ANNEXE 3 - Étude d'impact sur l'ordonnance portant statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics de Mayotte
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ÉTUDE D'IMPACT
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Les agents publics constituent à Mayotte un groupe socio-économique très important qui, s'il n'est pas majoritaire, n'en représente pas moins environ un tiers des salariés de l'île et c'est pourquoi le projet d'ordonnance portant statut général des fonctionnaires de Mayotte présente un intérêt majeur.
Il porte sur les agents de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics rattachés.
PROBLÉMATIQUE GÉNÉRALE
I) Les effectifs
a) La collectivité territoriale (19 cantons) occupe à ce jour 3 885 agents répartis selon le tableau (page 4). Ce chiffre est en diminution par rapport à l'année précédente (4 293) du fait de la prise en charge financière progressive par l'Etat des instituteurs ; Il varie en outre au gré des recrutements saisonniers.
• les modalités de recrutement
différent selon les catégories d'agents : les agents
titulaires et auxiliaires (ceux-ci sont en fait des quasi-fonctionnaires) sont
recrutés sur concours, les agents horaires sont recrutés sans
exigence de qualification particulière.
27, rue Oudinot - 75358 PARIS 07 SP - Tél. 53 69 20 00
GUADELOUPE-GUYANE-MARTINIQUE-MAYOTTE-NOUVELLE CALEDONIE-POLYNESIE FRANCAISE-REUNION-SAINT PIERRE ET MIQUELON-TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANCAISES-WALLIS ET FUTUNA
Actuellement, on trouve six catégories d'agents :
* Les agents titulaires sont classés en trois catégories :
- la catégorie I regroupe l'encadrement (équivalent du B métropolitain) ; l'agent doit être titulaire du baccalauréat
- la catégorie II regroupe le personnel d'application (équivalent du C métropolitain) ; l'agent doit être titulaire du BEPC
- la catégorie III regroupe les agents théoriquement titulaires du certificat d'études primaires
La qualification des agents titulaires est donc objectivement en deçà de celle des fonctionnaires métropolitains.
* Il faut rajouter deux catégories d'exécution :
- les agents auxiliaires sont répartis en deux groupes (échelle 1 et 2).
- les journaliers dit "horaires"
* Enfin, comme il n'existe pas de catégorie A, les quelques agents de haut niveau sont recrutés sous contrat. Cette faculté est également utilisée par les autres niveaux.
Il faut souligner que sur l'ensemble des agents employés par la Collectivité Territoriale seul un tiers répond aux conditions de recrutement et de carrière décrit ci-dessus et prévues par l'arrêté préfectoral de 1977.
b) les communes
* Mayotte compte 17 communes dont les plus importantes sont Mamoudzou et Dzaoudzi. Le personnel communal compte 1 010 agents (avec une forte variation saisonnière).
Les statuts pris également par arrêté préfectoral reproduisent ceux de la collectivité territoriale.
A noter qu'il n'y a que 53 fonctionnaires pour 724 agents permanents.
voir le tableau ci- après.
c) les établissements publics
voir le tableau ci-après.
AGENTS PUBLICS DES COLLÉCTIVITÉS
LOCALES DE MAYOTTE
* Collectivité locale 3 885
* Communes 1 010
* Établissements publics 187
------------
5 052
Voir répartition dans tableaux détaillés joints :
PERSONNEL COMMUNAL DE MAYOTTE
Fonctionnaires* 53
Auxiliaires 252
Personnels horaires 350
Contractuels 69
Temporaires/saisonniers* * 146
Contrats emploi-solidarité 140
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Total 1 010
* les catégories I, II et III de la collectivité territoriale sont représentées
** emplois non budgétisés - variables dans le temps.
ETABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX
* Ramassage des ordures ménagères :
- SIVOM Koungou-Mamoudzou - BP 90 - 97600 MAMOUDZOU 53
- SIVOM Petite-Terre - BP 269 - 97610 DZAOUDZI 33
- SICTOM Nord - Route de l'École Primaire - 97650 DZOUMOGNE 42
- SICTOM Sud - 97604 BOUENI 9
* Distribution de l'eau :
- SAEM - Route de Vahibé-Passamainty - 97600 MAMOUDZOU 13
* Gestion du Personnel Communal :
- SMGP - 63, rue de la Pompe - 97600 MAMOUDZOU 7
* Construction des Ecoles :
- SMIAM - 1, rue de l'Hôpital - 97600 MAMOUDZOU 30
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Total 187
EFFECTIFS DU PERSONNEL.
DE LA COLLECTIVITE TERRITORIALE DE MAYOTTE
21 août 1996
II- Le traitement :
a) Les agents de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics rattachés reçoivent un traitement dont l'indice de départ observe l'évolution du SMIC local, fixé par le représentant de l'Etat. Cet alignement a permis d'éviter à Mayotte le décalage vécu ailleurs en entre le secteur privé et la sphère administrative. Son maintien est la condition reconnue pour permettre à Mayotte de maîtriser son développement dans des conditions saines, le régime de majoration ayant été abrogé, à l'occasion du démantèlement de l'ancien TOM des Comores (1976).
Au 1 er janvier 1996, ce parallélisme entre l'emploi public et le marché du travail était respecté.
• salaire minimum mensuel 2 535,20 F
• Indice de départ fonctionnaires
d'exécution 2 558,15 F
Même si ces taux marquent une différence de 40,18 % avec les minima métropolitains ils sont sans commune mesure avec les situations observées dans les pays de la zone Océan Indien (salaire minimum Comores : 400 F).
b) Les carrières actuelles des trois catégories de fonctionnaires et des agents auxiliaires et horaires présentent les fourchettes suivantes (traitement brut)
c) Toutefois, la situation statutaire des agents locaux est fragilisée par un état du droit confus et résultant d'un empilement de réglementation successives et contradictoires.
Le personnel de la collectivité territoriale ne comporte plus, en août 1996, que 1 588 titulaires des trois catégories instituées à l'origine, sur un total de 3 885 agents. Encore ces trois catégories sont elles fréquemment subdivisées en sous-statuts particuliers, détenteurs d échelles spécifiques. Il faut ajouter des catégories d'exécution (agents dits "auxiliaires" et journalier dits "horaires"). Quant aux personnels contractuels (812 agents à la collectivité ; 69 aux communes), leur rémunération est très fréquemment individualisée, soit parce qu'il s'agit de métropolitains, soit parce qu'ils ont été recrutés de gré à gré.
Le personnel communal, pour 724 agents permanents, ne compte que 53 fonctionnaires. La réglementation, cloisonne les agents communaux et empêche toute mobilité, au moins dans des conditions licites.
Enfin, les établissements publics émanant de la collectivité et des communes emploient dans les conditions les plus diverses quelques deux cents agents.
On notera qu'un fort volant de personnel saisonnier ou occasionnel, n'occupant pas d'emplois permanents, peuvent faire varier les effectifs de plusieurs centaines.
d) Malgré la nécessité de simplification et d'unification, il n'était cependant pas envisageable d'étendre la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, en vigueur en métropole et dans les DOM, sauf à rompre brutalement le parallélisme entre les secteurs publics et privés décrit plus haut : cette solution n'aurait d'ailleurs pas été supportable pour les budgets des collectivités mahoraises.
Le choix d'un système entièrement spécifique à Mayotte, constitué d'un statut général de niveau législatif, et d'un ensemble de statuts particuliers et d'arrêtés d'application, à l'image du système de droit commun constitué par les titres I à IV du statut général des fonctionnaires, a été retenu.
La loi d'habilitation n° 96-87 du 5 février 1996 a posé le principe de l'élaboration par ordonnance de ce statut général.
I) AVANTAGES ATTENDUS .
1) en matière budgétaire
- le choix d'un système autonome sans application de la loi du 26 janvier 1984 (et donc du décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 modifié relatif à la rémunération des personnels civils et militaires) entraîne le maintien du niveau actuel de rémunération.
Les charges annuelles en matière de personnel sont actuellement les suivantes :
• collectivités territoriales 260 MF
• communes 36 MF
Dans l'hypothèse d'une intégration dans les cadres d'emploi de droit commun A-B-C (type attaché-secrétaire administratif-adjoint administratif), le surcoût à terme des poursuites de carrière aurait pratiquement doublé la masse salariale, qui aurait atteint le volume budgétaire totale de la collectivité (1995 : 545 MF).
Le premier avantage attendu s'apprécie donc en termes d'économie par rapport à ce qu'aurait entraîné l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, et la grille instituée par le décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985.
Le présent projet, s'il prévoit de transférer du Préfet vers l'administration centrale la règlementation des traitements, n'induit aucune opération de revalorisation générale de la grille locale.
- la fixation par l'arrêté interministériel de l'augmentation annuelle du point d'indice permettra un meilleur contrôle de son évolution.
- la stricte limitation du recours à des contractuels évitera les dérives actuelles : un arrêté préfectoral autorise actuellement en effet l'engagement quasi-libre des non-titulaires.
2) en matière statutaire
- le texte procède à l'unification du droit statutaire quelle que soit la collectivité d'emploi, comme l'a fait la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale de droit commun, évitant le morcellement statutaire et permettant la mobilité des agents.
Il retient les grands principes de la fonction publique française : égale chance d'accès aux emplois publics par la voie de concours, déroulement de la carrière en tant qu'agent de droit public, droits et devoirs fixés par la loi.
Les collectivités locales de Mayotte disposeront ainsi de véritables fonctionnaires, le recours à des agents non-titulaires étant désormais strictement encadré.
- l'étanchéité du système (absence de détachement depuis et vers les fonctions publiques régis par les titres I à IV) garantit l'impossibilité d'accès vers les corps et cadres d'emplois nationaux.
Rien ne s'oppose, en revanche, à ce que tout citoyen français puisse se présenter aux concours de recrutement de la fonction publique mahoraise, de la même manière, le système ne fait pas obstacle à ce que les mahorais subissent les épreuves de recrutement des fonctions publiques de droit commun. Le principe de la mobilité, actuellement inexistante, est également institué.
II) IMPACT SUR L'EMPLOI .
A Mayotte, comme dans les autres collectivités territoriales de l'Outre-Mer, l'emploi public est une composante déterminante du paysage économique, marqué par un faible taux d'occupation salariée. Sur 119 760 habitants, la population active s'élève a 16 800 personnes (1995) : le tiers de celle-ci oeuvre dans la fonction publique.
1) le projet, et le maintien d'une rémunération "indexée" sur le SMIC local permettent d'envisager un recrutement normal d'agents titulaires.
2) le projet pose le principe du recrutement de fonctionnaires titulaires, répartis en quatre catégories hiérarchiques, de la direction jusqu'à l'exécution jusqu'alors, il n'existait pas de niveau supérieur, la catégorie I étant un niveau d'application, comparable à la catégorie B de droit commun.
La création d'un niveau de direction, proche de celui de la catégorie A de droit commun, devrait permettre la fixation des premiers cadres administratifs et techniques, pour qui l'expatriation est actuellement la condition sine qua non d'élévation sociale.
Il est en effet rappelé que la fonction publique de l'Etat à Mayotte ne dispose pas de fonctionnaires permanents, mais de personnel affecté sous une durée limitée et que Mayotte n'a donc pas actuellement de structure permanente pour son encadrement, ni à l'Etat, ni dans les collectivités.
III) IMPACT SUR D'AUTRES INTERETS GENERAUX .
- Il apparaît conforme à l'évolution générale des rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales -y compris celles de l'Outre-Mer-, que ces dernières puissent disposer d'un personnel propre, afin de mettre en oeuvre les décisions des autorités territoriales et des organes délibérants.
C'est le cas dans les départements d'Outre-Mer et à Saint Pierre et Miquelon, mais aussi en Nouvelle-Calédonie, qui dispose d'une véritable fonction publique locale particulière, et très bientôt en Polynésie française.
- Dans le cadre d'une réflexion générale sur les conditions de rémunérations des agents publics, outre-mer, la prise en compte de l'état réel du développement de la collectivité pour la détermination de traitements est une expérience originale. Par exemple, dans le département d'Outre-Mer voisin de la Réunion, l'application de la grille métropolitaine aux fonctionnaires territoriaux, affectée de coefficients de majoration totalisant + 53 %, a entraîné le quasi-tarissement du recrutement des titulaires, au profit de vacataires journaliers hors statut. Cette situation est susceptible de faire l'objet d'une réforme dans des conditions en cours de définition.
IV) INCIDENCES FINANCIERES
Le statut général n'induit en lui-même aucune conséquence financière.
Le centre intercollectivités de gestion utilisera les moyens (locaux et personnels) d'une part de l'actuel syndicat intercommunal de gestion et d'autre-part de la direction du personnel de préfecture qui effectue pour l'heure la gestion des agents de la Collectivité Territoriale de Mayotte et qui sera démembrée.
A noter que l'analyse des comptes du syndicat intercommunal de gestion fait apparaître des charges de fonctionnement importantes signe d'une certaine dérive.
Malgré ce phénomène, il subsiste un excédent de fonctionnement de 700 000 F, démontrant la faible activité du syndicat sur l'année 1995 (aucune formation organisée). Sa suppression et la réaffectation de ses recettes (2,3 MF) contribueraient à la mise en route du futur centre intercollectivités de gestion.
Dans la mesure où une localisation des locaux distincts serait prévue ultérieurement son financement (de l'ordre de 2 MF) sera assuré par la collectivité territoriale sur ses ressources propres, les communes, et de l'Etat (DGE).
V) IMPACT EN TERMES DE FORMALITES ADMINISTRATIVES
Le choix d'une fonction publique locale, et non de l'application des titres I et III du statut général de droit commun, permet de concentrer à Mayotte l'ensemble du recrutement et de la gestion des fonctionnaires.
On évite ainsi que le recrutement s'accompagne de passages d'épreuves d'admission à Paris, et que l'évolution professionnelle soit soumise à des mutations lointaines, phénomène inhibant outre-mer, où la carrière est souvent synonyme d'exil.
A Saint-Pierre et Miquelon, l'application directe de la loi du 26 janvier 1984 entraîne d'importants dysfonctionnements.
Un seul organisme (le centre de gestion) ayant pour mission d'organiser les concours et de gérer les carrières, il s'ensuit une mesure de simplification pour les candidats et les fonctionnaires, tout au long de leur vie administrative.
VI.) CONSEQUENCES EN TERMES DE COMPLEXITE DE L'ORDONNANCEMENT JURIDIQUE
L'ensemble d'arrêtés préfectoraux constituant l'actuel statut sera remplacée à terme, par le texte législatif central et, selon le nombre de cadres créés, entre quinze et vingt arrêtés portant statuts particuliers et règlements d'application.
Il s'ensuit :
- la création d'une hiérarchie des normes, avec l'apparition d'un niveau législatif d'une réglementation d'application. Cette absence de hiérarchie de normes avait causé le discrédit du système des arrêtés préfectoraux. Ainsi, au principe du recrutement des titulaires institué par l'arrêté de 1977, était opposé une véritable autorisation permanente d'engagement de non-titulaires (arrêté n° 110 portant statut des contractuels), aucun de ces textes ne s'imposant à priori à l'autre.
- une simplification générale, en nombre et en compréhension de la réglementation actuelle.
La réalisation de quelques cadres aux missions très étendues, et la suppression des micro-corps par service (conséquence de la multiplication des arrêtés préfectoraux) doit, en tout état de cause, diminuer en quantité la réglementation.
On notera que le projet confie à l'administration centrale un pouvoir réglementaire dont les proportions entraîneront un surcroît de charge de travail interministérielle, au moins pendant la période de montée en charge du dispositif.
VII) INCIDENCES DIRECTES ET INVOLONTAIRES
NEANT