Rapport n° 129 (1995-1996) de M. Jean-Marie GIRAULT , fait au nom de la commission des lois, déposé le 14 décembre 1995
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N° 129
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 13 décembre 1995. Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 décembre 1995.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi d'habilitation, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à /'extension et à /'adaptation de la législation en matière pénale applicable aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte,
Par M. Jean-Marie GIRAULT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, vice-présidents ; Robert Pagès, Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Pierre Biarnès, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Claude Cornac, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Charles Jolibois, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Jean-Pierre Tizon, Alex Tùrk, Maurice Ulrich.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 100 ème législ.) : 2235, 2362 et T.A. 421.
Sénat : 101 (1995-1996).
Départements et territoires d'outre-mer.
CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Sous réserve d'un amendement tendant à ramener au 15 avril 1996 la date butoir pour l'intervention des ordonnances, votre commission des Lois a adopté le projet de loi d'habilitation relatif à l'extension et à l'adaptation de la législation en matière pénale applicable aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte.
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi d'habilitation aujourd'hui soumis à votre examen est destiné à permettre au Gouvernement de prendre par ordonnances, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, les mesures législatives qui mettront en harmonie la législation pénale applicable dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte avec celle en vigueur en métropole. Ces ordonnances procéderont également aux adaptations nécessaires au respect des intérêts propres de ces territoires dans l'ensemble des intérêts de la République et de la situation particulière de la collectivité territoriale de Mayotte.
En second lieu, le projet de loi a pour objet de reporter une « ultime fois », selon les termes de l'exposé des motifs, la date d'entrée en vigueur dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte du nouveau code pénal et de fixer parallèlement une nouvelle date butoir pour y transposer et adapter les règles de procédure pénale.
Initialement fixée au 1er septembre 1994 par l'article 373 de la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992, la date d'entrée en vigueur du nouveau code pénal dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte a en effet été différée à deux reprises : au 1er mars 1995 tout d'abord, par la loi n° 93-913 du 19 juillet 1993, puis au 1er mars 1996, par l'article 61 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.
En ce qui concerne la procédure pénale, l'article 230 de la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale et l'article 48 de la loi n° 93-1013 du 24 août 1993 la modifiant avaient prévu qu'une loi ultérieure préciserait les conditions d'application de leurs dispositions respectives en vue de leur entrée en application dans les territoires d'outremer et à Mayotte à la date du 1er janvier 1995, soit trois mois avant l'entrée en vigueur des livres premier à IV du nouveau code pénal, alors fixée au 1er mars de la même année. Mais l'article 61 de la loi du 8 février 1995 précitée a reporté l'extension des réformes de procédure pénale au 1er mars 1996, définissant ainsi un butoir unique pour la transposition de l'ensemble des textes susvisés dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.
Le nouveau code pénal étant entré en vigueur en métropole le 1er mars 1994, avec six mois de retard sur la date fixée initialement par la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992, le décalage temporel n'a fait que s'accroître depuis lors au détriment des citoyens de l'outre-mer.
Le nouveau report proposé par le présent projet de loi, soit le troisième en ce qui concerne l'application à l'outre-mer du nouveau code pénal et le second pour le code de procédure pénale, apparaît donc comme tout à fait regrettable bien que la complexité caractérisant la détermination des adaptations nécessaires le rende inévitable.
Le nouveau butoir est ainsi fixé au 1er mai 1996 pour l'entrée en vigueur dans les territoires d'outre-mer de l'ensemble de la législation pénale susvisée, tandis qu'à Mayotte, l'entrée en application du nouveau code pénal est arrêtée à cette même date et celle des réformes de procédure pénale au 1er mai 1997, soit un an plus tard.
Votre commission des Lois, avec le souci de garantir l'égalité de tous les citoyens devant la loi pénale, souhaite ardemment qu'il s'agisse bien là d'un « ultime report ».
C'est avec cette même préoccupation de ne pas freiner davantage le processus de modernisation de la législation pénale dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte qu'elle accueille sans défaveur le choix du Gouvernement de recourir en la matière à la procédure des ordonnances.
Votre commission des Lois considère en effet que cette procédure, opérant un dessaisissement du législateur, doit rester exceptionnelle et que l'invocation des précédents (ordonnance du 25 février 1991 portant extension et adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte du code pénal ainsi que de certaines dispositions de droit pénal et de procédure pénale, ordonnances du 12 octobre 1992 relatives à l'adaptation de la législation applicable notamment en matière de procédure pénale dans les territoires d'outre-mer) ou la technicité des dispositions concernées ne sauraient constituer des justifications suffisantes du recours aux ordonnances. Un projet de loi portant dispositions diverses relatives aux territoires d'outre-mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, d'une grande technicité et réalisant l'extension et l'adaptation de dispositions issues d'une quarantaine de lois, est d'ailleurs en cours d'examen selon la procédure législative ordinaire.
Par ailleurs, le recours à la procédure des ordonnances ne saurait tenir en échec l'obligation de consulter les assemblées territoriales des territoires concernés, résultant de l'article 74 de la Constitution et du principe de spécialité législative qui leur est applicable.
Cette consultation a bien été effectuée en ce qui concerne le présent projet de loi d'habilitation. Seule l'assemblée territoriale de la Polynésie française a émis un avis favorable explicite.
Le projet de loi prévoit en outre la consultation de ces assemblées territoriales et du conseil général de Mayotte sur les projets d'ordonnances, bien que pour cette dernière collectivité aucun texte statutaire ne l'exige.
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier - Champ d'application de l'habilitation et modalités de consultation
Cet article a un double objet. Il définit le champ de l'habilitation législative accordée au Gouvernement et délimite le périmètre des dispositions pénales qui seront étendues, moyennant les adaptations nécessaires, aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte.
Il rappelle par ailleurs l'exigence de consultation des assemblées territoriales intéressées et prévoit une procédure de demande d'avis pour Mayotte.
1. Champ d'application de l'habilitation
S'agissant de la définition de la délégation accordée au Gouvernement pour prendre des mesures de nature législative, le Conseil constitutionnel a considéré, dans une décision du 12 janvier 1977 (Élection des députés du territoire des Afars et des Issas), que l'article 38 de la Constitution devait « être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre ».
Reproduisant ce considérant dans sa décision des 25 et 26 juin 1986 sur la loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre social, il a en outre exigé que la loi d'habilitation mentionne « les domaines d'intervention » des ordonnances envisagées.
Le projet de loi d'habilitation soumis à votre examen répond, tant par son exposé des motifs que par son dispositif, à cette double exigence.
L'article premier indique ainsi que les ordonnances auront pour objet de rendre applicables dans les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte le code pénal et le code de procédure pénale, de même que les textes qui y sont mentionnés, ainsi que ceux visés par la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal et à la modification de certaines dispositions de droit pénal et de procédure pénale rendue nécessaire par cette entrée en vigueur et par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale.
Cette transposition aux territoires d'outre-mer et à Mayotte de la législation pénale métropolitaine permettra de mieux garantir le respect du principe fondamental de l'égalité des citoyens devant la loi pénale.
Ainsi, par exemple, la procédure de mise en examen instaurée par la loi n° 93-1013 du 24 août 1993 (article 80-1 du code de procédure pénale) y sera applicable, la notion d'inculpation disparaissant.
Par ailleurs, le système des « privilèges de juridiction » sera supprimé dans les territoires d'outre-mer : une affaire mettant en cause un élu local ou une personne exerçant des prérogatives de puissance publique ne devra plus être obligatoirement soumis à la Cour de cassation en vue de la désignation de la juridiction compétente et les procédures pourront être instruites localement, sauf cas de « dépaysement » dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice.
L'article premier précise en outre que les adaptations nécessaires au respect des intérêts propres à chacun des territoires d'outre-mer et de la situation particulière de la collectivité territoriale de Mayotte seront effectuées. Sur plus d'un millier de dispositions qu'il est proposé d'étendre, nombreuses sont celles, en particulier en matière de procédure pénale, qui doivent être aménagées pour tenir compte des spécificités locales.
Certains textes, tels ceux relatifs au classement des monuments, et plusieurs codes métropolitains, pour certaines de leurs dispositions ou dans leur intégralité, tels le code du travail, le code de la santé publique ou le code des postes et télécommunications, ne sont pas applicables dans les territoires d'outre-mer. Aussi, l'ordonnance sur la transposition du code pénal devra-t-elle en tirer les conséquences et opérer les substitutions de références nécessaires.
A titre d'exemple, dans l'article 131-23 du code pénal qui indique le régime juridique applicable au travail d'intérêt général par référence aux prescriptions législatives et réglementaires relatives au travail de nuit, à l'hygiène et au travail des femmes, contenues dans le code du travail, l'ordonnance substituera à cette mention celle des prescriptions législatives ou réglementaires ayant le même objet et applicables dans le territoire.
La référence à un code applicable localement sera parfois simplement supprimée : ce sera le cas pour l'article 223-8 du code pénal qui vise le code de la santé publique et incrimine le « fait de pratiquer ou de faire pratiquer sur une personne une recherche biomédicale sans avoir recueilli le consentement libre, éclairé et exprès de l'intéressée, des titulaires de l'autorité parentale ou du tuteur ».
En matière de procédure pénale, au-delà des substitutions de références résultant de l'inapplicabilité dans les territoires d'outre-mer ou à Mayotte de certains textes ou codes, il conviendra de procéder aux adaptations rendues nécessaires par des contingences locales liées à leur organisation spécifique ou à des considérations géographiques.
Ainsi, pour la réglementation de la garde à vue, des aménagements sont prévus en ce qui concerne l'intervention d'un médecin (article 63-3 du code pénal) ou l'entretien avec un avocat (article 63-4 du code pénal). En Polynésie française, en l'absence de médecin dans l'île considérée, l'examen médical de la personne gardée à vue pourra être effectué par un infirmier diplômé. En Nouvelle-Calédonie, lorsque le déplacement de l'avocat paraît matériellement impossible, l'entretien pourra être remplacé par une communication téléphonique.
Les contraintes d'éloignement géographique conduisent également à adapter les modalités d'exécution des mandats d'amener.
2. Modalités de consultation
Si le principe de spécialité législative qui caractérise les territoires d'outre-mer nécessite que, pour y être applicable, la loi métropolitaine y soit étendue expressément, le respect de leurs intérêts propres implique, en vertu de l'article 74 de la Constitution, que les assemblées territoriales soient consultées.
Pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, des dispositions statutaires organisent cette consultation. L'article 68 de la loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut de la Polynésie française accorde à l'assemblée territoriale un délai de trois mois, susceptible d'être réduit à un mois à la demande du haut-commissaire, pour rendre son avis.
Concernant la Nouvelle-Calédonie, l'article 57 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 prévoit un délai d'un mois, qui peut être ramené à quinze jours.
Pour ces deux territoires, à l'issue de ce délai, l'avis est réputé avoir été donné.
Aucune disposition ne prévoit en revanche de délai de consultation pour Wallis-et-Futuna.
Dans le cas de la collectivité territoriale de Mayotte, la consultation préalable du conseil général, sans être juridiquement obligatoire, est cependant usuelle. Elle est expressément prévue par le projet de loi d'habilitation qui précise qu'à l'expiration d'un délai d'un mois, l'avis sera réputé avoir été donné.
Tout en se félicitant de cette dernière disposition, votre commission des Lois, sur le fondement de l'exposé des motifs du projet de loi justifiant l'ultime report de la date d'entrée en vigueur dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte de la législation pénale métropolitaine par le souci de ne pas opérer ces consultations sous le signe de l'urgence, souhaite que les délais restreints applicables en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française ne soient pas mis en oeuvre.
Il conviendrait en effet, pour ce dernier territoire, que les projets d'ordonnances soient transmis au plus tôt à l'assemblée territoriale dont le renouvellement est actuellement fixé au mois de mars prochain, pour lui laisser le temps nécessaire à un examen approfondi. L'adoption de la proposition de loi organique présentée par M. Pierre Mazeaud à l'Assemblée nationale tendant à reporter au mois de mai la date des élections territoriales permettrait à cet égard d'aménager des délais de consultation plus raisonnables.
La commission a adopté l'article premier sans modification.
Article 2 - Délais d'habilitation et de ratification
Conformément aux dispositions de l'article 38 de la Constitution, l'article 2 du projet de loi fixe à la fois un délai d'habilitation et une date butoir avant laquelle le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement.
Il est ainsi prévu que les ordonnances seront prises avant le 1er mai 1996 et que leur ratification sera demandée au Parlement avant le premier septembre suivant.
Le droit pénal et la procédure pénale touchant de près aux libertés publiques, domaine d'intervention privilégié de la loi, une ratification expresse serait opportune. Aussi votre commission des Lois souhaite-t-elle que le Gouvernement s'engage à inscrire le projet de loi de ratification à l'ordre du jour des assemblées afin qu'un débat puisse avoir lieu. Cette démarche s'inscrirait d'ailleurs dans la logique d'une revalorisation du rôle du Parlement.
Par ailleurs, le délai pendant lequel le Gouvernement est habilité à intervenir en matière législative, inférieur à cinq mois, paraît raisonnable : depuis 1958 en effet, les délais d'habilitation ont varié entre un et quarante-deux mois, avec un délai moyen de l'ordre de douze mois.
Cette durée assez brève tend à concilier la nécessité de ne pas retarder davantage la transposition dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte de la législation pénale métropolitaine avec l'exigence de laisser aux autorités locales le temps nécessaire pour rendre un avis éclairé.
La coïncidence entre la date fixée comme butoir pour l'intervention des ordonnances et celle arrêtée pour l'entrée en vigueur du nouveau code pénal et du code de procédure pénale dans les territoires concernés pose toutefois un problème de cohérence.
En effet, s'il advenait que les ordonnances ne soient prises qu'à la fin du mois d'avril, le butoir du 1er mai 1996 pour l'entrée en application de leurs dispositions dans les territoires d'outre-mer pourrait ne pas être respecté, contrairement aux engagements résultant du projet de loi d'habilitation. Cette entrée en vigueur est en effet subordonnée à une formalité de publication locale.
Aux termes de l'article 91 de la loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut de la Polynésie française et de l'article 64 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998, le haut-commissaire assure cette publication au Journal officiel de chacun de ces territoires. L'article 4 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis-et-Futuna le statut de territoire d'outre-mer comporte cette même exigence.
Or, les délais usuels pour l'accomplissement de cette formalité, du fait de l'éloignement de ces territoires, sont de l'ordre d'une semaine à quinze jours. Il serait donc logique de prendre en considération ces contingences et de ramener la date butoir pour l'intervention des ordonnances au 15 avril 1996. Votre commission des Lois vous propose un amendement en ce sens.
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 3 - Report de l'entrée en vigueur dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte du nouveau code pénal et du code de procédure pénale
Cet article fixe la date d'entrée en vigueur dans les territoires d'outremer et dans la collectivité territoriale de Mayotte du nouveau code pénal et du code de procédure pénale.
Le texte initial du projet de loi avait arrêté une date unique, le 1er mai 1996.
Devant l'Assemblée nationale, le Gouvernement a déposé un amendement qui, adopté malgré l'avis défavorable de la commission des Lois, tend à repousser au 1er mai 1997 l'entrée en application du code de procédure pénale à Mayotte.
Le Garde des Sceaux a expliqué que ce nouveau report répondait à une demande formulée par le procureur auprès du tribunal supérieur de Mamoudzou, le parquet de ce tribunal risquant d'être réduit, au début de l'année 1996, à un seul magistrat, du fait des difficultés affectant le recrutement sur les postes budgétaires existants.
Ce « découplage » dans le calendrier prévu pour l'entrée en vigueur du nouveau code pénal et du code de procédure pénale dans la collectivité territoriale de Mayotte présente l'inconvénient de dissocier des dispositions formant un ensemble cohérent. Toutefois, une transposition des réformes de procédure pénale au 1er mai 1996 risquant, du fait de la pénurie de magistrats, de se heurter à d'importantes difficultés de mise en oeuvre et le report au 1er mai 1997 de l'entrée en vigueur du nouveau code pénal ne paraissant pas opportun, il est préférable de maintenir les délais prescrits par l'article 3 du projet de loi.
La commission a adopté l'article 3 sans modification.
Sous le bénéfice de ces observations et sous la réserve de l'amendement qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi d'habilitation.