Rapport n° 284 (1995-1996) de M. Jean MADELAIN , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 26 mars 1996
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N° 284
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 26 mars 1996.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, portant réforme du financement de l'apprentissage,
Par M. Jean MADELAIN,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Michelle Demessine, MM. Claude Huriet, Charles Metzinger, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jacques Machet, secrétaires ; José Balarello, Henri Belcour, Jacques Bialski, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Georges Dessaigne, Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, Roland Huguet, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquis, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Louis Philibert, André Pourny, Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, André Vézinhet. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale (l0ème législ.) : Première lecture : 2470. 2510 et T.A. 460.
Deuxième lecture : 2599, 2643 et T.A. 498.
Sénat : Première lecture : 206, 246 et T.A. 86 (1995-1996).
Deuxième lecture : 280 (1995-1996).
Formation professionnelle et promotion sociale.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Le mardi 26 mars 1996, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a examiné en deuxième lecture le projet de loi n° 280 (1995-1996), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, portant réforme du financement de l'apprentissage, sur le rapport de M. Jean Madelain.
M. Jean Madelain, rapporteur, a tout d'abord indiqué que l'Assemblée nationale avait adopté le projet de loi en deuxième lecture dans une rédaction très proche de celle du Sénat. Elle a en effet maintenu la suppression de l'article premier A (déclaration de principe sur les finalités de l'apprentissage) et accepté la nouvelle rédaction de l'article premier B, confirmant ainsi la suppression du conseil national de l'apprentissage. Elle a également adopté sans modification les articles 2, relatif aux conditions d'attribution de la prime à l'apprentissage, 7 sur les emplois-villes et 12 relatif au capital de temps de formation.
M. Jean Madelain, rapporteur, a alors présenté les modifications apportées par l'Assemblée nationale aux deux articles restant en discussion.
Il a indiqué qu'à l'article premier les députés avaient rétabli l'obligation de verser les concours de l'entreprise aux centres de formation d'apprentis (CFA) « par le biais des établissements » et qu'à l'article 9 ils avaient supprimé la mention introduite dans le code du travail de la possibilité, pour les régions, de financer des charges inhérentes à la fonction de tuteur.
Puis, le rapporteur a proposé, sous réserve de l'interprétation juridique qu'il faisait de ces dispositions dont il demanderait la confirmation au Gouvernement en séance publique, d'accepter les modifications introduites par l'Assemblée nationale, assorties cependant de deux amendements, l'un à l'article premier, de coordination, l'autre, à l'article 9, pour élargir le champ d'intervention des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA).
M. Jean Madelain, rapporteur, a ensuite formulé deux observations qu'il lui paraissait nécessaire d'insérer dans son rapport écrit. La première vise à faire figurer, dans la loi de finances prévue à l'article premier, les conditions dans lesquelles une partie de la péréquation nationale pourrait être affectée aux actions de portée nationale intéressant l'apprentissage et bénéficiant de financements de l'État ; une telle disposition permettrait en effet de régler, en concertation avec les régions, la question du financement des CFA à recrutement national ou interrégional tout en favorisant ce type d'action.
La seconde observation portait sur les conditions d'imputation des concours obligatoires versés aux CFA. Le rapporteur a en effet souhaité que le décret en Conseil d'État prévu par l'article premier dispose que ces concours ne peuvent en aucune façon être imputés sur la fraction du quota réservé à la péréquation nationale, afin que cette dernière ne soit pas vidée de son sens.
En conclusion, M. Jean Madelain, rapporteur, a constaté que les positions des deux Assemblées étaient très proches et devraient conduire sans difficulté à un accord. Il a en conséquence proposé d'adopter le texte sous la réserve de ses deux amendements.
Après avoir fait siennes les observations du rapporteur, la commission a procédé à l'examen des articles.
À l'article premier , après des interventions de MM. André Jourdain, Louis Souvet et de Mme Marie-Madeleine Dieulangard portant sur la répartition du « quota » apprentissage, la commission a adopté un amendement de coordination prévoyant que les concours financiers puissent être versés aux CFA, soit directement, soit, le cas échéant, par leurs établissements, soit par l'intermédiaire d'un organisme collecteur.
À l'article 9, la commission a rétabli partiellement le texte adopté par le Sénat en première lecture, la rédaction retenue ne faisant plus mention de la possibilité pour les régions de prendre en charge les coûts liés à la fonction de l'exercice tutoral. Après intervention de M. Guy Fischer, de Mme Marie-Madeleine Dieulangard et de M. Jean-Pierre Fourcade, président, M. Jean Madelain, rapporteur, a expliqué que certaines régions craignaient d'être contraintes d'assurer ce type de financement. Il a néanmoins précisé que ces financements restaient possibles en application de l'article 82 de la loi du 7 janvier 1983, et que l'amendement, par ailleurs, élargissait le champ d'intervention des OPCA.
La commission a alors approuvé en deuxième lecture le projet de loi ainsi modifié.
Mesdames, Messieurs,
L'Assemblée nationale a examiné en deuxième lecture le projet de loi portant réforme du financement de l'apprentissage le 19 mars 1996 en y apportant essentiellement des modifications de forme. Elle a maintenu la suppression de l'article premier A (déclaration de principe sur les finalités de l'apprentissage), accepté la nouvelle rédaction de l'article premier B, confirmant ainsi la suppression du Conseil national de l'apprentissage (CNA) et augmentant la représentation des partenaires sociaux au sein du Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue ; elle a également adopté sans modification l'article 2 relatif aux conditions d'attribution de la prime à l'apprentissage, l'article 7 (emplois-ville), ainsi que l'article 12 relatif au capital temps de formation.
Sur la plupart de ces articles, les avis des députés étaient partagés. C'est ainsi qu'il a été proposé de rétablir la déclaration de principe de l'article premier A, de réintroduire le CNA, et de prévoir des conditions plus coercitives au versement de l'aide de l'État (obligation d'insertion, remboursement des primes en cas de rupture du contrat...), ces dernières dispositions ayant déjà été présentées et repoussées en première lecture ; il a également été proposé d'ajouter de nouveaux critères de modulation de la prime (nombre de salariés ou qualification du maître d'apprentissage). Par ailleurs, le débat sur les emplois-ville a, une nouvelle fois, été entrouvert, pour suggérer de réserver ces contrats aux jeunes les moins qualifiés.
Mais, avec sagesse au regard des ambitions relativement modestes du projet de loi, qui vise essentiellement à améliorer le financement des centres de formation d'apprentis et à simplifier les dispositifs d'incitation, l'Assemblée nationale s'en est tenue à une voie moyenne qui était déjà celle empruntée par le Sénat.
En conséquence, deux articles seulement restent en discussion : l'article premier relatif à la réforme des conditions de libération et d'affectation du « quota » apprentissage et l'article 9 relatif au financement des charges de tutorat par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Plusieurs amendements avaient été proposés à l'Assemblée nationale, sans cependant être retenus, pour notamment rétablir la dérogation concernant les écoles d'entreprises ou instituer une double péréquation nationale, a priori et a posteriori. Sous le bénéfice des explications du ministre, ces amendements ont été retirés.
Les modifications finalement introduites par l'Assemblée nationale ne changent en aucune façon l'économie du texte adopté par le Sénat ; deux d'entre elles peuvent néanmoins prêter à débat : le rétablissement du versement de la contribution obligatoire des entreprises aux CFA « par le biais de leurs établissements », et la suppression de la mention, dans le code du travail, de la possibilité donnée aux régions de financer des charges inhérentes à la fonction de tuteur.
Sous réserve de l'interprétation juridique qu'elle fait de ces dispositions, dont elle demandera la confirmation au Gouvernement en séance publique, votre commission des Affaires sociales a accepté les modifications introduites par l'Assemblée nationale. Elle vous invitera donc à les adopter, assorties seulement de deux amendements, l'un de coordination, l'autre pour élargir le champ d'intervention des OPCA.
Au cours de la discussion des articles, la question du financement de l'apprentissage en Alsace-Moselle a de nouveau été évoquée. Comme au Sénat, le ministre s'est engagé à procéder à la consultation des parties intéressées afin de prendre, le cas échéant, des mesures par voie réglementaire, et les amendements ont été rejetés.
Il apparaît donc que les positions des deux assemblées sont très proches et devraient déboucher sans difficulté sur un accord 1 ( * ) . Toutes deux sont en effet également soucieuses de favoriser le développement de l'apprentissage dans toutes ses composantes, qu'il s'agisse du secteur de l'artisanat et des petites entreprises dont l'effort en faveur de l'insertion des jeunes est très important et les potentialités d'embauches encore nombreuses, ou de celui des grandes entreprises qui permettent de proposer une filière complète de formation susceptible d'offrir les mêmes perspectives de promotion que les autres filières d'enseignement.
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier - Réforme des conditions de libération et d'affectation du « quota » de taxe d'apprentissage - (Art. L. 118-1, L. 118-2, L. 118-2-2 nouveau, L. 118-3 et L. 118-5 du code du travail)
Le Sénat, lors de la première lecture, avait modifié les paragraphes II et III de cet article, adoptant conformes les autres paragraphes.
L'Assemblée nationale, en deuxième lecture, a de nouveau modifié ces paragraphes ; cependant, alors qu'elle revenait à sa propre rédaction pour le II, elle a repris la version du Sénat pour le III, sous réserve d'une simple modification rédactionnelle.
Les dispositions du paragraphe II encore en discussion visent à obliger les entreprises à verser un concours financier aux centres de formation d'apprentis (CFA) et aux sections d'apprentissage qui reçoivent leurs apprentis. Le lien ainsi institué entre l'entreprise et le CFA vise à assurer un financement certain à ce dernier. Il devrait en outre contribuer à renforcer le dialogue entre l'entreprise et le centre de formation.
En première lecture l'Assemblée nationale avait adopté un amendement afin de préciser que le versement de l'entreprise s'effectuait par le biais de ses établissements. La portée juridique d'une telle disposition n'apparaissant pas clairement, puisque la taxe est calculée et versée par l'entreprise, donc au niveau du siège social, et alors qu'elle constitue une source de complexité comptable et administrative supplémentaire, le Sénat, avec l'approbation du Gouvernement, avait supprimé cette disposition.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale, malgré les doutes exprimés par le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et par le ministre, a rétabli cette obligation de transit par les établissements. Dans l'esprit des auteurs de l'amendement, il semble qu'il y ait le désir de donner indirectement à la taxe d'apprentissage une assise locale, alors que cette dernière est un impôt d'État. Or, il n'est pas question de revenir sur le statut de la taxe d'apprentissage. Pour cette raison, votre commission des Affaires sociales ne peut suivre les auteurs de l'amendement. Elle proposera néanmoins, dans un souci de conciliation, une voie moyenne rendue possible -et d'ailleurs nécessaire- par un deuxième amendement adopté sur ce dispositif par l'Assemblée nationale.
Celle-ci a en effet inséré dans le texte une disposition permettant aux entreprises de confier aux organismes collecteurs de la taxe mentionnés à l'article L. 119-1-1 du code du travail, le soin de verser en leur nom la contribution financière aux CFA. Cette possibilité reprend en fait ce qui se fait actuellement. Votre commission considère donc qu'il s'agit d'une précision opportune, car elle permet d'alléger la tâche des entreprises, et vous invite à la retenir. Néanmoins, le rétablissement de l'obligation de transit par les établissements et la faculté de confier aux organismes collecteurs le mandat de verser la contribution recèlent une légère contradiction, car l'un est exclusif de l'autre dans la mesure où il n'existe pas de lien financier entre l'établissement et l'organisme collecteur. Il s'agit en fait des deux branches d'une même alternative. C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement de coordination rédactionnelle, de telle sorte que l'entreprise puisse verser sa contribution directement, ou par le biais de ses établissements, ou encore par l'intermédiaire d'un organisme collecteur. Ainsi, aucune obligation juridique nouvelle n'est créée et il appartiendra à l'entreprise de faire ce qui lui conviendra le mieux.
L'Assemblée nationale a en outre opportunément précisé, à l'initiative du rapporteur, que le montant minimum du concours de l'entreprise était déterminé par apprenti, ce qui rend plus explicite la logique du dispositif.
Par ailleurs, alors que le rétablissement de l'exception consentie en faveur des écoles d'entreprise était de nouveau proposé, l'Assemblée nationale a réexaminé la question du financement de ces écoles. Il a été affirmé, comme cela avait été dit au Sénat par votre rapporteur et par le ministre, que ces écoles continuaient à pouvoir percevoir des financements au titre du « quota » apprentissage. L'article L. 118-2-1 du code du travail n'est en effet pas modifié par le projet de loi. Finalement, il a été admis par ses auteurs que l'amendement tendant au rétablissement de l'exception aurait pour conséquence de permettre aux entreprises de s'exonérer du versement de leur contribution aux CFA, ce qui leur est apparu « dangereux », tout en étant inutile puisque le financement des écoles d'entreprise n'était pas menacé. En conséquence, l'amendement a été retiré, ce dont se félicite votre commission.
Le paragraphe III insère dans le code du travail un article L. 118-2-2 afin d'instituer un double système de péréquation des ressources tirées de la taxe d'apprentissage, dans le but de résorber les inégalités entre régions et entre CFA.
L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article sur le fond, se contentant d'adopter un amendement rédactionnel au premier alinéa. Le dispositif, tel qu'il résulte du texte adopté par le Sénat, est donc le suivant.
Une péréquation nationale obligatoire est instituée au niveau national entre les régions : pour cela une fraction de la taxe d'apprentissage (comprise entre 10 % et 20 % du « quota », cf. les déclarations du ministre au Sénat) est versée au Trésor public -en fait à un compte d'affectation spéciale devant être créé par une loi de finances- en vue de sa redistribution, après consultation du Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue, aux fonds régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue. Les conditions de cette redistribution seront déterminées par une loi de finances.
Une seconde péréquation est instituée au sein de chaque région : elle est financée par les surplus de taxe reçus par les CFA, également reversés aux fonds régionaux. Les ressources des CFA au titre de la taxe d'apprentissage ne peuvent en effet être supérieures à un maximum calculé en fonction du nombre d'apprentis inscrits dans les centres et d'un barème de coût par niveau et par type de formation fixé par arrêté interministériel après avis du Comité de coordination. Bénéficieront de cette redistribution intra-régionale les CFA dont les ressources sont inférieures à un minimum fixé par décret après avis du Comité de coordination.
Les modalités d'application de ces deux dispositifs seront fixées par un décret en Conseil d'État.
Il résulte de cet article que plusieurs dispositions importantes devront être réglées soit par une loi de finances, soit par le décret en Conseil d'État prévu à l'article L. 119-4 du code du travail. Or, il est évident que les résultats de la double péréquation seront largement affectés par les décisions prises dans ce cadre. C'est pourquoi votre commission souhaite, dans cette perspective, formuler deux observations.
La première concerne le financement des actions de portée générale intéressant l'apprentissage (cf. art. 82 § I de la loi du 7 janvier 1983) : ces actions bénéficient, notamment lorsqu'elles ont été déclarées prioritaires, de financements de l'État. Afin d'assurer une meilleure synergie entre les actions financées par l'État et les initiatives que pourraient prendre les organisations d'employeurs intéressées par l'apprentissage, notamment les chambres consulaires, il serait sans doute souhaitable d'affecter une part des prélèvements opérés au titre de la péréquation nationale à ces actions de portée générale, permettant ainsi, en concertation avec les régions -ce qui justifie l'affectation des crédits aux fonds régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue-, de financer les CFA à recrutement national ou interrégional. Il reviendrait donc à la loi de finances prévue par le premier alinéa de l'article d'en déterminer les conditions.
La seconde observation porte sur les conditions d'imputation des concours versés aux CFA au titre de l'article L. 118-2. Le « quota » apprentissage défini à l'article L. 118-3 se divise en effet en deux parties : la fraction consacrée à la péréquation nationale et le reste. Il conviendra donc que le décret en Conseil d'État prévu à l'article L. 119-4 dise sur laquelle de ces deux parties s'imputent les concours. Pour votre commission, il est évident que ceux-ci doivent s'imputer sur la partie du « quota » non affectée à la péréquation nationale. A défaut, en effet, celle ci risquerait de ne plus avoir de sens.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Art. 9 - Financement par les OPCA des charges de tutorat (Art. L. 981-2-1 nouveau du code du travail)
L'Assemblée nationale a rétabli intégralement le texte qu'elle avait adopté en première lecture. Ce texte vise uniquement à transposer une stipulation de l'accord national interprofessionnel du 23 juin 1995 relatif à l'emploi des jeunes. Il autorise les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) à financer, sur les fonds de l'alternance, dans la limite d'un plafond mensuel et d'une durée maximale fixés par décret, les charges de tutorat exposées pour les jeunes bénéficiaires d'un contrat initiative-emploi (art. L. 322-4-4 du code du travail) ou d'un contrat d'orientation (art. L. 981 7).
Le Sénat avait souhaité préciser, pour interpréter les dispositions de l'article 82 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions, que les régions pouvaient également, si elles le souhaitaient, financer ces charges de tutorat. Il avait en outre élargi ces possibilités de prise en charge d'une partie du coût du tutorat aux mesures arrêtées par la région et inscrites au plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes. Il s'agissait de favoriser les effets de synergie dans le domaine de l'insertion.
La raison pour laquelle l'Assemblée nationale, sur proposition de M. Germain Gengenwin, est revenue à son texte est essentiellement la crainte exprimée par certaines régions de se voir plus ou moins contraintes par les OPCA de participer à ces financements alors qu'elles n'en auraient pas les moyens, ni n'envisageraient d'inscrire de tels financements parmi leurs priorités.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, notamment auprès du Comité de coordination, les régions ne sont en effet pas unanimes à vouloir financer de telles charges de tutorat. Aussi, soucieuse de ne pas mettre celles qui sont réticentes dans la situation d'être sollicitées avec insistance pour participer à ces financements, votre commission accepte de ne pas en faire mention. Elle observe néanmoins que cette disposition n'était qu'interprétative, afin de lever les réticences de certains préfets, et que les régions ayant conclu une convention avec l'État au titre de l'article 82 § II de la loi du 7 janvier 1983 peuvent déjà financer de telles actions au titre de l'insertion. Votre rapporteur interrogera le ministre en séance publique sur ce point afin que cette possibilité soit clairement et officiellement affirmée.
En revanche, votre commission souhaite que soit maintenue la possibilité donnée aux OPCA par le texte du Sénat de financer des charges de tutorat au titre des mesures inscrites au plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes.
C'est pourquoi elle vous propose un amendement réécrivant l'article 9 afin de rétablir partiellement le texte adopté en première lecture, la rédaction retenue ne mentionnant cependant plus la possibilité pour les régions de financer des coûts liés à l'exercice de la fonction tutorale ; elle vous demande de l'adopter.
Sous réserve des observations qu'elle a formulées et des deux amendements qu'elle vous a présentés, votre commission des Affaires sociales vous demande d'adopter le présent projet de loi en deuxième lecture.
* 1 Lors de l'examen au Sénat du projet de loi portant diverses mesures d'ordre économique et financier, le 21 mars 1996, le Gouvernement a fait adopter un amendement n° 59 créant un article additionnel après l'article 42. Cet amendement reprend l'article 5 du présent projet de loi, supprimant le crédit d'impôt apprentissage, adopté conforme par les deux assemblées. Le ministre de l'économie et des finances a expliqué ce transfert de texte par la nécessité d'adopter ces dispositions en urgence, afin qu'elles puissent s'appliquer au calcul de l'impôt au titre de 1995.