Projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale

Rapport n° 438 (1995-1996) de M. Patrice GÉLARD , fait au nom de la commission des lois, déposé le 18 juin 1996

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N°438

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 juin 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale,

Par M. Patrice GÉLARD,

Sénateur.

¹ Cette commission est composte de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Pierre Biarnès, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : Première lecture : 2690, 2713 et T.A. 527.

Deuxième lecture : 2825, 2845 et T.A. 556.

Sénat : Première lecture : 334, 375 et T.A. 135 (1995-1996).

Deuxième lecture : 433 (1995-1996).

Sécurité sociale.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 18 juin 1996 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Patrice Gélard, le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Comme en première lecture, la commission des Lois a jugé souhaitable, du fait de la nature des dispositions en cause, que la commission des Affaires sociales et la commission des Finances soient parties prenantes à sa réflexion en deuxième lecture.

En-dehors de plusieurs modifications rédactionnelles globalement approuvées par le rapporteur, le texte proposé par l'Assemblée nationale présente trois différences essentielles avec celui adopté par le Sénat en première lecture, qui portent sur :

1. Le contenu de la loi de financement (article L.O. 111-3-I-1°) : dans un souci de conciliation, et parce qu'elle ne rencontrait pas l'opposition de la commission des Affaires sociales, la commission des Lois a approuvé la rédaction proposée par l'Assemblée nationale. Par voie de conséquence, elle a également approuvé le texte proposé pour l'article L.O. 111-4-I, relatif au rapport proposé par le Gouvernement en annexe du projet de loi de financement.

2. Le calendrier d'examen de la loi de financement de l'année (articles L.O. 111-6 et L.O. 111-7) : la commission des Lois a considéré que le calendrier proposé par le Sénat en première lecture (dépôt du projet de loi le 15 octobre et quinze jours d'examen en première lecture au Sénat) est le seul qui évite le « télescopage » entre l'examen au Sénat de la loi de financement et de la loi de finances. C'est aussi le seul qui évite un « embouteillage législatif » dans les dix derniers jours précédant l'interruption des travaux parlementaires fin décembre. La commission propose donc au Sénat d'en revenir au calendrier adopté en première lecture.

3. La couverture des besoins de financement des organismes de sécurité sociale par des ressources non permanentes (article L.O. 111-3-I-5°) : la commission des Lois a adopté un amendement tendant au retour au texte du Sénat en première lecture, ce texte ayant d'ailleurs reçu le ferme soutien du Gouvernement lors du débat à l'Assemblée nationale.

La commission a enfin adopté un amendement tendant à supprimer le paragraphe III de l'article 4 (création d'une annexe au projet de loi de finances), laissant au Parlement le soin de recréer cette annexe lors de l'examen d'une prochaine loi de finances.

Mesdames, Messieurs,

L'Assemblée nationale a examiné en deuxième lecture le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, adopté par le Sénat en première lecture le 29 mai 1996.

Comme en première lecture, votre commission des Lois a jugé souhaitable, du fait de la nature des dispositions en cause, que la commission des Affaires sociales et la commission des Finances soient parties prenantes à sa réflexion en deuxième lecture. Toutes deux lui ont à cet égard apporté leur concours éclairé et précieux.

• Les députés ont approuvé plusieurs des amendements du Sénat, en y apportant pour certains des modifications qui, globalement, ont emporté l'adhésion de votre commission des Lois.

Sur trois points importants, en revanche, l'Assemblée nationale a rejeté le texte du Sénat, préférant en revenir au texte qu'elle-même avait adopté en première lecture.

• A ce stade de la navette, le débat au sein de votre commission des Lois s'est donc centré sur ces trois points, qui portent sur :

1. Le contenu de la loi de financement et, plus précisément, sur les conditions dans lesquelles le Parlement sera appelé à déterminer les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, ainsi que le prévoit l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle du 22 février 1996 ;

2. Le calendrier d'examen de la loi de financement de l'année, étant rappelé que le Sénat s'est prononcé par scrutin public à l'unanimité des groupes politiques (soit 314 voix pour) pour un dépôt du projet de loi de financement au plus tard le 15 octobre ;

3. La fixation des limites de couverture des besoins de financement des organismes de sécurité sociale par des ressources non permanentes.

Force est de reconnaître que les deux premiers points traduisent une réelle divergence de vues entre les deux assemblées, le troisième soulevant un problème d'ordre rédactionnel plutôt qu'une différence de fond.

*

* *

Avant même d'examiner les propositions de votre commission des Lois, qu'elle présente -comme en première lecture- en plein accord avec la commission des Affaires sociales et la commission des Finances, votre rapporteur croit nécessaire de formuler deux observations.

Tout d'abord, et comme l'a observé devant l'Assemblée nationale M. Jacques Barrot, ministre du Travail et des Affaires sociales, il serait hautement souhaitable que le projet de loi organique soit adopté définitivement avant la fin de la présente session unique, de telle sorte que le Parlement puisse dès la prochaine rentrée parlementaire débattre du premier projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La position de conciliation adoptée par votre commission des Lois sur la rédaction du texte proposé pour l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale est en large part inspirée par cette préoccupation.

Pour autant, cette loi organique étant « relative au Sénat » au sens de l'article 46, alinéa 4, de la Constitution -ainsi que l'a reconnu M. Jacques Toubon, Garde des Sceaux, ministre de la Justice, lors de la révision constitutionnelle- elle devra en tout état de cause être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées, ce qui concerne au premier chef les contraintes de calendrier, lesquelles pèsent sur le Parlement tout entier.

I. LE CONTENU DE LA LOI DE FINANCEMENT : PAR SOUCI DE CONCILIATION, VOTRE COMMISSION DES LOIS A ADOPTÉ LA RÉDACTION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le 1° de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale, dispose que chaque année la loi de financement de la sécurité sociale « approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale » .

Cette disposition s'articule avec le I de l'article L.O. 111-4, selon lequel « le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale » .

1. Le texte de l'Assemblée nationale assimile la loi de financement de la sécurité sociale à une sorte de loi de programme

Ainsi qu'il ressort clairement du texte et des débats de l'Assemblée nationale, les députés jugent primordial de débattre du rapport d'orientation présenté par le Gouvernement en annexe du projet de loi de financement.

Il en résulte que pour l'Assemblée nationale, le Parlement devra se prononcer chaque année sur les conditions générales de l'équilibre de la sécurité sociale en approuvant les orientations et les objectifs présentés dans ce rapport.

Votre rapporteur constate que ce mécanisme n'est pas sans rappeler celui des lois de programmation ou d'orientation, qui comportent usuellement un article approuvant les objectifs et les mesures énumérés par le Gouvernement dans un rapport annexé.

A cet égard, le rapporteur de la commission spéciale de l'Assemblée nationale a indiqué : « Voter sur un rapport n'est d'ailleurs pas une nouveauté : nous l'avons fait pour tous les projets de loi de programme » .

2. Le texte adopté par le Sénat en première lecture avait au contraire pour but d'inscrire dans la loi de financement des orientations et des choix fondamentaux déterminant l'équilibre financier de la sécurité sociale

En première lecture, la démarche du Sénat a été différente, puisque selon le texte adopté le 28 mai 1996, la loi de financement « détermine les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale en fixant des choix et des orientations de santé et de sécurité sociale » .

Dans cette optique, le rapport présenté par le Gouvernement en annexe du projet de loi de financement n'aurait eu pour seule fonction que d'informer et d'éclairer le Parlement.

Mais la discussion et le vote des assemblées n'auraient pas porté sur le contenu de ce rapport, dont votre rapporteur avait souligné qu'à ses yeux, il ne devait même pas être amendable.

3. Dans un souci de conciliation, votre commission des Lois a finalement adopté le texte proposé par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

Votre rapporteur persiste à penser que la rédaction proposée par le Sénat en première lecture était meilleure, car avec le texte adopté par l'Assemblée nationale, on renonce à inscrire dans la loi organique le principe que des orientations et des choix fondamentaux de santé et de sécurité sociale devront figurer dans le corps même de la loi de financement.

Néanmoins, comme l'a souligné le Président Jacques Larché lors des débats de votre commission des Lois, la présente loi organique ne constitue qu'un cadre dont il reviendra à la pratique d'affiner les contours.

Aussi, dans un souci de conciliation, et parce que le texte proposé par l'Assemblée nationale n'a pas rencontré l'opposition de la commission des Affaires sociales, votre commission des Lois a finalement décidé de l'adopter.

II. LE CALENDRIER D'EXAMEN DE LA LOI DE FINANCEMENT : LE DÉPÔT DU PROJET DE LOI LE 15 OCTOBRE PARAÎT LA SEULE FORMULE VIABLE POUR ÉVITER LE RISQUE DE DÉSORGANISATION DE L'ORDRE DU JOUR EN NOVEMBRE ET EN DÉCEMBRE

La formule adoptée par le Sénat en première lecture peut être résumée sous l'appellation de « règle des deux quinze » : dépôt du projet de loi de financement au plus tard le 15 octobre, et quinze jours accordés au Sénat pour l'examen du projet en première lecture.

Votre rapporteur ne croit pas utile de souligner à nouveau que cette formule a recueilli l'accord unanime des groupes politiques, le Sénat s'étant prononcé par scrutin public (soit 314 voix pour) en faveur d'un dépôt du projet de loi de financement le 15 octobre, et non trente jours au plus tard après l'ouverture de la session ordinaire, comme le proposait l'Assemblée nationale.

1. La formule proposée par l'Assemblée nationale ne prend pas suffisamment en compte les contraintes qui pèsent sur le Sénat pour l'examen de la loi de finances

Sur la proposition de sa commission spéciale, l'Assemblée nationale a décidé d'en revenir au calendrier initial qu'elle avait adopté en première lecture, soit un dépôt du projet de loi de financement au plus tard trente jours après l'ouverture de la session, le délai accordé au Sénat étant fixé à vingt jours.

Elle a estimé qu'il s'agissait du seul calendrier possible car avec un dépôt le 15 octobre, comme le demande le Sénat, elle a craint d'être obligée de se prononcer sur le projet de loi de financement à une date trop précoce par rapport à l'examen des crédits des Affaires sociales et des charges communes figurant dans le projet de loi de finances.

Le Président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, M. Pierre Mazeaud, a quant à lui développé une argumentation quelque peu différente.

En effet, l'examen de la loi de financement en automne et dans des délais qui courent en même temps que ceux de l'examen de la loi de finances fera nécessairement peser une contrainte sur une des deux assemblées.

Or, comme l'a indiqué le Président Pierre Mazeaud. « la question c'est de savoir si la contrainte doit peser sur le Sénat ou sur l'Assemblée nationale » .

Votre rapporteur considère que la réponse logique à cette pertinente question découle tout naturellement du régime d'examen de la loi de finances, tel qu'il est régi par l'article 47 de la Constitution et par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale devant être déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, il est en effet inévitable que celle-ci interrompe à un moment ou à un autre sa discussion budgétaire, puisque le délai de vingt jours dont elle dispose pour examiner la loi de financement est lui-même inclus dans le délai de quarante jours dont elle dispose pour examiner le projet de loi de finances.

Le Sénat, en revanche, ne dispose que de vingt jours pour examiner le budget. Il lui est impossible d'imputer sur ce délai les vingt jours d'examen de la loi de financement, sauf à accepter que l'extension de ses compétences sur l'équilibre financier de la sécurité sociale ne s'opère finalement au détriment de ses compétences en matière budgétaire.

2. A partir du moment où le Constituant a prévu la saisine prioritaire de l'Assemblée nationale sur la loi de financement, il est indispensable que les délais de son examen commencent à courir au plus tard le 15 octobre

En fait, les difficultés à trouver un accord entre les deux assemblées procèdent de l'économie générale de la révision constitutionnelle du 22 février 1996.

En effet, bien que M. Christian Poncelet, Président de la commission des Finances, ait attiré l'attention du Sénat sur le fait que la saisine en premier de l'Assemblée nationale conduirait inéluctablement à un « télescopage » entre le budget et la loi de financement, le Sénat accepté de suivre la position du Gouvernement.

Si le Sénat avait été saisi en premier, comme l'avait préconisé notre excellent Collègue, M. Jacques Oudin, le problème du chevauchement ne se poserait pas, puisqu'il aurait pu examiner le projet de loi de financement pendant que les députés discuteraient le budget.

Quoi qu'il en soit, le principe de la saisine prioritaire a été inscrit dans la Constitution et impose donc d'en tirer les conséquences.

Examen du projet de loi de financement et du projet de loi de finances :

calendrier pouvant résulter du texte adopté par l'Assemblée nationale

Examen du projet de loi de financement et du projet de loi de finances :
calendrier pouvant résulter du texte adopté par le Sénat en première lecture

Le meilleur calendrier possible d'examen de la loi de financement a déjà fait l'objet de longues discussions à l'Assemblée nationale comme au Sénat, en première comme en deuxième lecture.

Votre rapporteur n'ignore pas que la date du 15 octobre proposée par le Sénat imposera, sinon une véritable gêne, tout au moins une grande diligence, tant au Gouvernement qu'aux partenaires sociaux, lors du processus de consultation qui se déroule en amont de la présentation du projet de loi de financement.

Sensible à cette préoccupation, votre commission des Lois, avec le concours éclairé de la commission des Affaires sociales et de la commission des Finances, a tenté d'esquisser d'autres solutions.

Mais aucune, en définitive, ne paraît acceptable.

Bien au contraire, la formule retenue par le Sénat en première lecture est la seule viable car elle seule permet d'éviter que la discussion du projet de loi de financement n'entame les vingt jours de discussion budgétaire au Sénat ou ne retarde le début de celle-ci.

• En l'espèce, cette préoccupation ne concerne pas exclusivement le Sénat mais, plus généralement, les deux assemblées et le Gouvernement.

En effet, retarder la discussion budgétaire au Sénat ne pourrait que gêner l'organisation de l'ordre du jour prioritaire par le Gouvernement car entre la fin de l'examen du budget en première lecture et la suspension des travaux parlementaires de décembre, il ne reste en général qu'une dizaine de jours pour examiner, entre autres, les conclusions des commissions mixtes paritaires (sur le budget et, désormais, sur la loi de financement) et le traditionnel collectif d'automne.

Si la solution proposée par le Sénat en première lecture n'était pas retenue, c'est donc tout le déroulement du calendrier parlementaire de la première partie de la session unique qui s'en trouverait affecté.

3. La proposition de votre commission des Lois : rétablir le calendrier adopté par le Sénat en première lecture

Aussi, afin de prévenir un embouteillage -voire une désorganisation- des travaux parlementaires en novembre et décembre, votre commission des Lois vous propose-t-elle d'en revenir au calendrier adopté par le Sénat en première lecture.

III. LE PROBLÈME DE LA COUVERTURE DES BESOINS DE FINANCEMENT DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE PAR DES RESSOURCES NON PERMANENTES

1. Quoique différente sur la forme, la rédaction de l'Assemblée nationale ne traduit pas une divergence de fond avec le Sénat

Comme en première lecture, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, le 5° de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale relatif à la couverture des besoins de financement des organismes de sécurité sociale par des ressources non permanentes a donné lieu à nouveau à un long débat en deuxième lecture à l'Assemblée nationale.

Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale dispose que la loi de financement « fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base ... ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites de ces ressources » .

En première lecture, le Sénat n'avait au contraire visé que la couverture des seuls « besoins de trésorerie » .

En d'autres termes, le Sénat avait souhaité n'aborder que le seul problème des ressources de trésorerie (avances à très court terme) alors que la rédaction de l'Assemblée nationale inclut implicitement le financement par l'emprunt (avances à plus long terme).

Pour autant, la divergence entre les deux assemblées porte plus sur la forme que sur le fond, car comme le Gouvernement, les deux assemblées ont exprimé le même souci que le recours à l'emprunt ne devienne jamais un instrument ordinaire du financement de la sécurité sociale.

Le rapporteur de la commission spéciale de l'Assemblée nationale a néanmoins justifié cette modification du texte du Sénat par un souci d'exhaustivité. Il a estimé que si pour une raison ou pour une autre, la sécurité sociale devait un jour se financer par l'emprunt, il conviendrait que la loi de financement fixe là aussi des limites.

Dans cette optique, il a considéré que « la loi organique doit tout prévoir, y compris ce qui est tenu aujourd'hui pour non souhaitable » .

2. Votre commission des Lois préfère néanmoins s'en tenir à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, d'autant qu'elle a reçu le ferme soutien du Gouvernement

Tout en prenant acte que l'Assemblée nationale n'avait pas l'intention d'autoriser par cette disposition le recours à l'emprunt, le ministre du Travail et des Affaires sociales a émis un avis défavorable sur l'amendement de la commission spéciale, soulignant son attachement au texte du Sénat : « c'est avec détermination que je défendrai le texte du Sénat, car dans un article relatif aux ressources non permanentes, je préfère qu'on parle de besoins de trésorerie » .

Votre commission des Lois ne peut que rejoindre ce point de vue.

Aussi, vous proposera-t-elle de rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture, sous réserve d'une modification rédactionnelle de coordination.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 2

(Articles L.O. 111-3 à L.O. 111-8 du code de la sécurité sociale)

Insertion dans le code de la sécurité sociale
des dispositions organiques relatives
aux lois de financement de la sécurité sociale

Ainsi qu'il a été dit dans l'exposé général, les trois modifications essentielles introduites en deuxième lecture par l'Assemblée nationale portent sur le 1° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale (contenu des lois de financement), sur le 5° du même article (couverture des besoins de financement) ainsi que sur les articles L.O. 111-6 et L.O. 111-7 relatifs au calendrier d'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Pour le reste, l'Assemblée nationale a globalement approuvé le texte du Sénat, sous réserve de plusieurs amendements qui, à l'examen, constituent des améliorations ayant emporté l'adhésion de votre commission des Lois.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

Contenu et protection du domaine des lois
de financement de la sécurité sociale

• Paragraphe I, alinéa 1° : la détermination du contenu des lois de financement de la sécurité sociale

Dans un souci de conciliation, et parce qu'il n'a pas rencontré l'opposition de la commission des Affaires sociales, votre commission des Lois a finalement décidé d'adopter le texte proposé par l'Assemblée nationale pour cet alinéa.

• Paragraphe I, alinéa 5° : le financement de la sécurité sociale par des ressources non permanentes

Pour les motifs précédemment exposés, votre commission des Lois a adopté sur cet alinéa un amendement tendant à rétablir la rédaction adoptée en première lecture par le Sénat, à une légère différence près pour tenir compte d'une modification rédactionnelle de l'Assemblée nationale approuvée par votre commission des Lois.

Ainsi, chaque année, la loi de financement fixerait « pour chacun des régimes obligatoires de base visés au 3° ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources » .

• Paragraphe 2 : le régime des lois de financement rectificatives

L'Assemblée nationale a adopté sur cet article un amendement rédactionnel, selon lequel « La loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives ont le caractère de lois de financement de la sécurité sociale » . Elle craignait en effet que le texte du Sénat n'interdise à la loi de financement de l'année de modifier les dispositions contenues dans la loi de financement de l'année précédente.

Votre rapporteur avait pourtant pris soin de préciser dans son rapport que :

« Bien entendu, la loi de financement discutée à l'automne pour l'année suivante pourrait modifier les dispositions de la loi de financement en cours d'exécution. En revanche, hormis une loi de financement rectificative, aucune autre loi ne pourrait modifier ces dispositions en cours d'année » .

Par ailleurs, le texte adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale a pour effet d'inclure dans le domaine des lois de financement rectificatives les éventuelles modifications en cours d'année des plafonds de ressources non permanentes des organismes de sécurité sociale (ce que ne prévoyait pas le texte du Sénat en première lecture).

Dans la mesure où ces modifications ne contredisent pas le texte adopté par le Sénat mais en donnent une rédaction sans doute plus précise, votre commission des Lois a approuvé ce paragraphe.

• Paragraphe 3 : la protection du contenu des lois de financement de la sécurité sociale

L'Assemblée nationale a modifié sur deux points le texte adopté en première lecture par le Sénat.

Tout d'abord, les lois de financement pourraient comporter des dispositions « affectant directement » l'équilibre financier des régimes obligatoires de base, alors que le Sénat avait seulement admis les dispositions « visant à assurer » cet équilibre. Cette rédaction est donc un peu plus large que celle retenue par le Sénat en première lecture.

Par ailleurs, les amendements devraient, à peine d'irrecevabilité, être accompagnés par les « justifications » qui en permettent la mise en oeuvre, alors que le Sénat avait prévu qu'ils soient accompagnés des « mesures » permettant cette mise en oeuvre. Là encore, la différence n'est pas essentielle même si le Gouvernement a exprimé sa préférence pour la rédaction du Sénat.

Votre commission des Lois a approuvé ce paragraphe tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

Rapports et annexes joints au projet de loi
de financement de la sécurité sociale

• Paragraphe 1 : le rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale

Ainsi qu'il a été dit, votre rapporteur considérait que le rapport présenté par le Gouvernement en annexe de son projet de loi de financement devait être un document servant uniquement à l'information du Parlement et qui, comme tel, n'aurait pas été amendable.

Mais par voie de conséquence de l'adoption du 1° de l'article L.O. 111-3, votre commission des Lois a adopté ce paragraphe dans la rédaction proposée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

• Paragraphes 2 à 4 : les autres annexes au projet de loi de financement

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale sur ces trois paragraphes sont principalement d'ordre rédactionnel et ne modifient pas substantiellement le texte du Sénat.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification ces trois paragraphes.

Article L.O. 111-6

Date de dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale
du projet de loi de financement de l'année

Est-il nécessaire de rappeler à nouveau que le dépôt du projet de loi de financement à la date du 15 octobre a fait au Sénat l'objet d'un vote unanime de tous les groupes politiques ?

Aussi, pour les raisons développées dans l'exposé général, votre commission des Lois vous propose d'en revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture, c'est-à-dire de prévoir que le projet de loi de financement devra être déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre, et non trente jours au plus tard après l'ouverture de la session, comme le propose l'Assemblée nationale.

Article L.O. 111-7

Délais et procédure d'examen des projets de loi
de financement de la sécurité sociale

En première lecture, le Sénat avait ramené de vingt jours à quinze jours le délai qui lui serait accordé pour examiner en première lecture le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il s'agissait là du deuxième terme de la « règle des deux quinze ».

Ayant rétabli le dépôt du projet de loi de financement trente jours au plus tard après l'ouverture de la session, l'Assemblée nationale, par cohérence avec son texte de première lecture, a porté à nouveau ce délai à vingt jours.

Or le délai de quinze jours, au même titre que le dépôt du projet de loi de financement au plus tard le 15 octobre, constitue la garantie que la discussion de ce projet de loi au Sénat n'entamera pas la discussion budgétaire ou ne retardera pas le début de celle-ci, avec tous les inconvénients qui en résulteraient pour l'organisation de l'ordre du jour prioritaire en novembre et décembre.

Là encore, votre commission des Lois ne peut que proposer au Sénat d'en revenir à quinze jours.

Article 4

Dispositions de coordination et de conséquence

L'Assemblée nationale a adopté sans modification les paragraphes IA. I. II et II bis de cet article.

Seul reste donc en discussion le paragraphe III relatif au document récapitulant l'effort financier de l'État en faveur de la protection sociale.

A titre personnel, votre rapporteur n'était pas pleinement convaincu que cette disposition trouvait sa place naturelle dans le présent projet de loi organique, dans la mesure où il s'agissait de recréer un document dont l'existence résultait initialement d'une disposition à valeur législative simple (en l'espèce, l'article 33 de la loi de finances rectificative pour 1995).

Quoi qu'il en soit, la commission des Finances ayant jugé ce document nécessaire, votre commission des Lois avait préconisé, en première lecture, d'annexer ce document au projet de loi de finances de l'année, estimant qu'il se révélerait utile à la discussion budgétaire en permettant au Parlement de contrôler la concordance entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.

Or, l'Assemblée nationale a constaté que cette solution revenait à créer une nouvelle annexe à la loi de finances, en méconnaissance du deuxième alinéa de l'article premier de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, selon lequel « les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ... sont contenues dans les lois de finances » . Aussi a-t-elle décidé d'en revenir au texte initial du projet de loi organique.

Force est de reconnaître que ce raisonnement est fondé.

Pour autant, les interrogations de votre rapporteur en première lecture demeurent : quel que soit le texte auquel le document en question doit être annexé, cette disposition n'a pas réellement sa place dans la présente loi organique.

En fait, la meilleure solution serait de supprimer purement et simplement le paragraphe III, ce qui laisserait au Parlement, le moment venu, la possibilité de recréer le document en question sous forme d'annexe budgétaire, par exemple lors de la discussion de la plus prochaine loi de finances.

La commission des Finances jugeant cette solution satisfaisante, votre commission des Lois a donc adopté un amendement de suppression du présent paragraphe.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle présente, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter le présent projet de loi organique.