Projet de loi de finances pour 1996 : Services du premier ministre : I - Services généraux

Rapport général n° 77 (1995-1996) de M. Henri TORRE , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 1995

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N°77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation ⁽¹⁾ sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 33

SERVICES DU PREMIER MINISTRE :

I - Services généraux

Rapporteur spécial : M. Henri TORRE

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10 ^ème législ.) 2222, 2270 i 2275 et T.A. 413.

Sénat : 76 (1995-1996).

Lois de finances.

⁽¹⁾ Cette commission est composée : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Alain Richard, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Une entorse regrettable à la bonne lisibilité du budget

La mesure de transfert, effectuée par le présent projet de loi de finances, d'une partie de la contribution de l'État au financement des exonérations de redevances de télévision vers le budget de la Culture n'est en aucun cas satisfaisante ⁽¹⁾ . ^{1 ( * )}

Elle permet sans doute au budget de la Culture d'atteindre le seuil hautement symbolique de 1% du budget de l'État.

Mais s'il s'agissait avant tout de répondre à cet objectif, pourquoi ne pas avoir transféré l'intégralité de la dotation du budget des services généraux du Premier ministre à celui de la Culture ?

Le partage entre deux budgets de ces crédits nuit en effet considérablement à la bonne lisibilité de leur évolution et de leur utilisation.

Votre rapporteur regrette cette décision et souhaite que le budget de 1997 règle la question dans le sens d'une meilleure cohérence et d'une véritable transparence, indispensables à la bonne gestion des deniers publics.

2. Un souci louable de mieux identifier certains crédits du budget des Services généraux du Premier ministre

La transformation des "actions" figurant traditionnellement dans les bleus en "agrégats" s'accompagne, pour le budget des services généraux du Premier ministre, de la création d'un nouvel agrégat destiné à regrouper les crédits de la politique en faveur des rapatriés.

Votre rapporteur se félicite de cette mesure qui permet de mieux isoler les dotations budgétaires destinées aux rapatriés qui étaient précédemment inscrites avec les crédits d'administration générale des services généraux du Premier ministre.

Toutefois, l'ensemble des crédits de la politique en faveur des rapatriés restent dispersés entre huit fascicules budgétaires différents (charges communes, affaires sociales, etc.).

C'est pourquoi votre rapporteur estime que la création d'un agrégat spécifique devrait être l'amorce d'un regroupement de l'ensemble de ces dotations, ce qui, à nouveau, permettrait une meilleure lisibilité de l'action gouvernementale dans ce domaine.

3. Un statu quo dans le nécessaire remise en ordre des différents organismes gravitant autour du Secrétariat général du Gouvernement

Au sein de la nébuleuse des organismes extrêmement divers rattachés aux services du Premier ministre, une création intervient cette année, celle du Commissariat à la réforme de l'État.

Parallèlement, trois structures devraient être dissoutes en 1996 : le comité interministériel de l'informatique et de la bureautique dans l'administration, la délégation à l'espace aérien et la délégation aux fonctionnaires internationaux.

Votre rapporteur approuve ces suppressions. Il estime cependant nécessaire d'aller plus loin et souhaite qu'une véritable remise en ordre de l'ensemble de ces organismes soit entreprise. Celle-ci est en effet indispensable pour assurer une gestion plus rigoureuse de la dépense publique.

Le rapport de la mission sur les responsabilités et l'organisation de l'État, présidée par M. Jean Picq en a d'ailleurs fait la recommandation :

"Pour alléger les services du Premier ministre, il est proposé de transférer aux ministères, ou parfois de supprimer, tous les organismes aujourd'hui rattachés à Matignon (une cinquantaine), qui ne correspondent pas aux besoins du chef du gouvernement, responsable de la politique de la Nation ".

La situation des finances publiques rend aujourd'hui indispensables de telles décisions.

4. Une interrogation sur l'utilité de la création d'un Commissariat à la réforme de l'État

Pour conduire la réforme de l'État, le gouvernement a décidé de créer, d'une part, un comité interministériel chargé de fixer les orientations de cette politique et, d'autre part, un Commissariat chargé de faire toutes propositions relatives à la réforme de l'État de coordonner la préparation et de veiller à la mise en place des décisions du gouvernement dans ce domaine (décret du 13 septembre 1995).

Des moyens importants sont affectés à ce Commissariat en 1996 : 27 emplois dont 17 font l'objet d'une inscription dans le présent fascicule budgétaire (les dix autres sont mis à disposition) et 10,2 millions de francs crédits de fonctionnement.

Votre rapporteur s'interroge sur l'utilité et l'ampleur d'une telle structure dès lors qu'un ministre est déjà précisément chargé de ce dossier au sein du gouvernement. Ne risque-t-on pas de ralentir et d'alourdir la réflexion, alors que la simple volonté politique permettrait de mettre en oeuvre rapidement certaines des conclusions auxquelles sont parvenus innombrables rapports écrits sur le sujet ?

Votre rapporteur restera donc extrêmement attentif aux activités et aux résultats de ce nouveau Commissariat à la réforme de l'État.

5. Les gaspillages entraînés par le "double siège" de l'École nationale d'administration

Comme la commission des finances l'a déjà fait remarquer au cours des exercices précédents, le transfert de l'ENA à Strasbourg et le maintien de son siège à Paris sont source de dépenses supplémentaires significatives, anormales dans le contexte budgétaire actuel.

Votre rapporteur s'élève donc à nouveau contre cette mesure qui au moment où l'ENA célèbre le cinquantenaire de sa création, ne peut en aucun cas témoigner d'une gestion rationnelle et rigoureuse des deniers publics

AVANT PROPOS

Le fascicule des Services généraux regroupe un ensemble de crédits variés, principalement destinés :

- aux cabinets du Premier ministre, du ministre des relations avec le Parlement, du ministre de la fonction publique, du secrétaire d'État a 1'action humanitaire d'urgence et du secrétaire d'État porte-parole du Gouvernement,

- au Secrétariat général du Gouvernement et aux directions, services, commissariats, délégations, conseils et missions dont la gestion administrative et budgétaire est assurée par la direction des services administrants et financiers du Secrétariat général du Gouvernement ^{(2 ( * ))}

- au Médiateur,

- au Conseil supérieur de l'audiovisuel et aux aides à la presse,

- à la direction générale de l'administration de la fonction publique et aux établissements d'enseignement,

- à la politique de réimplantation d'administrations,

- aux moyens de fonctionnement et d'intervention du service des rapatriés,

- aux Fonds spéciaux.

Toutefois, bien que les crédits présentés dans ce rapport représentent l'ensemble des dotations affectées aux Services généraux, les moyens attribués au Conseil supérieur de l'audiovisuel (agrégat 05 du budget) font l'objet d'une étude détaillée dans le rapport sur les crédits de la communication.

Il en est de même pour les aides à la presse, les abonnements des administrations à l'Agence France Presse et les crédits du service juridique et technique de l'information, analysés dans le rapport sur la presse.

Enfin, les observations relatives, d'une part, à la fonction publique et, d'autre part, aux rapatriés font l'objet de deux rapports sépares.

CHAPITRE PREMIER - L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN 1996

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Les crédits demandés pour 1996 (dépenses ordinaires et crédits de paiement) s'élèvent à 4,44 milliards de francs, en diminution de 13,3 % par rapport aux crédits votés pour 1995.

Les autorisations de programme demandées atteignent 41.2 millions de francs, au lieu de 39 millions de francs en 1995.

Le tableau ci-après fournit le détail de ces évolutions.

(En millions de francs)

Toutefois, comme chaque année, la structure du budget des services généraux est modifiée dans le projet de loi de finances pour 1996. Aussi, les transferts effectués en provenance ou vers d'autres budgets ministériels expliquent en grande partie les évolutions de crédits constatées.

Le tableau ci-après retrace le détail de ces transferts.

Compte tenu de ces mouvements de crédits, le budget des Services généraux du Premier ministre pour 1996 ne diminue en réalité que de 1,1 %.

II. PRÉSENTATION DÉTAILLÉE

A. DES DÉPENSES ORDINAIRES EN NETTE DIMINUTION

Globalement, les dépenses ordinaires sont réduites de 13,5% en 1996. Cette évolution recouvre toutefois deux mouvements différents : une stabilisation des moyens des services, une forte baisse des dépenses d'intervention.

1. Une stabilisation des moyens des services

Le présent projet de loi de finances prévoit une progression des crédits du titre III de 0,06 % par rapport aux dotations votées pour 1995 ce qui correspond à une légère baisse en francs constants. Les mesures nouvelles sont en effet pratiquement compensées par les économies.

Les principales augmentations de crédits concernent :

• les dépenses de rémunération qui progressent de 2.9 % en raison, d'une part, de l'incidence en année pleine de la revalorisation des rémunérations publiques intervenues en 1995 ("accords Rossinot" de 1993) et d'autre part, de la poursuite de la mise en oeuvre du "protocole Durafour" de 1990 (fin de la sixième tranche et début de la septième tranche) ;

• les prestations d'action sociale avec l'inscription d'un crédit de 20 millions de francs destiné aux catégories de fonctionnaires et retraités les plus démunis ;

• la modernisation de l'administration avec l'ouverture de 12,4 millions de francs pour la mise en place de points publics d'accueil en milieu rural ;

ï la réforme de l'État avec la création du Commissariat à la réforme de l'État, au titre duquel 15,1 millions de francs sont demandés ainsi que la création de 10 emplois (7 emplois seront en outre redéployés au sein du budget des services généraux, en provenance de la direction générale de l'administration et de la fonction publique) ;

ï l'accroissement des moyens d'information à caractère interministériel pour lesquels 14,8 millions de francs sont demandés :

• les actions en faveur des droits de l'homme dont la dotation passe de 5,8 à 10,3 millions de francs ;

• l'augmentation de 3,2 millions de francs des fonds spéciaux du gouvernement qui atteignent 454,8 millions de francs ;

• l'augmentation de 2,6 millions de francs de la subvention à l'École nationale d'administration (ENA).

En contrepartie, d'importantes économies sont réalisées. Elles comprennent :

• les mesures de révision des services votés (consolidation de la régulation budgétaire engagée en 1995 et nouvelle contribution des services à la maîtrise des dépenses de l'État) qui atteignent 20.7 millions de francs, soit 0,7 % des crédits du titre III ;

• la suppression nette de 5 emplois ;

• la réduction de 51,4 millions de francs des crédits d'action sociale interministérielle par application des dispositions de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications :

• la baisse de 11,5% de la subvention aux Instituts régionaux d'administration (IRA) en raison d'une modification du régime de scolarité pour 1996 ;

• la suppression du comité interministériel de l'informatique et de la bureautique dans l'administration (CUBA).

2. Une forte baisse des dépenses d'intervention

Après avoir doublé en 1994 et augmenté de près de 20 % en 1995, les crédits du titre IV diminuent de 35,1 % dans le projet de budget pour 1996.

Cette nette réduction des crédits résulte, pour l'essentiel, de la baisse de la contribution forfaitaire de l'État au financement des exonérations de redevances de télévision, qui passe de 1.500,4 à 810 millions de francs, principalement du fait du transfert de 630.7 millions de francs au budget de la Culture.

Les autres mesures d'économie affectent la réduction de tarif SNCF pour le transport de presse (- 37,8 millions de francs), le Centre des études européennes de Strasbourg (- 1,5 million de francs) et l'Institut français des relations internationales (- 1.35 million de francs).

Un chapitre du titre IV voit toutefois ses crédits augmenter : le chapitre regroupant les aides aux quotidiens et hebdomadaires régionaux d'information générale et politique, sur lequel 14 millions de francs supplémentaires sont inscrits.

Par ailleurs, un nouveau chapitre est créé pour l'ouverture d'une aide au plan social de la presse parisienne (25 millions de francs) et d'une aide au portage des quotidiens nationaux (2.4 millions de francs).

Enfin, les crédits d'actions sociales et culturelles en faveur des rapatriés sont reconduits à 185 millions de francs.

B. DES DÉPENSES EN CAPITAL EN PROGRESSION

Les crédits de paiement inscrits au titre V s'élèvent à 27,7 millions de francs au lieu de 16,5 millions de francs dans la loi de finances pour 1995. Les autorisations de programme correspondantes atteignent 41,2 millions de francs au lieu de 19 millions de francs.

Cette augmentation sensible des crédits est essentiellement due à l'inscription de dotations destinées aux dépenses immobilières et d'équipement liées aux réimplantations d'administrations (25 millions de francs en autorisations de programme et 12,5 millions de francs en crédits de paiement). En effet, cette ligne n'avait pas bénéficié d'ouverture de crédits en 1995 en raison des excédents constatés sur ce chapitre et reportés des gestions précédentes.

Enfin, le chapitre créé en 1995 au titre VI pour subventionner la préservation et le développement du patrimoine culturel des Français rapatriés d'Outre-mer, destiné à la construction du mémorial de la France d'Outre-mer, n'est pas doté cette année.

CHAPITRE II - L'ENSEMBLE MOUVANT ET HÉTÉROGÈNE DES SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE

Traditionnellement, les Services généraux du Premier ministre apparaissent comme une nébuleuse d'organismes les plus divers. Les modifications qui affectent les différentes structures de cet ensemble ont en principe, une raison politique ou institutionnelle.

Pourtant, l'expérience montre que ces rattachements ne répondent pas tous à une volonté politique déterminée. Ils traduisent souvent une difficulté d'attribuer tel ou tel secteur à un département ministériel donné.

En cas de conflit de rattachement ou d'incertitude, le budget « fourre-tout » des Services du Premier ministre offre alors une solution de facilité. De ce fait, le nombre d'organismes gravitant autour du Secrétariat général du gouvernement est élevé.

Lorsque, pour une nouvelle action, un comité est créé, des fonctionnaires et des crédits budgétaires lui est affecté. Or, ces comités perdurent et ne sont que très rarement supprimés. Parfois même, ils se surajoutent à des structures ministérielles existantes, ce qui ne facilite pas la cohérence de l'action gouvernementale et rend difficile le contrôle du Parlement.

Pourtant, il n'est pas certain, d'une part, que tous ces organismes doivent être rattachés au Premier ministre et, d'autre part, que certains regroupements ou suppressions générateurs d'économies soient impossibles.

I. LES ORGANISMES RATTACHÉS AU PREMIER MINISTRE

Les services gravitant autour des Services du Premier ministre sont aussi hétérogènes que nombreux. Votre rapporteur tient à en donner la liste qui, seule, peut témoigner de cette diversité.

Ainsi les services rattachés au Premier ministre regroupent :

- le secrétariat général du gouvernement,

- le comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics,

- la mission relative à l'organisation des administrations centrales,

- le comité interministériel de la sécurité nucléaire.

- la commission d'accès aux documents administratifs,

- la commission de coordination de la documentation administrative,

- la commission nationale consultative des droits de l'homme,

- le conseil national de la vie associative,

- la délégation interministérielle aux professions libérales,

- les centres interministériels de renseignements administratifs,

- le centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs.

- le collège de la prévention des risques technologiques,

- la commission supérieure de codification,

- la commission pour la simplification des formalités incombant aux entreprises,

- le centre des hautes études sur l'Afrique et l'Asie modernes,

- l'Institut français des relations internationales,

- le conseil supérieur du cheval,

- l'observatoire juridique des technologies de l'information,

- la direction de la documentation française.

- le service juridique et technique de l'information,

- le service d'information et de diffusion,

- la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité,

- la délégation interministérielle et le service central de la sécurité des systèmes d'information.

- la délégation interministérielle à la coupe du monde de football de 1998.

- la commission de déontologie,

- le service de coordination des actions en faveur des rapatriés et le service central des rapatriés.

- le centre des hautes études européennes.

Cette liste d'organismes montre l'hétérogénéité des services rattachés au Premier ministre, mais elle fournit également la preuve d'un certain nombre de redondances.

C'est le cas par exemple, de deux organismes dont les attributions se recoupent largement : la commission de coordination de la documentation administrative et la commission d'accès aux documents administratifs.

C'est également le cas du centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs et de la commission pour la simplification des formalités incombant aux entreprises. D'autres exemples pourraient encore être cités.

Ainsi, six organismes au moins, au sein de cet ensemble, ont pour but de proposer des mesures de simplification administrative :

? les centres interministériels de renseignements administratifs,

? le centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs.

? la commission supérieure chargée d'étudier la codification et la simplification des textes législatifs et réglementaires,

? la commission pour la simplification des formalités incombant aux entreprises.

? la commission d'accès aux documents administratifs.

? et le Médiateur de la République, autorité administrative indépendante.

Le Commissariat à la réforme de l'État qui vient d'être créé peut s'ajouter à cette liste.

Comment ne pas s'interroger sur le problème de la coordination de leurs travaux ?

La recherche d'organismes inutiles ou désuets devrait donc, en premier lieu, se faire sur cet ensemble de services.

C'est pourquoi, votre rapporteur approuve la décision prise de supprimer trois de ces structures en 1996 : le comité interministériel de l'informatique et de la bureautique dans l'administration, la délégation à l'espace aérien et la délégation aux fonctionnaires internationaux.

Par ailleurs, en rationalisant des structures devenues obsolètes ou inutiles, il devient possible de redéployer des effectifs là où les besoins se trouvent, sans pour autant procéder à de nouveaux recrutements. C'est dans cette voie que le gouvernement doit maintenant s'engager.

II. RÉFORME DE L'ÉTAT

Dès le discours de politique générale prononcé devant l'Assemblée nationale le 23 mai 1995, la réforme de l'État a été érigée en priorité de l'action du gouvernement. Le Premier ministre indiquait en effet que l'État devait devenir le "catalyseur des énergies de la nation" et être à la fois "plus efficace dans ses fonctions régaliennes" et "plus proche des citoyens, plus modeste et moins arrogant, équilibré et impartial".

La circulaire du 26 juillet 1995 relative à la réforme de l'État a défini le programme de travail du gouvernement. Ce travail doit en principe s'achever en novembre 1995 par la publication d'un plan triennal (1996-1998) dont l'objectif principal est de rapprocher l'administration des citoyens mais également d'améliorer l'efficacité de l'organisation étatique. Ce plan devrait être assorti d'un "calendrier serré".

Au cours d'un séminaire gouvernemental tenu le 14 septembre dernier, le Premier ministre a annoncé une série de 10 mesures constituant le cadre général de la réforme.

Les dix mesures annoncées par le Premier ministre

Mesures destinées à rapprocher l'État du citoyen

/. Diminution du nombre des régimes de déclarations et d'autorisations préalables

Au fil du temps, plusieurs centaines de régimes d'autorisations et de déclarations préalables ont été institués. Ils pèsent souvent lourdement sur les citoyens et les entreprises. Un inventaire systématique de ces régimes sera réalisé et le gouvernement se fixe comme objectif de supprimer en trois ans tous ceux dont le maintien n'apparaît pas comme strictement indispensable à un intérêt général actuel et à l'efficacité de l'action publique. Une première liste de suppressions accompagnera le plan triennal et sera donc publiée avant la fin de 1995.

2. Accélération des délais de réponse des administrations

Actuellement, les délais de réponse de l'administration sont régis par le principe selon lequel le silence gardé par l'État équivaut à un refus et ouvre au bout de quatre mois, les délais de recours contentieux.

Le gouvernement a décidé, qu'à compter du 1er janvier 1996, et sauf disposition contraire dictée par des considérations fortes d'ordre public ou d'intérêt général, toute demande d'autorisation transmise à l'administration n'ayant pas un objet financier et fiscal sera considérée comme acceptée si l'administration n'a pas formulé de refus explicite dans le délai de deux mois.

Des propositions seront faites par le ministre de l'économie avant la fin de l'année 1995 dans le domaine des demandes à caractère financier et fiscal.

3. Codification systématique des textes législatifs et réglementaires

En liaison étroite avec le Parlement, le gouvernement se fixe comme objectif de codifier l'ensemble des textes législatifs et réglementaires dans un délai de cinq ans. Un programme de travail précis sera arrêté parallèlement au plan triennal de réforme de l'État. Les moyens affectés à la commission de codification seront doublés.

4. Examen systématique préalable de l'impact des projets de lois et de décrets

Tout projet de loi devra, à compter du 1er janvier 1996, être accompagné d'une étude d'impact sur l'emploi, les finances publiques et en matière de formalités administratives.

Le premier ministre signera, avant la fin du mois de septembre, une circulaire précisant le contenu de cette étude d'impact dont la production sera étendue, à compter du 1er juillet 1996, aux décrets réglementaires en Conseil d'État puis généralisée à l'ensemble des textes réglementaires.

5. Affectation initiale des hauts fonctionnaires dans les services territoriaux

Au début de leur carrière, tous les hauts fonctionnaires devront être affectés dans une administration territoriale pour une durée minimum de deux ans.

6. Simplification de l'organisation territoriale de l'État au bénéfice des services de proximité

Les préfets doivent, avant la fin de l'année 1995, faire des propositions pour réduire le nombre des directions et services déconcentrés.

Mesures destinées à rendre l'État plus efficace et à faciliter sa réforme

7. Simplification de l'organisation centrale de l'État

D'ici à la fin de 1996, une diminution de 10 % des effectifs des administrations centrales (soit 4 à 5.000) devra intervenir au bénéfice des services déconcentrés et des administrations de proximité. Par ailleurs, d'ici à la fin de 1997, le nombre des directions d'administration centrale des ministères (environ 200 aujourd'hui) devra être réduit d'un tiers.

8. Redéfinition des carrières publiques

Dans ce cadre, est notamment prévue une diminution du nombre des corps de fonctionnaires (1.500 aujourd'hui).

9. Déconcentration de la gestion des personnels de l'État

Avant la fin de 1995, le ministre de la fonction publique doit présenter des mesures permettant de déconcentrer la gestion des personnels de l'État en les plaçant sous l'autorité du préfet.

10. Création d'un Fonds pour la réforme de l'État destiné à aider la réorganisation des administrations.

Alimenté par un prélèvement de 1 pour 1.000 sur les budgets de fonctionnement, de personnel et d'intervention de l'ensemble des ministères (soit entre 500 millions et 1 milliard de francs), le Fonds pour la réforme de l'État a pour objectif "de financer les mesures d'accompagnement nécessaires à une mise en oeuvre rapide et réussie de ces réformes".

Pour conduire la réforme de l'État, le gouvernement a créé, par décret en date du 13 septembre 1995, d'une part, un comité interministériel chargé de fixer les orientations de cette politique et, d'autre part, un Commissariat chargé de faire toutes propositions relatives à la réforme de l'État, de coordonner la préparation et de veiller à la mise en place des décisions du gouvernement dans ce domaine.

Des moyens importants sont attribués à ce Commissariat en 1996. Ainsi, 27 emplois lui sont affectés, dont 17 font l'objet d'une inscription dans le présent fascicule budgétaire, les 10 autres étant mis à disposition par d'autres ministères. En outre, 10,2 millions de francs de crédits de fonctionnement sont prévus.

Un commissaire, un secrétaire général et 15 chargés de mission ont d'ores et déjà été nommés. Ces derniers se répartissent entre 7 missions :

- mission de synthèse.

- mission "réforme de l'État central".

- mission "déconcentration territoriale",

- mission "réformes de la gestion publique".

- mission "réformes des administrations régaliennes",

- mission "réformes des administrations économiques, financières et sociales",

- mission "réformes des administrations culturelles, scientifiques et techniques".

Votre rapporteur souhaite vivement que le Commissariat ainsi mis en place puisse s'appuyer sur une volonté politique claire et déterminée pour mener à bien les orientations définies. Il ne voudrait pas que cette structure, d'une ampleur certaine, ne vienne ralentir ou alourdir la réflexion et les travaux de mise en oeuvre de l'indispensable réforme de modernisation de l'État.

III. LES INSTITUTIONS D'ENSEIGNEMENT ET DE RECHERCHE

Les subventions aux institutions d'enseignement et de recherche figurant dans le budget des Services généraux du Premier ministre pour 1996 atteignent 317,6 millions de francs, en diminution de 5,1 % par rapport à 1995.

Le tableau ci-après retrace le détail de ces subventions et de leur évolution.

Comme lors des exercices précédents, l'École nationale d'administration bénéficie d'une augmentation de sa dotation, tandis que les autres institutions d'enseignement voient, cette année, leurs crédits diminuer.

A. L'ÉCOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION

La subvention versée par l'État à l'ENA représente environ 90 % du budget de l'école, le reste provenant de ressources propres (remboursement par la Ville de Paris des frais de scolarité de ses futurs administrateurs, stages et séminaires de formation continue, travaux de recherche, coopération internationale).

Sa progression de 0,4 % en 1996, à 161,7 millions de francs, résulte pour l'essentiel des mesures de revalorisation des rémunérations des personnels. Parallèlement, des efforts d'économie sur les moyens de fonctionnement sont réalisés.

Votre rapporteur rappelle toutefois que le maintien de deux sites et donc de doubles locaux à Paris et à Strasbourg et l'organisation de la scolarité pour partie dans chacune de ces deux villes représentent des dépenses supplémentaires non négligeables. En effet, les frais d'entretien des bâtiments, les dépenses de personnel pour les postes supplémentaires créés, la multiplication des frais de déplacement des enseignants et des élèves pèsent lourdement sur le budget de l'école et donc sur la dotation inscrite aux Services généraux du Premier ministre. Une telle situation est particulièrement regrettable dans le contexte actuel des finances publiques de l'État.

A cet égard, votre rapporteur souhaite vivement que le rapprochement actuellement envisagé entre l'ENA et l'Institut international d'administration publique puisse, au-delà d'une meilleure coordination des actions de coopération administrative, générer de réelles économies.

En l'année du cinquantenaire de l'ENA, une telle réflexion pourrait très opportunément être menée.

B. LES INSTITUTS RÉGIONAUX D'ADMINISTRATION

Les IRA contribuent au recrutement et à la formation initiale des fonctionnaires de catégorie A autres que ceux recrutés par la voie de l'ENA. Ils ont également pour mission d'organiser la formation de fonctionnaires en cours de carrière. Cette dernière activité est en fort développement : elle représente aujourd'hui 30 à 40 % de leur activité totale.

Globalement, les IRA devraient voir leur subvention baisser de 11,5 % en 1996 à 128,7 millions de francs.

En effet, le réaménagement du calendrier de scolarité des élèves permet une économie de 17 millions de francs : l'arrêté du 20 mars 1995 a fixé le début de la scolarité au 1er septembre au lieu du 1er avril. En revanche, les effectifs en scolarité devraient se stabiliser aux environs de 500.

IV. LES ORGANISMES DE DOCUMENTATION ET D'INFORMATION

D'importants services de documentation sont rattachés aux services du Premier ministre :

- le Service juridique et technique de l'information (SJTI).

- le Service d'information et de diffusion (SID),

- la Documentation française.

Les crédits qui leur sont affectés sont détaillés dans le tableau ci-après.

A. LE SERVICE D'INFORMATION ET DE DIFFUSION

Les moyens du service d'information et de diffusion progressent de 30.3 %, principalement du fait de l'inscription d'une mesure nouvelle de 15 millions de francs destinée à la réalisation de campagnes d'information gouvernementales. En effet, les autres postes du budget du SID (à l'exception des dépenses de personnel) sont en diminution, par application des normes d'économie de 8 % prévues par la lettre de cadrage du Premier ministre du 8 juin 1995.

Justification de la mesure nouvelle de 15 millions de francs par les Services du Premier ministre

Les crédits supplémentaires affectés au SID dans le projet de budget ne correspondent pas à un accroissement global de l'ensemble des crédits de communication du gouvernement mais à une centralisation au SID de crédits retranchés à d'autres ministères.

Une démocratie moderne doit en effet disposer de moyens de communication indispensables à la conduite de l'action gouvernementale pour, par exemple, informer sur les mesures pour l'emploi, modifier les comportements en matière de sécurité routière ou de santé publique, rapprocher l'administration des citoyens.

Mais, comme l'a rappelé le Premier ministre dans sa circulaire du 21 août, les dépenses de communication doivent être strictement justifiées par la recherche de l'intérêt général.

Surtout, il est essentiel, sur des dépenses pour lesquelles des services ont pu être tentés par le passé d'être peu rigoureux, que les dépenses de communication soient gérées avec professionnalisme et dans le plus grand respect des règles.

C'est dans cet esprit qu'un certain nombre de crédits ont été inscrits au SID. Ils permettront, de surcroît, de participer au financement de campagnes transversales et éventuellement d'apporter un complément de financement à des campagnes qui seraient nécessaires mais qui relèveraient de ministères dépourvus de moyens de communication.

C'est donc un souci de plus grande rigueur et de cohérence qui justifie cette inscription supplémentaire.

B. LA DOCUMENTATION FRANÇAISE

La dotation destinée à la Documentation française pour assurer son fonctionnement courant augmente de 2,8 % en raison d'une hausse ; d'une part, du budget informatique, conformément au schéma directeur informatique élaboré en 1993 et, d'autre part, des dépenses d'équipement pour la restructuration et la rénovation du site d'Aubervilliers.

On rappellera que la Documentation française dispose depuis 1979 d'un compte de commerce (compte spécial du Trésor n° 904-19) qui permet de retracer l'ensemble des recettes et dépenses auxquelles donnent lieu l'édition et la diffusion des documents d'information générale et la diffusion dans le public des documents des administrations et des services publics.

Le projet de budget évaluatif de ce compte pour 1996 s'établit à 117 millions de francs, en augmentation de 4.5 % par rapport à celui de 1995.

En termes de recettes, cette progression résulte d'une prévision d'augmentation des ventes de publications (+ 5,7 % à 70.3 millions de francs) et des prestations d'édition et de diffusion pour le compte des administrations (+ 4.5 % à 37,5 millions de francs).

En matière de dépenses, la hausse concerne les achats et travaux (+ 4,8 %), les frais de fonctionnement et les frais de personnel (+ 3,9 %).

C. LE SERVICE JURIDIQUE ET TECHNIQUE DE L'INFORMATION

Les moyens du SJTI pour 1996 baissent de 0,8%, en raison des économies réalisées sur les dépenses d'informatique et les moyens de fonctionnement.

En revanche, les dépenses de personnel augmentent de 4.1 %, notamment du fait de la création d'une nouvelle sous-direction.

En effet, la redéfinition des missions du SJTI et la réorganisation qui lui était liée a entraîné la création d'une sous-direction chargée du développement des services de communication. Cette sous-direction s'ajoute aux deux sous-directions existantes : la sous-direction de la presse écrite et de l'information et la sous-direction de la communication audiovisuelle.

Un décret du 19 avril 1995 et deux arrêtés datés du même jour ont défini cette nouvelle organisation.

Il en ressort notamment que le SJTI s'appelle désormais Service juridique et technique de l'information et de la communication. Toutefois, ce service reste placé sous l'autorité du Premier ministre et rattaché pour sa gestion au Secrétariat général du gouvernement. Il est néanmoins mis à la disposition de certains ministres (culture, technologies de l'information et poste) pour l'exercice de leurs attributions respectives.

V. LE MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE

Les crédits demandés pour le Médiateur en 1996 s'élèvent à 23,9 millions de francs, en diminution de 2,1 % par rapport aux crédits votés pour 1995.

En effet, la suppression des crédits non renouvelables ouverts en 1995, soit 666.000 francs au titre des moyens de fonctionnement, n'est qu'en partie compensée par l'inscription de 137.128 francs de mesures nouvelles destinées à l'ajustement des crédits de rémunérations.

On observera que cette légère baisse des crédits alloués au Médiateur intervient dans un contexte de fort accroissement de son activité -situation dont votre rapporteur se félicite.

De fait, en 1994, le Médiateur a répondu à plus de 44.000 réclamations, au lieu de 39.000 en 1993, 35.000 en 1992. 30.000 en 1991 et 23.000 en 1990. En outre, parmi les réclamations jugées recevables (environ 57 % des dossiers) et fondées, le Médiateur a permis de satisfaire plus de 80 % des demandes.

A ces bons résultats s'ajoutent les propositions de réformes effectuées chaque année par le Médiateur et généralement suivies d'effet. Ces propositions sont nombreuses, de l'ordre de 20 à 30 par an.

Parmi les propositions de réforme satisfaites depuis le début de l'année 1994, peuvent être citées :

- la délivrance d'une carte nationale d'identité aux personnes sans domicile fixe.

- l'exonération pour les entreprises du versement de la contribution dite "Delalande" en cas de licenciement pour inaptitude professionnelle et, dans certains cas, de démission d'un employé,

- la diffusion par les services fiscaux et sociaux d'une notice d'information sur les principaux avantages que comporte l'exonération ou la non mise en recouvrement de l'impôt sur le revenu,

- la mise en place d'un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur délivrés dans les États membres de l'Union européenne et qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimum de 3 ans.

- la publication au Journal Officiel d'une circulaire du Premier Ministre rappelant aux ministres la nécessité d'assurer l'exécution des décisions du juge judiciaire.

- l'amélioration de l'information du conjoint survivant sur les modalités d'obtention d'une pension de réversion.

D'autres propositions sont en cours d'instruction, comme par exemple :

- -la fixation d'un délai pour la délivrance des autorisations d'occupation du sol dans le voisinage d'un site classé,

- -la clarification des règles relatives aux successions mobilières,

- la mise en place d'une procédure d'appel de l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France concernant les autorisations d'occupation du sol dans le périmètre de visibilité d'un monument classé,

- l'indemnisation des préjudices subis par un attributaire en cas d'annulation d'une opération de remembrement foncier,

- l'utilisation des cartes bancaires dans les services publics.

On rappellera que, pour l'ensemble de son activité, le Médiateur dispose de 82 agents permanents installés au siège de la Médiature à Paris et d'une équipe de 20 consultants de très haut niveau rémunérés à la vacation. Par ailleurs, il dispose de 119 délégués départementaux qui suivent les dossiers et réclamations de façon déconcentrée, le plus près possible des citoyens.

Votre rapporteur ne saurait trop rappeler l'intérêt de l'institution du Médiateur qui tout en conservant une structure légère, contribue à désengorger, de manière significative, les tribunaux administratifs, où environ 100.000 plaintes sont déposées chaque année, évitant ainsi un contentieux coûteux. En outre, lorsqu'elles ont été suivies d'effet, les réformes proposées se sont avérées d'une grande utilité.

Votre rapporteur estime qu'après un peu plus de vingt ans d'existence, l'institution du Médiateur continue de bien remplir son rôle. Aussi, il se félicite de la récente création d'un médiateur européen (désigné par le Parlement européen). Il se réjouit également du succès rencontré par la 1 ^ère réunion des Médiateurs d'Europe, d'Afrique et de l'Océan Indien organisée à Paris le 17 mars dernier.

VI. LES RÉIMPLANTATIONS D'ADMINISTRATIONS

La délocalisation de certains services de l'État et d'organismes publics en province a été décidée ou confirmée lors des comités interministériels d'aménagement du territoire des 30 octobre 1991, 7 novembre 1991. 29 janvier 1992, 23 juillet 1992 et 10 février 1993. Au total, le programme de redéploiement d'emplois publics ainsi décidé portait sur 15.500 emplois et 88 organismes répartis dans 80 villes.

Le CIAT du 12 juillet 1993 tenu à Mende. a confirmé cette politique de transfert d'emplois publics.

Le CIAT du 20 septembre 1994, tenu à Troyes a décidé la délocalisation de 10.300 emplois supplémentaires.

A. LES EMPLOIS DÉJÀ TRANSFÉRÉS

Au 1er juillet 1995, 7.400 emplois ont été transférés en province. Us se répartissent entre 63 villes.

Les principales opérations concernent les ministères chargés de la Recherche (INSERM, CNRS, INRA. CEA) et de la Défense (au Mans, à Creil, Tours, Brest, Toulouse et Toulon), ainsi que divers services de la Poste dans de nombreuses villes. S'y ajoutent d'autres opérations portant chacune sur plus de 100 emplois avec le CNED à Poitiers pour 200 emplois, le CEREQ à Marseille pour 120 emplois, l'Agence du Médicament à Saint-Denis pour 180 emplois, le Service Technique de la Navigation Aérienne à Toulouse pour 100 emplois, l'ONISEP à Marne la Vallée pour 176 emplois, le Centre d'études pour les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques à Lyon pour 120 emplois et l'École nationale d'administration à Strasbourg pour 70 emplois ainsi que 100 postes d'élèves fonctionnaires.

B. LES TRANSFERTS D'EMPLOIS AMORCÉS

Plusieurs projets de transfert ont fait l'objet d'actes juridiques ou financiers permettant d'engager d'autres opérations ou de compléter des projets en partie réalisés.

Ces opérations affectent 6.700 emplois répartis entre 36 villes.

Les principales d'entre elles concernent, en dehors de l'Île-de-France, Limoges (CNASEA), Toulouse (divers services de l'Agriculture), Angers et Valbonne (ADEME), Clermont-Ferrand (CEMAGREF et ENGREF), Nancy (ONF), Toulon (Marine Nationale). Orléans (Armée de terre), Toulouse et Mérignac (DGAC). Lyon-Ecully (sous-direction de la police technique et scientifique), Montpellier (CTRAD).

Ainsi, au total, le transfert de plus de 14.100 emplois, soit plus de 60 % des emplois concernés par les approbations des CIAT, est d'ores et déjà réalisé ou engagé.

C. LE FINANCEMENT DES MESURES DE DÉLOCALISATION

Pour financer les investissements nécessaires aux transferts d'emplois ainsi que les mesures d'accompagnement social, des dotations ont été inscrites au budget des Services généraux du Premier ministre en 1992, 1993 et 1994. Aucun crédit n'était prévu en 1995. Pour 1996, seuls des crédits d'investissement sont inscrits.

Le tableau ci-après en fournit le détail.

La répartition des crédits inscrits sur ces deux chapitres est effectuée, après avis d'un comité de gestion présidé par le Secrétaire général du Gouvernement, au bénéfice des services de l'État et des établissements publics à caractère administratif concernés.

Au 15 août 1995 le montant des crédits effectivement transférés aux divers ministères pour le financement de leurs opérations s'élève à :

ï 92.7 millions de francs pour les crédits du chapitre 37-07.

ï 561.1 millions de francs pour les crédits de paiement du chapitre 57-01.

ï 701.2 millions de francs au titre des autorisations de programme du chapitre 57-01.

Compte tenu des décisions d'ores et déjà prises par le comité de gestion du fonds de délocalisation concernant de nouvelles opérations, le montant des crédits encore disponibles est de :

ï 90.7 millions de francs sur le chapitre 37-07.

ï 92.1 millions de francs sur les crédits de paiement du chapitre 57-01.

ï 191.6 millions de francs sur les autorisations de programme du chapitre 57-01.

Cette situation « excédentaire » explique la faiblesse des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996, puisque les dotations disponibles feront l'objet de reports.

On ajoutera que le gouvernement a décidé de mener une gestion plus rigoureuse des mouvements patrimoniaux liés aux délocalisations, afin de tenter de limiter les dépenses futures nécessaires aux transferts de services publics vers la province.

Votre rapporteur se félicite de cette volonté de rigueur, tout en regrettant le coût élevé de certaines de ces opérations.

En effet, il apparaît aujourd'hui que le coût moyen par emploi des délocalisations déjà opérées peut être estimé à 400.000 francs, dont les deux-tiers au titre des dépenses d'investissement, et qu'il a même atteint près de 1 million de francs pour certains emplois de la recherche ou pour le transfert de l'ENA à Strasbourg.

Or ce coût élevé n'est que très partiellement compensé par la vente des locaux parisiens libérés à l'occasion du transfert.

Aussi, votre rapporteur affirme-t-il son souci de voir la plus grande rigueur appliquée à ces opérations.

VII. LES FONDS SPÉCIAUX

Les crédits demandés au titre des Fonds spéciaux pour 1996 atteignent 454,8 millions de francs, en augmentation de 0,7 % par rapport au budget voté pour 1995.

Leur évolution au cours des 5 derniers exercices est retracée dans le tableau ci-après.

(1) Crédits destinés au fonctionnement de la DGSE.

Votre rapporteur souligne le montant élevé de ces fonds qui représentent plus de 10 % des crédits des Services généraux du Premier ministre.

Il rappelle que, conformément à l'article 42 de la loi du 27 avril 1946 portant ouverture et annulation de crédits sur l'exercice 1946 :

" Il ne peut être ouvert de crédits de fonds spéciaux qu'au budget de la présidence du gouvernement. Le Président du gouvernement est responsable devant l'Assemblée de l'emploi de ces fonds. Les ministres intéressés sont responsables devant le Président du gouvernement des sommes mises par ce dernier à leur disposition".

Selon les services du Premier ministre, une "tradition républicaine qui remonte à la Même République" entoure de secret l'affectation de ces tonds. Toutefois, "le rapporteur de la commission des finances peut être informé par le gouvernement de l'affectation des fonds".

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Total des économies réalisées : 42,2 millions de francs, soit 0,95 % des dotations initiales

Économies à l'initiative de l'Assemblée nationale (45 millions de francs) :

- Titre III : 35 millions de francs

dont 30 millions sur les Fonds spéciaux (chapitre 37-91). 3 millions sur la subvention aux IRA (chapitre 36-51) et 2 millions pour la réalisation d'enquêtes et d'études (chapitre 34-06).

- Titre IV : 10 millions de francs

dont 8 millions au titre de la contribution de l'État à l'exonération des redevances de télévision (pour les sommes affectées à la Cinquième et à la Sept-Arte sur le chapitre 46-01) et 2 millions sur le chapitre 46-03 des actions sociales en faveur des rapatriés.

Majoration à l'initiative du gouvernement (l, 35 millions de francs) :

- Titre IV : 1,35 million de francs

afin de reconduire la subvention à l'Institut français des relations internationales pour 1995 (chapitre 43-04) et, en conséquence, d'annuler la mesure d'économie du projet de loi de finances.

Majorations à titre non reconductible (1,45 million de francs) :

- Titre III : 0,65 million de francs

sur le chapitre 37-06 pour l'action humanitaire

- Titre IV : 0,8 million de francs

sur le chapitre 46-01 des exonérations de redevance de télévision

Réunie le mercredi 25 octobre 1995, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits des Services du Premier Ministre (I. Services généraux) pour 1996.

Réunie le vendredi 17 novembre 1995, sous la présidence de M. Alain Lambert, rapporteur général, la commission des finances a procédé à l'examen définitif du projet de loi de finances pour 1996 adopté par l'Assemblée nationale et a confirmé la position précédemment arrêtée.

* ⁽¹⁾ D'après les informations recueillies par votre rapporteur, ce transfert correspond aux sommes allouées aux Orchestres de Radio-France, à la chaîne "Arte La Sept" et a l'Institut national de l'audiovisuel.

* ⁽²⁾ Le gouvernement nommé le 7 novembre 1995 ne comprend plus de secrétaire d'État porte-parole du gouvernement et de ministre de la fonction publique de plein exercice. En effet, le ministre délégué au budget est parallèlement charge du porte-parolat du gouvernement et le ministre de la réforme de l'État et de la décentralisation est également ministre de la fonction publique.