N° 297
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 27 mars 1996.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi portant adaptation de la législation française aux dispositions de la résolution 955 du Conseil de sécurité des Nations unies instituant un tribunal international en vue de juger les personnes présumées responsables d' actes de génocide ou d'autres violations graves du droit international humanitaire commis en 1994 sur le territoire du Rwanda et, s'agissant des citoyens rwandais, sur le territoire d'États voisins,
Par M. Robert BADINTER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Pierre Biarnès, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Jean-Pierre Tizon, Alex Türk, Maurice Ulrich.
Voir le numéro :
Sénat : 138 (1995-1996).
Droits de l'Homme et libertés publiques
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 27 mars 1996 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Robert Badinter, le projet de loi n° 138 portant adaptation de la législation française aux dispositions de la résolution n° 955 du Conseil de sécurité des Nations Unies instituant un tribunal international en vue de juger les personnes présumées responsables d'actes de génocide ou d'autres violations graves du droit international humanitaire commis en 1994 sur le territoire du Rwanda et, s'agissant des citoyens rwandais, sur le territoire d'États voisins.
M. Robert Badinter, rapporteur, a mis en avant le bien-fondé du projet de loi en ce qu'il permettrait à la France de coopérer pleinement à la répression de crimes particulièrement graves commis au Rwanda en 1994. Citant un rapport de la commission d'experts de l'Organisation des Nations Unies (ONU) mise en place pour enquêter sur ces faits, il a indiqué que, du 6 avril au 28 juin 1994, 500.000 civils auraient été tués, certaines estimations fiables évaluant même le nombre de morts à près d'un million.
Le rapporteur a ensuite rappelé les principales étapes de l'organisation de la répression internationale des crimes contre l'humanité.
Évoquant les précédents des tribunaux de Nuremberg et de Tokyo, il a fait observer que s'ils avaient pu être considérés comme traduisant une « justice des vainqueurs » de la seconde guerre mondiale, ils avaient permis de poser les principes applicables à la répression de telles atrocités.
Il a indiqué que la création du tribunal international chargé de juger les personnes présumées responsables d'exactions commises sur le territoire de l'ex-Yougoslavie avait donné lieu à la confrontation de deux points de vue, les uns redoutant que cette création ne compromette les négociations de paix dans la mesure où les dirigeants susceptibles d'être traduits devant cette juridiction feraient obstacle à la cessation du conflit, les autres estimant que la conscience humaine ne pouvait laisser impunis certains comportements. Il s'est félicité de ce que cette seconde opinion l'ait finalement emporté, mettant en avant le rôle essentiel tenu par la France à partir de 1992 sur ce sujet.
Il a ensuite souligné que le projet de loi visait à adapter la législation française à la création d'un tribunal international pour le Rwanda sur le modèle des dispositions de la loi du 2 janvier 1995 sur le Tribunal pour l'ex-Yougoslavie.
Détaillant la compétence du Tribunal pour le Rwanda, M. Robert Badinter a souligné qu'il connaîtrait des actes de génocide, des crimes contre l'humanité et des violations graves aux stipulations des conventions de Genève du 12 août 1949 pour la protection des victimes en temps de guerre.
Il a insisté sur le caractère largement accusatoire de la procédure et sur la faculté pour les juges d'émettre des opinions dissidentes.
Évoquant les relations entre le tribunal international et les juridictions nationales, il a précisé qu'elles se caractérisaient par une compétence conjointe avec primauté au tribunal international, celui-ci pouvant demander le dessaisissement sous certaines conditions et notamment si la procédure engagée ne paraissait ni impartiale ni indépendante.
Présentant les adaptations de la législation française proposées par le projet de loi, le rapporteur a indiqué qu'elles étaient identiques à celles prévues pour l'ex-Yougoslavie, à l'exception de leur champ d'application. Sur ce dernier point, il a insisté sur la technique dite de la double incrimination, selon laquelle les infractions en cause devraient à la fois être définies par la loi française et relever de la compétence du tribunal international. Il a noté que cette technique risquerait de susciter des difficultés d'interprétation dans la mesure où, la législation française ne définissant les crimes contre l'humanité que depuis le nouveau code pénal, une interprétation restrictive pourrait conduire à exclure du champ d'application du projet de loi de tels actes s'ils avaient été commis avant le 1er mars 1994, date d'entrée en vigueur dudit code. Indépendamment de ces éventuelles difficultés, il a considéré que, sur le plan juridique, les termes mêmes du statut et la spécificité du droit international humanitaire imposaient à la France de coopérer à la répression des crimes relevant de la compétence du tribunal international sans subordonner cette coopération à la définition de ces crimes par la loi interne. Il s'est en conséquence déclaré partisan de supprimer la référence expresse à la loi française.
Puis, M. Robert Badinter fait part de ses inquiétudes sur les difficultés matérielles susceptibles de gêner le bon fonctionnement du tribunal tels que le manque de places de prison, l'éparpillement du personnel entre La Haye, Arusha et Kigali et le budget fort modeste prévu par l'ONU. Il a indiqué que neuf personnes seulement avaient été incarcérées dans l'attente de leur comparution devant le tribunal.
Il a conclu son propos en préconisant l'institution d'une juridiction permanente internationale. La commission a approuvé cette suggestion.
Elle a ensuite adopté, sur la proposition de son rapporteur, l'amendement tendant à supprimer la référence à la loi française, ainsi que trois amendements d'ordre rédactionnel.
Mesdames, Messieurs,
Il est des comportements qui, par leur atrocité, heurtent la conscience de l'humanité et pour lesquels les frontières nationales ne sauraient constituer des remparts de l'impunité. Les auteurs et les complices de tels actes ne peuvent échapper à la justice au seul motif qu'ils se trouvent dans un État autre que celui sur le territoire duquel ils ont commis leurs forfaits.
Au cours de l'année 1994, le Rwanda fut ainsi le théâtre de véritables exterminations, d'actes criminels perpétrés de manière concertée, planifiée, systématique et méthodique, motivés par la haine ethnique.
Selon la commission d'experts de l'Organisation des Nations-Unies (ONU) mise en place pour enquêter sur ces faits, « on estime que 500.000 civils non armés ont été tués au Rwanda depuis le 6 avril 1994. Ce chiffre est sans doute même au-dessous de la vérité et le rapporteur spécial de la Commission des droits de l'homme a fait observer dans son rapport du 28 juin 1994 que, selon certaines estimations fiables, le nombre de morts serait proche du million. Il est peu probable que l'on connaisse un jour le nombre exact d'hommes, de femmes et d'enfants qui ont été victimes de cette hécatombe. »
La communauté internationale ne pouvait demeurer indifférente face à cette situation.
Riche de l'expérience du Tribunal international créé pour sanctionner les personnes présumées responsables de violations graves du droit international humanitaire commises sur le territoire de l'ex-Yougoslavie, le Conseil de sécurité de l'ONU a donc décidé, par la résolution n° 955 en date du 8 novembre 1994, la création d'un Tribunal international chargé de poursuivre les responsables des exactions commises au Rwanda.
C'est donc la voie judiciaire qui a été retenue, plus contraignante que la voie diplomatique sans pour autant s'assimiler à l'usage de la force.
En permettant d'engager des poursuites rapides contre les responsables de génocides ou de crimes contre l'humanité, l'institution d'une juridiction internationale peut contribuer à les faire cesser ou tout au moins à les limiter en dissuadant les exécutants de se prêter à de telles exactions.
Le projet de loi soumis à notre examen a précisément pour objet d'adapter la législation française aux dispositions de la résolution 955, comme l'avait fait la loi n° 95-1 du 2 janvier 1995 pour l'ex-Yougoslavie.
I. LA GENÈSE DU TRIBUNAL PÉNAL INTERNATIONAL
A. LES ORIGINES DU TRIBUNAL
La création d'une juridiction internationale chargée de juger des criminels de guerre ne procède pas d'une idée neuve.
Dès la fin de la Première Guerre mondiale, le Traité de Versailles avait prévu de traduire l'ex-Empereur Guillaume II devant une cour internationale pour « offense suprême contre la morale internationale et l'autorité sacrée des traités ». Cette juridiction ne put cependant se réunir, les Pays-Bas ayant toujours refusé de livrer l'accusé.
Cette initiative marquait néanmoins la prise de conscience de l'existence de crimes qui, par leur gravité, dépassaient les frontières nationales et dont les auteurs devaient être appelés à répondre devant la communauté internationale.
L'idée d'une juridiction internationale devait susciter de nombreux débats théoriques durant l'entre-deux guerres et donner notamment naissance à une proposition consistant à créer une chambre criminelle au sein de la Cour permanente de justice internationale.
Il fallut cependant attendre la fin du second conflit mondial pour mettre effectivement en place des juridictions internationales : les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo.
Si, sur le plan moral, et compte tenu des atrocités commises par les personnes condamnées, la légitimité de ces tribunaux ne pouvait être contestée, il en allait différemment d'un point de vue strictement juridique. Deux critiques ont à cet égard été émises :
- la première, que l'on pourrait qualifier d'« institutionnelle », tenait au caractère ad hoc desdites juridictions : créées a posteriori, elles pouvaient apparaître comme destinées à appliquer une « justice des vainqueurs » ;
- la seconde critique reposait sur la méconnaissance du principe fondamental selon lequel nul ne peut être sanctionné pour des faits qui n'étaient pas incriminés au moment où ils ont été commis ( nullum crimen sinelege).
En 1945, la gravité des faits reprochés aux personnes poursuivies avait permis d'écarter ces objections. Toutefois, pour pouvoir répondre à ces difficultés, l'Assemblée générale des Nations-Unies a, dès 1947, chargé la commission du droit international :
« a) de formuler les principes de droit international reconnus par le statut du Tribunal de Nuremberg et dans le jugement de ce tribunal ;
b) de préparer un projet de code des crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité, en indiquant clairement la place qu'il convient d'accorder aux principes mentionnés (...) ci-dessus ».
La recherche d'une consécration de ce que l'on pourrait appeler un droit pénal universel devait conduire à poursuivre la réflexion sur l'institution d'une juridiction criminelle internationale chargée de l'appliquer.
Aujourd'hui, et en dépit de treize rapports déposés par M. Doudou Thiam, rapporteur de la commission depuis 1982, cette juridiction n'a toujours pas vu le jour. Pour autant, on ne saurait affirmer que les choses n'ont pas évolué en un demi-siècle.
Depuis 1945, ont en effet été adoptées des conventions ratifiées par de nombreux États et qui, pour n'être pas codifiées, n'en constituent pas moins un véritable noyau dur d'un droit pénal universel et permettent d'affirmer qu'existe aujourd'hui un véritable ordre public international. Parmi celles-ci, il convient notamment de citer :
- la convention des Nations-Unies du 9 décembre 1948 pour la prévention et la répression du génocide à laquelle sont aujourd'hui parties plus de 110 États ;
- les conventions de Genève du 12 août 1949, relatives notamment au traitement des prisonniers de guerre et à la protection des personnes civiles en temps de guerre, auxquelles sont aujourd'hui parties plus de 150 États.
L'émergence de ce droit pénal universel, issu de la pratique conventionnelle mais aussi d'autres sources telles que les normes coutumières internationales, a permis la mise en place en 1993 d'un Tribunal international en vue de juger les personnes présumées responsables de violations graves du droit international humanitaire commis sur le territoire de l'ex-Yougoslavie depuis 1991. Quoiqu'étant une juridiction ad hoc, il n'encourrait pas les critiques émises à l'égard des tribunaux de Nuremberg et de Tokyo sur le plan juridique.
C'est dans ce contexte de la reconnaissance quasi-universelle de certains principes du droit pénal et du précédent de l'ex-Yougoslavie que fut décidée en 1994 la création d'un tribunal international en vue de juger les personnes présumées responsables d'actes de génocide ou d'autres violations graves du droit international humanitaire commis sur le territoire du Rwanda et, s'agissant des citoyens rwandais, sur le territoire d'États voisins.
B. LA CRÉATION DU TRIBUNAL INTERNATIONAL POUR LE RWANDA
1. Le choix de l'institution d'une juridiction ad hoc
a) Les objectifs du tribunal international
Tant pour l'ex-Yougoslavie que pour le Rwanda, l'institution d'un tribunal international a répondu, comme en 1945, au souci de ne pas laisser impunis des crimes particulièrement graves, des violations caractérisées des droits fondamentaux reconnus par la communauté internationale dans son ensemble.
Or, le réalisme conduisait à reconnaître que les juridictions nationales ne pourraient sanctionner de tels faits, commis -ou tout au moins ordonnés -par des dirigeants nationaux. Dès lors, seule l'institution d'un tribunal international pouvait pallier cette probable carence.
Ce faisant, les Nations-Unies ont poursuivi non seulement un objectif de répression mais aussi de prévention, en montrant qu'elles ne sauraient tolérer l'impunité des dirigeants à l'origine des pires atrocités.
Dans cette perspective, le tribunal international apparaît comme l'instrument de protection de ce que l'on pourrait appeler un ordre public international.
b) Les raisons d'un tribunal ad hoc
Une fois établie la nécessité d'une juridiction internationale, comment expliquer que celle-ci, tant pour l'ex-Yougoslavie que pour le Rwanda, ait pris la forme d'un tribunal ad hoc plutôt que permanent ?
Une réponse simple consisterait à expliquer le recours à cette technique par l'impossibilité de créer une juridiction permanente. Cette réponse, quoiqu'incontestable -car relevant du domaine des lapalissades-, paraît quelque peu rapide. Elle occulte en particulier le fait que les travaux préparatoires avaient évoqué la possibilité d'instituer un tribunal permanent. Tel fut notamment le cas de rapport du comité présidé par M. Pierre Truche, procureur général près la Cour de cassation, chargé en 1993 par M. Roland Dumas, Ministre d'État, ministre des Affaires étrangères, d'étudier la création d'un tribunal international destiné à juger les crimes commis dans l'ex-Yougoslavie. Insistant sur la nécessité de procéder très rapidement à la constitution de ce tribunal, le comité avait estimé que, « à elle seule, cette dernière exigence impose que l'on s'oriente non vers la création d'une cour criminelle internationale permanente -dont le tribunal pourrait néanmoins être le prélude- mais vers celle d'un tribunal ad hoc dont les compétences seraient précisément circonscrites. L'expérience a montré que, sans être exclue, la création d'une juridiction internationale permanente aux compétences générales et diversifiées se heurtait à de nombreux obstacles et il paraît vain de penser qu'elle pourrait intervenir dans le délai souhaitable ».
Ce n'est donc pas une impossibilité absolue de créer une juridiction permanente qui a conduit les Nations-Unies à retenir la formule du tribunal ad hoc mais l'impossibilité d'y procéder à court terme alliée à l'urgence de répondre à des comportements graves et répétés, heurtant la conscience de l'humanité tout entière.
Or, il apparaît que, de par son mode de création, un tribunal ad hoc permet de répondre à cet impératif d'urgence.
2. Le mode de création du tribunal
Sur le plan théorique, la création d'une juridiction internationale peut résulter soit de l'accord des États, soit d'une décision unilatérale d'un organe international, en l'occurrence de l'O.N.U.
a) Les obstacles à la création d'un tribunal international ad hoc par la voie conventionnelle
En 1945, c'est par la voie conventionnelle (Accord de Londres) que fut créé le Tribunal de Nuremberg. Ce procédé paraît a priori s'imposer, non seulement parce qu'il constitue la voie normale de l'élaboration du droit international écrit mais aussi parce qu'il s'agit de limiter la liberté des États dans un domaine, celui de la justice, qui touche de près à leur souveraineté.
Un large consensus s'est d'ailleurs dégagé au sein de la commission du droit international des Nations-Unies pour considérer la conclusion d'un traité comme le mode normal de création d'une éventuelle juridiction permanente.
Pourtant, force est de constater que ces considérations, parfaitement fondées s'agissant de l'institution d'une juridiction permanente, ne suffisent pas à emporter la conviction dès lors que, comme ce fut le cas pour l'ex-Yougoslavie et pour le Rwanda, le choix de la communauté internationale se porte sur la mise en place d'un tribunal ad hoc. Dans cette hypothèse, la voie conventionnelle se heurte à trois obstacles difficiles, voire impossibles à surmonter :
- un obstacle philosophique tout d'abord car on pourrait contester le droit des États signataires d'imposer une juridiction à d'autres États. Cette critique, qui reprend l'une des objections formulées en 1945, n'apparaît cependant pas dirimante dès lors que l'on admet l'existence d'un droit pénal international, dominé par des principes fondamentaux universellement reconnus ;
- le deuxième obstacle, plus important, tient au fait que, selon toute vraisemblance, les États directement concernés par la juridiction envisagée refuseraient d'être parties à la convention. Ici encore, la difficulté n'est pas totalement dirimante car on peut imaginer que les dirigeants desdits États acceptent voire demandent (comme ce fut initialement le cas pour le Rwanda qui était par ailleurs membre du Conseil de sécurité lors de l'adoption de la résolution 955) une telle juridiction ;
- en fait, et c'est le troisième obstacle, la logique du choix d'un tribunal ad hoc, à savoir l'urgence, est incompatible avec l'inévitable lenteur de la négociation internationale préalable à la signature d'une convention et avec le délai nécessaire à sa ratification par les États parties.
b) La création par le Conseil de sécurité de l'ONU
C'est le chapitre VII de la Charte des Nations-Unies qui a fourni à l'ONU, pour l'ex-Yougoslavie comme pour le Rwanda, le fondement juridique d'une décision créant, de manière contraignante, une juridiction internationale. Ce chapitre confère en effet des pouvoirs au Conseil de sécurité « en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression ». En cette hypothèse, l'article 39 de la charte lui permet de décider « quelles mesures seront prises conformément aux articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales ».
Or, précisément, la création d'un tribunal international ad hoc a pour objectif de réprimer mais aussi de prévenir des violations caractérisées du droit international. Dès lors que l'on admet, ce qui est largement reconnu, que l'article 41 de la charte autorise à prendre toute mesure autre que l'emploi de la force armée appropriée au but poursuivi, une telle création pouvait effectivement être décidée par le Conseil de sécurité, tant pour l'ex-Yougoslavie que pour le Rwanda.