Projet de loi portant ratification de l'ordonnance n°96-782 du 5 septembre 1996 prise en application de la loi n° 96-87 du 5 février 1996 d'habilitation relative au statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements pu

Rapport n° 135 (1996-1997) de M. François BLAIZOT , fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 décembre 1996

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N° 135

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 décembre 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant ratification de l'ordonnance n° 96-782 du 5 septembre 1996 prise en application de la loi n° 96-87 du 5 février 1996 d'habilitation relative au statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics de Mayotte et relatif au statut administratif, douanier et fiscal de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin,

Par M. François BLAIZOT,

Sénateur.

1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président : René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents : Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires : Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 56, 77 et T.A. 31 (1996-1997).

Deuxième lecture : 122 (1996-1997).

Assemblée nationale (10 ^ème législ.) : Première lecture : 3155 , 3167 et TA . 607 .

Départements et territoires d'outre-mer.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 11 décembre sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné en deuxième lecture sur le rapport de M. François Blaizot le projet de loi portant ratification de l'ordonnance n° 96-782 du 5 septembre 1996 prise en application de la loi n° 96-87 du 5 février 1996 d'habilitation relative au statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics de Mayotte et relatif au statut administratif, douanier et fiscal de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Après que le rapporteur se fut félicité de l'adoption conforme par l'Assemblée nationale de l'ensemble des précisions apportées par le Sénat en première lecture au statut des fonctionnaires de Mayotte, il s'est prononcé pour l'adoption des articles additionnels 11 et 12 relatifs au statut administratif, douanier et fiscal des îles de Saint-Barthélemy et Saint-Martin (Guadeloupe), insérés par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Pierre Mazeaud.

Il a estimé que, sous réserve de revenir au texte initial proposé par M. Pierre Mazeaud, ceux-ci constituaient une réponse équilibrée et cohérente aux difficultés créées par les incertitudes constatées dans l'interprétation des textes applicables à ces deux communes.

La commission des Lois, sans préjuger de sa décision au fond, a estimé qu'elle n'était pas en mesure de statuer sur ces dispositions additionnelles et a exprimé le souhait de connaître l'avis de la Commission des Finances sur leurs aspects fiscaux et douaniers. Elle a adopté trois amendements tendant à disjoindre les articles 11 et 12 ainsi qu'à modifier en conséquence l'intitulé du projet de loi.

Sous réserve de ces observations, la commission des Lois a adopté l'ensemble du projet de loi.

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture le projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 96-782 du 5 septembre 1996 portant statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics de Mayotte et relatif au statut administratif, douanier et fiscal de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

En effet, après que le Sénat eut adopté en première lecture neuf amendements tendant à préciser le statut des fonctionnaires de Mayotte, dont les grands traits respectent les principes habituels et remettent en ordre à juste titre la situation des agents publics de cette collectivité territoriale à statut particulier, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements et deux sous-amendements.

Aucun ne concerne les améliorations apportées par le Sénat en première lecture, toutes adoptées conformes par l'Assemblée nationale (articles 2 à 10 du projet de loi).

Deux modifications sont purement rédactionnelles :

- à l'article premier, il s'agit d'une reformulation bénigne de la ratification de l'ordonnance ;

- sur l'intitulé, l'adjonction tire les conséquences de l'insertion de deux articles additionnels relatifs au statut de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Car la principale modification apportée à ce projet de loi relatif à la fonction publique de Mayotte est en effet l'insertion in fine de deux articles 11 et 12 résultant de l'adoption de deux amendements rectifiés puis sous-amendés.

Ces amendements, présentés à titre individuel par M. Pierre Mazeaud, par ailleurs rapporteur du projet de loi au nom de la commission des Lois, et M. Philippe Chaulet ont pour objet, selon leurs auteurs, de « préciser le statut administratif, douanier et fiscal » des communes de Saint-Barthélemy et Saint-Martin (Guadeloupe).

La présentation et le contenu des deux articles additionnels, consacrés respectivement à chacune des communes, sont similaires, sous réserve des différences liées à l'histoire et à la situation actuelle des deux îles : île peu peuplée cédée à la France par la Suède par le traité de 1877 pour Saint-Barthélemy ; île partagée encore aujourd'hui avec les Pays-Bas pour Saint-Martin qui connaît des difficultés liées notamment à l'immigration clandestine et au trafic des stupéfiants.

Ces nouveaux articles 11 et 12 ont été votés par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement, sous réserve de l'adoption de deux sous-amendements présentés par M. Jean-Jacques de Peretti, ministre délégué chargé de l'outre-mer, afin de ne « pas soustraire à l'impôt sur la fortune les résidents à Saint-Martin ou à Saint-Barthélemy » .

S'agissant d'un dispositif élaboré pour consolider des situations complexes résultant des spécificités historiques et géographiques de ces deux communes d'un département d'outre-mer -spécificités qui ne peuvent être rapprochées de celles de Mayotte et méritent un examen approfondi- , la commission des Lois a constaté qu'elle n'était pas en mesure de statuer sur ce sujet dans le cadre du présent projet de loi et a exprimé le souhait de connaître l'avis de la Commission des Finances sur les aspects fiscaux et douaniers des dispositions en cause.

Sans préjudice de la décision qu'elle pourrait prendre sur le fond, une fois qu'elle s'estimerait pleinement informée de la situation réelle de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, la commission a adopté trois amendements tendant à disjoindre les articles 11 et 12 et à modifier en conséquence l'intitulé du texte.

*
* *

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption de ces amendements, la commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.

ANNEXE Compte rendu de la réunion de la commission des Lois

La commission a procédé mercredi 11 décembre 1996, sur le rapport de M. François Blaizot, à l'examen, en deuxième lecture, du projet de loi n° 122 (1996-1997) portant ratification de l'ordonnance n° 96-782 du 5 septembre 1996 prise en application de la loi n° 96-87 du 5 février 1996 d'habilitation relative au statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics de Mayotte et relatif au statut administratif, douanier et fiscal de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

M. François Blaizot, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale, après les articles 2 à 10 adoptés conformes, avait ajouté deux articles additionnels 11 et 12 à l'initiative de M. Pierre Mazeaud, pour préciser le statut administratif, douanier et fiscal des communes de Saint-Barthélemy et Saint-Martin (Guadeloupe).

Bien que ces articles n'aient pas de lien direct avec le projet de loi, le rapporteur a estimé souhaitable de les examiner car ils devraient permettre de clarifier la situation de ces deux îles en confirmant leur régime fiscal de fait ; en les autorisant à exercer dans certains domaines, limitativement énumérés, des compétences du département, de la région et de l'État au travers de conventions leur permettant, le cas échéant, d'établir des réglementions dérogatoires ; et, enfin, en leur donnant la possibilité de créer des redevances propres dont 20 % du produit serait reversé à l'État.

S'agissant de régler des difficultés anciennes, M. François Blaizot, rapporteur, s'est prononcé pour le dispositif initialement prévu par M. Pierre Mazeaud, qui prévoyait l'exonération de l'impôt de solidarité sur la fortune. Il a donc proposé à la commission d'adopter deux amendements revenant à cette exonération, considérant que la cohérence de l'ensemble du dispositif exigeait de traiter l'impôt de solidarité sur la fortune comme les autres impôts directs. Il a estimé que cet ensemble pouvait permettre d'améliorer le bilan des transferts actuels à l'égard de ces deux communes.

M. Jacques Larché, président, a précisé que ces dispositions se présentaient comme une alternative à la transformation de ces communes en collectivités territoriales à statut particulier.

Répondant aux questions de MM. Daniel Hoeffel et Raymond Courrière, M. François Blaizot, rapporteur, a confirmé la difficulté de mesurer le rendement du dispositif fiscal actuel et l'intérêt d'y substituer une fiscalité largement décidée localement avec reversement partiel à l'État. Il a également confirmé les difficultés particulières existant dans l'île de Saint-Martin compte tenu de son partage entre la France et les Pays-Bas.

M. Jean-Jacques Hyest a estimé qu'un débat sur ces questions, qui engagerait l'avenir de ces îles, trouverait une meilleure place dans le cadre de l'examen d'une proposition de loi spécifique.

M. Germain Authié, faisant état d'un déplacement effectué à Saint-Barthélemy au nom de la commission en 1984, a partagé cette analyse en se préoccupant de la vérification de la condition de résidence.

M. Georges Othily s'interrogeant sur l'étendue de possibles transferts de compétences au bénéfice de ces communes, a estimé que seule une loi spécifique pouvait en faire des collectivités territoriales à statut particulier.

En réponse à une question de M. Patrice Gélard sur les raisons pour lesquelles ce problème n'avait pas été réglé par la voie d'un projet de loi, M. Jacques Larché, président, a estimé peu opportun de brider l'initiative parlementaire.

M. Robert Badinter, après avoir partagé l'avis de MM. Jean-Jacques Hyest et Georges Othily, s'est préoccupé de la situation particulière de Saint-Martin en raison des difficultés de contrôle entre la partie hollandaise et la partie française de l'île et au regard des conventions fiscales dont l'application pourrait favoriser indirectement des opérations de blanchiment.

En réponse à M. Jacques Larché, président, M. François Blaizot, rapporteur, a précisé que seuls les biens situés et les activités exercées à Saint-Barthélemy et Saint-Martin seraient susceptibles d'ouvrir aux résidents dans ces deux îles le bénéfice des dispositions fiscales prévues aux articles 11 et 12.

M. René-Georges Laurin a estimé souhaitable de recueillir l'avis de la commission des finances.

Après que M. François Blaizot, rapporteur, et M. Jacques Larché, président, eurent indiqué que le dispositif pouvait permettre de remédier au désordre fiscal constaté à l'heure actuelle, la commission, sans préjuger du fond de la question, a constaté qu'elle n'était pas en mesure de statuer dans le cadre du présent projet de loi sur les articles 11 et 12 et a exprimé le souhait que la commission des finances accepte d'émettre un avis sur les aspects douaniers et fiscaux des articles 11 et 12 du projet de loi.

Elle a adopté trois amendements tendant à disjoindre les articles 11 et 12 et à en tirer les conséquences sur l'intitulé du projet de loi.

La commission a approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.