effectives se sont élevées à 21,09 milliards de francs, inférieures de 33,91 milliards de francs à la prévision initiale et de 18,9 milliards de francs à la prévision rectifiée.

Le compte n° 902-24 destiné à couvrir les dotations en capital aux entreprises publiques n'a pas pâti de ces moins-values. Les recettes qui lui ont été affectées se sont élevées à 14,5 milliards de francs comme prévu.

Le compte n° 902-27 a, quant à lui, subi la totalité de la moins-value de recettes par rapport aux prévisions. Il n'a bénéficié que de 6.597,7 millions de francs contre 25,5 milliards de francs escomptés soit un écart de 18,9 milliards de francs.

Les recettes des deux comptes devaient être en 1996 de 16,5 milliards de francs pour le compte n° 902-24 et de 5,5 milliards de francs pour le compte n° 902-27, soit un montant total de 22 milliards de francs de produits.

Au terme du dispositif projeté, l'intégralité des recettes serait portée au compte n° 902-24.

II - UNE MESURE RENDUE NÉCESSAIRE PAR LES BESOINS DES ENTREPRISES PUBLIQUES

L'évaluation des besoins des entreprises publiques est partiellement conjecturale.

Elle dépend de la politique financière qui est privilégiée ou des ambitions nourries par l'État industriel ou financier mais répond aussi, pour partie, à des variables objectives comme les obligations pesant sur l'État.

Ces obligations peuvent provenir de conventions passées par l'État, comme celles conclues dans le cadre certaines opérations de redressement des entreprises publiques financières ou industrielles, ou d'obligations légales et réglementaires telles celles prévues par la législation commerciale en matière de fonds propres.

La loi du 24 juillet 1966 impose en effet une obligation de disposer d'un capital social d'un montant minimum. La condition de montant ainsi imposée est peu exigeante, son niveau étant modeste. Mais, il n'est guère concevable, s'agissant d'entreprises de la taille des entreprises publiques, que l'État puisse s'en tenir au respect des règles ainsi édictées.

Or, un certain nombre d'entreprises publiques sont aujourd'hui presque dépourvues de fonds propres.

De la même manière, les règles concernant le ratio européen de solvabilité -proches de celles du ratio Cooke- ont un caractère obligatoire et obligent l'État à faire en sorte que le rapport existant entre les fonds propres de l'entreprise financière et les risques pris par elles du fait de ses opérations prenne une valeur imposée.

En 1995, les versements aux entreprises se sont élevés à 16.986,3 millions de francs en hausse de 28 % par rapport à 1996.

Pour 1996, les prévisions initialement réalisées se traduisaient par une stabilisation du montant des dotations.

En réalité, celui-ci augmenterait très significativement puisqu'il serait doublé par rapport aux estimations initiales.

Un quart des versements proviendrait du budget des charges communes. Leur détail serait le suivant :

ï GIA : 3.716

ï EPRD ^{( ( * )10)} : 2.240

ï CNCF ^{( ( * )11)} : 2.700

ï TOTAL 8.656

Le reste proviendrait, pour l'essentiel, du compte spécial 902-24 et du compte de commerce 904-09 qui bénéficie, d'une part, des versements du compte 902-24 et, d'autre part, des recettes tirées des ventes de titres publics ne comportant pas cessions de participation.

En l'état, les versements effectués par ces deux structures s'établissent comme sui :

• Compte 902-24	5.000 1.555 858 250 263 80 8.006
Air France
CGM
SMC
CEA
SOFARIS
Divers
Total
• Compte 904-09 Divers Total TOTAL	116 116 8.122

A ces versements doivent s'ajouter les dépenses de commission supportées par ces comptes, soit 381 millions de francs pour le compte 902-24 et 88 millions de francs pour le compte 904-09. Au total, le montant des crédits consommés à ce jour s'élève dont à 8.591 millions de francs.

Devraient s'y ajouter les versements suivants :

Thomson	11.000 millions de francs correspondant
	aux besoins de recapitaliation
	2 900 millions de francs correspondant au
	rachat par l'État des titres du Crédit
	Lyonnais détenus par Thomson
Sous-total	13.900 millions de francs
SFP	1.000 millions de francs
EPRD (1)	1.300 millions de francs
EPFR (2)	)
Entreprise minière et chimique	)
Banque de développement des PME	) 2.200 millions de francs
SOFARIS	)
Compagnie générale maritime et	)
financière	)
TOTAL	18.400 millions de francs

(1) Établissement de defaisance du Comptoir des entrepreneurs

(2) Établissement de defaisance du Crédit Lyonnais.

Au total, les versements aux entreprises publiques (et les commissions liées aux opérations de cessions de titres) pourraient s'élever à 35.647 millions de francs dont 26.991 millions de francs à partir des comptes spéciaux du Trésor.

Dans ces conditions, il est indispensable non seulement de supprimer le mécanisme d'affectation d'une part des recettes venant de la cession de titres de participation à la réduction de la dette de l'État, mais encore de supprimer le plafond implicite des dépenses correspondant aux dotations en capital aux entreprises publiques et aux commissions sur cessions de titres.

III - COMMENTAIRES

• Une plus grande rigueur devrait présider à l'évaluation des concours en capital au secteur public. Il n'est pas satisfaisant de constater qu'à ce jour nulle estimation précise des besoins pour 1997 ne soit réellement disponible et, a fortiori, que les projets pour 1996 aient été entourés d'un tel flou dans le projet de loi de finances rectificative avant les explications données par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale.

Cela semble traduire un manque de vision stratégique de la part de l'État actionnaire. En toute hypothèse, une meilleure maîtrise du secteur public s'impose.

ï Une plus grande clarté s'impose également en matière d'imputation budgétaire des actions à destination des entreprises publiques, la coexistence de versements en provenance du budget général et de comptes spéciaux du Trésor affectant la lisibilité des interventions en ce domaine.

ï Le renoncement forcé au désendettement de l'État en 1996 que matérialise l'adoption de l'article ici examiné pourrait se traduire en 1997 par un supplément de charges d'intérêt qui n'est pas pris en compte dans le projet de budget pour l'an prochain, même si ce supplément sera nécessairement modeste.

Le montant des recettes encaissées en 1996 s'élevait à fin septembre à 12,8 milliards de francs et correspondait aux opérations suivantes :

ï Péchiney : 817 millions de francs

ï AGF : 9.273 millions de francs

• Renault : 2001 millions de francs

•Différés de paiement des salariés sur opérations antérieures : 708 millions de francs.

Pour atteindre le montant de recettes initialement prévu, il fallait alors réaliser 9,2 milliards de francs de produits avant la fin de l'année. La vente de la part résiduelle de l'État dans Elf-Aquitaine devrait y pourvoir.

L'État a tout récemment -le 12 novembre- cédé l'essentiel du reliquat de sa participation dans l'entreprise Elf-Aquitaine pour un montant de l'ordre de 10 milliards de francs dont l'essentiel viendra abonder les ressources du compte n° 902.24 -une fraction minime des recettes perçues à ce titre devant participer au désendettement de l'ERAP-. Au total, les recettes du compte n° 902-24 s'élèveraient ainsi à environ 22,8 milliards de francs. Or, les besoins à financer à partir de cette structure sont estimés à 26,9 milliards de francs.

ï Les crédits inscrits au compte n° 902-24, aux termes du projet de loi examiné, s'élèvent à 22 milliards de francs. Ils sont donc insuffisants pour financer les besoins tels qu'ils sont évalués. Cette situation est justifiée par le caractère évaluatif des rattachements budgétaires concernant les opérations relatives aux entreprises publiques. Mais, les besoins semblent être connus, il aurait été plus satisfaisant d'inscrire les dotations correspondantes.

ï Les versements projetés au bénéfice de l'EPFR semblent insuffisants en particulier en ce qu'ils ne permettraient pas de commencer à provisionner les pertes en capital que ne devrait pas manquer de devoir supporter l'établissement, même si ces apports en capital ne sont pas juridiquement indispensables eu égard au régime juridique de l'EPFR.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 - Équilibre général

Commentaire : cet article retrace les conséquences des mouvements de crédits et des variations de recettes détailles dans l'exposé général du présent rapport. Il fait apparaître une dégradation du solde budgétaire de 179 millions de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

DEUXIÈME PARTIE - MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER - DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 1996

I. - OPÉRATIONS À CARACTÈRE DÉFINITIF

A. BUDGET GÉNÉRAL

ARTICLE 6 - Dépenses ordinaires des services civils - Ouvertures

Commentaire : les ajustements proposés au titre des dépenses ordinaires des services civils, dont l'analyse par grandes masses est donnée dans l'exposé général, entraînent une augmentation de dépenses de 31.988.440.829 francs

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7 - Dépenses en capital des services civils - Ouvertures

Commentaire : les ajustements proposés au titre des dépenses en capital des services civils, dont l'analyse par grandes masses est donnée dans l'exposé général, ont pour effet d'accroître de 9.052.834.344 francs les autorisations de programme et de 8.282.565.659 francs les crédits de paiement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 - Dépenses ordinaires des services militaires - Ouvertures

Commentaire : les ajustements proposés correspondent aux rémunérions militaires au titre notamment des opérations extérieures. Les crédits supplémentaires s'établissent à 1,2 milliard de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. BUDGETS ANNEXES

ARTICLE 9 - Budgets annexes - Ouvertures de crédits

Commentaire : cet article ouvre au titre des dépenses du budget annexe de la Légion d'Honneur pour 1996 des crédits de paiement supplémentaires.

Les crédits de paiement supplémentaires demandés au titre de l'année 1996 s'élèvent à 10.000.000 francs.

Budgets annexes	Autorisations de programme	Crédits de paiement
Légion d'honneur	-	10.000.000
Totaux	-	10.000.000

Ils sont destinés à l'achèvement des travaux de rénovation du "Dortoir des Blanches" au premier étage de l'Abbaye Royale qui abrite la maison d'éducation de Saint-Denis.

Ce programme - qui achève la rénovation des trois dortoirs de l'établissement commencée en 1982 - aura coûté au total 30 millions de francs, notamment du fait d'importants travaux de charpente et de toiture sur un bâtiment classé monument historique.

Décision de la commission : la commission a adopté cet article sans modification.

C. OPERATIONS A CARACTERE DEFINITIF DES COMPTES D'AFFECTATION SPECIALE

ARTICLE 10 - Ouverture de crédits au titre des comptes d'affectation spéciale 5.510 millions de francs

Commentaire : cet article vise :

- à tirer les conséquences de l'article 3 en majorant à hauteur de 5.500 millions de francs les crédits du compte 902-24 destiné à la recapitalisation des entreprises publiques. Cette ouverture est gagée par une baisse des crédits du compte 902-27 consacrés au désendettement de l'État ;

- à accroître de 10 millions de francs les crédits du compte 902-23 Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer". Cette ouverture est gagée par une baisse à due concurrence des crédits du même compte.

Sur le premier point, voir le commentaire de l'article 4.

Sur le second point, il s'agit de permettre le reversement au budget général de 10 millions de francs de crédits prélevés sur le CAS n° 902-23. Pour cela, il convenait de transférer ces crédits du chapitre 01 "Action en faveur des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre et Miquelon" vers le chapitre 04 "Versement au budget général". Ce virement de crédit ne pouvant être réalisé par un décret de virement compte tenu de la règle du dixième, il a été nécessaire de procéder par un mouvement législatif dans le cadre du collectif budgétaire.

Ces recettes supplémentaires pour le budget de l'État permettent de financer une subvention exceptionnelle de 10 millions de francs à la ville de Cayenne, qui, dans le cadre de la renégociation de sa dette avec ses banquiers a obtenu une aide de 30 millions de francs sur trois ans de l'État.

Un tel procédé avait déjà été utilisé dans le cadre de la loi de finances rectificative de 1992 pour financer une subvention exceptionnelle de 40 millions de francs à la région de Guyane.

Il illustre tous les dangers qu'il y a à laisser subsister dans les comptes d'affectation spéciale une ligne "versement au budget général".

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II.- OPERATIONS A CARACTERE TEMPORAIRE

ARTICLE 11 - Ouverture de crédits au titre des comptes d'avances du Trésor : 870 millions de francs

Commentaire : le présent article vise à accroître le montant des crédits du compte d'avances n° 903-54.

Le compte n° 903-54 est le compte d'avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes a deux objets :

- Il est l'instrument par lequel l'État avance gratuitement aux collectivités locales le produit de leurs impôts directs. L'État leur verse, en effet, des avances mensuelles appelées "douzièmes" quel que soit par ailleurs le rythme d'encaissement et de mise en recouvrement.

- Il permet, en outre, de garantir aux collectivités locales la perception de l'intégralité du produit voté. En effet, l'État verse intégralement aux collectivités locales le montant du produit résultant des taux adoptés par les assemblées délibérantes, quel que soit par ailleurs le produit effectivement recouvré auprès du contribuable.

Les "douzièmes" sont calculés, pour les cinq premiers mois de l'année, en fonction du produit total voté au titre de l'exercice précédent. L'acompte versé au mois de juin est établi de façon que le montant total des douzièmes versés pendant les six premiers mois de l'année soit égal à la moitié exactement du produit versé pour cette année. Pour les six derniers mois, enfin, le montant des acomptes mensuels représente un douzième du produit voté.

La dépense globale inscrite au compte d'avances est ainsi, en fin d'exercice, rigoureusement égale au total du produit voté par l'ensemble des collectivités locales et groupements de communes à fiscalité propre pour l'exercice considéré.

Le montant des impositions locales devant être supérieur aux estimations initiales, il est logiquement proposé d'accroître le montant des crédits du compte.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

III. AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 12 - Ratification des crédits ouverts par décrets d'avance

Commentaire : conformément aux dispositions de l'article 11-2° de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, cet article vise à ratifier les décrets d'avance du 10 avril et du 26 septembre 1996.

Cet article a pour objet la ratification des décrets d'avance du 10 avril et du 26 septembre 1996, qui ont ouvert un montant total de crédits de 17.731 millions de francs, soit 1,1 % des crédits initiaux nets du budget général.

Leur ratification est demandée en application du 2° de l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Celui-ci dispose : "en cas d'urgence, s'il est établi, par rapport du ministre des finances au Premier ministre, que l'équilibre financier prévu à la dernière loi de finances n'est pas affecté, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d'avances pris sur avis du Conseil d'État. La ratification de ces crédits est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances".

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 - Modification de la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle

Commentaire : cet article modifie la répartition de la redevance télévision.

Le présent article modifie la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle par la loi de finances initiale pour 1996.

La redevance télévision serait, pour 1996, ainsi répartie :

Répartition de la redevance

					(En millions de francs)
		1995		1996		1996 LFR/LFI
		LFI	LFR(l)	LFI (2)	LFR	Variation
	INA	236,2	250,4	269,6	285,5	+ 15,9
	La Cinquième	331,3	348,0	434,2	518,2	+ 84
	France 2	2.549,5	2.549,5	2.588,8	2.588,8	0
	France 3	3.520,5	3.388,5	3.551,8	3.342,7	-209,1
	ARTE	382,4	447,2	611,7	667,7	+ 56
	RFO	949,8	949,8	1.001,2	1.054,1	+ 52,9
	Radio France	2.380,2	2.393,4	2.117,4	2.117,4	0
	RFI	104,6	127,7	168,9	169,2	+ 0,3
	Total	10.454,5	10.454,5	10.743,6	10.743,6	0

(1) La loi de finances rectificative a modifié la ventilation entre les organismes bénéficiaires sans variation des encaissements prévus pour 1995 : les excédents de l'année 1994 (21,5 millions de francs) ont été entièrement reversés à RFO.

(2) Prévision annuelle

Contrairement aux années précédentes, il ne procède pas à la répartition des excédents de redevance, au demeurant limités, qui s'élèvent à 3,9 millions de francs. L'ajustement de la répartition de la redevance présente toutefois de nombreuses similitudes avec l'exercice de l'an passé.

I - UNE MODIFICATION DE LA RÉPARTITION DE LA REDEVANCE AU PROFIT DE RADIO-FRANCE OUTRE-MER

A. LES BONS RÉSULTATS D'AUDIENCE DE FRANCE 3 EN 1996...

Comme l'an passé, les bonnes rentrées publicitaires induites par la progression de l'audience de France 3 ont conduit l'État à verser un montant de redevance inférieur à celui prévu par la loi de finances initiale.

Depuis 1993, l'audience de France 3 ne cesse de progresser. En 1995, la part d'audience atteignait 17,6 %, contre 15,7 % en moyenne annuelle en 1994. Pour le premier semestre 1996, son audience s'est toutefois stabilisée à 17,7 %.

Les recettes propres de France 3 ont donc parallèlement progressé. En 1995, les recettes publicitaires ont été fixées par la loi de finances initiale à 880 millions de francs, mais la réalisation a atteint 1 357 millions de francs. La loi de finances initiales pour 1996 a fixé le montant de recettes attendues à 1 025 millions de francs et, au 30 septembre 1996, les recettes réalisées ont atteint 759 millions de francs, soit 72,3 % du total annuel attendu.

Tout porte à croire que les objectifs de recettes publicitaires seront donc atteints, voire dépassés, malgré un retournement de conjoncture Publicitaire au quatrième trimestre 1996.

Lors de l'adoption de son budget rectificatif en septembre 1996, France 3 s'attendait à un excédent de 363 millions de francs de recettes publicitaires, ce qui lui a permis de modifier son budget à hauteur de 163 millions de francs (+3,3 % par rapport au budget initial), ce qui a laissé une marge non utilisée de 200 millions de francs environ.

B ....AUTORISENT UNE DIMINUTION DU REMBOURSEMENT DES EXONÉRATIONS DE REDE VANCE...

Les arrêtés d'annulation des 26 septembre et 13 novembre 1996 des remboursements des exonérations de redevance ont également modifié la répartition des ressources publiques affectées au secteur audiovisuel public, comme suit :

Annulations des remboursements d'exonération de redevance

	(en millions de francs)
	Arrêté du 26 septembre 1996	Arrêté du 13 novembre 1996
INA	0	- 17
La Cinquième	-85,4	0
France 2	-41,2	0
France 3	+ 13,6	0
SEPT-ARTE	-41,5	- 16,3
RFO	+ 11	0
Radio France	0	-4,7
RFI	-1,6	0
Total	-14S	-38

Au total, 183 millions de francs de crédits ont été annulés sur les chapitre 46-01 des Services généraux du Premier ministre et 43-70 du ministère de la Culture.

Alors que les remboursements d'exonérations de redevance étaient inscrits à hauteur de 1 440,7 millions de francs dans la loi de finances pour 1996, ils ne représenteront en définitive que 1 257,7 millions de francs, soit une diminution d'environ 13 %.

Rappelons que les exonérations de redevance constituent un manque à gagner de 2 655,3 millions de francs pour 1996 pour le secteur public de la communication audiovisuelle.

Le ratio des remboursements sur les exonérations représentera donc 47,36% en 1996.

C.. . .ET UNE REDISTRIBUTION DE LA REDEVANCE DONT PROFITE ESSENTIELLEMENT RFO

Au terme de la modification de la répartition de la redevance et des arrêtés d'annulations de remboursement d'exonération de redevance, une seule chaîne bénéficie, comme en 1995, d'une augmentation de ses ressources publiques. Il s'agit de RFO, à hauteur de 63,9 millions de francs.

Cette dotation vient compenser la baisse des ressources propres de la chaîne, qui résulte de la décision d'aménager le régime de diffusion de la publicité sur les chaînes publiques outre-mer, afin de rendre viables les télévisions locales.

La publicité était présente sur à peu près toutes les fréquences de RFO. La recette nette pour RFO représentait en 1994 une somme de l'ordre de 100 millions de francs (hors parrainage).

Cette ressource a connu un recul important en 1995, suivi d'une nouvelle chute à partir du 1er juillet 1996.

Ces évolutions programmées résultent des décisions gouvernementales en matière de programmes (abandon partiel, puis total de la diffusion des programmes de TF1 par RFO) et de l'interdiction de la publicité sur le deuxième canal télévisé, et à la radio, dans les quatre départements d'outre-mer.

La prévision de recettes publicitaires nettes pour 1997 est donc divisée par trois, à hauteur de 34 millions de francs.

Relevons qu'avec un budget de 1179,6 millions de francs pour 1997, RFO absorbe 10,1 % du produit de la redevance pour 2 % de la population.

II- RISQUES ET LIMITES DE L'EXERCICE TRADITIONNEL DE LA MODIFICATION DE LA RÉPARTITION DE LA REDEVANCE

Cet exercice traditionnel présente désormais plusieurs risques.

A. LA BAISSE DES EXCÉDENTS DE REDEVANCE

Il convient tout d'abord de noter que les excédents de redevance, résultant de l'écart entre les prévisions et les réalisations, ont tendance à disparaître.

Évolution des excédents de redevance 1992-1995 (hors TVA)

			(en millions de francs)
	1992	1993	1994	1995
Prévision	9.177	9.328,6	10.070	10.914,6
Progression	+ 944,3	+ 151,6	+ 741,4	+ 844,6
Réalisation	9.447,8	9.617,8	10.091,5	10.918,5
Taux de réalisation	+ 2,9	+ 3,1	+ 0,2.	+ 0,04

Votre rapporteur général avait estimé, l'an dernier, que les excédents de redevance pour l'année 1995 étaient peu probables. Ils n'ont représenté, en effet, que 3,9 millions de francs, contre 21,5 millions en 1994.

Notons toutefois qu'en quatre exercices, de 1992 à 1995, les encaissements de redevance ont progressé de 2 681,9 millions de francs.

Cette vive augmentation est principalement imputable à l'amélioration des taux de recouvrement, due à l'efficacité de l'action du service de la redevance, et à l'élargissement de l'assiette de la redevance.

En 1996, les prévisions d'encaissement ^{( ( * )12)} s'élèvent à 10 969,2 millions de francs, soit une très faible progression par rapport à 1995.

La baisse des excédents traditionnels de la redevance rend donc la modification de sa répartition, comme l'annulation du remboursement des exonérations de redevance, plus délicats.

Plus que jamais, la publicité est donc la seule variable d'ajustement budgétaire pour le secteur de la communication audiovisuelle publique.

B. L'INCERTITUDE DES RECETTES RÉELLES DE PUBLICITÉ EN 1996

On a vu que l'exercice de modification de la répartition de la redevance reposait sur une forte progression attendue des recettes publicitaires
• de France Télévision, et tout particulièrement de France 3. Il faut espérer que ces recettes seront bien présentes.

Or, comme l'a analysé le rapporteur spécial des crédits de la communication audiovisuelle, notre collègue M. Jean Cluzel ^{( ( * )13)} , le marché publicitaire semblait particulièrement morose au dernier trimestre 1996.

Si les recettes publicitaires attendues de France 3 ne sont pas présentes, l'équilibre fragile du présent exercice budgétaire pourrait se voir remis en cause.

C. UNE LOGIQUE PLUS COMPTABLE QU'ÉCONOMIQUE

Comme votre rapporteur général l'avait relevé l'an dernier, la répartition de la redevance traditionnellement opérée par la loi de finances rectificative donne le sentiment de pénaliser les chaînes qui ont des ressources Publicitaires et de l'audience au bénéfice de celles qui sont dépourvues des unes et de l'autre.

Le rapporteur général de l'Assemblée nationale s'interroge également sur la "rationalité économique d'un procédé qui consiste à pénaliser les entreprises qui accomplissent les meilleures performances de recettes Publicitaires en diminuant le volume de la dotation publique qui leur a été affectée par le Parlement en loi de finances initiale» ^{( ( * )14)} .

Par ailleurs, cette ponction s'applique, régulièrement et Principalement, à France Télévision. Appelées de façon croissante, à dépendre, pour une part toujours plus large, du marché publicitaire, France 2 et France 3 se sont vues amputées de 236 millions de francs de ressources publiques, dont une diminution de 209 millions de francs des dotations de la redevance et de 27 millions de francs au titre du non-remboursement des exonérations de redevance.

De plus, dans le même temps, la réaffectation des excédents Publicitaires aux autres sociétés du secteur audiovisuel public est particulièrement démotivante pour les équipes de la régie publicitaire France Espace, et, d'une façon plus large, peu propice au développement d'une culture d'entreprise, propre à France Télévision.

A l'inverse, RFO pourrait porter ses efforts sur l'amélioration du rendement de ses recettes publicitaires, grevées de commissions et de frais d'intermédiation qui semblent excessifs, le ratio recettes nettes/recettes brutes ayant atteint 47,8 %, seulement, en 1995.

Surtout, cette ponction ne permet pas à France Télévision de constituer des provisions, alors même que les chaînes publiques généralistes sont appelées à développer des projets financièrement coûteux, nécessitant des investissements importants, comme la réalisation d'un siège commun et, surtout, la participation au bouquet numérique de Télévision par satellite. En cas d'appel de fonds important et subit, France Télévision pourrait ne pas pouvoir suivre les autres partenaires de ce projet, au premier rang desquels TF1, sauf à ce que l'État intervienne...

La lecture de l'exposé des motifs du présent article est, à cet égard, déconcertante, puisqu'il précise que les "excédents" de redevance (alors qu'il s'agit d'une nouvelle répartition, à "somme nulle", le produit de la redevance restant inchangé à 10 743,6 millions de francs), ont pour objet de "financer des dépenses exceptionnelles liées à l'engagement de France Télévision dans le développement de la télévision numérique". Or, on voit mal comment France Télévision pourra se "développer" avec des ressources inchangées, voire inférieures...

Enfin, alors que France Télévision pourrait s'engager, en 1997, dans une délicate mais nécessaire renégociation de la convention collective de la communication et de la production audiovisuelle, nationale et unique, aucune marge de manoeuvre financière n'est disponible...

Décision de la commission : sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 BIS (NOUVEAU) - Extension de la qualité de combattant aux volontaires engagés aux côtés de l'Armée républicaine espagnole

Commentaire : cet article vise à étendre la qualité d'ancien combattant aux nationaux français ayant combattu en Espagne dans les rangs républicains

I - LE DISPOSITIF EXISTANT

A l'origine, la création de la carte de combattant par l'article L. 253 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre était destinée aux personnes dont la qualité d'ancien combattant avait été reconnue pour leur participation aux conflits de la première ou de la deuxième guerre mondiale.

Puis, la qualité d'ancien combattant a été peu à peu élargie pour prendre en compte les conflits armés, les actions nécessitant l'usage de la force ainsi que les opérations de maintien de la paix sous l'égide de l'Organisation des nations unies auxquelles la France a participé.

Ainsi, l'article L.253 bis précise les modalités de reconnaissance de la qualité d'ancien combattant pour les opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962.

Par ailleurs, l'article 253 ter spécifie les conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant aux personnes qui ont participé au sein d'unités françaises ou alliées ou de forces internationales soit à des conflits armés, soit à des opérations ou missions menées conformément aux obligations et engagements internationaux de la France.

Enfin, l'article 253 quater étend la qualité d'ancien combattant aux militaires qui, du fait des opérations mentionnées aux articles L.253 bis et L.253 ter, ont été détenus par l'adversaire et privés de la protection des conventions de Genève.

Jusqu'à présent, étaient toutefois exclus du bénéfice de la carte d'anciens combattants les volontaires français ayant combattu aux côtés de l'armée républicaine espagnole entre 1936 et 1939. En effet, il s'agissait alors d'engagements individuels résultant d'initiatives privées, la France ayant annoncé officiellement son refus de s'immiscer dans la guerre civile espagnole.

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Lors de l'examen de la loi n °93-7 du 4 janvier 1993 relative aux conditions d'attribution de la carte du combattant, des parlementaires, considérant que les volontaires français ayant servi la cause républicaine avaient, par là même, combattu également le fascisme, avaient souhaité la création au sein du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, d'une disposition spécifique leur ouvrant droit à la carte d'ancien combattant. Cette demande n'avait toutefois pas été retenue à l'époque.

Le transfert au Panthéon des cendres d'André Malraux, lui-même engagé volontaire dans la guerre d'Espagne et fondateur de l'escadrille Espana, coïncide avec le soixantième anniversaire de la constitution des, brigades internationales. A cette occasion, le chef de l'État s'est engagé à étendre la qualité d'ancien combattant aux anciens des brigades internationales, lorsqu'ils n'ont pas déjà obtenu la reconnaissance du statut de combattant au titre de la seconde guerre mondiale.

Le présent article, qui résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le gouvernement, propose donc d'attribuer la carte d'ancien combattant aux nationaux français ayant pris une part effective aux combats entre le 17 juillet 1936 (date du soulèvement du Maroc espagnol organisé par Franco) et le 27 juillet 1939 (date de reconnaissance par la France et la Grande-Bretagne du gouvernement Franco).

La procédure retenue pour l'attribution de cette carte est celle prévue à l'article R.227 qui dispose que " les personnes ayant pris part à des opérations de guerre ne remplissant pas les conditions visées ci-dessus (il s'agit des dispositions contenues dans les articles R.224 à R.226), notamment les militaires ayant pris part aux opérations effectuées avant le 2 août 1939, peuvent individuellement demander à bénéficier de la qualité de combattant. La décision sur chacun de ces cas est prise par le ministre des anciens combattants et victimes de guerre, après instruction et avis des offices départementaux et de l'office national des anciens combattants et victimes de guerre ".

La procédure choisie est donc individuelle et soumise à un examen préalable de chaque demande par la commission nationale de la carte.

Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale avait suggéré la création d'une commission ad hoc pour vérifier les titres des personnes qui demanderaient le bénéfice de cette disposition, afin qu'il n'y ait pas lieu de contestation. Toutefois, compte tenu du faible nombre des bénéficiaires potentiels, l'Assemblée nationale a accepté que l'examen des demandes soit centralisé par la commission nationale de la carte

En effet, on estime entre 8.000 et 12.000 le nombre de volontaires français qui ont combattu dans les brigades internationales. Le nombre des survivants est inférieur à 1.000 et certains ont déjà eu la carte du combattant, notamment au titre de la résistance. En fin de compte, ce sont 80 à 150 anciens volontaires seulement qui sont susceptibles de demander la carte d'ancien combattant. Sur la base de 200 bénéficiaires potentiels de la retraite du combattant, le coût de cette mesure est estimé à 500.000 francs.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver son vote afin de pouvoir procéder à des consultations avant sa prochaine réunion.

TITRE II - DISPOSITIONS PERMANENTES

I- MESURES CONCERNANT LA FISCALITE

ARTICLE 14 - Modalités de déduction des provisions d'égalisation constituées par les entreprises d'assurance

Commentaire : le présent article autorise la déduction fiscale de la provision d'égalisation créée en 1995. Cette provision est destinée à faire face aux fluctuations de sinistralité affectant les contrats d'assurance de groupe, contrats destinés à couvrir les risques décès, incapacité et invalidité.

Les contrats d'assurance de groupe, qui permettent à un souscripteur unique de couvrir une population contre des risques de dommage (par exemple un chef d'entreprise pour l'ensemble de son personnel) sont soumis à un aléa comptable particulier, lié au fait que chaque contrat (au plus un ensemble de contrats) est affecté d'un compte de résultat qui lui est propre. Le tarif du contrat dépend d'un risque de sinistres évalué a priori, la sinistralité pouvant se révéler à l'expérience plus forte ou plus faible. Aussi, pour éviter des pertes sur ces contrats, les entreprises d'assurance constituent elles des provisions d'égalisation, qui sont réglementées par un décret de février 1995. C'est la déduction de ces provisions du résultat imposable que le présent article autorise, conformément au droit commun des provisions pour risques et charges.

I - LE DROIT EN VIGUEUR

Le principe de la déduction fiscale des provisions est lié à la certitude, ou à une très grande probabilité, de perte. S'agissant des entreprises d'assurance, il ne s'agit que d'un aléa : d'où une législation spécifique.

A- LES PROVISIONS D'ÉGALISATION DÉJÀ DÉDUCTIBLES

Certains risques donnent déjà lieu à des provisions d'égalisation déductibles : les risques de catastrophe naturelle, atomique, pollution et spatiaux ; et les risques de perte technique en assurance-crédit. Cette déductibilité est prévue par l'article 39 quinquies GA du code général des impôts.

Ces provisions sont destinées à faire face aux fluctuations de sinistralité, qui peuvent être très importantes s'agissant de grands risques. Le tarif initialement défini peut se révéler très insuffisant par rapport aux sinistres réels. Inversement, lorsque le résultat du compte est bénéficiaire, le contrat prévoit un partage des bénéfices entre l'assureur et le souscripteur.

Ces provisions sont déductibles pour une fraction du bénéfice technique tel qu'il est prévu par le contrat, dans la limite d'une fraction des primes.

B - LA PROVISION D'ÉGALISATION POUR LES CONTRATS D'ASSURANCE DE GROUPE

Un décret n° 95-153 du 7 février 1995 (articles R.331-3 et R.331-6 du code des assurances) a créé une provision d'égalisation relative aux contrats d'assurance de groupe.

Les risques couverts par des contrats pouvant donner lieu à cette Provision sont le risque décès pour l'assurance-vie (article R.331-3) et les risques de dommages corporels pour l'assurance non-vie (article R.331-6).

La réglementation ne prévoit pas le mode de calcul de cette provision. Elle sert à couvrir les aléas de sinistralité ou une éventuelle insuffisance de tarification par rapport à un développement imprévu du risque couvert.

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article insère dans le code général des impôts un article 39 quinquies GB, dont l'objet est de tirer la conséquence fiscale de la création de la provision d'égalisation. Il s'agit de la rendre déductible de la base imposable des revenus des entreprises, avec des conditions que l'article 39 quinquies GB nouveau définit. Le régime fiscal de cette provision a été établi en concertation avec les professionnels de l'assurance.

L'article 39 quinquies GB nouveau définit trois modalités pour l'établissement de cette provision :

ï le calcul de la provision dépend de l'unité du compte de résultat. Le calcul est établi pour un contrat unique ou pour un ensemble de contrats si leurs résultats sont mutualisés. Dans ce second cas, cet ensemble de contrats est affecté d'un compte de résultat unique ;

ï la dotation annuelle à la provision doit respecter un double plafonnement. Ce plafonnement fiscal n'interdit un provisionnement supérieur, puisque le code des assurances ne prescrit pas de règles particulières. En pratique cependant, les assureurs se caleront sur la règle fiscale. Cette double limite est la suivante :

- la dotation ne doit pas excéder 75 % du bénéfice technique du compte de résultat du contrat ou de l'ensemble de contrats, net de cessions en réassurance. Ce bénéfice technique est défini au III du nouvel article 39 quinquies GB en retranchant certains postes (colonne de gauche) d'autres postes (colonne de droite).

Le bénéfice technique

• primes et cotisations	• dotations aux provisions légalement constituées (autre que la provision dégalisation : provision mathématique, provision de gestion)
• intérêts techniques (éventuels,)	• charges de sinistres
	•frais imputables au contrat ou à l'ensemble de contrats
	• quote-part des charges générales de l'entreprise

La provision pour participation aux excédents et la participation aux bénéfices n'entrent pas dans le calcul.

- la dotation ne doit pas non plus excéder une certaine proportion des primes perçues, nettes d'annulations et de cessions en réassurance, qui varie selon la population couverte par le ou les contrats.

	Effectifs (personnes)	Limite de la proportion de primes ou cotisations (%)
	E > 500.000	23
	E= 100.000	33
	E = 20.000	87
	E< 10.000	100

Si l'effectif est compris entre 10.000 et 500.000 personnes, la limite est déterminée selon un calcul fixé par décret en Conseil d'État. Les limites ci-dessus définies résultent de calculs effectués par les professionnels en fonction de leur expérience de la sinistralité passée.

• chaque provision est affectée à la compensation des résultats techniques déficitaires de l'exercice dans l'ordre d'ancienneté des dotations annuelles. Ceci signifie que les dotations les plus anciennes sont appelées les premières en renflouement du compte déficitaire. Toutefois, les dotations qui atteignent une ancienneté de dix ans ne peuvent être conservées et doivent être rapportées au bénéfice imposable de la onzième année suivant leur constitution. Cette règle vaut également en cas de transfert de tout ou partie d'un portefeuille de contrats d'une entreprise d'assurance à une autre ^{( ( * )15)} .

Conformément à la tradition concernant la réglementation des assurances, le présent article prévoit un décret en Conseil d'État pour définir les modalités d'application. Il s'agira de préciser notamment le mode de calcul de la provision, ainsi que les modalités de comptabilisation et de déclaration.

L'entrée en vigueur est explicitement prévue pour le 31 décembre 1996, date vraisemblablement très proche de la publication de la présente loi de finances rectificative.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 BIS (NOUVEAU) - Plafonnement de l'exonération de l'impôt sur le revenu dont bénéficient les produits afférents aux titres non cotés
placés dans un plan d'épargne en actions Commentaire : introduit par un amendement du gouvernement à l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet de limiter l'exonération d'impôt sur le revenu dont bénéficient les produits de titres non cotés placés dans un PEA. Il s'agit du même article additionnel que celui que le gouvernement avait été conduit à retirer sur demande de votre commission lors de la séance du 25 novembre dernier sur la première partie de la loi de finances pour 1997.

Si le montant des versements sur un P.E.A. est plafonné (à 600.000 frs), en revanche, et c'est la logique même de ce mode de placement, les revenus et plus-values sont exonérés d'impôt sans limitation.

Le Gouvernement a observé des abus de droit caractérisés, qui sont la conséquence de ce régime. Ainsi, des dividendes très disproportionnés à la valeur des titres souscrits ont pu être constatés dans le cas de certaines sociétés non cotées incluses dans des PEA.

Pour limiter ces abus, il propose de plafonner à 10 % le rendement que les titres de sociétés non cotées peuvent procurer en franchise d'impôt.

I - LE DROIT EXISTANT

Il résulte de la loi n° 92-666 du 16 juillet 1992 relative au plan d'épargne en actions. Un décret n° 92-797 du 17 août 1992 en a fixé les modalités d'application.

A. BREF RAPPEL DES CARACTERISTIQUES GENERALES DU PEA

Le PEA est un dispositif d'une très grande simplicité, qui consiste à isoler dans le patrimoine une enveloppe financière exonérée d'impôt sur le revenu (mais pas sur la détention, l'impôt de solidarité sur la fortune continuant de s'appliquer).

Les versements sur cette enveloppe sont plafonnés à 600.000 francs, et il ne peut être ouvert qu'un PEA par personne. Ces versements sont libres.

Lors de la création du système, les versements pouvaient prendre la forme d'espèces ou de titres. Ils ne peuvent plus prendre la forme de titres depuis le 31 mars 1993.

Un PEA peut être ouvert auprès de tous les établissements de services financiers : établissements de crédit, maisons de titres, Caisse des dépôts et consignations, Banque de France, Poste, comptables du Trésor, entreprises d'investissement et entreprises d'assurance.

L'originalité du PEA réside dans le dispositif fiscal qui le régit. Le principe est l'exonération des produits des placements (revenus, plus-values), avoir fiscal compris. Conçu comme un instrument d'épargne en actions de moyen terme, ce dispositif encourage à la détention la plus longue, en graduant les avantages et les inconvénients selon la durée de détention.

Cette graduation comporte quatre niveaux :

- en cas de retrait de fonds avant deux ans, le PEA est clos et les produits sont imposés à 22,5 % (auxquels s'ajoutent les prélèvements sociaux) ;

- en cas de retrait entre deux et cinq ans, le PEA est clos et les produits imposés à 16 % (+ les prélèvements sociaux) ;

- en cas de retrait entre cinq et huit ans, le PEA est clos ;

- en cas de retrait après huit ans, le PEA peut continuer à fonctionner.

B. LE CONTENU DU PEA

Le PEA est un instrument d'épargne de moyenne durée en actions. En principe, seuls peuvent donc y figurer des titres de capital, à l'exception d'obligations de l'emprunt d'État 6 % 1993 (dit "emprunt Balladur") au moment de leur souscription.

Six types de titres ou contrats peuvent donc figurer dans un PEA :

- les actions et les titres assimilés (certificats d'investissement, certificats coopératifs d'investissement) cotés en bourse (cote officielle, second marché ou hors cote sous réserve d'un volume de transactions important) ;

- les actions et titres assimilés non cotés. Les titres non cotés ont été admis à figurer dans un PEA dès l'origine, mais à des conditions strictes. En effet, ces titres n'étaient admis dans le PEA que s'ils étaient souscrits à l'occasion de la constitution de la société ou d'une augmentation de capital. Les titres achetés sur le marché secondaire n'étaient pas admis, ni les titres souscrits à l'occasion d'un prêt.

Voté à l'initiative de l'Assemblée nationale, l'article 63 de la loi de finances pour 1995 a supprimé les conditions qui entouraient l'entrée dans un PEA des deux premières catégories de titres (mentionnées ou a) et b) de l'article 2 de la loi du 16 juillet 1992). Ce faisant, il effectuait deux opérations.

D'une part, il supprimait les conditions de cotation pour les actions ou titres assimilés. Ceci a notamment eu pour effet d'admettre dans le PEA les titres cotés sur le compartiment hors cote d'une bourse de valeurs, sans condition tenant au volume quotidien de transactions.

D'autre part, il a supprimé, pour les titres non cotés déjà éligibles au PEA, la condition de l'origine de la détention. Celle-ci ne devait plus nécessairement résulter pour les sociétés, sociétés coopératives et SARL de la constitution ou d'une augmentation de capital. Une acquisition sur le marché secondaire était donc rendue possible.

Ceci n'a néanmoins pas conféré d'avantage fiscal nouveau aux détenteurs d'entreprises familiales puisque le titulaire du plan et sa famille ne peuvent détenir ensemble, directement ou indirectement, plus de 25 % des droits dans les bénéfices sociaux d'une société dont les titres figurent au PEA.

- les titres donnant accès indirectement à des parts de capital, tels que bons et droits de souscription ou d'attribution ;

- les actions de sociétés d'investissement à capital variable investies à plus de 60 % en actions ou titres ci-dessus mentionnés ;

- les fonds communs de placement investis à plus de 75 % en titres ci-dessus mentionnés, à l'exception des fonds communs de placement à risques (qui sont, fréquemment, en grande partie illiquides, et qui sont assortis d'un blocage fiscal autonome de cinq ans) ;

- les contrats d'assurance-capitalisation en unités de comptes et investis dans les mêmes titres.

A contrario, tous les autres titres sont exclus, et notamment les titres représentatifs de dettes tels que les obligations. En particulier, les obligations donnant accès indirect au capital sont également exclues : obligations convertibles ou remboursables en actions, obligations à bons de souscription d'actions. Les Sicav ou FCP détenant ce type de titres sont donc également exclus : OPCVM monétaires ou obligataires.

Par conséquent, l'épargnant ne peut, au sein de son PEA, qu'effectuer des arbitrages entre titres admis, ou y laisser des fonds liquides non rémunérés. Tout autre arbitrage est assimilable à un retrait.

Enfin, votre rapporteur général rappelle que pour être admis, les titres de capital (deux premières catégories mentionnées ci-dessus) doivent avoir été émis par un organisme soumis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun et au taux normal.

Ceci a notamment pour effet d'exclure les Sicomi restées sous statut fiscal dérogatoire, ainsi que les sociétés immobilières d'investissement, mais Pas les sociétés de développement régional, qui bénéficient d'une dérogation.

C LE SUCCÈS DU PEA

Instrument très simple, le PEA a connu un succès rapide et important. La dernière enquête de la Banque de France montre que, depuis l'origine, 2,9 millions de PEA ont été ouverts et 2,6 millions sont actuellement en fonctionnement. Leur encours à fin juin 1996 s'élevait à 195,5 milliards de francs.

L'attrait de la simplicité a primé sur la réalité de l'avantage fiscal, puisque le montant moyen des PEA à la fin de juin 1996 était de 75.200 francs, soit un montant plus faible que la moyenne des comptes de titres (147.000 francs), mais ces comptes peuvent contenir tous types de titres, à la différence du PEA.

Compte tenu des avantages fiscaux existants pour la détention d'actions (notamment les abattements de 8.000 francs et 16.000 francs sur les dividendes), le PEA n'apporte un avantage fiscal significatif que pour des montants élevés.

Mais il faut se réjouir de ce succès, favorable à l'entrée de l'investissement long en actions dans les habitudes de placement des particuliers.

II - LE DISPOSITIF PROPOSE

Motivé par des détournements du plan d'épargne en actions, consistant à y transférer une rémunération déguisée en dividendes d'actions ou de parts, le présent article propose de limiter à 10 % le rendement non imposable des titres de sociétés non cotées, ou cotées au hors cote.

A. UN DISPOSITIF MOTIVE PAR DES ABUS MANIFESTES

Le rapporteur général de l'Assemblée nationale, Philippe Auberger, cite deux exemples à l'appui du dispositif gouvernemental, pour lesquels il estime que "l'abus de droit est caractérisé" ^{( ( * )16)} . Il s'agit dans un cas de revenus versés sur un PEA offrant d'emblée un rendement de 125 %, et dans l'autre, de placements d'un rendement immédiat de 940 fois la mise initiale, permettant de porter à 7,5 millions de francs les valeurs placées sur un PEA à partir d'un versement de 50.000 francs (votre rapporteur général rappelle que seuls les versements sur un PEA sont plafonnés, la valeur du portefeuille elle-même ne l'est pas dès lors que son accroissement provient de la valorisation, des plus-values réalisées et des dividendes).

Votre rapporteur général a eu connaissance d'abus du même type. La presse s'est également fait l'écho de détournements de ce genre.

Pour certaines activités, il s'agit de constituer une société répartie en au moins quatre porteurs (pour respecter le plafond de 25 % des droits sur les bénéfices). Plutôt que de verser des salaires, la société paie des dividendes qui sont logés dans le PEA de chacun des porteurs.

Pour d'autres activités, le montage consiste à créer des sociétés coquilles ou sociétés écrans qui servent de réceptacle à des honoraires ou à des cachets qui, via un PEA, peuvent échapper à l'impôt.

Le système ne concerne pas seulement l'évasion fiscale liée aux revenus du travail. Il peut également servir à faire échapper à l'impôt les dividendes d'actions, qui sont soumis au barème de l'impôt sur le revenu (et non au prélèvement libératoire) au-delà des abattements de 8.000 francs pour une personne seule et 16.000 francs pour un couple. Le montage consiste alors à loger dans un PEA des parts de société d'une valeur modique, cette société détenant elle-même des participations pour un montant beaucoup plus élevé.

La seule restriction à ces pratiques vient de la nécessité d'immobiliser les fonds pendant cinq ans, qui empêche de verser la totalité des rémunérations au sein du PEA.

B. UN PLAFONNEMENT DU RENDEMENT EXONERE DES TITRES NON COTES

Le présent article complète le 5° bis de l'article 157 du code général des impôts où figure l'exonération dont bénéficie le PEA, en introduisant une restriction propre aux actions ou parts de sociétés non cotées, ou cotées au hors cote. Les dividendes (avoir fiscal et crédit d'impôt inclus), perçus au-delà de 10 % des placements effectués dans ce type de société, seraient soumis à l'impôt sur le revenu.

Cette restriction doit se comprendre comme bloquant le rendement exonéré de ces titres à 10 % de leur prix de revient. En effet, pour la mesure du respect du plafond de 600.000 F, on ne prend en considération que les versements en numéraire effectués dans le PEA, ce qui correspond au prix d'achat des titres qui y sont inclus. De plus, si cette règle devait être interprétée comme portant sur la valeur vénale des titres, le dispositif proposé pourrait ne pas avoir d'efficacité : il suffirait de sous-évaluer au départ la valeur de la société, et de la revaloriser ensuite pour pouvoir continuer à verser des dividendes très élevés.

A contrario cependant, il faut considérer que les sociétés amenées à se revaloriser verront leur rendement exonéré baisser. Si un titre est acquis à la valeur de 10 F, seul 1 F de dividende restera exonéré, même si le titre se valorise à 100 F (soit un rendement de 1 %).

Au-delà des 10 % de la valeur d'achat, les revenus seront imposés, avoir fiscal inclus comme dans le droit commun de l'imposition des actions.

Le dispositif entrerait en vigueur dès l'imposition des revenus de 1996, entraînant vraisemblablement une imposition massive de rémunérations que leurs bénéficiaires pensaient pouvoir faire échapper à l'impôt sur le revenu.

III - UN DISPOSITIF CONTESTABLE QUI N'ATTEINDRAIT PAS LE BUT RECHERCHE

Votre rapporteur général considère que les abus manifestes commis dans l'utilisation du PEA doivent être réprimés avec la plus grande fermeté. Comme le fait Philippe Auberger, les détournements décrits ci-dessus peuvent être qualifiés d'abus de droit caractérisés et le législateur Peut considérer que son intention a été détournée à des fins qui n'étaient les siennes, ni lors de la création du PEA, ni lors de son extension aux sociétés non cotées. Cette dernière disposition était destinée à alimenter les fonds propres des entreprises, ce qui n'est pas le but des auteurs des détournements.

De ce point de vue, votre commission partage pleinement la volonté du Gouvernement, comme celle de l'Assemblée nationale, de mettre un terme à ces abus.

Mais la loi n'est pas le bon instrument pour y parvenir, car elle ne peut avoir la précision qui permette à coup sûr de mettre fin à tous les abus, et uniquement à eux. Seuls l'administration et le juge sont en mesure de le faire.

Deux raisons militent pour une telle position : le présent dispositif serait porteur d'effets pervers ; une solution au cas par cas, faisant appel à la notion d'abus de droit, serait plus efficace.

A. UN DISPOSITIF PORTEUR D'EFFETS PERVERS

Le présent dispositif tente maladroitement de limiter les abus. Il décourage l'investissement en fonds propres dans les PME sans garantie d'efficacité quant à son objet répressif.

Tout d'abord, le plafond de 10% du rendement est manifestement trop bas. Ce rendement était celui des Sicav monétaires, totalement exonérées d'impôt, il y a seulement quelques années, alors que ces placements sont à court terme et sans risques. Il n'est pas celui que peut espérer un porteur de titres de fonds propres, qui court en outre un gros risque de perte.

Un tel plafond est incompatible avec les perspectives de valorisation des titres. Si l'épargnant choisit judicieusement son portefeuille, il peut voir la valeur de ses actions ou parts augmenter, ainsi que ses dividendes, ce qui va généralement de pair. Bloqué à 10 % du coût de revient, l'avantage fiscal peut rapidement devenir insignifiant, encourageant l'épargnant à se retirer du PEA et à cesser d'investir dans les fonds propres des sociétés. Le risque inhérent à ce type de placement, qui est très élevé, ne trouve sa juste contrepartie que dans des perspectives de rendement nettement plus importantes que pour la moyenne des actions.

En outre, les abattements de 8.000 F et 16.000 F sur les dividendes d'actions rendront plus compétitifs les placements en titres non cotés hors PEA, surtout s'il s'agit de petits montants dont la rentabilité serait supérieure à 10 %. Il n'y aurait plus aucun avantage à voir ces titres bloqués cinq ans.

On peut également ajouter que le placement de titres non cotés au sein des PEA sera supplanté complètement par les fonds communs de placement à risques. Ceux-ci, qui doivent contenir plus de 50 % de titres non cotés, sont également totalement exonérés entre les mains des épargnants pour une durée de cinq ans.

Ce plafonnement à 10 % du coût de revient fait perdre toute portée à l'avantage fiscal, et supprime en réalité tout intérêt à loger des titres de sociétés non cotées dans un PEA,

Ensuite, la fiscalisation d'une partie des revenus peut être considérée comme incompatible avec le blocage des fonds pendant cinq ans. Le blocage n'est que la contrepartie de l'avantage fiscal, qui se justifie comme un encouragement à une épargne de moyen terme.

S'il n'y a plus d'avantage fiscal, alors le blocage doit être supprimé. En particulier, on voit mal comment contraindre les épargnants à réinvestir dans le PEA la partie du revenu qui aura été amputée par l'impôt.

Enfin et surtout, votre rapporteur général est convaincu que le Présent article, même soigneusement amendé pour prévoir tous les cas de figure, n'aura pas la précision requise pour mettre un terme à tous les montages abusifs, et à eux seuls.

Il est certain que des épargnants de bonne foi, qui ont eu la chance, en prenant le risque d'investir dans le tissu vital de notre économie, de réussir quelques bons placements, se verront privés d'une partie de leur rémunération parce qu'elle est aujourd'hui supérieure à 10 % de leur mise initiale, tout en étant d'un ordre de grandeur sans commune mesure avec celui des abus décrits ci-dessus. En particulier, les détenteurs de parts sociales émises par des sociétés du secteur mutualiste logées au sein de leur PEA seront pénalisés. Une distorsion totalement injustifiée en faveur des actions cotées sera introduite, particulièrement criante s'agissant de titres émis par des entreprises faisant appel public à l'épargne.

Il ne sera pas possible de convaincre ces épargnants de conserver dans leur PEA des titres ainsi pénalisés. Ils les vendront au profit d'actions moins risquées, mais non imposées. Ceux qui auront massivement investi dans des PME non cotées seront tentés de sortir du PEA, éventuellement de vendre leurs participations, pour se tourner au mieux- vers les FCPR.

De plus, tel qu'il est rédigé, le présent article laisse planer une ambiguïté sur le sort des sociétés d'investissement à capital variable (SICAV) qui sont des sociétés non cotées et qui pourraient être touchées par ce plafonnement.

Inversement, il est certain que les auteurs de détournements, dotés de conseillers fiscaux, sauront trouver d'autres formules permettant d'échapper à l'impôt. De nombreuses formules sont imaginables, auxquelles le présent article ne ferait pas obstacle. Il ne convient pas de les décrire dans le cadre du présent rapport. La plus radicale d'entre elles, la plus néfaste aussi pour l'économie française, sera la recherche d'un domicile fiscal plus clément.

B. UNE SOLUTION AU CAS PAR CAS, APPUYEE SUR LA NOTION D'ABUS DE DROIT, SERAIT PLUS EFFICACE

L'adoption un peu rapide du présent article, paraît relativement choquante s'agissant d'un dispositif qui mettra en cause les intérêts de nombreuses personnes qui ont agi en fonction de l'état d'un droit qu'elles pouvaient juger stable. Cette nouvelle atteinte à la sécurité juridique des épargnants, qui est un travers constant de la politique fiscale du patrimoine dans notre pays, finira par avoir raison des plus dynamiques d'entre eux, et aussi de notre économie, qui aura de plus en plus de mal à trouver à se financer. Un tel dispositif, compte tenu de ses effets, aurait à tout le moins dû bénéficier de l'avis du Conseil d'État.

Le caractère rétroactif du présent article montre que l'on souhaite faire jouer à la loi un rôle qui n'est pas le sien. La norme générale est utilisée pour résoudre des problèmes particuliers. Or c'est à la décision individuelle de résoudre ce type de difficulté. L'administration, et éventuellement le juge, agiraient avec davantage de discernement que la loi, qui frappe à l'aveuglette, car elle ne peut définir de cible.

Votre rapporteur général considère qu'en l'occurrence, le Gouvernement dispose d'une procédure utilisable pour ce type de cas : l'abus du droit. Certes, il s'agit d'une procédure plus longue, plus difficile et plus aléatoire que l'adoption d'un article de loi. Mais ce serait une procédure plus sûre, qui ne traquerait que les personnes ayant détourné l'utilisation du PEA, et non pas les épargnants de bonne foi.

Les articles L.64 à L.64 B du livre des procédures fiscales prévoient une procédure de répression des abus de droit. Elle donne à l'administration le pouvoir de restituer son véritable caractère à une opération litigieuse. Parmi les opérations litigieuses visées par l'article L.64, figure notamment le déguisement de la réalisation ou du transfert de bénéfices ou de revenus ; définition qui paraît caractériser les détournements que le Gouvernement entend viser par le présent article.

L'administration fiscale a donc bien le pouvoir de requalifier en revenu imposable les dividendes excessifs perçus dans certains cas, ou de revaloriser à leur juste niveau des versements effectués sur un PEA lorsqu'il il y a eu sous-estimation manifeste de la valeur des titres.

Elle a également pouvoir de notifier un redressement fiscal sur la base de cette procédure, ce qui paraît, somme toute, largement suffisant. Le contribuable bénéficie d'une procédure protectrice, puisqu'il peut soumettre le "tige au comité consultatif pour la répression des abus de droit, qui est composé d'un conseiller d'État, d'un conseiller à la Cour de Cassation, d'un professeur des facultés de droit et du directeur général des impôts.

Votre rapporteur général estime que la consultation de ces éminentes personnalités sur des cas déterminés permettrait d'en juger avec davantage de pertinence et de certitude qu'un débat, nécessairement sommaire et fondé sur des informations partielles, sur le présent projet de loi de finances rectificative.

La jurisprudence dont votre rapporteur général a pu avoir connaissance montre le caractère opérant de l'utilisation de l'abus de droit par l'administration. Il n'est toutefois pas hostile à un durcissement et à une simplification de cette procédure si cela se révélait nécessaire.

Votre rapporteur général répète, à cet égard, qu'il souhaite que les abus soient dénoncés et fassent l'objet d'un redressement. L'administration et le juge judiciaire pourront s'appuyer sur les débats du présent projet de loi pour exciper de la ferme volonté du législateur comme du Gouvernement, de voir les textes relatifs au PEA s'appliquer non seulement dans la lettre, mais aussi dans l'esprit.

L'intervention d'un nouveau dispositif législatif ne serait pas le moyen adéquat pour parvenir à ce résultat.

Décision de la commission : votre commission vous demande de supprimer le présent article.

ART1CLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 14 BIS - Déduction des droits de mutation à titre gratuit des résultats des entreprises individuelles soumises au régime des BNC

Commentaire : cet article additionnel propose d'autoriser les héritiers d'une entreprise individuelle exerçant une activité non commerciale à imputer sur le résultat de cette dernière les droits de succession et les intérêts supportés lors de la transmission, à condition que l'un au moins des héritiers s'engage à poursuivre personnellement l'activité pendant cinq ans.

Il s'agit de faciliter la transmission des entreprises individuelles et d'harmoniser les conditions de déduction des droits de mutation à titre gratuit acquittés et des autres charges supportées lors d'une telle transmission pour l'ensemble des entreprises, quel que soit leur régime fiscal.

En effet, cet article additionnel fait suite à l'adoption dans la loi de finances initiale pour 1996 d'un article 10 autorisant les héritiers d'une entreprise individuelle taxée dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) à imputer sur le résultat de cette dernière les droits de succession correspondants, sous réserve que l'un des héritiers poursuive personnellement l'activité pendant cinq ans. Cet article a été codifié au 4 quater du 1 de l'article 39 du code général des impôts.

Cette disposition tendait à donner une base législative à une doctrine administrative selon laquelle le patrimoine professionnel de l'héritier d'une entreprise individuelle qui décide d'en poursuivre l'exploitation se confond avec son patrimoine privé.

En conséquence, les droits de succession et de donation comme les intérêts résultant du paiement fractionné des droits d'enregistrement et de la taxe de publicité foncière (article 1717 du code précité), sont considérés comme constituant une dépense en vue de l'acquisition du revenu, et peuvent à ce titre être déduits du résultat imposable pour tous les héritiers de l'entreprise.

Le présent article additionnel vise à étendre cette disposition aux héritiers d'entreprises individuelles soumis à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices non commerciaux.

Il ajoute ainsi un alinéa 7° nouveau à l'article 93 du code général des impôts relatif au mode de détermination des bénéfices imposables des professions non commerciales. Les professions non commerciales, définies à l'article 92 du code général des impôts, doivent s'entendre des professions libérales, des charges et offices dont les titulaires n'ont pas la qualité de commerçants et de toutes les occupations, exploitations lucratives et sources de profits ne se rattachant pas à une autre catégorie de bénéfices ou de revenus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 14 BIS - Neutralisation du résultat du transfert d'un compte titres de participation à un compte titres de placement et inversement, en cas de cession réalisée à l'intérieur d'un groupe fiscal ou de fusion

Commentaire : cet article additionnel vise, en cas de fusion ou de cession réalisée à l'intérieur d'un groupe fiscalement intégré, à prolonger le report de l'imposition du résultat du transfert d'un compte titres de participation à un compte titres de placement, et inversement, jusqu'à la cession effective des titres transférés, par la société absorbante ou par une société intégrée à une société non membre du groupe fiscal.

I. LE REGIME EN VIGUEUR

A. LE REGIME FISCAL APPLICABLE AUX CESSIONS DE TITRES DE PARTICIPATION ET DE TITRES DE PLACEMENT

Le portefeuille-titres est constitué de l'ensemble des titres de participation et des titres de placement figurant au bilan pour leur valeur d'origine, c'est-à-dire pour leur valeur de souscription ou leur prix d'achat.

Selon le plan comptable, les titres de participation s'entendent de ceux dont la possession est estimée utile à l'activité de l'entreprise, notamment parce qu'elle permet d'assurer le contrôle sur la société émettrice des titres (par exemple, les titres représentant au moins 10 % du capital de la société et ouvrant droit au régime fiscal des sociétés-mères) ; sur le plan comptable, ils sont rangés parmi les immobilisations.

Quant aux titres de placement, ils ont été acquis en vue d'en tirer un revenu ou une plus-value ; ce sont les placements de trésorerie ; sur le plan comptable, ils sont classés parmi les éléments de l'actif circulant.

La fiscalité propre au portefeuille-titre est originale. En effet, le régime des plus-values et moins-values s'applique à la fois aux titres de participation (ce qui est normal puisque ce sont des titres immobilisés) et aux titres de placement (ce qui est moins normal dans ce dernier cas, puisque ce sont des valeurs mobilières de placement comptabilisées dans les comptes financiers de la classe 5).

Toutefois, pour les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés, seules les plus-values résultant de la cession des titres de participation sont susceptibles de bénéficier de la taxation au taux de 19 % .

Pour ouvrir droit au régime des plus-values ou moins-values à long terme, les titres du portefeuille doivent cependant être considérés comme faisant partie de l'actif immobilisé, c'est-à-dire :

- être détenus en portefeuille depuis plus de deux ans ;

- être détenus depuis moins de deux ans, lorsque le portefeuille comprend des titres de même nature détenus depuis plus de deux ans. Par titres de même nature, il faut entendre ceux qui confèrent à leurs détenteurs les mêmes droits au sein d'une même collectivité émettrice.

Les profits provenant de la cession de titres qui, eu égard à ces règles, ne sont pas considérés comme faisant partie de l'actif immobilisé sont compris dans les résultats d'exploitation taxables dans les conditions de droit commun.

Enfin, le taux de faveur de 19 % n'est applicable qu'à la condition que le solde après impôt reste bloqué au passif du bilan à un compte de réserve spéciale. Autrement dit, il n'est accordé qu'à la condition que la société affecte le solde disponible de la plus-value à son autofinancement. Pareille contrainte n'existeras dans les entreprises relevant de l'impôt sur le revenu.

B. LE REGIME FISCAL APPLICABLE AU RESULTAT DU TRANSFERT DE TITRES

Relèvent également du régime des plus ou moins-values à long terme les plus-values ou moins-values résultant de transferts de titres. Ce régime appelle toutefois des règles particulières.

Le dispositif de transfert est applicable lorsque les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés :

- transfèrent des parts ou actions de sociétés du compte titres de participation à un autre compte de bilan ;

- ou inversement, procèdent au virement de ces titres d'un compte de bilan au compte titres de participation ;

- ou encore, procèdent à des transferts entre l'un des comptes du bilan et l'une des subdivisions spéciales visées au a ter du I de l'article 219 du code général des impôts.

La plus-value ou la moins-value constatée est alors égale à la différence entre la valeur réelle des titres à la date du transfert, et celle qu'ils avaient du point de vue fiscal. La valeur réelle des titres de participation correspond à leur valeur économique à la clôture de l'exercice appréciée compte tenu d'un ensemble de données (cours de bourse, rentabilité de l'entreprise...). La valeur fiscale est en principe identique à la valeur comptable des titres et correspond à leur coût d'acquisition.

Toutefois, en vertu des cinquième et sixième alinéa du a ter du I de l'article 219 du code général des impôts, l a prise en compte des résultats des transferts est reportée jusqu'à la date de cession effective des titres transférés, à condition que l'entreprise concernée respecte une obligation déclarative ^{( ( * )17)} .

La cession des titres transférés met fin au report d'imposition du résultat de transfert et donne lieu à la constatation du résultat de cession proprement dit :

- le résultat constaté à l'occasion du transfert est soumis au régime fiscal qui lui aurait été appliqué lors du transfert ;

- le résultat de cession proprement dit est déterminé à partir de la valeur réelle des titres retenue pour le calcul du résultat constaté lors du transfert.

Ainsi, en cas de fusion, l'imposition du résultat de transfert devient exigible, alors même qu'un régime fiscal de faveur existe lorsque la société absorbante reprend à son compte les obligations fiscales qui pesaient sur la société absorbée, et s'engage notamment à se substituer à la société absorbée pour la réintégration des plus-values dont l'imposition avait été différée chez cette dernière.

Il en est de même en cas de cession réalisée entre sociétés d'un même groupe fiscal.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le présent régime vise à prolonger le report de l'imposition du résultat de transfert de titres jusqu'à la cession effective des titres transférés, par la société absorbante, d'une part, ou par une société intégrée à une société non membre du groupe fiscal, d'autre part.

Il modifie en cela l'article 210 A du code général des impôts sur le régime fiscal des fusions et l'article 223 F sur le régime de l'intégration fiscale.

L'article 210 A prévoit que les plus-values nettes et les profits dégagés sur l'ensemble des éléments d'actifs apportés du fait d'une fusion ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés si la société absorbante s'engage dans l'acte de fusion à respecter certaines conditions. Elle doit ainsi notamment se substituer à la société absorbée pour la réintégration des plus-values dont l'imposition avait été différée chez cette dernière.

Le présent article additionnel tend à substituer la condition relative à ta réintégration des plus-values par une condition relative à la réintégration des résultats ayant précédemment bénéficié d'un report d'imposition, ce qui englobe les résultats de transferts de titres.

Cette neutralisation est nécessaire dès lors que la fusion n'est considérée fiscalement que comme une opération intercalaire n'entraînant normalement aucune charge fiscale supplémentaire.

L'article 223 F du code général des impôts traite du régime fiscal des cessions d'immobilisations entre sociétés d'un groupe fiscalement intégré. Il convient de rappeler que pour déterminer le résultat d'ensemble d'un groupe fiscal, chaque société membre détermine son résultat dans les conditions de droit commun. Le résultat d'ensemble est ensuite déterminé par la société mère en faisant la somme algébrique des résultats de chacune des sociétés du groupe. Le résultat d'ensemble est ensuite corrigé pour neutraliser les double emplois.

Dans ce cadre, l'article 223 F prévoit que "la fraction de la plus-value ou de la moins-value afférente à la cession entre sociétés du groupe d'un élément d'actif immobilisé n'est pas retenue pour le calcul du résultat de la plus-value ou de la moins-value nette à long terme d'ensemble au titre de l'exercice de cette cession."

Il en est de même pour le résultat de la cession entre sociétés du groupe de titres du portefeuille exclus du régime des plus-values et moins-values à long terme.

Le présent article additionnel tend à remplacer cette dernière disposition par une disposition plus large prévoyant que le résultat d'ensemble de la plus-value ou de la moins-value nette à long terme n'est affecté :

- ni par la fraction du résultat afférent à la cession entre sociétés du groupe de titres de portefeuille exclus du régime des plus-values ou moins-values à long terme ;

- ni par la fraction du résultat afférent au transfert de titres retenu dans le résultat imposable de la société cédante lors de la cession de ces titres à une autre société du groupe.

Par coordination, le présent article remplace le terme "immobilisation" par le terme "bien" dans la disposition de l'article 223 F qui le requiert.

Cette mesure se justifie dès lors que le résultat du groupe fiscal n'est que le résultat algébrique des résultats de chacune des sociétés du groupe. Tant que les titres ayant fait l'objet d'un transfert ne sortent pas du périmètre de l'intégration fiscale, le report de l'imposition du résultat afférent à ce transfert est justifié.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 14 BIS - Application de l'abattement de 100.000 francs aux descendants-donataires des petits-enfants décédés du donateur

Commentaire : cet amendement propose de permettre aux descendants d'un petit-enfant décédé de bénéficier de l'abattement de 100.000 francs sur les droits de mutation à titre gratuit applicable aux donations consenties entre grands-parents et petits-enfants.

Cette mesure intervient après une série d'aménagements du régime des donations apportées, d'une part, par la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 12 avril 1996, et, d'autre part, par le projet de loi de finances pour 1997.

La loi du 12 avril 1996 tendait à aménager le régime des donations-Partage dans un sens favorable à la transmission d'entreprises.

Il s'agissait :

- en premier lieu de majorer à titre temporaire le taux de la réduction de droits de mutation associé à ce régime, en portant le taux à 35 % (contre 25 %) lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ans et à 25 % (contre 15 %) lorsqu'il a 65 ans révolus et moins de 75 ans (article 14) ;

- en deuxième lieu d'étendre le bénéfice du régime des donations- Partages aux donations consenties par des parents à leur enfant unique (article 14) ;

- enfin, d'instituer un abattement de 100.000 francs sur la part de chacun des petits-enfants pour la perception des droits de mutation à titre gratuit entre vifs (article 17).

Le projet de loi de finances pour 1997 propose d'étendre la réduction des droits pour charge de famille aux donations effectuées entre grands-parents et petits-enfants et prévoit le rappel des donations remontant à moins de dix ans pour l'application de l'abattement de 100.000 francs concernant les donations entre grands-parents et petits-enfants.

Le présent article additionnel tend à compléter cet édifice législatif, en prévoyant le cas du décès des petits-enfants du donateur.

En application du régime de la représentation, défini aux articles 739 et suivants du code civil, la représentation successorale a lieu à l'infini dans la ligne descendante. Il est ainsi proposé d'étendre le bénéfice de l'abattement de 100.000 francs sur les droits de mutation à titre gratuit applicable aux donations consenties entre grands-parents et petits-enfants, aux enfants des petits-enfants décédés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 14 BIS - Suppression de l'obligation de détention des titres pendant cinq ans pour bénéficier du droit d'enregistrement de 500 francs sur les apports, en cas d'option des Sociétés civiles professionnelles à l'IS

Commentaire : cet article additionnel propose de supprimer l'interdiction faite aux associés de céder les titres détenus à la date de changement de régime fiscal lorsque la cession de ces titres intervient au profit d'une Personne qui reprend l'engagement de conserver les titres jusqu'au terme du délai de cinq ans suivant le changement de régime fiscal. Il s'agit de faciliter l'option des sociétés civiles pour le régime fiscal des sociétés de capitaux sans pour autant rendre plus contraignante la transmission de ces sociétés.

Cette mesure tend ainsi à maintenir le régime fiscal privilégié relatif aux droits d'enregistrement des apports aux sociétés civiles professionnelles (SCP) qui changeront de régime fiscal entre le 1 ^er janvier 1997 et le 31 décembre 1998, en cas de cession prématurée de leurs titres par les associés : la cession des titres avant le terme de l'obligation de détention pendant cinq ans n'entraînera pas de conséquence fiscale, dès lors que le cessionnaire s'engagera à conserver ses titres jusqu'au terme de la cinquième année suivant le changement de régime fiscal.

La limitation dans le temps de cette disposition a pour objet d'inciter tes sociétés civiles professionnelles à opter pour l'impôt sur les sociétés avant te 31 décembre 1998. Après cette date, les associés de SCP n'ayant pas opté Pour l'IS ne pourront plus se voir appliquer le tarif de faveur de 500 francs s'ils cèdent leurs titres avant le terme du délai de cinq ans suivant le changement de régime fiscal.

En effet, en vertu de l'article 809 du code général des impôts, l'option pour l'impôt sur les sociétés rend les droits et taxes de mutation à titre onéreux exigibles sur les apports qui ont été faits à la SCP par des personnes non soumises à l'IS, en l'occurrence les associés.

Toutefois, l'article 810 du même code prévoit que le changement de régime fiscal peut être enregistré au droit fixe de 500 francs (au lieu de 8,6 %) si les associés s'engagent à conserver pendant cinq ans les titres détenus à la date du changement de régime fiscal.

Or ces dispositions se sont révélées en pratique être un obstacle à l'exercice de l'option pour l'IS par les SCP, dans la mesure où elles aboutissent à interdire toute transmission de ces sociétés pendant une période de cinq ans. Ce frein à la mobilité du capital et au renouvellement des associés peut sembler injustifié dans certaines situations, notamment celle de la cession des titres liée au départ à la retraite d'un associé.

La non remise en cause du régime de faveur en cas de cession prématurée des titres mettrait fin à cet obstacle tout en préservant la "philosophie" du régime puisque l'acquéreur reprendrait l'obligation de détention des titres pendant cinq ans à son compte.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 15 - Unification de l'assiette de la taxe de publicité foncière pour l'ensemble des contrats de crédit-bail

Commentaire : le présent article étend aux immeubles anciens loués en crédit-bail la réduction d'assiette de la taxe de la publicité foncière dont bénéficient les immeubles neufs.

A l'occasion du débat sur la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le Gouvernement avait proposé une réforme de la fiscalité du crédit-bail immobilier ^{( ( * )18)} . Parmi ces mesures figurait une réduction de l'assiette de la taxe de publicité foncière pour les immeubles neufs loués en crédit-bail. Cette réduction est égale à la quote-part des loyers correspondant aux frais financiers versés par le crédit-preneur. Le présent article propose d'étendre ce dispositif aux immeubles anciens.

I. LE DROIT EXISTANT

Le crédit-bail immobilier est un contrat par lequel un propriétaire d'immeuble à usage professionnel, le bâilleur, loue un immeuble pour une durée longue (en général quinze ans) à une entreprise, le preneur. A l'expiration du bail, le preneur dispose d'une option d'achat sur le bien. Jusqu'à la levée de cette option, le bien reste pleine propriété du bailleur.

Les mensualités (loyers) que verse le preneur au bailleur comprennent deux parties :

- une quote-part correspondant au prix de la location ;

- une quote-part correspondant au crédit que conclut le bailleur pour l'acquisition du bien (cette quote-part comprenant elle-même le remboursement du capital et la prise en charge des intérêts).

Tout bail d'une durée supérieure à douze ans, ce qui est le cas général des contrats du crédit-bail, est astreint à la formalité de la publicité foncière (publication du contrat à la conservation des hypothèques), qui est assortie d'une taxe d'État, dite taxe de publicité foncière.

L'assiette de la taxe est constituée du montant cumulé de toutes les années à courir, c'est-à-dire la somme des versements dus par le preneur au bailleur, ce qui correspond à la valeur actuelle de l'immeuble. L'article 742 du code général des impôts prévoit que cette assiette ne peut être inférieure à celle qui sert de base à la liquidation des droits d'enregistrement.

Son taux est de 0,6 %.

La taxe de publicité foncière est la première d'une série de trois :

- l'une à la conclusion du contrat, c'est la taxe de publicité foncière ;

- une deuxième en cours de bail, dite "droit au bail", perçue au taux de 2,5 % des loyer ;

- enfin, lors de la levée de l'option d'achat, un droit d'enregistrement au taux réduit de 2 % de la valeur résiduelle du contrat.

Lors de l'examen du projet de loi pour le développement et l'aménagement du territoire, notre collègue Gérard Larcher, rapporteur de la commission spéciale, remarquait que le défaut de publicité foncière n'était assorti d'aucune sanction et que les droits d'enregistrement étaient rarement payés.

C'est pourquoi l'article 57 de la loi avait prévu deux mécanismes, en insérant un article 743 bis dans le code général des impôts :

- le taux réduit de 2 % du droit d'enregistrement perçu à la levée de l'option devenait réservé aux contrats ayant donné lieu au paiement effectif de la taxe de publicité foncière ;

- en contrepartie, l'assiette de la taxe de publicité foncière était réduite à la fraction des loyers correspondant à la location et à l'acquisition de l'immeuble, à l'exclusion de la fraction correspondant aux frais financiers de l'acquisition. Cette réduction était subordonnée à l'identification dans le contrat du montant correspondant aux frais financiers.

Cet avantage, réservé aux immeubles neufs, se justifiait à la fois par le souhait d'un meilleur recouvrement de la TPF, mais aussi par la volonté de favoriser le déstockage des immeubles d'activité neufs ne trouvant pas d'utilisateurs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le Gouvernement est parti de deux constats.

Le premier est que le recouvrement de la TPF ne s'est guère amélioré, l'intérêt de bénéficier du taux réduit d'enregistrement lors de la levée de l'option étant faible, du fait de la modicité de la valeur résiduelle des immeubles au moment de cette levée.

Le second est que le problème de l'excès de stocks de locaux professionnels s'est déplacé du bâti neuf vers le bâti ancien.

C'est pourquoi le présent article propose d'étendre le champ d'application de l'article 743 bis du code général des impôts aux immeubles anciens.

Désormais, pour tous les immeubles donnés en crédit-bail pour une durée supérieure à douze ans, l'assiette de la taxe de publicité foncière sera exclusivement composée de la quote-part des loyers correspondant au prix de la location et de l'acquisition, à l'exclusion des frais financiers.

Compte tenu de la date d'entrée en vigueur de ce dispositif, applicable aux contrats conclus à compter du 1er janvier 1996, il s'agit d'une harmonisation complète avec le dispositif prévu pour les immeubles neufs, également applicable aux contrats conclus à compter du 1er janvier 1996.

En conséquence, les entreprises qui auraient acquitté une TPF selon l'ancienne assiette devraient bénéficier d'un rappel de droits.

Cet article est un nouveau pas sur le long et difficile chemin qui doit mener notre pays vers la baisse des droits d'enregistrement, prohibitifs pour les locaux d'activité puisqu'ils excèdent 18 %. Sans méconnaître les difficultés qu'une telle réduction pourrait occasionner aux finances des collectivités locales, force est de reconnaître qu'une telle baisse est nécessaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 16 - Aménagement de la redevance sanitaire d'abattage et institution d'une taxe additionnelle

Commentaire : le présent article comporte deux dispositions. Il prévoit, en premier lieu, que le traitement du gibier sauvage sera soumis à la redevance sanitaire d'abattage. Il propose, en second lieu, de créer une taxe additionnelle à la redevance sanitaire d'abattage, afin de financer le service public de l'élimination des cadavres et des saisies sanitaires. Cette seconde disposition a été supprimée par l'Assemblée nationale : le mode de financement du service public de l'équarrissage figure dorénavant dans le projet de loi relatif à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs et modifiant le code rural (Rapport Sénat n° 131).

Conformément à l'article 302 bis N du code général des impôts, "toute personne qui fait abattre un animal dans un abattoir acquitte une redevance sanitaire d'abattage au profit de l'État. Toutefois, en cas d'abattage à façon, la redevance est acquittée par le tiers abatteur pour le compte du propriétaire. Le fait générateur de la redevance est constitué par l'opération d'abattage."

Le tarif de cette redevance est fixé par animal de chaque espèce, dans la limite d'un plafond de 150% des niveaux moyens forfaitaires définis en écus par décision du Conseil des Communautés européennes ^{( ( * )19)} .

Son produit est d'environ 350 millions de francs par an.

La directive 96/43/CEE du Conseil du 26 juin 1996, modifiant et codifiant la directive 85/73/CEE pour assurer le financement des inspections et des contrôles vétérinaires des animaux vivants et de certains produits animaux, et modifiant les directives 90/675/CEE et 91/496/CEE, a cependant ajouté le gibier à la liste des produits pour lesquels doit être perçue une redevance, afin de financer les inspections et les contrôles vétérinaires.

Conformément au 1 du chapitre premier de l'annexe A de cette directive, les États membres doivent en effet percevoir pour les frais d'inspection liés aux opérations d'abattage des montants forfaitaires qui, au-delà des animaux déjà visés en 1985, s'appliquent également :

- aux lapins et au petit gibier à plume et à poil, les niveaux forfaitaires étant ceux déjà prévus pour les viandes de volailles ^{( ( * )20)} ;

- à certains mammifères terrestres : les sangliers, le niveau forfaitaire étant identique à celui de la viande de porc ^{( ( * )21)} ; les ruminants, sur la base du montant forfaitaire prévu pour les viandes ovine et caprine ^{( ( * )22)} .

Le montant qu'il sera décidé d'appliquer, en France, au gibier sauvage, sera fixé par arrêté ^{( ( * )23)} .

L'assujettissement de ces animaux à la redevance sanitaire d'abattage rend nécessaire la modification de l'article 302 bis N du code général des impôts.

• Il s'agit de prévoir, en premier lieu, que cette redevance est également acquittée par toute personne qui fait traiter du gibier sauvage par un atelier ayant reçu l'agrément prévu à l'article 260 du code rural.

Cet agrément sanitaire, délivré par l'autorité administrative, est imposé à l'ensemble des établissements qui préparent, traitent, transforment, manipulent ou entreposent des denrées animales ou d'origine animale destinées à la consommation humaine, avant toute mise sur le marché des produits précités.

Comme pour les autres animaux, la redevance est acquittée par l'atelier agréé pour le compte du propriétaire en cas de traitement à façon.

• Le deuxième alinéa de l'article 302 bis N est également modifié afin de prévoir que le fait générateur de la redevance est constitué par l'opération d'abattage ou, s'agissant du gibier sauvage, par l'opération de traitement des pièces entières.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 - Adaptation au droit communautaire du régime fiscal d'accises des vins naturellement doux

Commentaire : cet article met en conformité une partie du régime fiscal des vins français au droit communautaire.

I - UNE LÉGISLATION NON CONFORME AU DROIT COMMUNAUTAIRE

A - LA LÉGISLATION FISCALE DES VINS

La fiscalité des vins distingue :

• un droit de consommation, qui s'applique aux boissons distillées et se calcule par hectolitre d'alcool pur.

• un droit de circulation, qui s'applique essentiellement aux vins, calculée par hectolitre de produit fini.

Il existe trois taux de ce droit de circulation :

• 22 francs par hectolitre pour deux catégories de produits :

- ceux dont le titre alcoométrique est inférieur à 15 % vol. (article 438 du code général des impôts)

- et, en application de l'article 440, les "vins naturellement doux", dont le titre alcoométrique varie entre 15 % et 18 % vol. ^{( ( * )24)} .

• 350 francs par hectolitre pour les "vins doux naturels" ne résultant Pas d'une fermentation simple. Par la technique dite du mutage, ils font l'objet d'un enrichissement qui a pour effet de relever leur titre alcoométrique.

• 1.400 francs par hectolitre pour les autres vins de liqueur (ou autres produits intermédiaires).

Pour l'application du droit de circulation, l'article 440 a assimilé deux autres catégories de boissons aux vins :

• les vins dont le titre alcoométrique "acquis" n'excède pas 17 % vol., et obtenus sans aucun enrichissement et ne contenant plus de sucre résiduel.

Cette catégorie ne correspond plus à aucune production existante.

• les vins à appellation d'origine contrôlée, doux ou liquoreux, dont le titre alcoométrique "total" est supérieur à 15 % vol., à condition que leur titre alcoométrique acquis n'excède pas 18 % vol.

Trois remarques s'imposent :

1) Sur le plan terminologique tout d'abord, on distingue :

- le titre alcoométrique acquis, c'est-à-dire le nombre de volumes d'alcool pur à une température de 20° C contenus dans 100 volumes du produit considéré à cette température ;

- le titre alcoométrique en puissance, qui est le nombre de volumes d'alcool pour une température de 20° C susceptible d'être produits par fermentation totale des sucres contenus dans 100 volumes de produit considéré à cette température ;

- le titre alcoométrique total, qui représente la somme des degrés alcooliques acquis et en puissance.

2) Les vins doux et liquoreux visés par l'article 440 n'étaient admis au régime fiscal des vins que dans la limite des quantités produites annuellement avant la date de publication de la loi n°70-601 du 9 juillet 1970, soit le 10 juillet 1970.

3) Des décrets devaient fixer "dans la limite de quels volumes et dans quelles conditions le bénéfice des dispositions prévues" par l'article 440, "pourra être étendu à des vins de qualité, produits dans des régions déterminées originaires de la Communauté européenne".

Aucun décret n'ayant été adopté, le régime fiscal du vin n'a jamais été étendu aux vins naturellement doux étrangers, principalement originaires d'Espagne et de Grèce ^{( ( * )25)} .

Ces vins restaient soumis au régime des produits intermédiaires et à une taxation de 1.400 francs par hectolitre.

B. UNE DISCRIMINATION CONTRAIRE AU DROIT COMMUNAUTAIRE

A plusieurs reprises, la commission européenne a demandé des Précisions à la France sur les distinctions opérées par l'article 440 du code général des impôts. Sans réponse à ses observations et à ses demandes, elle a engagé la procédure prévue à l'article 169 du Traité sur l'Union européenne, préalable à la saisine de la Cour de justice des Communautés européennes. La commission a adressé, le 19 juillet 1995, une lettre de mise en demeure à la France, puis, le 11 juin 1996, un avis motivé.

Sans mise en conformité rapide de la législation française à la législation communautaire, notre pays risque donc d'être condamné pour manquement à ses obligations communautaires, et plus précisément à la directive 92/83/CEE du 19 octobre 1992 relative à l'harmonisation des droits accises sur l'alcool et les boissons alcooliques, transposée par l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 1992.

Sur le fond, la commission émet trois griefs à rencontre de l'article 440 :

1 - Sur la distinction opérée entre vins secs et vins doux :

L'article 8.1 de la directive 92/83/CEE ne distingue pas entre les vins secs et les vins doux, l'existence ou non de sucre résiduel étant indifférente à la qualification fiscale de "vin tranquille" sous réserve que ce sucre ne résulte pas d'un enrichissement.

2- Sur l'octroi du régime fiscal des vins aux vins naturellement doux d'origine française.

En ce qui concerne la référence à un TAV ^{( ( * )26)} "total" de 15 %, la directive ne se réfère qu'au titre alcoométrique "acquis", c'est-à-dire à l'alcool effectivement contenu et non au titre alcoométrique "total" qui est la somme du titre "acquis" et du titre "en puissance" (alcool susceptible d'être produit par fermentation des sucres contenus).

Établir une catégorie de vins par référence, d'une part au TAV "total" pour le niveau inférieur, et au TAV "acquis" d'autre part pour le niveau supérieur, n'est donc pas conforme à la directive.

Par ailleurs, le renvoi à l'appellation d'origine contrôlée n'excluant pas que les vins concernés aient fait l'objet d'aucun enrichissement ou addition d'alcool, faute de mention expresse de ces conditions, il conviendrait de les prévoir expressément.

Enfin, la réglementation communautaire ne prévoit pas de limite quantitative, et la référence aux quantités produites annuellement avant 1970 n'est pas conforme au droit communautaire.

3- Sur le régime fiscal des vins naturellement doux étrangers.

La distinction maintenue entre les vins naturellement doux ou liquoreux, selon qu'ils sont français ou d'autres États membres, et qui présente de surcroît l'octroi du traitement fiscal des vins pour les seconds comme une exception limitée, apparaît donc en elle-même comme étrangère aux objectifs de l'harmonisation communautaire des accises sur les boissons alcooliques.

Cette distinction implique, pour les vins doux ou liquoreux d'autres États membres remplissant les conditions de la directive, l'obligation d'être reconnus préalablement par décret comme susceptibles de bénéficier du traitement fiscal des vins, cette reconnaissance pouvant en outre s'accompagner de limites quantitatives et de conditions.

Ces remarques condamnaient l'article 440 de notre code général des impôts, considéré comme une mesure de protection des vins doux naturels français à la concurrence communautaire.

II - UNE MISE EN CONFORMITÉ AU DROIT COMMUNAUTAIRE D'UNE PARTIE DU RÉGIME FISCAL DU VIN

ï Le présent article abroge, en premier lieu, l'article 440 du code général des impôts.

ï Il modifie, en second lieu, l'article 438, afin de maintenir une base juridique au régime fiscal des vins ayant un titre alcoométrique supérieur à 15% vol.

Le droit de circulation reste fixé à 22 francs par hectolitre sur cette nouvelle base juridique :

- pour tous les vins, autres que les vins mousseux, dont le titre alcoométrique acquis n'excède pas 15 % vol., pour autant que l'alcool contenu dans le produit fini résulte entièrement d'une fermentation ;

- pour les vins qui ont un titre alcoométrique acquis n'excédant pas 18% vol pour autant qu'ils aient été obtenus sans aucun enrichissement et que l'alcool contenu dans le produit fini résulte entièrement d'une fermentation. Ces dispositions s'appliqueront à compter du 1er mars 1997.

A compter de cette date :

- les restrictions quantitatives à l'accès au régime fiscal des vins pour les vins naturellement doux, pénalisantes pour les producteurs, sont supprimées ;

- la subordination à l'appellation d'origine contrôlée pour qu'un vin naturellement doux puisse bénéficier du régime fiscal des vins est également supprimée. Seuls subsistent les critères du titre alcoométrique et l'absence d'enrichissement ;

- les vins naturellement doux des autres États membres de la Communauté européenne bénéficieront désormais du régime fiscal des vins. Ils seront taxés au tarif de 22 francs par hectolitre.

Afin que les producteurs français de vins doux naturels, taxés à 350 francs par hectolitre, ou les producteurs français des autres vins de liqueur, au premier rang desquels on relève les producteurs de pineau des Charentes, taxés à 1.400 francs par hectolitre, ne soient pas pénalisés, il convient de renforcer les contrôles.

Un décret devrait bientôt y pourvoir.

Il est particulièrement important. En effet, alors que les vins naturellement doux français excèdent rarement 15 % vol., compte tenu de notre climat, les vins étrangers de cette catégorie dépassent parfois ce taux. Le décret permettra donc de s'assurer qu'ils demeurent en deçà de la limite supérieure de 18 % vol. et qu'ils résultent d'une simple fermentation, et non d'un enrichissement - ce qui les ferait passer dans la catégorie des vins doux naturels, taxés à 350 francs par hectolitre-, en prévoyant les moyens de contrôle appropriés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 BIS (NOUVEAU) - Régime fiscal des vins doux naturels

Commentaire : cet article modifie le droit d'accises pour les vins doux naturels qui n'ont pas l'appellation d'origine contrôlée.

Les vins supportent une double taxe :

• un droit de circulation, qui s'applique essentiellement aux vins et est calculé par hectolitre de produit fini,

• et un droit de consommation, qui s'applique aux boissons distillées et se calcule par hectolitre d'alcool pur.

Le droit de circulation est fixé à 22 francs pour les vins, ainsi que pour les boissons aromatisées. Certaines boissons sont assimilées aux vins pour l'application de ce droit, en application de l'article 440 du code général des impôts, modifié par l'article 17 du présent projet de loi.

Le droit de circulation est fixé à 350 francs pour les vins doux naturels, boissons fermentées qui reçoivent, à un certain stade de leur production, un ajout d'alcool. Ces vins, définis aux articles 416, 147, et 417 bis, sont répartis, par l'article 417, en deux catégories :

• les vins doux naturels à appellation d'origine contrôlée,

• les autres vins doux naturels ne bénéficiant pas de cette appellation, situés sur des exploitations qui se livraient à leur préparation avant la publication de l'acte dit loi du 28 août 1942, dans la limite des quantités produites annuellement avant la publication de cette loi.

L'acte dit loi du 28 août 1942 avait donc réintégré ces vins doux naturels, ne bénéficiant pas de l'appellation d'origine contrôlée, dans le régime fiscal des alcools ordinaires. L'article 5 de la loi du 13 août 1947 a cependant replacé ces vins doux naturels sans appellation contrôlée sous le régime fiscal des vins. La mesure a toutefois été restreinte à concurrence des quantités produites annuellement avant la récolte de 1942 par chaque ayant droit.

L'article 17 bis du présent projet de loi, adopté à l'initiative d'un amendement parlementaire, vise à supprimer cette assimilation des vins doux naturels ne bénéficiant pas de l'appellation d'origine contrôlée aux vins doux naturels bénéficiant de ce label, ce qui aura pour conséquence de faire passer-la taxe de 350 francs à 1400 francs par hectolitre.

A cet effet, il abroge le 2° de l'article 417 du code général des impôts.

Cette mesure, qui ne concerne qu'une centaine de producteurs, éparpillés dans le sud de la France - essentiellement dans la région de Nîmes et la Corse - pour un volume de production marginal - 20 000 hectolitres par an contre 600 000 pour les vins doux naturels d'appellation contrôlée -, semble légitime.

En effet, alors que les producteurs d'appellation d'origine contrôlée sont soumis à des contraintes particulières, ceux des vins doux naturels sans appellation contrôlée bénéficient du même régime fiscal, sans les contreparties exigées par le label d'appellation contrôlée.

Le délai laissé par le présent article, applicable à compter du 1er janvier 2000, devrait permettre aux producteurs intéressés soit de modifier leurs méthodes de production, soit d'améliorer la qualité de celles-ci, afin de bénéficier de la labellisation d'appellation contrôlée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17 BIS - Simplification des obligations comptables des exploitants agricoles soumis au régime réel simplifié

Commentaire : cet article additionnel vise à étendre aux exploitants agricoles soumis au régime réel simplifié les mesures de simplification prévues à l'article 302 septies A ter A du code général des impôts pour les entreprises industrielles et commerciales en ce qui concerne les modalités de prise en compte des créances, la forfaitisation des frais de carburant et l'absence de justificatifs pour les menus frais généraux.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1997, notre collègue Philippe François a déposé un amendement tendant à simplifier certaines obligations comptables des exploitants agricoles. Cet amendement a été retiré afin d'en permettre une analyse technique plus approfondie. Cette expertise a été conduite et permet de proposer au Sénat les simplifications suivantes :

• les frais relatifs aux carburants consommés lors des déplacements professionnels de l'exploitant pourront être enregistrés forfaitairement d'après un barème qui sera publié chaque année,

• la justification des frais généraux accessoires payés en espèces ne serait plus exigée dans la limite de un pour mille du chiffre d'affaires réalisé et d'un minimum de 1.000 francs,

• la constatation, en fin d'exercice, des créances et des dettes afférentes aux dépenses relatives aux frais généraux, qui sont payées à échéances régulières et dont la périodicité n'excède pas un an, ne serait plus requise.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

ARTICLE 18 - Modalités de contrôle des personnes physiques non domiciliées fiscalement en France

Commentaire : cet article vise à étendre la procédure de contrôle fiscal Prévue à l'article L. 12 du livre des procédures fiscales aux personnes physiques non résidentes en France

I - LES MODALITÉS ACTUELLES DU CONTRÔLE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU PAR L'ADMINISTRATION FISCALE

A. LE CONTRÔLE SUR PIÈCES

L'article L. 10 du livre des procédures fiscales accorde à administration fiscale un droit général de contrôle sur "les déclarations ainsi que les actes utilisés pour l'établissement des impôts, droits, taxes et redevances.

"Elle contrôle également les documents déposés en vue d'obtenir des déductions, restitutions ou remboursements.

"A cette fin, elle peut demander aux contribuables tous renseignements, justifications ou éclaircissements relatifs aux déclarations souscrites ou aux actes déposés".

L'examen critique de ces documents par l'administration constitue, dans le processus administratif de contrôle de l'impôt, la phase du contrôle sur Pièces. Il concerne aussi bien les résidents (pour l'ensemble de leurs revenus) que les non résidents (pour leurs revenus de source française) et aboutit soit au classement de la déclaration lorsqu'elle est reconnue exacte, soit à des rectifications lorsqu'elle apparaît inexacte sur des points particuliers, soit à la vérification lorsqu'une incohérence existe entre le revenu présumé du contribuable tel qu'il peut être apprécié à partir de son train de vie et de ses dépenses et le revenu effectivement déclaré.

B. L'EXAMEN CONTRADICTOIRE DE L'ENSEMBLE DE LA SITUATION FISCALE PERSONNELLE

L'administration peut notamment utiliser l'article L. 12 du livre des procédures fiscales pour procéder à l'examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle (ESFP) des personnes physiques au regard de l'impôt sur le revenu.

Cette vérification de la situation d'ensemble des revenus, par opposition au contrôle de routine opéré à l'occasion du contrôle sur pièces, a pour but, selon le deuxième alinéa de l'article L.12, de "contrôler la cohérence entre, d'une part les revenus déclarés et, d'autre part, la situation patrimoniale, la situation de trésorerie et lès éléments du train de vie des membres du foyer fiscal".

Il s'agit d'un contrôle externe, plus approfondi et plus lourd que les autres contrôles susceptibles d'être engagés par l'administration puisqu'il peut s'étendre sur une période d'un an à compter de la réception de l'avis de vérification, élargie à deux ans en cas de découverte, en cours de contrôle, d'une activité occulte.

L'examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle a remplacé, par la loi n °87-502 du 8 juillet 1987 l'ancienne procédure appelée "vérification approfondie de situation fiscale d'ensemble". Cette nouvelle dénomination n'a rien changé au fond, si ce n'est qu'elle fait référence expresse au caractère contradictoire du dispositif et qu'elle a donné une base légale à l'article L.12 ^{( ( * )27)} .

Ainsi, la définition de l'ESFP reste assez imprécise. En effet, les termes de l'article L. 12 ne constituent en rien une "définition opératoire" permettant de savoir si des opérations de contrôle déterminées sont ou non des éléments constitutifs d'un ESFP. La jurisprudence a donc été conduite à définir un faisceau d'indices qui caractérisent cette procédure.

Toutefois, dans l'arrêt Dody du 10 juillet 1996, le Conseil d'État a fortement limité le champ d'application de l'ESFP. Le Conseil d'État a en effet estimé qu'il résulte de la combinaison des dispositions de l'article 4 B du code général des impôts (qui précise la notion de domicile fiscal) et de l'article L. 12 du livre des procédures fiscales que seules les personnes physiques qui ont leur domicile fiscal en France peuvent faire l'objet d'une vérification approfondie de situation fiscale d'ensemble parce qu'elles sont passibles de l'impôt sur le revenu en raison de la totalité de leurs revenus. Par suite, un non résident, qui n'est donc passible de l'impôt sur le revenu en France qu'à raison de ses seuls revenus de source française, ne peut faire l'objet d'une telle vérification.

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE MODIFICA TION NÉCESSAIRE

L'arrêt rendu par le Conseil d'État sur l'affaire Dody ne permet plus à l'administration fiscale de vérifier si la domiciliation de certains contribuables à l'étranger est justifiée ou si elle a comme seul but d'échapper à l'imposition de l'ensemble de leurs revenus comme tout contribuable qui a son domicile fiscal en France.

En effet, la qualité de résident ou de non résident n'est généralement établie qu'à la fin de la procédure de l'ESFP, dont l'extension aux non résidents a été condamnée par le Conseil d'État.

Or, les autres techniques à la disposition de l'administration pour effectuer ces contrôles de domiciliation sont insuffisantes.

Ainsi, l'article L. 10 du livre des procédures fiscales ne prévoit qu'un contrôle sur pièces.

Par ailleurs, même si l'article L. 16 du même livre autorise l'administration à demander au contribuable des éclaircissements ainsi que "des justifications au sujet de sa situation et ses charges de famille, des charges retranchées du revenu net global ou ouvrant droit à une réduction d'impôt sur le revenu ainsi que des avoirs ou revenus d'avoirs à l'étranger", ce contrôle est moins étendu (et donc moins efficace) que l'examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle.

Or, cette différence de traitement entre les résidents et les non résidents risque de pousser certains contribuables à se faire domicilier à l'étranger pour éviter d'être passible d'un examen contradictoire de l'ensemble de leur situation fiscale personnelle. C'est pourquoi le gouvernement propose d'étendre cette procédure aux personnes physiques non résidentes en France pour leurs revenus de source française.

B. LES MODIFICATIONS À APPORTER

Le paragraphe I du présent article supprime dans le premier alinéa de l'article L.12 du livre des procédures fiscales la référence à "l'ensemble" de la situation fiscale des personnes physiques pour étendre l'EFSP aux non résidents.

Le paragraphe II vise à adapter le dispositif existant à la modification apportée par le paragraphe précédent en supprimant la référence à "l'ensemble" de la situation fiscale dans les articles suivants du livre des procédures fiscales :

- au troisième alinéa de l'article L. 12;

- aux premier et troisième alinéas de l'article L. 47 qui prévoit l'envoi d'un avis de vérification avant tout examen contradictoire de la situation fiscale personnelle ;

- au premier alinéa de l'article L. 48 qui oblige l'administration à indiquer le montant des droits, taxes et pénalités résultant des redressements qu'elle envisage ;

- à l'article L. 49 qui soumet l'administration à l'obligation de faire connaître le résultat de son enquête au contribuable, même en l'absence de redressement ;

- au premier alinéa de l'article L. 50 qui interdit à l'administration de procéder à un nouveau redressement pour la même période et pour le même impôt lorsqu'elle a déjà effectué un ESFP ;

- au premier alinéa de l'article L. 76 relatif à la notification des impositions d'office ;

- au deuxième alinéa de l'article L. 103 relatif à la portée et aux limites de la règle du secret professionnel en matière fiscale ;

- au troisième alinéa de l'article L. 192 relatif à la charge et à l'administration de la preuve en cas de contentieux de l'impôt.

C. LA JUSTIFICATION DE LA VALIDATION

Le paragraphe III dispose que, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les contrôles engagés par l'administration des impôts avant l'entrée en vigueur de la loi de finances rectificative pour 1996 ainsi que les titres exécutoires émis à la suite de ces contrôles pour établir les impositions sont réputés réguliers en tant qu'ils seraient contestés au moyen tiré de ce que ces contrôles auraient été effectués au moyen d'une vérification approfondie de situation fiscale d'ensemble ou d'un examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle de personnes physiques n'ayant Pas leur domicile fiscal en France. L'État souhaite ainsi se prémunir contre un afflux de contentieux après l'arrêt Dody du Conseil d'État.

Le Conseil constitutionnel admet que "pour des raisons d'intérêt général", puissent être modifiées "rétroactivement les règles que l'administration fiscale et le juge de l'impôt" avaient "pour mission d'appliquer".

Ainsi, dans sa décision n °96-375 du 9 avril 1996, il a estimé que la validation rétroactive de la régularité d'offres de prêts par les banques n'était Pas contraire à la Constitution, le législateur ayant entendu "éviter un développement des contentieux d'une ampleur telle qu'il aurait entraîné des risques considérables pour l'équilibre financier du système bancaire dans son ensemble, et partant, pour l'activité économique générale".

Dans le cas présent, et selon les informations fournies par la Direction nationale de vérifications des situations fiscales, les rappels effectués en 1996 s'élèvent à 96 millions de francs au titre des ESFP Permettant de démontrer la domiciliation en France et 17 millions de francs au titre des ESFP.

L'application d'un taux approximatif de 15 % aux résultats de la Période 1991-1996 permet d'estimer à environ 140 millions de francs les droits remis en cause par la jurisprudence Dody (cas des non-résidents reconnus comme tels après vérification). On peut s'interroger pour savoir si cet intérêt financier satisfait à l'exigence constitutionnelle d'un intérêt général suffisant. Compte tenu de la volonté du gouvernement, partagée pleinement par le Parlement, de réduire les déficits publics, cette somme est loin d'être négligeable.

Toutefois, votre rapporteur général, compte tenu des délais impartis entend poursuivre ses investigations sur la constitutionnalité de cette-validation.

Décision de la commission : sous réserve de l'observation formulée ci-dessus, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 - Précision de la période de référence pour certaines exonérations et réductions en matière de taxe professionnelle

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser la période de référence retenue pour apprécier les conditions relatives au nombre de salariés et au chiffre d'affaires en ce qui concerne certaines exonérations ou réductions de base d'imposition de taxe professionnelle.

I. - LES DIFFERENTES CATEGORIES DE CONTRIBUABLES CONCERNEES

Le présent article vise plusieurs dispositions du code général des impôts qui conditionnent le bénéfice d'une exonération ou d'un allégement de taxe professionnelle à un nombre de salariés employés.

A. LES EXONERATIONS

Le I du présent article vise respectivement le I de l'article 1451 et l'article 1452 du code général des impôts.

En ce qui concerne le I de l'article 1451 du code général des impôts, il s'agit d'une exonération de taxe professionnelle en faveur :

• des sociétés coopératives et leurs unions ainsi que les sociétés d'intérêt collectif agricole qui "emploient au plus trois salariés" ;

• des coopératives agricoles et vinicoles, pour leurs activités autres que la vinification et quel que soit le mode de commercialisation employé, lorsque " l'effectif salarié correspondant n'excède pas trois personnes" ;

• les caisses locales d'assurance mutuelle agricoles régies par l'article 1235 du code rural qui ont "au plus deux salariés ou mandataires rémunérés" ;

L'article 1452 du code général des impôts prévoit pour sa part que sont exonérés de taxe professionnelle les artisans ou façonniers qui utilisent dans certaines circonstances "le concours d'un compagnon", ainsi que leurs veuves qui continuent, "avec l'aide d'un seul ouvrier" et d'un ou plusieurs apprentis, la profession précédemment exercée par son mari.

Le II du présent article vise plusieurs dispositions de l'article 1466 A du code général des impôts. L'ensemble de celles-ci prévoient des exonérations de taxe professionnelle en faveur des "établissements employant moins de cent cinquante salariés" dans différentes zones urbaines concernées par la politique de la ville dont la définition a été précisée dans le cadre de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relatif à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

B. UNE REDUCTION DE BASE

Le III du présent article concerne, pour sa part, le 2° du I de l'article 1468 du code général des impôts qui prévoit une réduction décroissante de la base de taxe professionnelle en fonction de l'importance de l'effectif salarié des artisans qui effectuent principalement des travaux de fabrication, de transformation, de réparation ou des prestations de services et pour lesquels la rémunération du travail représente plus de 50 % du chiffre d'affaires global.

La réduction de base qui s'applique s'élève :

- aux trois quarts lorsqu'ils emploient "un salarié"

- à la moitié lorsqu'ils emploient "deux salariés"

- au quart lorsqu'ils emploient "trois salariés"

II. - UNE MODIFICATION QUI NE DISPOSE QUE POUR L'AVENIR

L'objet du présent article est de donner, pour l'avenir, une valeur législative à la période de référence retenue pour apprécier l'effectif salarié des catégories de contribuables visées ci-dessus.

Un arrêt du Conseil d'État "Société coopérative agricole Cave du Prieuré" en date du 29 décembre 1995 a en effet considéré que l'administration fiscale ne pouvait se fonder sur les dispositions de nature réglementaire de l'article 310 HA de l'annexe II du code général des impôts pour retenir la période de référence définie à l'article 1467 A de ce même code. En conséquence, le Conseil d'État a indiqué que seule devait être retenue la référence législative énoncée à l'article 1478 du code général des impôts.

En application de cet article, la période de référence retenue pour déterminer le nombre de salariés est, pour une année d'imposition donnée, celle du 1er janvier de ladite année. Or, la période de référence retenue par l'administration fiscale dans le cadre de l'article 1467 A du code général des impôts conduisait à apprécier le nombre de salariés l'avant-dernière année précédant celle de l'imposition.

Le présent article a donc pour objet de contrer cette jurisprudence, en prévoyant l'application de l'article 1467 A du code général des impôts pour déterminer la période de référence retenue pour les dispositions décrites plus haut.

Conférer dans ces conditions une valeur législative à l'application de l'article 1467 A du code général des impôts suscite chez votre rapporteur général une certaine réserve de principe. Cette disposition semble cependant, au cas d'espèce, pouvoir être acceptée dans la mesure où, d'une part, elle ne s'appliquera que "pour les impositions établies au titre de 1997 et des années suivantes" et où, d'autre part, elle évitera de mettre à la charge d'un grand nombre de petits redevables une obligation déclarative nouvelle pour déclarer leur effectif salarié, pour une année d'imposition donnée, le 1er janvier de ladite année

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 BIS (NOUVEAU) - Extension de la faculté de perception de la taxe sur les fournitures d'électricité aux communautés de villes

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre la faculté de perception de la taxe sur les fournitures d'électricité aux communautés de villes.

Cet article, qui résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, repose le problème des ressources financières consacrées à l'électrification rurale.

I. - LE DROIT EN VIGUEUR

L'article L. 2333-2 du code général des collectivités territoriales autorise toute commune à établir une taxe sur les fournitures d'électricité sous faible ou moyenne puissance.

Cette taxe est due par les usagers pour les quantités d'électricité consommées sur le territoire de la commune, à l'exception de celles qui concernent l'éclairage de la voirie.

L'assiette de cette taxe est constituée par 80 % du montant total hors taxes de la facture d'électricité lorsque la fourniture est faite par le distributeur sous une puissance souscrite inférieure ou égale à 36 kVA et par 30 % dudit montant lorsque cette fourniture est faite sous une puissance souscrite compris entre 36 kVA et 250 kVA.

L'article L. 2333-4 du code général des collectivités territoriales dispose que le taux de cette taxe ne peut dépasser 8 % .

L'article L. 3333-2 du code général des collectivités territoriales ouvre pour sa part, dans les mêmes conditions, cette faculté aux départements. En ce qui concerne les départements, le taux de cette taxe ne peut cependant dépasser 4 %.

II. - LE DISPOSITIF PROPOSE

En l'état actuel du droit, il résulte des dispositions de l'article L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales que la taxe sur les fournitures d'électricité, mentionnée à l'article L. 2333-2 du même code, ne peut être perçue que par les syndicats de communes pour l'électricité en lieu et place des communes adhérentes dont la population agglomérée au chef-lieu est inférieure à 2.000 habitants.

De ce fait, aucun groupement à fiscalité propre ne peut actuellement percevoir la taxe sur les fournitures d'électricité.

L'objet du présent article est donc d'étendre aux communautés de villes le droit de percevoir la taxe sur les fournitures d'électricité, au lieu et place des communes membres dont la population agglomérée au chef lieu est inférieure à 2.000 habitants. Cette disposition est assortie de la limitation du taux de cette taxe à 8 % applicable aux communes.

III. - LA POSITION DE LA COMMISSION : NE LEGIFERER QU'EN CONNAISSANCE DE CAUSE

Au cours de la discussion des articles non rattachés de la deuxième partie de la loi de finances pour 1994, le Sénat s'est en effet fortement opposé à l'adoption d'une disposition de même nature ^{( ( * )28)} .

Or, les motifs qui avaient alors conduit le Sénat à supprimer l'extension aux communautés de villes du droit de percevoir la taxe sur les fournitures d'électricité, restent encore largement valables.

Cette faculté fait en effet naître une inquiétude sérieuse sur l'affectation effective des ressources en question à l'électrification rurale. Dans le cadre des syndicats de communes à vocation unique spécialisés dans l'électricité, lesdites ressources sont en effet nécessairement consacrées à l'électrification rurale. Or, rien ne garantit qu'il en aille de même dans des structures intercommunales aux compétences multiples. En outre, s'agissant d'une ressource fiscale, il est impossible de prévoir l'inscription explicite dans la loi d'une affectation de ces recettes à un objet spécifique, soit en l'espèce à l'électrification rurale.

L'extension de cette faculté aux communautés de ville pourrait en outre être à l'origine d'un problème de "concurrence" dans les départements ou existent des syndicats d'électrification.

Enfin, le rapport annoncé par le Gouvernement au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 1994, en décembre 1993, n'a toujours pas été publié, mais se trouve en cours d'élaboration.

En conséquence, votre commission des finances, considérant que le Parlement allait prochainement être appelé à débattre d'un texte d'ensemble sur l'intercommunalité, a décidé qu'il n'était pas souhaitable de légiférer en la matière sans avoir eu connaissance du rapport préparé par le Gouvernement sur ce sujet. Elle a donc décidé d'adopter un amendement de suppression du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 19 TER (NOUVEAU) - Plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée dans les groupements à fiscalité additionnelle

Commentaire : le présent article a pour objet d'éviter que les entreprises implantées dans une commune qui adhère à un groupement à fiscalité propre, ne soient pénalisées lorsque la commune, du fait de son adhésion, diminue son taux de taxe professionnelle.

I. - LA MODIFICATION DES MODALITES DE CALCUL DU DEGREVEMENT DE TAXE PROFESSIONNELLE PAR RAPPORT A LA VALEUR AJOUTEE ADOPTEE EN 1995

L'article 1647 B sexies du code général des impôts prévoit un plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle due par une entreprise par rapport à sa valeur ajoutée. L'excédent de la cotisation résultant de ce plafonnement fait l'objet d'un dégrèvement dont le coût est pris en charge par l'État.

L'article 16 de la loi de finances pour 1996 a eu pour objet de limiter la charge financière résultant pour l'État de cette disposition en prévoyant que le plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle considérée ne serait plus fonction des cotisations brutes de l'année, mais du taux de chaque collectivité ou groupement à fiscalité propre au titre de l'année 1995 ou du taux de l'année d'imposition, s'il est inférieur.

II. - UNE NECESSAIRE ADAPTATION

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de MM. Descamps et Fréville modifie le taux de référence pris en compte pour le calcul du plafonnement de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, en cas de création d'un groupement de communes à fiscalité additionnelle.

Il s'agit d'éviter que les entreprises implantées dans une commune qui adhère à un groupement à fiscalité propre après le 1er janvier 1995, ne soient pénalisées lorsque la commune, du fait de cette adhésion, diminue son taux de taxe professionnelle.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale se propose de calculer la part communale de la cotisation en retenant, soit le taux de la commune et de celui du groupement de l'année d'imposition, soit le taux de la commune s'il est inférieur.

La rédaction de ce dispositif peut cependant être affinée en y intégrant une prise en compte de l'éventuel effet de l'évolution des bases sur le plafonnement afin d'éviter que des limitations des effets du plafonnement de ce fait. A cette fin, la commission vous propose d'adopter une nouvelle rédaction de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter une nouvelle rédaction de cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L ARTICLE 19 TER - Éligibilité des communautés de communes au FCTVA pour les travaux de voirie, entrant dans leur champ de compétence, effectués en 1996

Commentaire : la commission des finances, sur proposition de votre rapporteur général, a adopté un article additionnel après l'article 19 ter prévoyant l'application aux établissements de coopération intercommunale, en 1996, du dispositif adopté sur sa proposition à l'article 20 bis de la loi de finances pour 1997. Ainsi, l'admission de ces groupements de communes, en lieu et place des communes membres, au bénéfice du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), s'appliquerait pour les dépenses réelles d'investissement consacrées à la voirie exposées au cours de l'année 1996.

Une disposition identique à celle qui vous est présentée par le présent article additionnel a en effet été insérée à l'article L. 1615-2 du code des collectivités territoriales par la commission des finances, sur proposition de votre rapporteur général, dans le cadre du projet de loi de finances pour 1997.

Le présent article additionnel a pour objet d'ouvrir, à titre dérogatoire, le bénéfice du FCTVA aux dépenses réelles d'investissement consacrées à la voirie exposées en 1996, par les établissements de coopération intercommunale dès lors que cette compétence leur a été transférée.

Cette application dès 1996 se justifie tout particulièrement pour les communautés de communes car elles perçoivent le FCTVA, en application de l'article 118 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, l'année même de la réalisation d'investissement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 20 - Validation des impositions directes locales au profit du département de la Haute-Corse

Commentaire : le présent article vise à régulariser le vice de compétence commis lors de la fixation des taux des impositions directes établies en Haute-Corse au profit du département.

Le tribunal administratif de Bastia a, par un jugement du 3 octobre 1996, annulé la délibération du conseil général de la Haute-Corse portant adoption des taux des contributions directes locales pour l'exercice 1995.

La motivation de l'arrêt s'appuie sur le caractère illégal et abusif de la délégation donnée par le Conseil général à la commission permanente en matière de fixation des taux des impôts locaux.

L'article de validation semble satisfaire les conditions posées par le Conseil constitutionnel dans sa décision de principe du 22 juillet 1980 pour qu'une loi valide rétroactivement des décisions administratives dans des conditions conformes à la Constitution.

Cependant, un doute peut porter sur l'une de ses conditions, celle selon laquelle la validation doit obéir à des motifs d'intérêt général.

. On rappelle à ce sujet que le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur la loi de finances pour 1996, a exclu que la reconnaissance de l'existence d'un motif d'intérêt général puisse être fondée sur la seule considération des intérêts financiers en cause, même si, au terme de cette décision, il apparaît que la préservation de l'équilibre financier du budget d'une collectivité publique donnée semble être au rang des motifs d'intérêt général susceptibles de justifier l'intervention du législateur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article.

ART1CLE 21 - Base légale de certaines dispositions fiscales

Commentaire : le présent article a pour objet de rétablir la base légale de certaines dispositions fiscales, de supprimer l'exemption d'impôt relative aux obligations émises à l'étranger par les collectivités territoriales et de corriger une erreur dans la codification d'un article du code général des collectivités territoriales concernant la taxe d'usage des abattoirs publics.

I. - LE RETABLISSEMENT DE LA BASE LEGALE DE CERTAINES DISPOSITIONS FISCALES

Plusieurs dispositions fiscales se sont trouvées dépourvues de base légale en raison de certaines abrogations contenues dans la loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales. Afin de remédier à cette situation, le Gouvernement a choisi de conférer une valeur législative à certains articles du code général des impôts, dans leur rédaction antérieure à la loi précitée.

Il convient de présenter les principales dispositions fiscales dépourvues de base légale à l'occasion de la codification de la partie législative du code général des collectivités territoriales et auquel le présent article confère valeur législative.

Il s'agit tout d'abord des articles 302 bis N à 302 bis P et 302 bis R du code général des impôts relatives à la redevance sanitaire d'abattage, ainsi que des articles 302 bis T à 302 bis W du même code relatives à la redevance sanitaire de découpage.

Le présent article rétablit par ailleurs la valeur législative des articles 1046 et 1466 du code général des impôts respectivement relatifs, d'une part, à l'exonération des droits de timbre et de taxe sur la publicité foncière les actes effectués sur certains terrains communaux et, d'autre part, au maintien des exonérations de taxe professionnelle accordées antérieurement à la création d'une agglomération nouvelle.

Il s'agit ensuite de la taxe de balayage que peuvent établir les communes en application de l'article 1528 du code général des impôts et de l'article 1599 vicies du même code relatif à la taxe due par les entreprises de transport public aérien et maritime au profit de la Corse.

Les dernières dispositions auxquelles le I du présent article confère une valeur législative concernent, à l'article 1638 du code général des impôts, le régime d'intégration fiscale progressive des communes fusionnées et, aux articles 1599 sexies et 1599 terdecies du même code, respectivement, pour la région d'Ile-de-France, la faculté d'instituer une taxe additionnelle à la taxe de publicité foncière ou au droit d'enregistrement sur les mutations d'immeubles ainsi que le droit de bénéficier du produit de la taxe sur les permis de conduire délivrés dans la région.

Le IV du présent article prévoit enfin une validation, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, pour le cas où ces impositions aient fait l'objet de contestations fondées sur le défaut de base légale de celles-ci.

II. - LA SUPPRESSION DE L'EXEMPTION D'IMPOT RELATIVE AUX OBLIGATIONS EMISES A L'ETRANGER PAR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Le II du présent article abroge, à compter de l'entrée en vigueur de la loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales, l'article L. 2336-4 du code général des collectivités territoriales. En conséquence, est supprimée l'exonération fiscale des titres d'obligations non négociables en France émis par des collectivités locales à l'étranger.

III. - LA CORRECTION D'UNE ERREUR DE CODIFICATION CONCERNANT LA TAXE D'USAGE SUR LES ABATTOIRS PUBLICS

Le III du présent article a pour objet de rétablir la rédaction du premier alinéa de l'article L. 2333-1 du code général des collectivités territoriales dans sa dernière rédaction avant codification, c'est à dire celle modifiée par l'article 52 de la loi de finances rectificative du 29 décembre 1994, qui prévoit l'affectation de cette taxe notamment à la couverture des dépenses d'investissement des abattoirs publics et au financement des dépenses de gros entretien de ces abattoirs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22 - Revalorisation du taux de la contribution au Fonds commun des accidents du travail agricoles

Commentaire : le présent article tend à porter de 7 à 10 % le taux de la contribution sur les contrats d'assurance obligatoire des exploitants agricoles destinée à alimenter le Fonds commun des accidents du travail agricoles (FCATA).

Créé en 1957, modifié en 1983, le FCATA est chargé de verser les revalorisations des rentes accordées aux exploitants agricoles qui ont souscrit à une assurance complémentaire contre les accidents du travail et les maladies professionnelles prévu aux articles 1234-19 et suivants du code rural. Le nombre des ses bénéficiaires est légèrement inférieur à 23.000.

Géré par la Caisse des dépôts et consignations, il est alimenté principalement par des transferts de compensation (841 millions de francs en 1996) et accessoirement par deux taxes :

- l'une, prévue par l'article 1622 du code général des impôts, porte sur l'assurance complémentaire contre les accidents du travail que peuvent souscrire les exploitants agricoles. Son taux, fixé chaque année par un arrêté interministériel, s'établissait en 1995 à 65%, voire 87% si l'exploitant a choisi d'exclure certaines des garanties prévues par le code rural. Son produit est estimé à 29,8 millions de francs pour 1996.

- l'autre, prévue par l'article 1624 bis du code général des impôts, porte sur l'assurance obligatoire devant être souscrite par les travailleurs agricoles non salariés. Son taux est de 7 %. Son produit est estimé à 94,5 millions de francs pour 1996.

Ces recettes parafiscales alimentant le FCATA ont connu une diminution progressive qui s'explique essentiellement par une forte chute du volume de primes émises par les assureurs en assurance complémentaire. Outre l'incidence de la diminution du nombre d'actifs agricoles, cette baisse a pour origine les nombreuses résiliations de contrats liées au niveau très élevé du prélèvement opéré, ainsi qu'à la politique commerciale de certaines compagnies peu enclines à promouvoir un produit qu'elles estiment dépassé.

A la fin de 1995, le FCATA présentait un déséquilibre de trésorerie de 55 millions de francs.

Pour faire face à ce déficit, le gouvernement avait alors décidé de créer, en gestion, un article au sein du chapitre 46-32 "Protection sociale en agriculture" du budget du ministère de l'Agriculture, de la pêche et de l'alimentation et de l'abonder de 55 millions de francs, par redéploiement, pour versement au profit du FCATA.

En accompagnement de cette mesure, l'article 38 de la loi de finances rectificative pour 1995 du 30 décembre 1995 a doublé le taux de la taxe sur les contrats d'assurance obligatoire, qui est passé de 3,5 % à 7 % au 1er janvier 1996. Ce premier relèvement du taux a apporté 30 millions de francs de recettes supplémentaires.

Toutefois, ces mesures n'ont pas suffi pour permettre le retour à l'équilibre des comptes du FCATA, qui présentent encore à la fin de 1996 un déficit de 53 millions de francs.

Cette situation était prévisible, et le ministre de l'Économie et des finances avait annoncé dès l'an dernier qu'il se proposait de renouveler l'opération conduite en 1995.

Le déficit de 1996 a ainsi été comblé par une subvention de 53 millions de francs inscrite au budget de l'Agriculture. Le taux de la contribution prévue à l'article 1624 bis du code général des impôts sera parallèlement porté de 7 % à 10 % par le présent article, à compter du 1er janvier 1997.

Cependant, cette nouvelle hausse du taux de la contribution, dont le rendement supplémentaire est estimé à 21,6 millions de francs, ne suffira pas pour équilibrer le FCATA : compte tenu de la diminution tendancielle de l'assiette, le déficit du fonds pourrait atteindre 51 millions de francs à la fin de 1997. Le gouvernement n'a toutefois pas estimé possible de demander un effort plus important aux exploitants agricoles, et une nouvelle contribution budgétaire sera vraisemblablement nécessaire l'an prochain.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22 BIS (NOUVEAU) - Prorogation du régime d'exonération d'impôt sur les sociétés au titre des activités nouvelles entreprises dans les DOM

Commentaire : l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel prorogeant de cinq ans, jusqu'au 31 décembre 2001, l'exonération accordée en matière d'impôt sur les sociétés aux activités nouvelles dans les départements d'outre-mer.

L'article 208 quater du code général des impôts dispose qu'en vue de favoriser le développement économique et social des départements d'outremer et la création d'emplois nouveaux dans le cadre des directives du plan de modernisation et d'équipement, peuvent être affranchis, en totalité ou en partie, de l'impôt sur les sociétés pendant une durée de dix ans à compter de la mise en marche effective de leurs installations :

a) les bénéfices réalisés par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés qui auront été constituées postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 60-1368 du 21 décembre 1960 mais avant le 31 décembre 1996, à la condition que l'objet de ces sociétés et leur programme d'activité aient reçu l'agrément du ministère du budget ;

b) sous la même condition, les bénéfices réalisés par des sociétés anciennes passibles de l'impôt sur les sociétés au titre d'une activité nouvelle, entreprise postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 21 décembre 1960 précitée mais avant le 31 décembre 1996.

Ces dispositions ne s'appliquent pas aux plus-values provenant de la cession de tout ou partie du portefeuille ou de l'actif immobilisé.

Le mécanisme de l'exonération d'impôt sur les sociétés pour activité nouvelle est également applicable, dans les conditions précisées ci-dessus pour une durée de cinq ans, aux bénéfices retirés par des entreprises industrielles métropolitaines des opérations de franchisage réalisées à compter du 1er janvier 1983 avec des entreprises nouvelles à caractère industriel exploitées dans les départements d'outre-mer.

Le coût, modeste, de ce dispositif est évalué à 100 millions de francs en 1996 pour l'État.

*

* *

Le présent article additionnel repousse au 31 décembre 2001 le terme du dispositif d'exonération de l'impôt sur les sociétés au titre des activités nouvelles entreprises dans les départements d'outre-mer. Au-delà de cette date, aucune opération ne sera plus éligible mais les exonérations en cours continueront bien sûr de produire leurs effets (jusqu'à l'impôt sur les sociétés dû au titre de 2011 pour les sociétés constituées en 2001 ou ayant entrepris une activité nouvelle à compter de 2001).

La dernière prorogation de ce mécanisme remonte à la loi Pons de défiscalisation des investissements outre-mer (loi n° 86-824 du 11 juillet 1986). Les mesures constituant le coeur du dispositif de défiscalisation Pons ayant elles-mêmes été prorogées jusqu'en 2001 ¹ , il était logique que cet assouplissement profitât également au dispositif, plus ancien, mais réactivé en 1986, de l'article 208 quater du code général des impôts.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22 TER (NOUVEAU) - Application du taux réduit de TVA aux billets d'entrée donnant accès à des établissements de spectacle servant
des consommations à titre facultatif Commentaire : issu d'un amendement, approuvé par le Gouvernement, présenté par MM. Gantier et Péricard, cet article tend à faire bénéficier certaines organisations de spectacle du taux réduit de TVA de 5,50 %.

I. LE RÉGIME ACTUEL D'APPLICATION DU TAUX RÉDUIT EN MATIÈRE DE SPECTACLES

Aux termes du b bis de l'article 279 du code général des impôts, la taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux réduit de 5,50 % en ce qui concerne les spectacles suivants : théâtres, théâtres de chansonniers, cirques, concerts, spectacles de variétés, foires, salons, expositions autorisés, et enfin jeux et manèges forains à l'exception des appareils automatiques autres que ceux qui sont assimilés à des loteries foraines en application de l'article 7 de la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries.

En ce qui concerne les spectacles de variétés, le b bis de l'article 279 exclut néanmoins du bénéfice du taux réduit ceux qui sont donnés dans les établissements où il est d'usage de consommer pendant les séances.

Cette restriction pénalise surtout les salles petites et moyennes ("cafés-concert", cabarets artistiques...) où peuvent se produire musiciens et artistes de variétés. Comme le soulignent les auteurs de l'amendement, c'est pourtant bien souvent dans ces établissements que les jeunes "talents" -musiciens, chanteurs, poètes, humoristes et conteurs - ont la possibilité de commencer une carrière.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 22 ter opère une discrimination entre les consommations et le prix du billet des spectacles offerts. Les établissements, s'ils souhaitent bénéficier du tarif réduit, devront donc établir une double billetterie, l'une pour les consommations, l'autre pour les spectacles. Il insère à cet effet après le b bis de l'article 279 du code général des impôts un b bis a, énonçant que la taxe sur la valeur ajoutée sera perçue au taux réduit sur le prix du billet d'entrée donnant exclusivement accès à des concerts donnés dans des établissements où il est servi facultativement des consommations pendant le spectacle.

Les établissements qui peuvent bénéficier de la mesure sont les entreprises de spectacle qui sont énumérées par l'article premier de l'ordonnance n° 45-2339 du 13 octobre 1945 dont les articles 6, 7, 9 et 13 furent modifiés par la loi n° 92-1446 du 31 décembre 1992. L'ordonnance classe en six catégories les entreprises de spectacle qui font l'objet d'une législation spéciale et d'une licence particulière :

I - Théâtre nationaux ;

II - théâtres fixes autres que les théâtres nationaux ;

III. - tournées théâtrales et théâtres démontables exclusivement consacrés à des spectacles d'art dramatique, lyrique ou chorégraphique ;

IV. - concerts symphoniques et autres, orchestres divers et chorales ;

V. - théâtres de marionnettes, cabarets artistiques, cafés concerts, Music-halls et cirques ;

VI - spectacles forains, exhibitions de chant et de danse dans les lieux publics et tous spectacles de curiosités ou de variétés.

Les établissements visés par l'article 22 ter sont les établissements titulaires de la licence de catégorie V, c'est-à-dire les "théâtres de marionnettes, cabarets artistiques, cafés concerts, music-halls et cirques."

Notons que les salles qui n'établiront pas de double billetterie seront assujetties sur l'ensemble de leur chiffre d'affaires au taux normal de TVA. Relevons aussi que l'article 22 ter ne prévoit l'application des dispositions Proposées que pour une durée de trois ans, du 1er janvier 1997 au 31 décembre 1999.

Décision de la commission : sous réserve d'un amendement de précision rédactionnelle et de coordination, la commission des finances a accueilli favorablement cette mesure qui devrait être de nature à encourager la musique, la poésie et la jeune chanson française.

ARTICLE 22 QUATER (NOUVEAU) - Prorogation du régime spécial d'impôt sur les sociétés applicable aux sociétés de recherche et d'exploitation minière dans les départements d'outre-mer

Commentaire : l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel prorogeant jusqu'au 31 décembre 2001 le régime spécial d'impôt sur les sociétés en vigueur pour les sociétés de recherche et d'exploitation minière dans les départements d'outre-mer et les sociétés assimilées.

L'article 1655 bis du code général des impôts prévoit qu'à condition d'être préalablement agréées à cet effet par le ministre de l'économie et des finances, les sociétés anonymes, en commandite par actions ou à responsabilité limitée ayant pour objet la recherche et l'exploitation minière dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion peuvent bénéficier, dans ces départements, pendant une période maximale de vingt-cinq ans (majorée le cas échéant dans la limite de cinq ans, des délais normaux d'installation) d'un régime fiscal de longue durée. Ce régime, qui comporte notamment le paiement de l'impôt sur les sociétés d'après les règles d'assiette et de perception et les tarifs en vigueur au 1er janvier de l'année de l'agrément, n'exclut pas la possibilité, pour les sociétés intéressées, de profiter des allégements qui seraient ultérieurement apportés au régime de droit commun de cet impôt.

En outre, les bénéfices des entreprises auxquelles est accordé le régime fiscal de longue durée sont exonérés d'impôt sur les sociétés sans octroi d'un nouvel agrément, dans la mesure où ils sont investis dans l'entreprise ou dans une entreprise exerçant une activité similaire dans ces mêmes départements. Cette exonération est valable pendant toute la période d'application du régime de longue durée.

Les demandes d'agrément doivent être présentées avant le 31 décembre 1996.

Ce régime est également applicable sous les mêmes conditions :

- aux sociétés anonymes, en commandite simple ou à responsabilité limitée, exerçant dans le département de la Guyane une activité agricole, forestière ou industrielle ;

- aux sociétés anonymes, en commandite par actions ou à responsabilité limitée qui ont exclusivement pour objet d'exercer dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion une activité industrielle comportant l'exécution d'un programme d'investissement d'un montant minimal de 20 millions de francs.

Le coût de ce dispositif et de ses annexes n'est pas chiffré pour 1996 dans le fascicule des voies et moyens consacrés aux évaluations de recettes.

*

* *

Le présent article propose de prévoir que les demandes d'agrément pour l'éligibilité au régime particulier d'impôt sur des sociétés pourront être présentées jusqu'au 31 décembre 2001 (au lieu du 31 décembre 1996) par les sociétés de recherche et d'exploitation minière dans les départements d'outremer et les sociétés assimilées.

Cette proposition appelle les mêmes commentaires que ceux relatifs à l'article 22 bis : le mécanisme de l'article 1655 bis du code général des impôts a été réactivé, la dernière fois, dans le cadre de la loi Pons de défiscalisation des investissements outre-mer, adoptée en 1986, et il paraît logique de le proroger jusqu'au terme prévu pour la défiscalisation, reporté du 31 décembre 1996 au 31 décembre 2001 par la première loi de finances rectificative pour 1993.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22 QUINQUIES (NOUVEAU) - Sanctions pour défaut d'acquittement du droit de quai à Saint-Barthélemy

Commentaire : l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des finances, un article additionnel tendant à instituer des sanctions à rencontre des importateurs de marchandise n'ayant pas acquitté le droit de quai en vigueur sur l'île de Saint-Barthélemy.

L'Assemblée nationale avait adopté, dans le cadre du premier projet de loi de finances rectificative de l'été 1995, un article additionnel ayant un objet similaire à celui du présent article.

Le Sénat, à la demande du gouvernement, avait cependant supprimé ce dispositif pour deux motifs tirés, l'un, du caractère disproportionné des peines encourues, l'autre, des modalités particulières d'exercice des contrôles à opérer sur les contrevenants, les agents municipaux de Saint-Barthélemy étant, en effet, habilités à effectuer ces contrôles en-dehors de toute procédure d'encadrement par les représentants de l'État.

Le gouvernement avait indiqué qu'il présenterait une nouvelle version du dispositif de répression des infractions au droit de quai. Tel est l'objet du présent article additionnel.

I - LE DROIT DE QUAI A SAINT-BARTHELEMY

• Le "droit de quai" actuel trouve son fondement dans les dispositions de l'article 10 de la loi de finances rectificative pour 1974 (n° 74-1114 du 27 décembre 1974), qui dispose :

"Le droit de quai institué dans l'île de Saint-Barthélemy par arrêté du maire du 28 mai 1879, approuvé par arrêté du gouverneur de la Guadeloupe en conseil privé du 3 juin 1879, sera désormais perçu au taux de 5 % ad valorem, sur toutes les marchandises importées par voie maritime ou aérienne sur le territoire de la commune de Saint-Barthélemy. Ce taux pourra être modifié par décret à la demande du conseil municipal de Saint-Barthélemy"

Un premier décret n° 77-308, du 28 mars 1977, pris en application de la loi du 27 décembre 1974, a abaissé ce taux à 3 %. Un nouveau décret n° 87-82, du 9 février 1987, a porté ce taux à 4 %.

• La loi de finances rectificative pour 1974 a ainsi conféré une valeur légale au droit de quai.

En effet, l'arrêté du 9 septembre 1977 relatif à la perception du droit de quai, pris en application de la loi de 1974 et du décret de 1977 par le maire de Saint-Barthélemy, a été contesté et a fait l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'État. Les motifs de la mise en cause de la légalité de cet arrêté, portaient sur les points suivants :

- institution du droit de quai par cet arrêté ;

- méconnaissance par le maire, dans l'exercice du pouvoir de liquidation et de recouvrement de cet impôt, des dispositions de l'article 34 de la Constitution, qui réservent à la loi les règles d'assiette et de recouvrement des impositions de toute nature.

L'arrêt rendu par le Conseil d'État le 27 mai 1981 rejetant le recours, a rappelé sur le premier point la valeur législative de l'institution du droit de quai, tel qu'il est issu de la loi du 27 décembre 1974 ; l'arrêté municipal de -1977 n'est intervenu que pour en mentionner l'existence, et s'est borné pour le surplus à en régler les modalités de liquidation et de perception.

Quant au second point, l'arrêt du Conseil d'État estime que la loi du 27 décembre 1974 dans son article 10, tout en fixant un nouveau taux et en donnant une nouvelle définition du champ d'application du droit de quai, a donné force législative aux dispositions de l'arrêté municipal du 28 mai 1879 (lui-même complété par un arrêté du 9 janvier 1882, attribuant au maire de Saint-Barthélemy compétence pour liquider et recouvrer les droits, et par suite pour prendre les mesures nécessaires à l'exercice de cette compétence). L'arrêté attaqué de 1977 ne méconnaît donc pas, à ce titre, les dispositions de l'article 34 de la Constitution.

• D'autre part, la Cour de cassation (chambre criminelle) a jugé, dans un arrêt du 25 mai 1978, que l'arrêté du maire de Saint-Barthélemy réglementant les modalités de perception du droit de quai ne pouvait, dans le silence de la loi, entraîner des conséquences pénales. L'amendement adopté par l'Assemblée nationale, dans le cadre du premier projet de loi de finances rectificative pour 1995, visait ainsi à instaurer des sanctions pour les infractions au droit de quai.

II - UN PREMIER DISPOSITIF DE SANCTION MANIFESTEMENT DISPROPORTIONNE

Cette première version complétait l'article 10 de la loi de finances rectificative pour 1974 précitée par deux alinéas :

- Le premier précisait que quiconque a omis de déclarer la valeur de la marchandise et du fret servant de calcul au droit de quai, de régler le droit de quai ou s'est opposé au contrôle des agents percepteurs est puni d'un an d'emprisonnement et de 12.000 francs d'amende.

- Le second prévoyait que les procès-verbaux constatant les infractions susvisées, transmis immédiatement au procureur de la République, sont dressés par les agents percepteurs du droit de quai assermentés par le tribunal d'instance. Ces procès-verbaux faisaient foi jusqu'à preuve du contraire.

Votre commission avait émis des réserves sur la solution retenue.

En effet, la rédaction du premier alinéa, relatif aux sanctions en matière d'infractions au droit de quai, ne semblait pas respecter l e principe constitutionnel de proportionnalité entre l'infraction commise et la peine encourue.

Ensuite, le second alinéa, relatif aux autorités habilitées à dresser procès-verbal en cas d'infraction, ne mentionnait que les agents percepteurs du droit de quai, qui sont des agents municipaux. Or, le contrôle des infractions devait également pouvoir, à tout le moins, être encadré par les représentants de l'État en Guadeloupe, préfet et directeur régional des douanes.

Votre commission était néanmoins favorable au principe des sanctions en matière d'infractions au droit de quai. Elle s'en était donc remise sur ce sujet aux propositions que le gouvernement devait faire ultérieurement.

III - LE NOUVEAU DISPOSITIF PROPOSE PAR LE PRESENT ARTICLE

Le présent article complète l'article 10 de la loi de finances rectificative pour 1974 précitée par cinq alinéas :

- les deux premiers indiquent que le droit de quai est perçu et contrôlé comme en matière de droit de douane et que les infractions constituent des infractions douanières de troisième classe passible sanctions prévues par l'article 412 du code des douanes (c'est-à-dire confiscation des marchandises et 1.000 francs à 10.000 francs d'amende) ;

- le troisième précise que les infractions sanctionnées sont l'omission de la déclaration de la valeur de la marchandise et du fret et l'opposition au contrôle des agents percepteurs (la mention du refus de "régler le droit de quai", qui figurait dans le texte examiné voici un an et demi, n'a pas ici été reprise en ce qu'elle paraît redondante avec les deux autres infractions prévues);

- le quatrième alinéa dispose que la constatation des infractions est effectuée par les agents de la commune de Saint-Barthélemy, agréés et commissionnés par arrêté du préfet de la Guadeloupe sur proposition du maire de Saint-Barthélemy et après avis du directeur régional des douanes territorialement compétent (le texte de l'Assemblée nationale a, par erreur, in versé l'ordre des termes, mentionnant "l'avis" du maire de Saint-Barthélemy et la "proposition" du directeur régional des douanes) ;

- le cinquième alinéa prévoit, enfin, que le maire de la commune peut demander l'assistance de la direction régionale des douanes en cas de besoin.

Le présent article permet ainsi d'échapper aux deux séries de critiques émises à l'encontre du précédent dispositif :

- les peines prévues sont sensiblement plus modérées et ne prévoient plus l'emprisonnement ;

- l'intervention de l'État dans la constatation des infractions au droit de quai résulte certes d'un compromis, mais est indéniablement assurée par le mécanisme de l'agrément et celui de l'assistance fournie par la direction régionale des douanes.

Ce constat conduit votre commission à ne vous proposer sur cet article que quatre amendements de portée strictement rédactionnelle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 22 QUINQUIES - Aménagement rédactionnel de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997

Commentaire : cet article additionnel a pour objet de rectifier une imperfection rédactionnelle de l'article 11 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, actuellement en instance de promulgation, qui soumet aux cotisations sociales les plus-values sur options de souscription ou d'achat d'actions. Si cette correction n'était pas apportée, la plus grande partie de ces plus-values serait exonérée de la CSG, de la CRDS et du prélèvement de 1% sur les revenus du patrimoine perçue au profit de la CNAVTS.

I - LA MODIFICATION APPORTEE PAR L'ARTICLE 11 DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE

A. RAPPEL DU REGIME FISCAL ET SOCIAL ACTUEL DES PLUS-VALUES SUR OPTIONS DE SOUSCRIPTION OU D'ACHAT D'ACTIONS

Fiscalement, la plus-value réalisée lors de la levée de l'option est imposable lors de la cession des titres comme une rémunération, c'est-à-dire soumise au barème progressif de l'impôt sur le revenu.

Toutefois, si la cession des titres intervient plus de cinq ans après l'attribution de l'option, le gain réalisé lors de la levée est imposable comme une plus-value mobilière, c'est-à-dire soumis à un taux proportionnel plus favorable.

Ce taux a été relevé de 16% à 30% par la loi de finances pour 1996, pour les options attribuée à compter du 1er janvier 1996. Le taux de 16% reste donc applicable aux plus-values réalisées sur des options antérieures.

La plus-value de cession éventuelle, c'est-à-dire la plus-value résultant de la valorisation supplémentaire des actions entre la levée de l'option et la cession des titres, est soumise au taux de 16% dans tous les cas.

En pratique, le délai de cinq ans est respecté par la très grande majorité des détenteurs d'options, qui cherchent à bénéficier du régime le plus avantageux.

Socialement, les plus-values sur option de souscription ou d'achat d'actions sont soumises à la CSG depuis la création de celle-ci en 1991, au titre des revenus salariaux ou au titre des revenus du patrimoine selon le cas. Par voie de conséquence, elles sont également soumises à la CRDS qui est venue s'ajouter à la CSG en 1996. Elles sont également soumises au prélèvement de 1% sur les revenus du patrimoine perçu au profit de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, instauré en 1987.

Enfin, le rabais excédentaire éventuel fait l'objet d'un traitement Particulier moins favorable. Lorsque la société qui attribue l'option consent au bénéficiaire un rabais entre le prix fixé pour la souscription ou l'achat et le cours de bourse, la part de ce rabais qui excède 5% est imposable lors de la levée de l'option dans la catégorie traitements et salaires. La loi portant diverses mesures d'ordre social du 5 février 1995 l'a en outre soumis aux cotisations sociales, également dès la levée de l'option.

B. L'ASSUJETTISSEMENT AUX COTISATIONS SOCIALES LORSQUE LE I DELAI DE CINQ ANS N'EST PAS RESPECTE

Le paragraphe I de l'article 11 du projet de loi de financement de la sécurité sociale modifie l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, qui définit l'assiette des cotisations sociales.

Désormais, la totalité de la plus-value réalisée lors de la levée de l'option est considérée comme une rémunération soumise à cotisations sociales lorsque la condition d'indisponibilité des titres pendant cinq ans à compter de l'attribution de l'option n'est pas respectée. Dans le cas inverse, la plus-value reste exonérée de cotisations sociales.

En conséquence, le paragraphe II modifie l'article 6 de la loi n° 70-1322 du 31 décembre 1970 relative à l'ouverture d'options de souscription ou d'achat d'actions au bénéfice des personnels des sociétés, qui prévoyait expressément que les gains réalisés sur stocks options ne sont pas pris en compte pour l'application de la législation de la sécurité sociale.

Le régime applicable au gain résultant d'un rabais excédant 5% de la valeur de l'action lors de l'attribution de l'option n'est pas modifié : les cotisations sociales sont dues dès la levée de l'option.

Les dérogations à l'obligation fiscale de conserver les titres au moins cinq ans font également exception à l'assujettissement aux cotisations sociales. Ces exceptions sont le licenciement, l'invalidité, la mise à la retraite ou le décès du titulaire de l'option (article 91 ter de l'annexe II du CGI).

Les cotisations visées sont uniquement celles relevant du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire les cotisations aux régimes de base et aux régimes de retraite complémentaire. Les plus-values sur option de souscription ou d'achat d'action restent exonérées des cotisations dont l'assiette est alignée sur celle des cotisations de sécurité sociale, mais qui relèvent du code du travail (chômage, AGS, apprentissage, formation, versement transport).

Les taux des cotisations déplafonnées sont de 22,1% pour la part patronale et de 5,6% pour la part salariale. Les taux des cotisations AGIRC plafonnées à huit fois le plafond de la sécurité sociale sont de 11,91 % pour la part patronale et de 5,96% pour la part salariale.

Au total, le taux de prélèvement supplémentaire serait de :

- 45,57% pour une rémunération inférieure à huit fois le plafond de la sécurité sociale, soit 108 320 francs par mois ;

- 27,7% pour une rémunération supérieure à 108 320 francs par mois.

Le montant total des plus-values sur options de souscription ou d'achat d'actions levées avant cinq ans est évalué à 500 millions de francs. Celui des plus-values sur options de souscription ou d'achat d'actions levées après cinq ans n'est pas connu, car elles ne donnent pas lieu à déclaration.

C. LES MODALITES D'APPLICA TION

A la différence du système actuellement applicable au rabais excédentaire, le fait générateur des cotisations sociales ne sera pas la levée de l'option mais la cession des titres. Cela pose un problème pratique, dans la mesure où l'entreprise redevable des cotisations est par définition informée de la levée de l'option, qui lui est demandée par le bénéficiaire, mais pas de la cession ultérieure des titres.

Une circulaire, voire un décret d'application sera nécessaire pour instaurer une obligation déclarative du bénéficiaire de l'option envers la société dont il revend les titres.

La société devra alors verser à l'URSSAF la part patronale des cotisations, ainsi que la part salariale qui sera précomptée le mois suivant sur le salaire du bénéficiaire.

Ce mécanisme de précompte risque d'être délicat d'application si le montant des cotisations salariales dues au titre de la plus-value sur option de souscription ou d'achat d'actions est très important au regard de la rémunération mensuelle, ou si le bénéficiaire de l'option est un mandataire social non salarié.

II - LES CONSEQUENCES INVOLONTAIRES D'UNE IMPERFECTION REDACTIONNELLE

Le texte du paragraphe III de l'article 11 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, tel qu'issu de la commission mixte paritaire, exonère du 1% CNAVTS et de la CSG, donc également de la CRDS, la plus-value réalisée lors de la levée de l'option lorsque le délai d'indisponibilité de cinq ans a été respecté.

En effet, sur proposition de sa commission des Affaires sociales, le Sénat avait décidé en première lecture de soumettre aux cotisations sociales les plus-values sur options de souscription ou d'achat d'actions dans tous les cas, que le délai de cinq ans soit respecté ou non.

Ainsi, ces plus-values se trouvaient ipso facto soumises dans leur totalité à la CSG en tant que rémunération d'activité, au titre de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale.

Dès lors, afin d'éviter une double imposition, il convenait de les exonérer de la CSG en tant que revenus du patrimoine, au titre de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, ainsi que du 1% CNAVTS. C'est ce que fait le paragraphe III de l'article 11.

Toutefois, dans une nouvelle rédaction du paragraphe I de l'article 11 la commission mixte paritaire a finalement limité l'assujettissement aux cotisations sociales des plus-values sur stock options au cas où le délai de cinq ans n'est pas respecté.

Or, le paragraphe III n'a pas été modifié en conséquence : il ne prévoit donc l'assujettissement aux diverses contributions sociales que de la seule plus-value supplémentaire éventuellement réalisée entre la levée de l'option et la cession des titres.

Il est donc nécessaire de corriger cette imperfection rédactionnelle avant l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions, au 1er janvier 1997.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

II.- AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 23 - Autorisation de remises de dettes des pays les plus pauvres

Commentaire : cet article vise à relever de 4 milliards de francs le plafond des mesures que le ministre de l'économie et des finances est autorisé à prendre en vue de la remise de dettes aux pays les plus pauvres.

Le mécanisme mis en place à la suite du sommet du G7 de Toronto (juin 1988) s'applique aux pays éligibles à l'aide internationale au développement qui bénéficient d'un réaménagement de leur dette publique et privée garantie dans le cadre du Club de Paris ; il consiste, depuis décembre 1991 à annuler la moitié des échéances venant en consolidation et à consolider les 50 % restant sur le compte spécial du Trésor 903-17. Depuis le sommet du G7 de Naples (juillet 1994), la part de la dette des pays débiteurs traitée en annulations a été portée de 50 % à 66 % et à la suite du sommet du G7 de Lyon en juin 1997, la part de ces dettes traitée en annulation pourrait être portée de 66 à 80 % en 1997.

Les annulations que le ministre de l'économie est autorisé à mettre en oeuvre en application du dispositif de Toronto sont plafonnées par des dispositions législatives. Ce plafond est relevé annuellement en loi de finances rectificative de fin d'année.

Le traitement budgétaire des annulations de dettes du dispositif de Toronto est extrêmement diversifié et se traduit alternativement par :

- un versement à la BFCE au titre de la garantie de l'État sur les prêts de refinancement accordés par cet établissement imputé au budget des charges communes ;

- pour les créances détenues directement par l'État, par une diminution des remboursements dus aux comptes spéciaux du Trésor (CST 903-07 ch. 1 et 903-17) pour le principal, et des recettes du budget général pour les intérêts (ligne 901-540), et par un transport au découvert du Trésor, dont les montants sont retracés en loi de règlement ;

- enfin, en ce qui concerne les créances commerciales détenues par la COFACE, les annulations d'échéances au titre du dispositif de Toronto donnent lieu à aucun versement spécifique, le budget de l'État -budget des charges communes- assurant depuis la réforme de 1989, de manière globale, l'équilibre du compte de l'assurance crédit gérée par la COFACE.

Il est à noter que les annulations de dettes contractées auprès du Trésor réduisent les dépenses des comptes spéciaux du Trésor, mais se traduisent par un gonflement des découverts du Trésor d'un montant plus élevé que les dépenses évitées.

Le présent article est rendu nécessaire par les perspectives d'importantes annulations de dettes supplémentaires en 1997.

A la suite des différents relèvements du plafond des autorisations de remise de dettes, celui-ci est, depuis la loi de finances rectificative de fin d'année 1995 de 11,65 milliards de francs.

Le montant des annulations pourrait atteindre 9 milliards de francs d'ici la fin de l'année, ce qui laisserait une marge de 2,6 milliards de francs.

Celle-ci serait insuffisante compte tenu des besoins nouveaux qui sont estimés pour 1997 à 6,2 milliards de francs.

Le relèvement proposé permettrait de couvrir l'ensemble des besoins dont l'impact budgétaire serait le suivant :

ï dépenses du budget des charges communes ; + 5,7 milliards de francs ;

ï gonflement du découvert du Trésor : + 0,5 milliard de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 - Apurement des opérations de réparation des ponts détruits par faits de guerre

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer le droit à reconstruction des ponts détruits par faits de guerre, ainsi que le droit à une subvention de 50 % du coût d'une telle opération, auquel peuvent prétendre les collectivités qui, ayant subi une telle destruction, renonceraient à la reconstruction du pont au profit d'un autre équipement. L'Assemblée nationale a supprimé cet article.

La loi du 28 octobre 1946 sur les dommages de guerre a créé un droit à réparation des équipements publics détruits par faits de guerre. Le texte s'applique notamment aux ponts. Il donne droit à reconstruction de l'ouvrage, au profit de la collectivité propriétaire.

La loi de finances rectificative de l'été 1981 a prévu que les collectivités pourraient renoncer à ce droit et obtenir en contrepartie une subvention égale à 50 % de la valeur de reconstruction du ou des ponts détruits, pour financer un autre équipement.

Le gouvernement considère que le délai écoulé depuis la dernière guerre mondiale fait perdre sa justification à ce dispositif, une collectivité n'étant plus fondée aujourd'hui à s'appuyer sur la destruction d'un pont dont elle n'a plus besoin depuis longtemps pour réclamer une subvention nécessaire à un autre équipement.

Cela étant, même si les procédures d'indemnisation décidées seront menées à leur terme, les demandes de 34 communes sont toujours en instance (en Normandie et dans l'Est de la France), pour un montant d'environ 50 millions de francs. Les crédits nécessaires sont, semble-t-il déjà ouverts.

Le Gouvernement a expliqué à l'Assemblée nationale que tous les dossiers en instance seraient traités et que ce dispositif n'avait pour but que de prendre acte de l'extinction de cette procédure.

Mais l'Assemblée nationale a jugé plus sage de supprimer le présent article tant que toutes les opérations n'ont pas été apurées. Certains ponts restent en effet à reconstruire, en particulier dans le Calvados.

Si le maintien du dispositif en vigueur pouvait avoir pour effet d'accélérer les procédures en cours, alors ce débat n'aurait pas été vain.

Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression du présent article.

*

* *

ARTICLE 25 - Prorogation du régime spécifique des cessions immobilières de la Défense

Commentaire : l'effet de cette disposition est d'autoriser le rattachement au budget de la Défense, par voie de fonds de concours, du produit des cessions d'immeubles devenus inutiles aux armées.

Cette disposition est dérogatoire au droit commun du code du domaine de l'État. Celui-ci, dans son article L.53, prescrit la remise au service des domaines des immeubles domaniaux reconnus définitivement inutiles aux services qui en sont affectataires ; dans son article L.54 il prévoit l'aliénation par ce service, qui en recouvre le prix, des immeubles du domaine privé de l'État ne pouvant être réaffectés.

Une première dérogation à ces règles a résulté de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière.

L'article 73 de cette loi prévoit, en effet, une dérogation pour une période de cinq ans à compter du 1er janvier 1987 "en ce qu'elle concernait l'obligation d'affectation ou d'utilisation préférentielle au profit des autres services de l'État, des immeubles remis par le ministère de la Défense à l'administration des domaines".

Cette première période de cinq ans a été prorogée d'abord de deux ans (art. 42 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989), puis de trois ans (art. 53 de la loi n° 93-1353 du 30 décembre 1993).

Le présent article vise à proroger de nouveau cette période dérogatoire pour une nouvelle période de six ans courant jusqu'au terme de la nouvelle loi de programmation militaire, soit 2002.

Cette nouvelle prorogation est motivée par les importantes restructurations de notre dispositif militaire à partir de 1997. La diminution programmée des effectifs va, en effet, provoquer la dissolution de nombreuses unités et d'organismes divers : 20 régiments et 34 autres organismes de l'armée de Terre, deux bases de l'armée de l'Air dès 1997.

Les emprises correspondantes pourront être cédées selon des modalités diverses dont le ministère de la Défense s'est attaché à élargir l'éventail.

Pour 1997, le montant attendu de ces cessions est estimé à 80 millions de francs. On relève, du reste, que les recettes sur fonds de concours au titre des cessions domaniales n'ont cessé de décroître ces dernières années ; l'état ou l'emplacement des emprises restant à céder, tout comme la situation du marché foncier et immobilier expliquent, en grande Partie, cette diminution.

Recettes sur fonds de concours du ministère de la défense

au titre des cessions domaniales

(En millions de francs)

1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
759,7 ^1	637 ^1	158	154	253	223	170	132

^1. Dont opération « Dupleix » pour 1 200 millions sur 1988 et 1989.

Au total, la mesure envisagée apparaît opportune dans la mesure où elle s'inscrit dans la perspective des restructurations dictées par la loi de programmation militaire. Le caractère répétitif des dérogations ainsi apportées à la règle conduit toutefois à s'interroger sur la pertinence de celle-ci.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 - Régime des intérêts moratoires des marchés publics antérieurs au 19 décembre 1993

Commentaire : le présent article a pour objet d'égaliser le taux des intérêts moratoires entre les marchés publics passés avant le 19 décembre 1993 et ceux passés après cette date.

La fixation du taux des intérêts moratoires des marchés publics obéit à deux réglementations différentes selon que la procédure de passation du marché public a eu lieu avant ou après le 19 décembre 1993.

Pour les procédures entamées avant le 19 décembre 1993, ce taux est celui des obligations cautionnées, actuellement de 14,50 % en métropole et 10,40% outre-mer.

Pour les procédures entamées après cette date, ce taux est le taux d'intérêt légal (calculé chaque année), majoré de deux points de pourcentage, soit actuellement 8,65 %.

Le présent article aligne l'ensemble de la réglementation sur ce deuxième taux, qui paraît à bien des égards plus rationnel que le premier. Il a une portée rétroactive puisqu'il s'appliquera aux contrats passés avant le 19 décembre 1993. Toutefois, il n'entraînera pas le recalcul des intérêts acquis à cette date, puisqu'il ne s'appliquera qu'aux intérêts à courir à la date de publication de la présente loi de finances rectificative, soit vraisemblablement le 30 ou le 31 décembre prochain.

I -LE DROIT EN VIGUEUR

Le code des marchés publics prévoit des intérêts moratoires à la charge des collectivités publiques (État, collectivités locales, établissements publics) lorsque ces collectivités accusent un retard de paiement à l'égard des entreprises titulaires de tels marchés.

Les modalités de fixation du taux de ces intérêts relèvent du domaine réglementaire (un décret et un arrêté).

Cette réglementation a évolué à deux reprises depuis 1990 :

• Le décret du 30 novembre 1990 précisait que le taux des intérêts moratoires était fonction de celui des obligations cautionnées.

Les obligations cautionnées sont un crédit à quatre mois que peuvent consentir les services fiscaux aux redevables de certains droits indirects (qui font eux-mêmes crédit à leurs clients), en application de l'article 1698 du code général des impôts. C'est pourquoi ce taux d'intérêt est fixé à un niveau dissuasif par l'article 194 de l'annexe IV du même code (partie réglementaire) : 14,50 % en métropole et 10,40 % outre-mer.

Pris en application de ce décret, l'arrêté du 17 janvier 1991 fixait tout simplement le taux des intérêts moratoires au niveau de celui des obligations cautionnées.

• Le décret du 15 décembre 1992 a prévu de rapprocher le taux des intérêts moratoires de celui des intérêts de marché, en indiquant que ce taux tiendrait compte des conditions de financement à court terme habituelles des entreprises.

L'arrêté du 17 décembre 1993 pris pour son application a fixé ce taux au niveau du taux d'intérêt légal (dont le mode de calcul prend appui sur les taux du marché à court terme), majoré de deux points.

On peut s'interroger sur le délai écoulé entre le décret et l'arrêté, qui n'est pas justifié sur le plan technique. Il faut seulement se souvenir que le marché monétaire était perturbé à la fin de 1992 ^{( ( * )29)} , et que la décrue des taux ne s'est réellement amorcée que dans la deuxième partie de 1993. Ce n'est qu'à la fin de 1993 qu'une différence significative est apparue durablement entre le taux légal et celui des obligations cautionnées.

Cette réglementation ne souffre pas de contestation de principe : il est normal que les entreprises, qui subissent des retards de paiement des collectivités publiques, soit refinancées sur une base proche des modalités habituelles de financement de leur trésorerie, c'est-à-dire aux taux du marché monétaire. Il est également normal que les fautifs subissent une pénalité : deux points de plus que le taux légal paraissent une marge raisonnable.

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La décrue des taux d'intérêt depuis 1994 a augmenté de façon sensible la différence de traitement entre les entreprises victimes de retards de paiement, puisque le taux légal a été fixé pour 1996 à 6,65 %. Le taux des obligations cautionnées n'a plus aujourd'hui de lien logique avec la situation des marchés de taux. Il pénalise de façon excessive les collectivités publiques.

Cette inégalité de traitement serait très probablement amenée à s'accroître en 1997, car le taux d'intérêt légal pourrait baisser encore sensiblement, compte tenu de l'évolution favorable des taux directeurs de la Banque de France en 1996.

C'est pourquoi le présent article propose d'appliquer la réglementation nouvelle aux marchés publics dont la procédure de passation a été engagée avant le 19 décembre 1993, en abrogeant ainsi l'ancienne réglementation pour les contrats en cours.

La portée rétroactive de ce dispositif nécessite l'intervention du législateur dans ce domaine, par ailleurs purement réglementaire.

Cependant, l'entrée en vigueur du présent article ne se traduira pas par un recalcul des intérêts déjà courus. Seuls les intérêts à courir au moment de la publication de la loi de finances rectificative seront modifiés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 - Transfert à l'État des biens, droits et obligations de la Caisse Française des Matières Premières

Commentaire : cet article énonce que les biens, droits et obligations de la Caisse française des matières premières (CFMP) seront transférés à l'État le 1er janvier 1997, c'est-à-dire à la date de sa dissolution.

I. LA CAISSE FRANÇAISE DES MATIÈRES PREMIÈRES

Établissement public de l'État à caractère administratif, la Caisse française des matières premières (CFMP) a été créée par un décret du 24 juin 1980. Elle a été chargée de la création et de la gestion d'un stock national de matières premières. Gérée par un conseil d'administration présidé par le directeur général de l'énergie et des matières premières, comprenant des représentants de différents ministères, la CFMP fut conduite initialement à gérer les métaux et minéraux acquis (pour une valeur d'environ 250 millions de francs) depuis 1975 dans le cadre de la politique nationale de stockage des matières premières non énergétiques décidée en janvier 1975. En 1980 et 1981, divers emprunts (1.180 millions de francs) lui permirent de constituer un nouveau stock national.

La composition du stock s'est recentrée à partir de 1985 vers les métaux d'alliage et les métaux précieux à usage industriel au détriment des métaux de base. Ceux-ci ont fait l'objet d'un programme de revente effectué entre 1986 et 1988 (valeur du stock : 3 milliards de francs en 1983, 2,5 milliards de francs en 1984, 1,4 milliard de francs en 1988).

Une mission de l'Inspection des finances, conduite en 1988, a débouché sur la décision de limiter le stock aux matières premières stratégiques et de procéder périodiquement à une réévaluation du stock souhaitable.

Parallèlement, une politique de vente ramenait la valeur du stock à 414 millions de francs à la fin de l'année 1992.

A la suite d'études complémentaires qui ont conclu à la relative inefficacité du dispositif de stockage, le conseil d'administration de la Caisse a décidé en décembre 1993 de vendre progressivement l'ensemble de ses stocks.

Ces ventes doivent prendre fin à la fin de l'année 1996.

Au 31 octobre 1996, la valeur du stock avoisinait 41 millions de francs et ne comprenait plus que des métaux cotés sur les marchés et donc négociables en permanence.

Rappelons que les charges de la Caisse comprennent :

- les achats de matériaux, pour de faibles montants après la période de mise en place du stock ;

- les frais de gestion ;

- les intérêts de sa dette ; rappelons que la dette de la Caisse est actuellement évaluée à 740 millions de francs, et comprend des emprunts bancaires à hauteur de 555 millions de francs et une avance du Trésor de 185 millions de francs consentie du 14 novembre au 31 décembre 1996 ;

- les versements au budget de l'État (500 millions de francs en 1984, 100 millions de francs en 1985).

Les ressources de la Caisse sont constituées quant à elles :

- par les ventes de matières premières du stock ;

- par les dotations du budget de l'État, imputées sur le chapitre 45-14 du budget de l'industrie et qui couvrent les frais de gestion et le service de la dette. De 1992 à 1995, elles ont évolué entre 40 et 75 millions de francs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La mesure proposée prévoit que "les biens, droits et obligations de la Caisse française des matières premières (CFMP) seront transférés à l'État le 1er janvier 1997, date de sa dissolution".

Elle constitue l'aboutissement du processus de liquidation et procurera un supplément de dette de l'État.

Au 31 décembre prochain, en effet, aucun reliquat de stock ne devrait subsister.

L'existence de la CFMP ne paraît donc plus justifiée.

Dans la mesure où elle n'emploie pas de personnel, le transfert à l'État des droits et obligations de la Caisse concernera uniquement son endettement, qui avoisine 750 millions de francs.

Cet endettement est composé d'emprunts bancaires qui parviendront à échéance au 1er janvier 1997.

Le financement à moyen et long terme de cette dette devrait être assuré par des émissions d'obligations et de bons du Trésor à moyen terme au titre de l'année 1997.

En dehors de la charge d'intérêts correspondante (50 millions de francs environ), aucune incidence budgétaire n'est prévisible.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28 - Modalités de recouvrement des redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques

Commentaire : cet article aligne le mode de recouvrement des redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques des autres utilisateurs sur celles des réseaux de télécommunications.

I - LE RÉGIME DE RECOUVREMENT DES REDEVANCES DE MISE À DISPOSITION DES FRÉQUENCES RADIOÉLECTRIQUES

A. LES REDEVANCES DE MISE A DISPOSITION DES FRÉQUENCES RADIOÉLECTRIQUES

Les demandeurs et utilisateurs du faisceau hertzien sont tenus de payer :

• une taxe de constitution de dossier, créée par l'article 45 de la loi de finances pour 1987 (modifié par l'article 40 de la loi de finances rectificative pour 1991 et par l'article 23 du projet de loi de finances pour 1997), afin de compenser le coût pour l'État de la gestion des autorisations relatives à des réseaux de télécommunications ;

• une taxe de gestion et de contrôle des autorisations, créée par le paragraphe IV de l'article 23 du projet de loi de finances initiale pour 1997, et due par :

- les réseaux ouverts au public visés à l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications,

- les réseaux indépendants visés à l'article L. 33-2 du code des postes et télécommunications, qu'ils soient filaires ou radioélectriques,

- les fournisseurs de services téléphoniques ouverts au public, visés à l'article L.34-1 du code des postes et télécommunications.

• enfin, une redevance de mise à disposition de fréquences radioélectriques.

L'utilisation des fréquences radioélectriques constitue en effet un m ode d'occupation privatif du domaine public de l'État, puisque l'article 22 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication - résultant de l'article 10 de la loi n°89-25 du 17 janvier 1989 - l'a expressément disposé.

Cette disposition a fondé la non-patrimonialisation des fréquences, principe important du droit de la communication. Lorsque le Conseil supérieur de l'audiovisuel donne une autorisation d'émettre, dans la bande de fréquence qui lui est assigné, il octroie un usage et non pas une fréquence : il s'agit d'un droit d'usage sur une fréquence. Plusieurs usages peuvent donc être accordés sur une même fréquence. Le titulaire de l'autorisation n'est donc pas propriétaire d'une fréquence.

La redevance de mise à disposition et de gestion des fréquences radioélectriques est due par :

1 - les réseaux ouverts au public visés à l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications,

Le montant de la redevance s'est élevé à 73 millions de francs en 1994 et 77 millions de francs en 1995. Elle pourrait dépasser la centaine de millions de francs grâce à l'arrivée de nouveaux opérateurs, puisque la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 a mis fin au monopole de France Télécom.

2 - les réseaux indépendants visés à l'article L. 33-2 du code des postes et télécommunications, qu'ils soient filaires ou radioélectriques.

Ces réseaux indépendants ne sont pas ouverts au public et sont réservés à l'utilisation d'un groupe fermé d'utilisateurs.

Au nombre de 65 000, leur création est, en application de la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996, désormais soumise à l'autorisation préalable de l'Autorité de régulation des télécommunications, qui sera mise en place à compter du 1er janvier 1997.

Le produit de ces redevances acquittées par les réseaux indépendants est d'environ 400 millions de francs par an.

Des erreurs de gestion ont empêché les recouvrements des redevances acquittées par ces réseaux. Afin d'y pourvoir, l'article 82 de la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a donné une portée rétroactive au décret du 20 juillet 1995. Un total de 510 millions de francs devrait être recouvré pour les années 1993 et 1994 et la facturation des années 1995 et 1996 porte sur 593 millions de francs.

Un décret n°96-1055 du 6 décembre 1996 a précisé les modalités de calcul de cette redevance, pour les titulaires des autorisations délivrées en application des articles L.33-1 et L.33-2 du code des postes et télécommunications.

B. LE MODE DE RECOUVREMENT DES REDEVANCES DE MISE À DISPOSITION DES FRÉQUENCES RADIOÉLECTRIQUES

L'article 45, paragraphe III, de la loi de finances initiale pour 1987 a chargé les comptables des postes et télécommunications du calcul, de la notification et du recouvrement de cette redevance. Ces missions ont ensuite été transférées aux comptables du Trésor.

Toutefois, un avis de la section des Finances du Conseil d'État des 14,15 et 18 novembre 1991 a estimé que la redevance due pour l'utilisation du réseau hertzien avait le caractère d'une redevance domaniale.

Outre le transfert au pouvoir réglementaire de la responsabilité d'établir la base de la redevance, cet avis a remis en cause le principe de leur recouvrement par les comptables du Trésor et aurait dû conduire au transfert de cette compétence au service des domaines (direction général des impôts), en application de l'article L.47 du code du domaine de l'État.

L'article 83 de la loi de finances rectificative pour 1992 a donc, dans son paragraphe III, dérogé expressément à ces dispositions pour maintenir cette compétence aux comptables du Trésor.

Cette unification du mode de recouvrement s'explique par des raisons pratiques. En effet, en cas de retard de paiement, la mise en oeuvre de l'intérêt de retard ne peut être effectuée que par les comptables du Trésor, même pour des redevances qui relèvent du code du domaine de l'État.

II - L'EXTENSION DU MODE DE RECOUVREMENT AUX AUTRES UTILISATEURS DE FRÉQUENCES RADIOÉLECTRIQUES

A. L'EXTENSION DE LA REDEVANCE À D'AUTRES UTILISATEURS DE L'ESPACE HERTZIEN

En vue d'encourager une gestion plus rationnelle du spectre hertzien, le Gouvernement compte étendre, par décret, les redevances de mise à disposition et de gestion des fréquences à d'autres utilisateurs actuels de l'espace hertzien et aux nouveaux opérateurs qui seront autorisés à utiliser les fréquences ou les bandes de fréquences.

Tous les autres utilisateurs actuels seraient visés : ministère de la Défense (qui utilise plus de 37 % du spectre hertzien), direction de l'aviation civile (9,5 %), ministère de l'Intérieur, ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, services de la météorologie, des ports et de la navigation maritime...

Toutefois, le secteur audiovisuel devrait échapper à cette extension de la redevance.

Sur le plan des principes, l'existence d'une redevance d'utilisation risque en effet de mener à une valorisation des fréquences, ce qui est en contradiction totale avec l'esprit et la nature de la loi du 30 septembre 1986, laquelle dispose que les fréquences ne sont ni valorisables, ni cessibles.

Par ailleurs, le Conseil supérieur de l'audiovisuel ne délègue pas la gestion d'une bande globale à un opérateur, mais délivre des autorisations de diffusion qui, au cas par cas, définissent les caractéristiques précises d'utilisation de la fréquence. La prise en compte des éléments techniques (puissance d'émission, zone de couverture), démographiques (population de la zone desservie), de la catégorie de service (national ou local, commercial ou associatif...) risque de conduire à des règles de calcul de la redevance extrêmement compliquées si l'on veut qu'elles soient équitables et qu'elles ne constituent pas un frein à la liberté de communication.

C'est sans doute pour ces raisons que le Conseil supérieur de l'audiovisuel, dans son rapport annuel pour 1995, a précisé que, bien que le principe d'une telle redevance n'était pas à exclure a priori, celle-ci "était extrêmement délicate à mettre en oeuvre dans le secteur audiovisuel".

L'extension de cette redevance a pour objectif d'introduire des critères économiques dans la gestion des fréquences et de rationaliser leur utilisation.

La valeur du spectre hertzien, longtemps négligée voire ignorée, est désormais mieux connue et sa valorisation est mieux appréciée, avec notamment le développement du marché des radiocommunications, qui s'annonce comme l'un des plus porteurs de croissance. Ainsi, un rapport de M. Philippe Lévrier, remis au ministre de la Culture et au ministre délégué à la Poste, aux Télécommunication et à l'Espace, en mai 1996, consacré à "la télévision numérique terrestre", a-t-il chiffré la valeur économique d'un mégahertz à un ou deux francs par habitant de la zone desservie et a estimé que la valeur du spectre libéré par la numérisation de la télévision terrestre pourrait représenter entre 5 et 15 milliards de francs.

Dans l'immédiat, l'extension de la redevance pourrait rapporter environ 60 millions de francs, le barème restant relativement modeste.

Toutefois, si l'on souhaite réellement que les utilisateurs soient incités à libérer les fréquences dont ils ne font pas réellement usage ou à investir dans de nouveaux équipements plus économes en utilisation du spectre hertzien, il est probable, compte tenu de la très forte croissance de la demande, que cette redevance soit fortement revalorisée à l'avenir.

Pour améliorer la rationalité de l'utilisation du spectre hertzien, il conviendrait sans doute également de donner aux autorités de régulation les moyens de le faire.

Sur le plan juridique, rappelons que le Conseil supérieur de l'audiovisuel a demandé, dans son rapport au Parlement de janvier 1996, consacré au "bilan de l'usage des fréquences affectées à la radiodiffusion sonore et à la télévision par voie hertzienne terrestres", de disposer des moyens juridiques lui permettant de "refuser de lancer un appel a candidatures ou de ne pas attribuer toutes les fréquences disponibles lorsqu'il estime que le pluralisme ne l'exige pas ou que la viabilité économique de nouveaux opérateurs n'est pas assurée".

B. L'UNIFORMISATION PRÉALABLE DU MODE DE RECOUVREMENT

• Le paragraphe I du présent article étend les modalités actuelles du recouvrement des redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques qui seront acquittées par les futurs assujettis.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 83 de la loi de finances pour 1992 dispose, dans le 1 du paragraphe III, que les comptables du Trésor sont chargés du recouvrement et du contentieux de ces redevances, dues par les titulaires des autorisations "délivrées en application des articles L.33-1 et L.33-2 du code des postes et télécommunications".

L'abrogation de cette référence, qui vise uniquement les "réseaux ouverts au public" et les "réseaux indépendants", permettra d'étendre le principe du recouvrement par les comptables du Trésor aux autres utilisateurs publics de fréquences radioélectriques que le Gouvernement décidera d'assujettir.

• Le paragraphe II du présent article abroge des dispositions obsolètes de l'article 83 de la loi de finances pour 1992, relatives à l'entrée en vigueur de la modification du mode de recouvrement au 1er janvier 1993.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29 - Relèvement de la limite maximale fixée pour le taux moyen cumulé des prélèvements sur le pari mutuel

Commentaire : le présent article tend à porter de 30,5 % à 32 % le Plafond du taux moyen cumulé des prélèvements effectués chaque année sur les sommes engagées au pari mutuel, afin de tenir compte de l'instauration de la CSG au taux de 3,4 % sur une fraction de ces sommes par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

I - LES PRÉLÈVEMENTS EXISTANTS SUR LE PARI MUTUEL

Le quatrième alinéa de l'article unique de la loi n° 57-837 du 26 juillet 1957 pose le principe d'un plafonnement du taux moyen cumulé des prélèvements sur le pari mutuel par rapport au montant global des sommes engagées.

L'article 36 de la loi de finances rectificative pour 1995 du 30 décembre 1995 a porté ce taux plafond de 30 % à 30,5 %, en conséquence des modifications qu'il apportait par ailleurs aux prélèvements opérés sur le pari mutuel.

Ces modifications avaient pour but de soutenir les sociétés de courses hippiques, en augmentant de 2,3 points la part du prélèvement proportionnel qui leur est affectée, le prélèvement supplémentaire progressif affecté au budget de l'État étant par ailleurs diminué de 0,3 point.

La structure des prélèvements opérés sur le pari mutuel se présente actuellement comme suit :

1. Le prélèvement proportionnel affecté à divers attributaires et appliqué aux mises. Ses taux sont différenciés en fonction de la nature du pari (pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes) et du lieu où la course est organisée (Paris, région parisienne, province). Son taux global est fixé à 17,5 % et sa répartition est déterminée par voie réglementaire.

D'après le ministère de l'économie et des finances, cette répartition devrait être la suivante en 1996 :

- sociétés de courses : 13,1%

- fonds national des haras et des activités hippiques : 2,52 %

- fonds national pour le développement des adductions d'eau : 1,26%

- fonds national pour le développement du sport : 0,09 %

- fonds national pour le développement de la vie associative : 0,07 %

2. Les prélèvements fiscaux. La TVA au taux de 20,6 % est appliquée à la part de 13,1% du prélèvement proportionnel affectée aux sociétés de courses, soit un prélèvement de 2,7 %. En outre, un droit de timbre au taux de 3,8 % est perçu sur les tickets du pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes.

3. Le prélèvement supplémentaire affecté au budget de l'État et appliqué aux gains.

Le barème de ce prélèvement progresse selon le montant des gains des joueurs. Son rendement est donc sensible au résultat des courses : si les favoris l'emportent, le prélèvement s'applique avec des taux relativement bas à une multitude de gains modiques ; dans le cas inverse, il s'applique avec des taux plus élevés à des gains moins nombreux mais plus importants.

Pour 1996, le produit du prélèvement supplémentaire progressif devrait être de 5,7 % des enjeux.

4. Les prélèvements divers, dont les "gains non réclamés" et les bénéfices sur centimes résultant de l'arrondissement des rapports à l'issue des opérations de répartition.

5. La contribution de remboursement de la dette sociale.

L'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 a instauré la CRDS au taux de 0,5 % sur 70 % des sommes engagées, soit un prélèvement nouveau de 0,3 %.

Au total, le taux moyen cumulé de l'ensemble des prélèvements sur le pari mutuel devrait être très proche en 1996 du plafond de 30,5 % fixé l'an dernier.

Ce plafond avait été déterminé en fonction d'un niveau global de prélèvements alors estimé à 30,2 %. L'instauration non prévue de la CRDS en cours d'année a eu pour effet de saturer ce plafond. C'est en fait la modération conjoncturelle du prélèvement supplémentaire progressif qui garantit son respect en 1996.

II - L'INSTAURATION DE LA CONTRIBUTION SOCIALE GÉNÉRALISÉE SUR LES JEUX

L'article 16 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, en instance de promulgation, prévoit de porter le taux de la CSG de 2,4 % à 3,4 % et de l'étendre aux jeux d'argent de la Française des jeux, du pari mutuel et des casinos.

Pour le pari mutuel, la CSG au taux de 3,4 % sera assise sur 28 % des sommes engagées au pari mutuel sur et hors hippodromes, ce qui correspond à un prélèvement supplémentaire de 0,95 % sur les enjeux.

Le plafond de 30,5 % fixé pour le taux moyen cumulé des prélèvements sur le montant global des sommes engagées au pari mutuel sera ainsi dépassé en 1997. Le présent article propose donc de le relever de 1,5 point, pour le porter à 32 % à compter du 1er janvier 1997.

Le relèvement du plafond proposé est plus important que ne le nécessiterait la stricte prise en compte de la CSG. Il convient en effet de laisser une marge pour les fluctuations spontanées du prélèvement supplémentaire progressif, qui a été exceptionnellement modéré en 1996 en raison de la structure des gains liée aux résultats des courses.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 - Modalités de calcul des émoluments des personnels militaires en service à l'étranger

Commentaire : cet article vise à valider les décisions individuelles relatives à l'indemnité pour charges militaires sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

Le décret n° 68-349 du 19 avril 1968 modifié détermine la rémunération des personnels militaires en service à l'étranger. Il étend au personnel militaire du ministère de la Défense en service à l'étranger les dispositions du décret n° 67-290 du 28 mars 1967. Il précise qu'outre les émoluments fixés par l'article 2 du décret de 1967, les militaires perçoivent, le cas échéant, certaines indemnités versées en métropole et, notamment l'indemnité pour charges militaires (ICM), destinée à compenser les charges provoquées par la forte mobilité et les astreintes particulières du personnel militaire. Cette indemnité, en application du décret du 19 avril 1968, est allouée au taux de base, sans addition des divers suppléments pour charges familiales ; cette restriction est motivée par le montant, relativement élevé, de l'indemnité de résidence à l'étranger.

A la suite de recours engagés par des militaires dont la demande de versement de l'ICM au taux plein avait provoqué une réponse négative de l'administration, le Conseil d'État a jugé (trois arrêts en date du 23 novembre 1994) qu'il convenait d'interpréter strictement les termes de l'article premier du décret n° 59-1193 du 13 octobre 1959 fixant le régime de l'ICM au motif que ce décret précise que l'ICM constitue "un accessoire permanent de la solde mensuelle" sans contenir "aucune disposition relative aux conditions auxquelles serait subordonné le versement de cette indemnité". La Haute Assemblée a donc estimé que l'ICM devait être versée dans les mêmes conditions et au même taux que la solde quel que soit le lieu de la résidence, tout en relevant un vice de forme en ce qui concerne un décret modifiant le décret initial de 1968.

Le décret n° 95-518 du 4 mai 1995 a modifié le décret précité du 13 octobre 1959 en supprimant toute qualification de l'ICM en tant qu'accessoire permanent de la solde mensuelle. Toute possibilité de recours fondé sur ce motif disparaît donc, pour l'avenir. Toutefois, l'interprétation donnée par le Conseil d'État laisse ouverte une possibilité de recours pour la période s'étendant jusqu'au 5 mai 1995. Compte tenu du nombre de requérants potentiels, le montant total des sommes qui seraient à payer est estimé à plus de 500 millions de francs. D'où la disposition figurant dans cet article 30 du projet de loi de finances rectificative.

Le niveau des rémunérations servies aux militaires en service à l'étranger paraît, en effet, justifier le maintien des modalités actuelles de versement des primes et indemnités, y compris celle de l'indemnité pour charges militaires.

On note toutefois que, pour la troisième année consécutive, le Parlement est saisi d'une validation législative -procédé qui devrait être exceptionnel- au sujet d'un contentieux sur la rémunération des militaires.

La multiplication des recours tout comme les validations législatives sont dues à la complexité des textes régissant le régime indemnitaire des Personnels militaires. Un réexamen d'ensemble de ce régime paraît donc nécessaire pour éviter à l'avenir toute difficulté d'application et d'interprétation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 (NOUVEAU) - Augmentation du prélèvement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie sur le produit de la taxe sur les déchets

Commentaire : le présent article a pour objet de compenser pour l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) la diminution des subventions de fonctionnement de cet établissement public en provenance du budget de l'État.

Le présent article prévoit d'inscrire dans la loi le prélèvement pour frais de gestion au profit du fonds de modernisation de la gestion des déchets, géré par l'ADEME, sur la taxe perçue au titre des installations de stockage de déchets ménagers et assimilés et sur la taxe perçue au titre des installations d'élimination de déchets industriels spéciaux. Cet article confère donc une valeur législative à ce prélèvement dont le fondement juridique repose actuellement sur le décret n° 93-745 du 29 mars 1993, modifié par l'article premier du décret n° 96-391 du 10 mai 1996.

Le présent article prévoit en outre la fixation, par arrêté conjoint des ministères de l'environnement et du budget, " chaque année, à compter du 1er janvier 1996" du taux de prélèvement sur le produit des taxes sur les déchets décrites au paragraphe précédent, "dans la limite de 8 % " de leur produit brut. Or, le décret n° 93-745 du 29 mars 1993, modifié par l'article premier du décret n° 96-391 du 10 mai 1996, prévoit que le montant de ce prélèvement "est de 5,75 % en 1995, de 5,5 % en 1996, de 5,25 % en 1997 et de 5% à compter du 1er janvier 1998".

Le dispositif proposé a pour objectif de permettre à l'ADEME de surmonter le déséquilibre actuel de son budget de fonctionnement en raison, notamment, de la diminution des subventions de fonctionnement de l'État. La commission des finances a cependant considéré qu'une telle mesure traduisait néanmoins de réels problèmes de gestion de cette agence.

A cet égard, elle a considéré anormal et excessif de pérenniser cette ressource dans une limite de taux (8 %) aussi élevée.

Elle a estimé en effet qu'au regard des interrogations soulevées par la gestion financière de cette agence, le législateur ne pouvait se dessaisir de tout pouvoir d'appréciation pour l'avenir en acceptant le caractère permanent de cette disposition.

En conséquence, la commission a décidé de rejeter cet article.

Décision de la commission : votre commission a décidé de rejeter cet article.

ARTICLE 32 (NOUVEAU) - Modification de la date d'entrée en vigueur des allégements de cotisations familiales applicables dans les zones de revitalisation rurale

Commentaire : le présent article a pour objet de substituer à la date du 1er janvier 1995, prévue par l'article 59 de la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 pour l'entrée en vigueur d'allégements de cotisations d'allocations familiales spécifiques aux zones de revitalisation rurale, celle de la publication du décret d'application de cet article de la loi d'orientation.

Cet article qui résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté, en séance, par le Gouvernement, a pour objet de modifier la date d'entrée en vigueur des allégements de cotisations familiales au sein des zones de revitalisation rurale (ZRR).

Cette modification de la date d'entrée en vigueur de ces allégements de cotisations d'allocations familiales constitue un retour contestable sur la "chose votée".

I. - UN REPORT DE PLUS D'UN AN DE L'ENTREE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF D'ALLEGEMENT

L'article 59 de la "loi Pasqua" d'aménagement du territoire prévoit en effet que ces allégements, applicables dans les ZRR, entrent en vigueur " à compter du 1er janvier 1995". Or, la disposition votée par l'Assemblée nationale supprime la mention de cette date et y substitue une référence à "l'institution desdites zones par décret".

A cet égard, il convient de noter que le décret d'application (n° 96-119) précisant la définition et délimitant les zones de revitalisation rurales n'a été pris que le 14 février 1996.

En conséquence, cette modification équivaut à reporter de plus d'un an l'entrée en vigueur de ces allégements de cotisations d'allocations familiales prévus par le législateur.

II. - UN RETOUR SUR LA VOLONTE DU LEGISLATEUR

Un tel report paraît contestable dans la mesure où la volonté du législateur se trouve partiellement mise en échec par le caractère tardif de la publication de ce décret.

C'est en effet une analyse particulièrement restrictive qui a conduit le Gouvernement à retenir cette solution car l'entrée en vigueur de ces allégements au 1er janvier 1995 est non seulement prévue par la loi, mais aussi parfaitement légitime.

Il ne fait en effet aucun doute que la volonté du législateur était de conférer à ces dispositions un caractère rétroactif. Les critères objectifs de la définition des territoires constituant des ZRR, inscrits à 1 article 1465 A du code général des impôts, ont d'ailleurs été prévus dès l'origine par l'article 52 de la loi d'orientation du 4 février 1995.

En application de cet article, les ZRR comprennent les communes appartenant aux territoires ruraux de développement prioritaire et situées soit dans les arrondissements dont la densité démographique est inférieure ou égale à trente-trois habitants au kilomètre carré, soit dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à trente et un habitants au kilomètre carré, dès lors que ces arrondissements ou cantons satisfont également à l'un des trois critères suivants :

- le déclin de la population totale ;

- le déclin de la population active ;

- un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale.

Elles comprennent également les communes situées dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à cinq habitants au kilomètre carré.

La délimitation des périmètres de ces zones constituait donc pour le pouvoir réglementaire une compétence liée, cet ensemble devant cependant faire l'objet d'une procédure de notification préalable auprès de la commission européenne.

Cette procédure a débouché sur un accord de la commission donné à la fin du mois d'août 1995, ce qui permettait, après consultation du comité des finances locales, de publier ledit décret d'application dans un délai raisonnable.

Or, le comité des finances locales a rendu son avis le 6 février 1996 et le décret susmentionné n'a en conséquence été publié que le 15 février 1996.

Une lenteur incontestable a donc pu être constatée pour la mise en oeuvre des prescriptions du législateur. Votre commission des finances ne peut en conséquence qu'exprimer ses plus vives réserves sur l'objectif du présent article.

En effet, seule l'importance de l'enjeu financier que recouvre la disposition adoptée par l'Assemblée nationale peut justifier un tel retour sur la volonté du législateur.

III. - UN ENJEU FINANCIER IMPORTANT

Selon les indications fournies à votre rapporteur général par le ministère du budget, une application « rétroactive » de cette mesure, représenterait cependant une charge supplémentaire de 500 millions de francs pour les finances publiques.

C'est donc uniquement en raison de sa volonté de ne pas porter atteinte à l'effort de réduction des déficits publics engagé par le Gouvernement que votre commission des finances vous propose de ne pas revenir sur cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 (NOUVEAU) - Extension du bénéfice des soutiens du fonds de péréquation des transports aériens

Commentaire : l'objet de l'article est double :

• rendre éligibles aux soutiens du fonds les compagnies ayant exploité des liaisons en 1995, même si les obligations de service public et l'appel d'offres européen n'ont pas été publiés avant le 30 avril 1996 et si cette publication est intervenue au plus tard le 31 juillet 1996,

• étendre cette faveur transitoire aux compagnies ayant exploité des liaisons en 1996 dans les mêmes conditions et sous les mêmes réserves.

Institué par l'article 35 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 dans les conditions prévues par la loi de finances pour 1995, le fonds de péréquation des transports aériens, qui verse des concours permettant d'équilibrer les résultats financiers des liaisons "d'aménagement du territoire", a connu, pour une série de motifs, des débuts laborieux si bien qu'il n'a enregistré aucune dépense en 1995.

C'est pourquoi, à l'occasion de l'examen de la loi relative aux transports, fut mis en place courant 1996 un régime transitoire permettant aux entreprises ayant exploité des liaisons aériennes éligibles aux concours du fonds de bénéficier des versements du fonds pour équilibrer leur gestion en 1995.

Cette faveur était toutefois conditionnée à la publication des obligations de service public et de l'appel d'offres européen exigé par l'article 4 du règlement CEE n° 2408/92 avant le 30 avril 1996.

Compte tenu de la complexité des procédures en cause, certains retards ont été constatés. C'est pourquoi il est proposé de repousser à la date du 31 juillet 1996 au plus tard le terme en-deçà duquel, la condition exigée Par nos engagements européens étant satisfaite, les compagnies aériennes seront éligibles aux interventions du fonds pour leur gestion 1995 et 1996.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 (NOUVEAU) - Validation d'une délibération de l'assemblée territoriale de Polynésie française

Commentaire : cet article, issu d'un amendement, approuvé par le Gouvernement, présenté par M. de Rocca Serra, tend à conférer une validité législative à la délibération modifiée du 8 décembre 1994 de l'assemblée territoriale de la Polynésie française et aux impositions perçues par ce territoire en application de cette délibération.

Rappelons qu'en application de l'article 10 de la loi d'orientation du 5 février 1994, le territoire de la Polynésie française a entrepris une importante réforme de son dispositif de protection sociale.

Il a été décidé que le financement de ce régime serait assuré par des concours publics et par la "contribution de solidarité territoriale" dont la mise en place s'est heurtée à des difficultés au cours des années 1994 et 1995.

Comme nous le rappelait, dans son Avis présenté au nom de la commission des Lois sur les crédits des Territoires d'Outre-mer pour 1996, notre excellent collègue Jean-Marie Girault, le tribunal administratif de Papeete a annulé, le 29 juillet 1994, la délibération de l'assemblée territoriale adoptée en juin 1993 instituant la "contribution de solidarité territoriale", au motif qu'en prévoyant des modalités de calcul de l'imposition différentes pour les salariés et pour les non-salariés, cette décision méconnaissait le "principe de l'égale répartition, selon leurs facultés contributives, des charges publiques entre les citoyens.»

En appel, le Conseil d'État, par un arrêt du 30 juin 1995, a confirmé le jugement du tribunal administratif.

Face aux tensions sociales suscitées par la décision du tribunal administratif de Papeete, le Gouvernement du territoire s'est employé à recréer une "contribution de solidarité territoriale".

Le 7 septembre 1994, l'assemblée territoriale réunie en session extraordinaire approuvait ainsi l'institution d'une nouvelle contribution. Mais le tribunal administratif devait, cette fois encore, annuler cette délibération au motif qu'elle avait été prise en dehors de la période de session.

Le gouvernement du territoire n'a pas souhaité, cette fois, interjeter appel de cette décision.

A la suite de l'arrêt du Conseil d'État, il a fallu procéder à la restitution des sommes perçues au titre des décisions annulées, ce qui a constitué une charge pour le territoire. Signalons que l'État a dû assurer la compensation de ce remboursement.

Une nouvelle "contribution de solidarité territoriale", dite "contribution de solidarité territoriale 3" a ainsi été instaurée par une autre délibération du 8 décembre 1994.

C'est à cette délibération qu'il nous est demandé de conférer une valeur législative afin d'éviter une nouvelle annulation. Certes, on pourra peut-être contester la régularité juridique de cette mesure puisque depuis la réforme de la Constitution de 1992, les règles concernant l'organisation particulière des territoires d'Outre-mer relèvent de la loi organique et que la consultation préalable de l'assemblée territoriale devrait vraisemblablement être requise.

Rappelons en effet que l'article 3 de la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 a modifié la rédaction des deux derniers articles de l'article 74 de la Constitution aux termes duquel

"Les territoires d'Outre-mer de la République ont une organisation Particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République".

Les statuts des territoires d'Outre-mer sont fixés par des lois organiques qui définissent, notamment, les compétences de leurs institutions Propres, et modifiés, dans la même forme, après consultation de l'assemblée territoriale intéressée.

Les autres modalités de leur organisation particulière sont définies et modifiées par la loi après consultation de l'assemblée territoriale intéressée.

Néanmoins, des raisons d'opportunité et des considérations supérieures d'ordre social commandent sans doute d'accepter ce compromis.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 12 décembre 1996, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Alain Lambert , rapporteur général, à l'examen du projet de loi n° 125 (1996-1997) de finances rectificative pour 1996.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a d'abord rappelé que le projet de loi s'inscrivait dans le cadre d'une révision de la croissance économique par rapport aux prévisions initiales qui tablaient sur une croissance du produit intérieur brut (PIB) de 2,8 %, reflétant alors le consensus des instituts de prévision, alors que la croissance devrait être de l'ordre de 1,2-1,3%, en retrait de 1,5 point par rapport aux prévisions du budget économique de septembre 1995.

Il a indiqué que l'activité en 1996 était décevante et déconcertante Puisqu'elle variait très fortement d'un trimestre à l'autre et que, surtout, contre toute attente, elle était tirée par la consommation des ménages.

Il a observé qu'il n'était pas certain que ce phénomène, rendu possible dans un contexte de quasi-stabilisation du revenu disponible des ménages, par une baisse sensible de leur taux d'épargne, perdure en 1997.

Il a alors relevé que, malgré une amélioration sensible de leur situation financière, les entreprises avaient exercé une influence négative sur la croissance en raison de l'absence de reprise de l'investissement.

Il a cependant souligné que les dernières informations conjoncturelles étaient de nature à laisser espérer une "interruption" de ces influences négatives, car l'investissement paraissait plus dynamique.

Il a alors tiré les conséquences de la révision de la croissance, indiquant qu'elle avait rendu plus ardue la réduction du déficit budgétaire en 1996 et que, dans ces conditions, il était remarquable que l'objectif de déficit nominal soit tenu, même si la part du déficit dans le produit intérieur brut devrait être un peu supérieure à l'objectif et qu'elle confirmait que notre économie restait en-dessous de sa croissance potentielle, ce qui ne manquait pas d'avoir des conséquences très défavorables sur l'emploi.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a alors présenté les recettes du projet de loi de finances rectificative. Il a remarqué qu'au terme de ce collectif, les recettes du budget général s'accroîtraient de 4,7 % par rapport à 1995, contre 4,1 % initialement prévus.

Il en a conclu que la pression fiscale de l'État s'accroîtrait de 0,5 point de produit intérieur brut par rapport à 1995 -soit moins qu'escompté-puisque l'augmentation de la pression fiscale devait représenter près de 0,8 point du produit intérieur brut, et que cette hausse équivalait à la presque totalité de la réduction de la part du déficit budgétaire dans le produit intérieur brut.

Il a alors rappelé que la moins-value de recettes fiscales de l'ordre de 19 milliards de francs était, comme annoncé au moment du débat d'orientation budgétaire, due aux recettes de TVA révisées à la baisse pour 22,1 milliards de francs, les autres recettes fiscales s'accroissant, elles, par rapport aux prévisions et, en particulier, l'impôt sur les sociétés.

Puis, il a fait observé que les moins-values de recettes fiscales étaient compensées par une hausse de la contribution des recettes non fiscales de 21,6 milliards de francs et que ce supplément de recettes provenait, pour le tiers des reversements, de la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE) et d'un ensemble de prélèvements divers au rang desquels devait être souligné un versement supplémentaire du fonds de réserve de l'épargne populaire, de 2,2 milliards de francs.

Il a, enfin, indiqué que la révision à la baisse des prélèvements sur recettes, imputable pour 7,8 milliards de francs à la diminution de la contribution française au budget européen, contribuait à l'accroissement du total des recettes du budget général de 7,6 milliards de francs par rapport aux prévisions et qu'en définitive, la contribution de l'ensemble des recettes du budget général à la diminution du déficit public dans le PIB pouvait être estimée à 0,29 point de produit intérieur brut sur un total de 0,56 point.

Il a alors précisé que le solde de ce remboursement devait être trouvé, d'abord dans les comptes spéciaux du Trésor, dont la charge nette se trouvait améliorée de 6,8 milliards de francs, grâce essentiellement à l'évolution du compte d'avances sur impositions locales, et dans l'évolution des dépenses.

A leur sujet, il a observé que, de la loi de finances initiale au projet de loi de finances rectificative, l'évolution des charges nettes du budget se traduisait par une très légère augmentation de + 0,9 % qui résultait, d'une part, des mouvements de crédits inscrits dans le présent collectif et, d'autre part, des deux décrets d'avance et des deux arrêtés d'annulation pris au mois d'avril et au mois de septembre derniers.

Il a rappelé que dans le présent projet de loi de finances rectificative, les ouvertures de crédits s'élevaient à 41,47 milliards de francs et que les plus importantes d'entre elles concernaient :

- pour 4,94 milliards de francs, les dotations en capital aux entreprises publiques ;

- pour 4,7 milliards de francs, les aides personnelles au logement ;

- pour 2,2 milliards de francs, l'écrêtement des départements surfiscalisés ;

- pour 2 milliards de francs, la sortie du dispositif de prime à la reprise des véhicules anciens ;

- pour 1,2 milliard de francs, les besoins de la défense au titre des opérations extérieures ;

- pour 1,1 milliard de francs, la contribution de l'État au financement des transports collectifs en Île-de-France ;

- et pour 1,12 milliard, la subvention d'investissement au centre national d'études spatiales.

Il a alors rappelé que les annulations associées à ces ouvertures s'élevaient à 25,35 milliards de francs et qu'outre les remboursements et dégrèvements d'impôts, elles concernaient principalement :

- la charge de la dette du fait de la baisse des taux d'intérêt à court terme, pour près de 5 milliards de francs ;

- une économie de constatation au budget du logement sur les dépenses relatives au réaménagement des prêts d'accession à la propriété (PAP) de 765 millions de francs ;

- l'annulation de 200 millions de francs sur les crédits du patrimoine monumental.

Il a enfin indiqué que les décrets d'avance et arrêtés d'annulation du 10 avril et du 26 septembre derniers avaient procédé à des mouvements ayant pour résultat un accroissement des charges de 2,88 milliards de francs et qu'au total, les dépenses de l'exercice 1996 s'élevaient à 1.617 milliards de francs en augmentation de 0,9 % par rapport à la loi de finances initiale et de 2,2 % par rapport au budget de 1995.

Il a remarqué qu'en conséquence de ces variations de dépenses et de recettes, le déficit du budget pour 1996 s'accroîtrait de 179 millions de francs et atteindrait 287.99 milliards de francs.

Il est enfin brièvement revenu sur le problème des dotations en capital aux entreprises publiques, pour souligner que le projet de loi de finances rectificative, par diverses techniques budgétaires, aboutissait à porter à près de 36.1 milliards de francs l'ensemble de ces dotations.

Enfin, le rapporteur général a indiqué que les renseignements nécessaires à l'identification des entreprises bénéficiaires avaient été fournis par le ministre, il a alors informé la commission des différents apports versés aux entreprises publiques.

M. Yann Gaillard a alors appelé l'attention de la commission sur deux aspects du projet de loi. Il a d'abord rappelé que les versements pour 1996 au bénéfice de l'établissement public de financement et de restructuration constitué dans le cadre du plan de redressement du Crédit lyonnais ne permettaient pas de commencer à provisionner les pertes en capital, éventuelles mais probables, sur les actifs pris en charge et ne correspondaient tout au plus qu'à la couverture des charges d'intérêt de l'établissement d'ailleurs récemment alourdies à la demande du Crédit lyonnais.

Il a ensuite indiqué que l'amélioration de la charge nette du compte d'avances sur impositions locales en 1996 aurait pour conséquence une détérioration du solde de ce compte en 1997 et que, de ce fait, le redressement du solde des comptes spéciaux du Trésor dans le projet de loi de finances pour 1997 devait être jugé comme largement optique.

La commission a alors procédé à l'examen des articles du projet de loi.

Sur proposition de M. Alain Lambert, rapporteur général, la commission a adopté sans modification l'article premier (prélèvements exceptionnels sur les réserves de l'office des migrations internationales), l'article 2 (prélèvements exceptionnels sur le fonds alimenté par la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat), l'article 3 (affectation du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle au budget général de l'État en 1996), l'article 4 (modification des conditions d'affectation des recettes de cessions de participations publiques), l'article 5 (équilibre général), l'article 6 (dépenses ordinaires des services civils - Ouvertures), l'article 7 (dépenses en capital des services civils - ouvertures), l'article 8 (dépenses ordinaires des services militaires - ouvertures) et l'article 10 (ouverture de crédits au titre des comptes d'affectation spéciale).

M. Michel Charasse a alors souhaité connaître la liste des pays n'ayant pas réglé leurs contributions à l'Organisation des Nations Unies.

Ensuite, la commission a adopté sans modification l'article 11 (comptes d'avances du Trésor -ouvertures), l'article 12 (ratification des crédits ouverts par décrets d'avances) et l'article 13 (modification de la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle).

Ensuite, M. Alain Lambert, rapporteur général, a consulté la commission sur l'article 13 bis (extension de la qualité d'ancien combattant aux engagés volontaires aux côtés de l'armée républicaine espagnole).

M. Roland du Luart a souhaité connaître le nombre de bénéficiaires potentiels et le coût de cette mesure, puis il s'est inquiété sur les inégalités de traitement que pourrait provoquer cette mesure entre les anciens combattants.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé entre 80 et 200 le nombre de cartes d'ancien combattant pouvant être attribuées, pour un coût n'excédant pas 500.000 francs.

M. Jacques-Richard Delong s'est déclaré très hostile à cette disposition dans la mesure où la qualité d'ancien combattant devait être réservée aux combattants des guerres dans lesquelles la France était engagée.

M. Michel Charasse a fait remarquer que cette mesure ne concernait qu'un faible nombre de personnes, beaucoup d'entre elles ayant, par ailleurs, obtenu la carte d'ancien combattant à d'autres titres. Cette initiative Présidentielle ne peut donc pas être interprétée comme une volonté d'élargir les conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant. Elle a pour objectif de permettre aux anciens engagés des brigades internationales de bénéficier des actions sociales de l'office national des anciens combattants (ONAC). Il a aussi précisé que l'attribution de cette carte n'était pas systématique puisque chaque demande serait examinée par la commission nationale de la carte.

Enfin, il a proposé de préciser que la carte d'ancien combattant Pouvait être délivrée à titre exceptionnel.

M. Auguste Cazalet a déclaré que cette mesure suscitait des réactions très négatives chez certains anciens combattants.

Sur proposition de M. Christian Poncelet, président, la commission a alors réservé son vote jusqu'à sa prochaine réunion.

Ensuite, la commission a adopté sans modification l'article 14 (modalités de déduction des provisions d'égalisation constituées par les entreprises d'assurance).

Puis, elle a adopté un amendement de suppression de l'article 14 bis (plafonnement de l'exonération de l'impôt sur le revenu dont bénéficient les produits afférents aux titres non cotés placés dans un plan d'épargne en actions).

Après l'article 14 bis, la commission a adopté quatre articles additionnels dont l'objet est respectivement de déduire des droits de mutation à titre gratuit les résultats des entreprises individuelles soumises au régime des bénéfices non commerciaux, de neutraliser le résultat du transfert d'un compte titres de participation à un compte titres de placement et inversement, en cas de cession réalisée à l'intérieur d'un groupe fiscal ou de fusion, d'étendre l'abattement de 100.000 francs sur les droits de mutation aux descendants-donataires des petits-enfants décédés du donataire et, enfin, de supprimer l'obligation de détention des titres pendant cinq ans pour bénéficier du droit d'enregistrement de 500 francs sur les apports, en cas d'option des sociétés civiles professionnelles à l'impôt sur les sociétés.

Par ailleurs, la commission a adopté sans modification l'article 15 (unification de l'assiette de la taxe de publicité foncière pour l'ensemble des contrats de crédit-bail), l'article 16 (création d'une taxe additionnelle à la redevance sanitaire d'abattage), l'article 17 (adaptation au droit communautaire du régime fiscal d'accises des vins naturellement doux) et l'article 17 bis (régime fiscal des vins doux naturels).

Ensuite, sur proposition de M. Alain Lambert, rapporteur général, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article. additionnel après l'article 17 bis dont l'objet est d'étendre aux exploitants agricoles soumis au régime réel simplifié certaines mesures de simplification pour le calcul de leur bénéfice.

Puis, la commission a adopté les paragraphes I et II de l'article 18 (modalités de contrôle des personnes physiques non domiciliées fiscalement en France). En revanche, la commission a réservé son vote sur le troisième paragraphe de cet article, dans l'attente de précisions supplémentaires de la part du Gouvernement.

Sur proposition de M. Alain Lambert, rapporteur général, la commission a adopté sans modification l'article 19 (précision de la période de référence pour les exonérations et réductions en matière de taxe professionnelle).

Concernant l'article 19 bis relatif à l'extension de la faculté de perception de la taxe sur les fournitures d'électricité aux communautés de ville, la commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

La commission a également adopté l'article 19 ter (plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée dans les groupements à fiscalité additionnelle), modifié par un amendement de précision.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a ensuite présenté l'article additionnel après l'art icle 19 ter, dont l'objet est de rendre éligibles au fonds de compensation pour la taxe à la valeur ajoutée les établissements de coopération intercommunale pour les travaux de voirie, entrant dans leur champ de compétence, effectués en 1996.

Après les interventions de MM. Roland du Luart, Michel Mercier Michel Charasse, la commission a adopté cet amendement. Puis, la commission a adopté sans modification l'article 20 portant validation des impositions directes locales au profit du département de la Haute-Corse. A cet égard, M. Michel Charasse a regretté le dysfonctionnement du contrôle de légalité dans ce département.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 21 (base gale de certaines dispositions fiscales), l'article 22 (revalorisation du taux de contribution au fonds commun des accidents du travail agricole), et l'article 22 bis (prorogation du régime d'exonération d'impôt sur les sociétés au titre des activités nouvelles entreprises dans les DOM).

A l'article 22 ter (application du taux réduit de la TVA aux billets d'entrée donnant accès à des établissements de spectacle servant des consommations à titre facultatif), elle a adopté un amendement rédactionnel.

Puis, elle a adopté, sans modification, l'article 22 quater (prorogation régime spécial d'impôts sur les sociétés applicable aux sociétés de cherche et d'exploitation minière dans les départements et territoires d'outremer).

A l'article 22 quinquies, qui instaure des sanctions pour défaut acquittement du droit de quai à Saint-Barthélémy, le rapporteur général a proposé quatre amendements rédactionnels.

M. Yann Gaillard a fait remarquer que le régime fiscal appliqué à l'île de Saint-Barthélemy soulevait de nombreuses difficultés.

La commission a adopté l'article 22 quinquies ainsi amendé, ainsi que l'article additionnel après l'article 22 quinquies (rectification d'une incohérence rédactionnelle dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997).

M. Christian Poncelet, président, a souligné, à ce sujet, qu'il serait opportun qu'à l'avenir la commission soit saisie au fond pour l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, pour sa partie "recettes".

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 2 3 (autorisation de remises de dettes des pays les plus pauvres) et elle a confirme la suppression intervenue à l'Assemblée nationale de l'article 24 (apurement des opérations de réparation des ports détruits par faits de guerre).

Elle a également adopté sans les modifier les articles 25 (prorogation du régime spécifique des cessions immobilières de la défense), 26 (régime des intérêts moratoires des marchés publics antérieurs au 19 décembre 1993), 27 (transfert à l'État des biens, droits et obligations de la caisse française des matières premières), 28 (modalités de recouvrement des redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques), 29 (relèvement de la limite maximale fixée pour le taux moyen cumulé des prélèvements sur le pari mutuel) et 30 (modalités de calcul des émoluments des personnels militaires en service à l'étranger).

Ensuite, le rapporteur général a présenté l'article 31 (augmentation du prélèvement de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie sur le produit de la taxe sur les déchets).

M. Michel Mercier a regretté que l'augmentation du prélèvement sur la taxe sur les déchets serve à compenser la diminution des subventions de fonctionnement du ministère de l'environnement.

M. Paul Loridant a par ailleurs critiqué le système de redistribution qui résultait de cet article.

La commission a alors repoussé cet article.

Elle a ensuite adopté l'article 32 (régime des cotisations d'allocations familiales dans les zones de revitalisation rurale), l'article 33 (régime transitoire de compensation financière pour les transporteurs aériens) et l'article 34 nouveau (validation législative des impositions instituées par l'Assemblée de la Polynésie française.

La commission a alors approuvé le projet de loi ainsi amendé, à l'exception des dispositions réservées.

* ⁽²⁾ Il faut toutefois noter que les économistes s'accordent, en général, à dire que le niveau des taux d'intérêt n'a guère d'influence décelable sur le volume de l'épargne des ménages.

* ⁽³⁾ Facteur de pertes de compétitivité pour ces secteurs, la baisse de l'investissement est aussi une conséquence directe d'une dégradation de leur situation elle-même liée à une chute de leur compétitivité internationale comme le démontrent les branches du textile, du bois ou du papier.

* ⁽⁴⁾ Elles ont d'autant moins cette ambition que, curieusement, l'estimation initiale des recettes pour 1996 reposait, semble-t-il, sur un taux de croissance de l'ordre de 1,8%, inférieur de 1 point aux estimations retenues pour le cadrage économique du budget.

* ⁽⁵⁾ Elles ont d'autant moins cette ambition que, curieusement, l'estimation initiale des recettes pour 1996 reposait, semble-t-il, sur un taux de croissance de l'ordre de 1,8%, inférieur de 1 point aux estimations retenues pour le cadrage économique du budget.

* ⁽⁶⁾ Cette taxe est compensée par une hausse à due concurrence des recettes du compte d'avances sur impôts locaux.

* ⁽⁷⁾ Cette observation repose sur un raisonnement purement comptable.

* ⁽⁸⁾ Notre participation à l'ONUST (surveillance de la trève Israel/Syrie), paar exemple, remonte à 1948, celle à la F1NUL (Liban) à 1978.

* ⁽⁹⁾ Voir pour commentaire, rapport n° 86 (1996-1997), Annexe 7 de M. René Ballayer, rapporteur spécial

* ⁽¹⁰⁾ Établissement public de restructuration et de defaisance qui constitue la structure de de/aisance du Comptoir des entrepreneurs.

* ⁽¹¹⁾ Caisse nationale de crédit foncier dont la création est envisagée mais pas encore décidée.

* ⁽¹²⁾ Après déduction de 480 millions de francs destinés à couvrir les frais de fonctionnement du service de la redevance, mais avant le prélèvement de la TVA.

* ⁽¹³⁾ Rapport Assemblée nationale n° 3181 du 28 novembre 1996.

* ⁽¹⁴⁾ Rapport Sénat n° 86, annexe 8, du 21 novembre 1996

* ⁽¹⁵⁾ L'Assemblée nationale a apporté sur ce point un amendement rédactionnel judicieux sur proposition de sa commission des finances

* ⁽¹⁶⁾ Assemblée nationale n° 3181 - 28 novembre 1996 - Tome I - PP. 139 à 143.

* ⁽¹⁷⁾ Les entreprises doivent, pour les titres transférés, joindre à la déclaration de résultats de l'exercice du transfert et des exercices suivants un état conforme au modèle fourni par l'administration, faisant apparaître, pour chaque catégorie de titres de même nature, la date de transfert, le nombre et la valeur des titres transférés, le montant de la plus-value ou de la moins-value et le régime d'imposition qui lui est applicable, à cette date, le montant des provisions constituées avant ou après le transfert et le montant de ces provisions qui a été rapporté au résultat imposable.

* ⁽¹⁸⁾ Article 57 de la loi n°95-115 du 4 février 1995.

* ⁽¹⁹⁾ Voir l'arrêté du 24 juin 1994 (Journal officiel du 25 juin 1994), modifié par l'arrêté du 3 octobre 1996 (Journal officiel du 6 octobre 1996). Depuis le décret n° 94-520 du 24 juin (Journal officiel du 25 juin 1994), la redevance sanitaire d'abattage est perçue à la carcasse et non plus au kilogramme de viande. A titre d'exemple : 30 francs pour les gros ovins, 12 francs pour les veaux, 5,8 francs pour les porcins, 0,070 francs pour les canards, 0,145 franc pour les dindes.

* ⁽²⁰⁾ soit 0,01 écu par animal de moins de 2 kg, 0,02 écu entre 2 kg et 5 kg, 0,04 écu au-delà.

* ⁽²¹⁾ soit 0,5 écu par animal de moins de 25 kg et 1,30 écu au-delà.

* ⁽²²⁾ soit 0,175 écu par animal de moins de 12 kg, 0,35 écu par animal de 12 à 18 kg et 0,5 écu au-delà.

* ⁽²³⁾ Comme le fait observer avec tact la commission des finances de l'Assemblée nationale, la directive du 26 juin 1996 range les "mammifères terrestres", dont font partie les sangliers, dans la catégorie des "viandes de lapins et de petit gibier à plume et à poil". Les sangliers français n'étant ni des lapins, ni du petit gibier à poil et encore moins à plume, la présentation donnée dans le cadre du présent commentaire d'article rétablit, en ce qui concerne les animaux visés une classification plus appropriée.

* ⁽²⁴⁾ Il s'agit en pratique des Sauternes, Monbazillac...

* ⁽²⁵⁾ Vins de Samos et de Malaga essentiellement.

* ⁽²⁶⁾ Titre alcoométrique.

* ⁽²⁷⁾ Le Conseil d'État s'est toujours refusé à se référer à l'article L.12 du livre des procédures fiscales, inventé de toutes pièces lors de la codification des dispositions fiscales. En effet, cet article ne trouve sa source dans aucune disposition législative mais seulement dans la définition donnée par le ministre lors du débat parlementaire qui a précédé l'adoption de l'article 6 de la loi du 30 décembre 1975.

* ⁽²⁸⁾ Séance du 11 décembre 1993, J.O. Débats du Sénat pages 6050 à 6052.

* ⁽²⁹⁾ En 1992 , les taux à court terme sont restés supérieurs à 10 % en moyenne.