DEUXIÈME PARTIE LES BUDGETS LOCAUX ET LA FISCALITÉ LOCALE
I. ÉVOLUTION ET STRUCTURES DES BUDGETS LOCAUX
Les remarques présentées par votre commission des finances lors de l'examen des projets de budget du ministère de l'Intérieur des années précédentes sont, cette année encore, valables pour l'établissement des principales données chiffrées afférentes aux budgets locaux.
Ces remarques sont au nombre de trois :
- les données définitives, issues de la direction de la comptabilité publique, sont disponibles avec retard (les chiffres de 1994 ne sont encore qu'à l'état d'estimations eu égard aux délais de centralisation des comptes administratifs) ;
- les données fournies par le Crédit local de France ont l'avantage d'être communiquées très tôt, avant même que l'exercice auquel elles s'appliquent ne soit achevé ; elles sont fondées sur le concept statistique de "collectivités locales" qui intègre les commune les départements, les régions, les groupements de communes ainsi que les services publics communaux et départementaux et les régies ;
- les données élaborées par la direction générale des collectivités locales sont également disponibles pour l'exercice en cours, ce qui constitue une source d'information très intéressante. Ces données sont établies par type de collectivités et sont donc précises. Elles ont pour seul inconvénient d'être fondées sur les budgets primitifs des collectivités et de ne pas prendre en compte les budgets supplémentaires.
Cette année, en particulier, les budgets primitifs des départements et des régions ont, en général, prévu une hausse significative des droits de mutation à titre onéreux sur immeubles d'habitation alors que l'article 11 de la loi de finances rectificative du 4 août 1995 a prévu un abattement de 35 % sur cet impôt, qui n'est que partiellement compensé.
A. LES GRANDES TENDANCES OBSERVABLES EN 1995 SELON LE CRÉDIT LOCAL DE FRANCE
La note de conjoncture publiée au mois de juillet dernier par le Crédit local de France souligne la persistance, en 1995, de la situation financière difficile à laquelle les collectivités locales doivent faire face depuis le début des années 1990. Leurs budgets devraient ainsi progresser bien en-deçà de la croissance économique.
Compte simplifié des collectivités locales
En effet, l'effet de ciseaux perdure : l'augmentation des dépenses de gestion (+ 7,3 %), dopées par la hausse significative de la cotisation employeur à la CNRACL, est plus élevée que celle des recettes courantes (+ 4,0 %).
La réduction des marges de manoeuvre est certes atténuée par la diminution des frais financiers : la politique de gestion active de la dette menée au cours de l'année 1994 porte ainsi ses fruits.
Toutefois, les collectivités locales hésitent à s'endetter. On assiste ainsi à une réduction parallèle du recours à l'emprunt et de l'effort d'investissement.
1. Un effet de ciseaux marqué
a) La progression des recettes de fonctionnement en 1995 (+ 4,0 %) est légèrement inférieure à celle de 1994 (+ 4,9%)
Ø La croissance des recettes fiscales poursuit son ralentissement (1993 : + 6,9 % ; 1994 : + 6,3 % ; 1995 : + 4,7%).
La tenue des élections municipales et la modération fiscale qui prévaut à la veille des consultations électorales expliquent, pour partie seulement, que la fiscalité directe votée évolue plus lentement en 1995 (+ 5,2 % contre + 8.4 % en 1994) dans un contexte caractérisé par le poids prédominant des communes dans la fiscalité locale.
En 1988 et 1989, on avait déjà pu constater une faible progression des taux de la fiscalité communale.
En 1995, on relève également une faible augmentation pour les communes (+ 0,5 % en moyenne pour les taux des quatre taxes), mais celle-ci est occultée en partie par la progression de la pression fiscale des départements, et une augmentation du poids des groupements.
Plus déterminant, la progression des bases fiscales est nettement inférieure à celle de 1994 : pour la taxe professionnelle par exemple, le rythme de progression s'établit entre 3,5 % et 4 %, soit une augmentation en valeur inférieure au PIB. La masse salariale et les équipements (en chiffres 1993), qui constituent la matière imposable ont. en effet, été directement affectés par la montée du chômage et la baisse des investissements industriels.
Les compensations d'exonérations ne connaissent pas de repli comme en 1994 (- 13,2 %) mais suivent globalement un rythme proche de celui de leur indexation réglementaire (+ 4,3 %).
En 1995, l'évolution des compensations d'exonérations ne pénalise donc pas la progression du produit perçu par les collectivités locales. En 1994, alors que le produit voté progressait de 8,4 %, la diminution des compensations avait freiné l'évolution du produit perçu à 5,8 %. En 1995, le produit perçu par les collectivités locales devrait augmenter de 5,1 %, à un rythme sensiblement identique à celui de la fiscalité votée (+ 5,2 %).
Évolution comparée des bases de taxe professionnelle et du PIB
La fiscalité indirecte a suivi une tendance très favorable en 1994 (+ 8,9 %) sans doute passagère. Cette évolution a eu une influence très forte sur les recettes des départements et des régions, dont la fiscalité indirecte représente environ le tiers des recettes fiscales.
Les droits de mutation ont connu une évolution rapide, stimulée par le nombre important de transactions effectuées dans l'immobilier ancien grâce aux mesures conjoncturelles adoptées fin 1993. Les taxes automobiles ont crû vivement (+ 6,8 %) sous l'effet conjoint d'une augmentation des tarifs pratiqués (vignette, carte grise) mais aussi grâce au dynamisme du marché automobile dopé par les mesures gouvernementales.
Après cette phase dynamique, la fiscalité indirecte devait en revanche, selon le Crédit local de France, connaître un léger repli en 1995.
Ce constat, déjà pessimiste, ne tenait cependant pas compte, à la date de rédaction de la note du Crédit local de France, de l'abattement de 35 % des parts départementale et régional des droits de mutation sur immeubles d'habitation décidé dans le cadre du collectif budgétaire du 4 août 1995.
Ø Les dotations de fonctionnement : une évolution maintenue au niveau de l'inflation.
Le Crédit local de France note ensuite que la nouvelle indexation de la dotation globale de fonctionnement (indice des prix hors tabac) mise en place dans un contexte de restriction budgétaire de l'État s'est avérée nettement défavorable pour les collectivités : + 2,0 % en 1994 et + 1,7 % en 1995 contre +4,3 % en 1993. Ce ralentissement affecte l'ensemble des dotations de fonctionnement, constituées à environ 80 % de la seule DGF.
Ø Les autres recettes de fonctionnement, essentiellement composées de recettes forfaitaires issues de l'exploitation des services publics locaux, évoluent à un rythme sensiblement équivalent en 1994 (+ 2,6 %) et 1995 (+ 3,5 %).
b) Des dépenses de gestion en nette progression en 1995
Ø La note du Crédit local de France souligne, en premier lieu, la forte croissance des frais de personnel. La hausse surprise de la cotisation employeur à la CNRACL provoque une vive croissance des dépenses de personnel en 1995 (+ 8.4 %) après une progression ralentie en 1994 (+ 5,6 %) par rapport aux années précédentes.
Alors que les dépenses de personnel croissaient rapidement depuis le début des années 1990, l'année 1994 marquait, en effet, un freinage sensible de leur progression. Cet effort de maîtrise des dépenses a été en partie annulé par la mesure relative à la CNRACL qui entraîne un surcoût pour les collectivités locales d'environ 3 milliards de francs.
En outre, les collectivités locales doivent supporter les effets des négociations salariales dans la fonction publique (accords Durafour, évolution de l'indice de référence de la fonction publique) et l'accroissement des effectifs inhérent aux transferts de charges (formation professionnelle dans les régions). Afin de contenir la progression de leurs frais de personnel, certaines communes (notamment les plus grandes pour lesquelles les frais de personnel sont structurellement plus élevés) sont amenées à limiter la croissance de leurs effectifs ou tentent de les réduire par des non remplacements de départs.
Ø Les autres dépenses de fonctionnement progressent à un rythme soutenu : + 6,6 % en 1994 et + 6,5 % en 1995. Parmi ces dépenses courantes, les achats de biens et services connaissent une progression nettement ralentie depuis le début des années 1990.
En revanche, le coût des prestations sociales continue de s'accroître, tant pour les départements que pour les communes. Cette hausse des dépenses d'aide sociale (pour les départements : + 8 % en 1994, + 7 % en 1995), compréhensible en temps de crise économique, est essentiellement liée à l'explosion des dépenses de lutte contre l'exclusion : en 1995, le nombre des Rmistes dépasserait le million, contre environ 910.000 personnes en 1994 et environ 790.000 en 1993.
c) Une réduction de l'épargne de gestion en 1995
La maîtrise des dépenses courantes avait permis en 1994 la progression de l'épargne de gestion (+ 2,6 %). L'effet de ciseaux est beaucoup plus prononcé en 1995 et provoque la réduction de l'épargne résultant des opérations courantes (- 2,3 %). Les collectivités locales parviennent néanmoins toujours à dégager près de 200 millions de francs d'épargne de gestion.
2. Une progression ralentie de la charge de la dette permet cependant d'atténuer la réduction de l'épargne disponible
Le Crédit local de France note que sans une progression nettement ralentie de la charge de la dette (+ 1,9 % en 1994 et + 1,4 % en 1995. contre + 6,6 % en 1993), les marges de manoeuvre des collectivités locales auraient été nettement affectées.
a) Les collectivités locales limitent le coût de la dette
Grâce aux opérations de réaménagement de la dette qui ont eu lieu en 1993 et en 1994, les collectivités locales ont pu modifier la structure de leur encours et profiter de la baisse des taux enregistrée sur les index monétaires.
La sophistication croissante de la gestion de l'encours permet aux collectivités d'optimiser le coût des emprunts et de mettre à profit les opportunités dégagées par l'instabilité des marchés financiers. La souplesse offerte par les nouveaux produits financiers leur permet également de mieux étaler la charge de la dette.
Cette gestion quotidienne, alliée à une politique de moindre recours à l'emprunt, a permis aux collectivités de diminuer leurs frais financiers en 1994 (- 1,4 %) et en 1995 (-2,6 %).
Toutefois, même si les opérations de réaménagement de la dette lissent le paiement de la part en capital de l'annuité, les remboursements de dette progressent encore rapidement en 1994 (+6,2 %) et 1995 (+6,3 %) contre une augmentation de 8,2 % en 1993.
b) L'épargne disponible est en baisse en 1995 (- 6,6 %)
Après avoir progressé en 1994 (+ 3,6 %), l'épargne disponible se contracte en 1995, mais c'est essentiellement en raison de la stagnation de l'épargne de gestion. L'épargne disponible représente encore près de 90 milliards de francs et demeure la première source de financement des investissements locaux.
3. Une réduction concomitante de l'effort d'investissement et du recours à l'emprunt
a) L'investissement local en retrait en 1995
Le cycle communal d'investissement se traduit en principe par une accélération des dépenses d'équipement l'année qui précède les élections municipales et par une stagnation ou une réduction prononcée les deux années suivantes.
L'année 1994 semble cependant indiquer un tassement du cycle dans sa phase ascendante : la stagnation des marges de manoeuvre a incité les communes à élaborer des programmes d'investissement plus modestes ou plus étalés dans le temps. En outre, le ralentissement des dépenses des départements et des régions en faveur de l'enseignement secondaire, après la phase très dynamique de la période 1986-1992 (près de 100 milliards de francs d'investissements), a contribué à une croissance modérée des dépenses d'équipement en 1994 (+ 3,1 %).
Le Crédit local de France s'attendait à ce que la phase décroissante du cycle soit accentuée par le report des élections municipales en juin et se traduise par une réduction globale de 6,1 % des dépenses d'équipement des collectivités en 1995. De plus, la réduction du taux de remboursement de la TVA applicable dès les investissements réalisés en 1995 modifiera vraisemblablement les plans de financement des investissements et conduira à freiner les dépenses d'équipement.
Les résultats de l'enquête d'opinion FNTP-INSEE sur la conjoncture des travaux publics démontrent clairement la persistance de ce cycle d'investissement : l'opinion des entrepreneurs sur la commande publique s'est améliorée tout au long de l'année 1994 mais se dégrade en 1995.
Par ailleurs, la diminution des prix des prestations dans le domaine du BTP contribue à réduire les dépenses d'équipement des collectivités.
Certaines opérations ponctuelles devraient cependant permettre de limiter la baisse des investissements : prêts bonifiés en faveur du BTP (4 milliards de francs en 1994, 2 milliards de francs en 1995) et opérations initiées par l'État (subventions exceptionnelles sont accordées pour les travaux de sécurité dans les établissements scolaires).
b) Un recul prononcé des recettes d'investissement en 1995.
Ø La stagnation des dotations d'investissement en 1995
En 1995, le FCTVA est en diminution (- 3,4 %). En effet, son évolution dépend étroitement des investissements réalisés lors de l'année n-2, et les dépenses d'équipement ont diminué en 1993. Cette tendance est accentuée par les restrictions apportées aux règles d'attribution du fonds. En dépit de la bonne évolution de la dotation régionale d'équipement scolaire et de la dotation départementale d'équipement des collèges (supérieure à + 4 %) et de la légère progression de la DGE (+ 1,5 %), les dotations d'équipement devraient également stagner en 1995 (- 0,1 %).
Ø Une nette diminution du recours à l'emprunt en 1995
En 1994, les collectivités locales avaient recouru un peu plus à l'emprunt (+ 4,9 %) pour financer leurs investissements.
En 1995, la baisse du recours à l'emprunt devrait être importante (entre - 10% et - 15 %) selon le Crédit local de France. Cette diminution résulte de nombreux facteurs :
- une compression des programmes d'investissement ;
- la volonté de renforcer les équilibres fondamentaux ; les élus locaux sont globalement attentifs à leur niveau d'endettement et le maintiennent dans des proportions limitées ;
- les collectivités locales peuvent mobiliser leur trésorerie pour financer leurs investissements : le solde de trésorerie des collectivités locales auprès du Trésor s'est considérablement apprécié en 1994, passant de 62,7 milliards de francs en janvier à 70,8 milliards de francs en novembre. Les collectivités locales disposent ainsi d'une réserve de fonds qui a crû d'environ 13 % en un an.
Compte simplifié des collectivités locales
B. L'ÉVOLUTION COMPARÉE DES BUDGETS LOCAUX
La direction générale des collectivités locales présente chaque année diverses informations établies à partir des budgets primitifs des communes, des départements et des régions.
Votre rapporteur souligne toutefois que les données annoncées ci-joints ne sont pas nécessairement homogènes avec celles prises en compte par le Crédit local de France même si les analyses qui en découlent se rejoignent largement, notamment cette année.
En particulier, les données relatives aux communes sont établies à partir d'un échantillon de 4.750 de ces collectivités, réparties sur l'ensemble des départements. L'agrégation des données comptables ne serait donc pas significative.
Par ailleurs, les crédits ont été obtenus à partir d'éléments figurant dans les budgets primitifs.
La réalisation en compte administratif peut être sensiblement différente, surtout en matière d'investissements, en raison de la non prise en compte des reports du budget supplémentaire.
Il s'y ajoute de plus cette année le fait que les départements et les régions n'ont pas pu prendre en compte l'abattement de 35 % institué par l'article 11 du collectif budgétaire du 4 août 1995 et qui ne prévoit à ce titre qu'une compensation partielle de l'État.
1. Les budgets primitifs des communes
Selon la note de la direction générale des collectivités locales, le volume des dépenses totales inscrit aux budgets primitifs des communes au début de l'exercice 1995 affiche une stagnation en francs courants en moyenne soit une diminution en francs constants. Cet arrêt de la croissance du total des dépenses qui touche toutes les strates de communes étudiées accentue les tendances observées en 1993 et 1994.
Les communes bénéficient de leur politique de gestion active de la dette et de réduction du recours à l'emprunt au cours des années récentes et voient ainsi leur charge de dette diminuer tant en fonctionnement qu'en investissement.
Bien que les frais de personnel restent difficilement compressibles, on peut également noter un fléchissement des dépenses courantes qui permet aux communes de dégager une épargne en évolution plus favorable tout en limitant la progression de leur pression fiscale.
Toutefois, plus encore que la modération dans la fixation des taux d'imposition, l'augmentation réduite des bases d'imposition due au ralentissement de l'activité économique des dernières années explique la plus faible évolution enregistrée par le produit des quatre taxes depuis plusieurs années.
La volonté de restriction budgétaire en début d'exercice 1995 qui s'inscrit dans un contexte économique difficile sensible comme on vient de le voir pour les postes de fonctionnement est plus marquée en ce qui concerne l'investissement. La lecture des budgets montre un effondrement des prévisions d'équipement brut, même si une partie de cette baisse peut être imputée à la poursuite du développement de l'intercommunalité qui entraîne un transfert d'investissements vers les groupements, et au contexte électoral.
Cette compression de l'effort d'équipement et la forte augmentation de l'épargne disponible permettent une diminution du recours à l'emprunt. L'endettement des communes tend à se stabiliser au cours de ces derniers exercices, et la DGCL relève globalement une évolution modérée de l'encours de la dette.
2. Les budgets primitifs départementaux
Les budgets primitifs départementaux évoluent de 3,2 % en dépenses et en recettes en 1995. La répartition des recettes et des dépenses est la suivante :
Principaux montants extraits des budgets primitifs 1995 des départements métropolitains (hors Paris)
Les prévisions budgétaires des départements pour 1995 illustrent la très grande sensibilité des évolutions financières de ces collectivités à la situation économique.
Évolution des budgets primitifs départementaux (métropole, hors Paris)
La direction générale des collectivités locales note qu'au début de la période de ralentissement économique (1990-1992), les départements avaient maintenu un rythme élevé de dépenses, notamment de dépenses d'équipement, en recourant massivement à l'emprunt pour les financer. Aujourd'hui, alors même que la conjoncture semble plus favorable, ils persévèrent dans une politique de rigueur, mise en place en 1993, afin de restaurer les équilibres financiers et de réduire l'endettement.
De ce point de vue, l'exercice 1995 semblait pouvoir marquer la fin de la dégradation de la situation des départements observée depuis le début des années 1990.
Plusieurs indicateurs relatifs aux équilibres financiers confirment cette évolution, tel le repli sensible du besoin de financement après quatre années d'une hausse continuelle.
Cette limitation du besoin de financement résulte toutefois pour partie d'une nouvelle limitation de l'effort d'équipement, au moment même où l'ensemble des ressources propres disponibles à l'investissement progresse.
La restauration d'une certaine capacité d'autofinancement dans les budgets primitifs doit également beaucoup à la fiscalité indirecte dont il était prévu que le produit renoue avec la croissance après quatre années consécutives de baisse. La reprise des transactions immobilières, et donc des droits de mutation, devait être la cause première de cette amélioration. On rappelle toutefois que les budgets primitifs ont été élaborés avant la décision d'abattement de 35 % des droits de mutation à titre onéreux sur immeubles d'habitation.
Les départements perçoivent enfin les bénéfices d'une gestion active de leur dette que révèlent les nombreuses opérations de réaménagement enregistrées ces dernières années et encore programmées en 1995. Cette gestion permet un recul sensible de la charge des intérêts, évolution d'autant plus notable que l'endettement s'était fortement accentué au début de la décennie.
Ces évolutions plus favorables ne sont pas totalement contrariées par la persistance d'une croissance soutenue des dépenses sociales. Toutefois, même si un léger ralentissement est perceptible, la progression de 6,6 % -estime la DGCL- suggère une forte composante structurelle parmi les déterminants de ces dépenses dont le poids dans les budgets pourrait alors durablement s'intensifier.
Au total, et en dépit de cet accroissement de charges, les dépenses courantes sont prévues pour progresser moins vite que les recettes.
Pour sensible qu'elle soit, la réduction des emprunts qu'autorisent ces évolutions ne conduit pas encore à une réduction de la dette mais à un ralentissement de sa progression.
Les signes d'une inflexion favorable des situations financières sont donc perceptibles. D'autres, concernant la structure des budgets, confirment une évolution du rôle tenu par les départements.
Ainsi, la ligne de partage des dépenses entre fonctionnement et investissement se déplace-t-elle à nouveau au profit des premières, signifiant la moindre capacité des départements à intervenir dans le domaine de l'aménagement. La baisse du taux d'équipement est à cet égard significative.
Au sein même des opérations courantes, la nécessité de l'action sociale accentue la prédominance des dépenses "passives" et limite les interventions de nature économique.
3. Les budgets primitifs régionaux
Comme le note en introduction de son rapport la direction générale des collectivités locales, la crise économique que traverse la France depuis le début des années quatre-vingt-dix a affecté les régions, comme l'ensemble des collectivités locales, de multiples façons : par la progression des charges courantes, par la baisse de rendement des impôts indirects, par la stabilisation des concours financiers de l'État. Ces difficultés sont intervenues après une période où les régions avaient consacré, au prix d'un accroissement sensible de la fiscalité et de l'endettement, un effort considérable à la rénovation et à la reconstruction du parc immobilier des lycées qui leur a été transféré en 1986.
Depuis 1992, ces collectivités ont freiné et même réduit leurs programmations d'investissement : ces restrictions ont été imposées par des marges de manoeuvre resserrées, et ont en outre été permises par un certain niveau de satisfaction des besoins en matière d'équipement scolaire. Pour enrayer l'évolution d'une charge de dette devenue particulièrement lourde, ces collectivités ont parallèlement procédé à la gestion active de leur dette, ce qui leur a permis d'obtenir de meilleures conditions de taux et de durée des prêts.
Cet effort de maîtrise s'inscrit durablement dans les budgets régionaux : en 1995, alors que les indicateurs économiques renouent avec la croissance, les régions ont voté des budgets faisant apparaître la hausse la plus réduite de leur histoire. + 3,6 % par rapport à 1994. Qui plus est. si l'on fait abstraction de la formation professionnelle continue qui fait l'objet d'un élargissement du transfert de compétences, et gonfle donc techniquement les budgets, on assiste à une décroissance globale de 1 % en valeur pour l'ensemble des régions en 1995.
Évolution des budgets primitifs régionaux (France entière)
Tandis que les dépenses de fonctionnement continuent de croître, moins rapidement qu'auparavant toutefois, les dépenses d'investissement devraient encore diminuer en 1995, notamment en matière d'équipement proprement dit. le subventionnement poursuivant une progression modeste.
Le financement des actions régionales repose, à hauteur des trois-quarts, sur des recettes courantes, qui sont en perte de vitesse depuis 1990. En ce qui concerne, tout d'abord, les transferts reçus, la faible évolution résulte directement de l'effort de modération budgétaire affectant le budget de l'État. Quant aux recettes fiscales, qui contribuent pour plus de la moitié au financement du budget des régions, le ralentissement observé depuis 1991 résulte en totalité du moindre rendement des impôts indirects, fortement tributaires de l'activité économique.
En 1995, une évolution encourageante de la conjoncture a incité les assemblées régionales à renouer avec des prévisions de fiscalité indirecte à la hausse. Le supplément de recettes qui en résulte devait permettre de limiter en 1995 l'évolution des impôts directs à 8 %, après plusieurs années de très forte croissance. Globalement, les recettes fiscales devaient progresser de moins de 9 % en 1995.
Toutefois ces décisions fondées sur une vision optimiste de la situation économique ne pouvaient pas tenir compte des dispositions de l'article 11 de la première loi de finances rectificative pour 1995 qui prévoient une réduction de 35 % pour les mutations à titre onéreux sur immeubles d'habitation constatées par un acte authentique signé entre le 1er juillet 1995 et le 31 décembre 1996, ainsi que des modalités de compensation des pertes de recettes.
La capacité d'épargne des régions ne devrait donc pas s'améliorer sensiblement en 1995. Elle justifierait le financement d'une programmation prudente des investissements reposant sur un appel réduit aux financements extérieurs.
La réduction du recours à l'emprunt apparaît, en effet, comme un élément significatif de la volonté de maîtrise des finances régionales : le poids de l'endettement est clairement devenu une composante déterminante de l'évolution budgétaire au cours des derniers exercices.
Les budgets des régions (France entière)
II. LA FISCALITÉ LOCALE
L'évolution de la fiscalité directe locale, qui constitue la principale ressource des collectivités locales françaises, peut être analysée sous trois angles :
- Du point de vue du contribuable, la charge est constituée par le montant des produits votés par les collectivités locales et les organismes consulaires auxquels s'ajoutent les frais de gestion et autres cotisations prélevées par l'État (frais d'assiette et de recouvrement, frais de dégrèvement 1 ( * ) et d'admission en non-valeur, majoration de la cotisation de péréquation de taxe professionnelle, prélèvement sur la valeur locative en matière de taxe d'habitation). L'ensemble ainsi obtenu est diminué des dégrèvements financés par le budget de l'État.
- Du point de vue des collectivités locales, il importe d'ajouter au montant du produit voté (qui inclut, par définition, le montant des dégrèvements) le montant des compensations d'exonérations versées par l'État.
- Enfin, du point de vue de l'État, le coût net de la fiscalité locale est représenté par le solde du montant des compensations d'exonérations et de dégrèvements diminué des sommes perçues au titre des frais de dégrèvement et d'admission en non-valeur ainsi que de différents prélèvements et cotisations (majoration de la cotisation de péréquation de la taxe professionnelle et prélèvement sur la valeur locative en matière de taxe d'habitation : la première a vocation à couvrir une partie du coût du plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée, la seconde allège le coût pour l'État de l'ancien dégrèvement, devenu exonération, de taxe d'habitation accordée sous condition de ressources).
A. L'APPROCHE DU CONTRIBUABLE
Sous l'angle du contribuable, les montants de chacune des quatre taxes directes locales ont évolué comme suit depuis 1984 :
Charge supportée par les redevables
Les taux d'évolution des impôts directs locaux réellement supportés par les redevables atteignent donc, pour 1995, par rapport à 1994 :
+ 4,91 % pour la taxe professionnelle,
+ 4,60 % pour la taxe d'habitation,
+ 6,30 % pour la taxe sur le foncier bâti,
- 8,07 % pour le foncier non bâti.
La progression pondérée des quatre taxes directes locales s'élève ainsi, du point de vue du redevable, à 4,9 %.
Il convient enfin de rappeler que la pression fiscale supportée par le contribuable local intègre les taxes additionnelles aux impôts locaux dont les collectivités locales ne sont pas responsables, à l'exception toutefois de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Ces taxes additionnelles, déjà prises en compte dans les chiffres qui précèdent, sont récapitulées dans le tableau ci-après. Elles comprennent notamment les taxes perçues par les organismes consulaires et les frais d'assiette et de dégrèvements pour le compte de l'État.
Sur ce point, il convient de rappeler que le gouvernement, pour financer le coût des opérations de révision des bases, a institué dans la loi du 30 juillet 1990 une majoration de 0,4 point sur deux ans des prélèvements pour frais d'assiette et de recouvrement des impôts locaux. Cette majoration a tout d'abord été reconduite en 1993, puis en 1994 et 1995. L'article 13 du projet de loi de finances initiale pour 1996, adopté dans les mêmes termes par les deux Assemblées, pérennise la majoration de 0,4 point dont le rendement est estimé à 1,3 milliard de francs ( ( * )1) .
Impositions additionnelles aux quatre taxes locales
(1) Prévisions
(2) Dont versés à l'État : 1.037 millions de francs en 1992, 1.098 millions de francs en 1993, 1.149 millions de francs en 1994 et 1.210 millions de francs en 1995.
(3) Prélèvement sur la valeur locative au profit de l'État, en contrepartie des allégements de taxe d'habitation.
B. LE POINT DE VUE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Sous l'angle des collectivités locales, les produits et les compensations correspondant à chacune des quatre taxes directes locales ont évolué comme suit depuis 1985 :
Produit perçu par les collectivités locales et les organismes consulaires
(1) Prévisions
Les taux d'évolution du produit perçu par les collectivités locales et organismes consulaires atteint donc, pour 1995, + 5,04 % par rapport à 1994, soit :
+ 4,65 % pour la taxe professionnelle,
+ 5,08 % pour la taxe d'habitation,
+ 6,26 % pour la taxe sur le foncier bâti,
+ 0,09 % pour le foncier non bâti.
- La fiscalité directe locale connaît un nouveau ralentissement de sa croissance en 1995.
Selon les analyses effectuées par la direction générale des collectivités locales sur un échantillon de 4.700 communes (dont toutes celles de plus de 5.000 habitants), ainsi que sur la totalité des régions, des départements et des groupements de communes à fiscalité propre créés avant le 1er janvier 1995, les collectivités territoriales percevront 262,7 milliards de francs au titre des quatre taxes directes locales (non comprises les allocations compensatrices), soit une progression de 5 % par rapport à l'année 1994 (3,2 % en francs constants).
Alors que les taux constatés dépassaient régulièrement 6 % en francs constants depuis le début de la décennie, cette faible progression résulte des effets conjugués d'une augmentation réduite des bases notifiées (+ 0,9 % seulement en francs constants et sans la revalorisation forfaitaire de 2 %) et d'une modération quasi-générale dans la fixation des taux.
- Les évolutions constatées revêtent une relative homogénéité d'une catégorie de collectivités à l'autre :
• Les communes
se sont
montrées comme en 1994 les plus mesurées, limitant en moyenne la
progression de leurs taux à moins de 1 % ; il en résulte une
augmentation de leur produit de 3,6 % (+ 1,9 % en francs constants,
soit
148 milliards de francs),
très inférieure aux augmentations
constatées les années précédentes. Certes, cette
modération doit être appréciée au regard du
transfert de fiscalité qui continue à s'opérer vers les
structures intercommunales dont le nombre et l'intégration fiscale
continuent d'augmenter.
En ajoutant aux produits communaux les produits votés par les groupements à fiscalité propre, l'augmentation du produit reste toutefois mesurée (+ 4,4 % en francs courants, + 2,7 % en francs constants, soit 167,9 milliards de francs).
Il convient également de signaler que l'augmentation des produits votés par les groupements à fiscalité propre (+ 11 % en francs courants, + 9,1 % en francs constants) tient non seulement à la création de structures intercommunales nouvelles, mais aussi à la transformation de syndicats et districts pré-existants et s'accompagne donc d'une diminution des produits syndicaux que la DGCL n'est pas parvenue à chiffrer. Le taux de croissance de + 4,4 % est donc un maximum si l'on considère la fiscalité prélevée par le secteur communal dans son ensemble.
• Les départements
ont en
moyenne voté -comme en 1994- une progression voisine de 3 % pour les
taux de trois taxes principales, conduisant à une augmentation de 6 % du
produit voté (+ 4,3 % en francs constants,
soit 73,5 milliards de
francs),
malgré la diminution des produits attendus sur le foncier
non bâti dont le taux augmente en moyenne de moins de 1 % et dont les
bases continuent de se contracter en raison de l'exonération progressive
instaurée en 1993.
Près d'un département sur quatre a reconduit les taux qu'il avait votés en 1994 ; à l'inverse, un département sur trois a augmenté ses taux de plus de 4 %.
•
Les régions
ont, elles
aussi, voté une augmentation moyenne proche de 3 %, en net recul par
rapport à 1993 et 1994 où l'augmentation avait
dépassé respectivement 15 et 10 %. Il en résulte une
croissance du produit attendu approchant 6,7 % (4,9 % en francs constants,
soit 21,3 milliards de francs
)
qui constitue l'une des
augmentations les plus faibles de ces dix dernières années.
Un tiers des régions ont reconduit les taux qu'elles avaient votés en 1994 ; à l'inverse, deux régions ont voté une augmentation supérieure à 10 % de leurs taux d'imposition.
La taxe professionnelle n'est ainsi plus, depuis deux ans, le principal moteur de la croissance des produits d'imposition directe locale ; la taxe d'habitation et la taxe sur le foncier bâti assurent prioritairement le produit nécessaire à l'équilibre des budgets des collectivités.
Répartition des produits des quatre "vieilles" par catégorie de collectivité locale
C. LE COÛT DES COMPENSATIONS D'ALLÉGEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX POUR L'ÉTAT
Ce coût a. ces dernières années, évolué comme suit :
Coût des allégements d'impôts pour le budget de l'État (1)
(1) Ces chiffres intègrent à la fois les dégrèvements "législatifs " et les dégrèvements ordinaires ainsi que les autres compensations. Le montant perçu par l'État au titre des frais de dégrèvem ent en est soustrait , ce qui explique la différence constatée avec le tableau de la page suivante relatif au coût pour l'État des exonérations et dégrèvements de taxe professionnelle.
(2) En proportion des produits toutes collectivités confondues (produits : taxes principales + compensations).
• Ces chiffres révèlent une croissance
forte de la charge représentée, pour l'État, par la
fiscalité directe locale, passée en effet de 15,8 milliards de
francs à 69,7 milliards de francs entre 1984 et 1985, soit une
multiplication par un coefficient de 4,4. La prise en charge par l'État
d'abattements, d'exonérations et de dégrèvements divers
s'élève ainsi,
en net,
à 23,2 % du
produit théorique que les collectivités locales devraient
percevoir au titre de leur fiscalité directe. Jamais la participation de
l'État n'a été aussi élevée qu'en 1995
puisqu'elle est passée de 12,23% en 1984 à 20,16% en 1987 pour
redescendre un peu en 1988 et 1989 et ne plus cesser d'augmenter depuis.
• L'impôt le plus coûteux pour
l'État est
la taxe professionnelle.
La
répartition de la charge occasionnée par cet impôt s'est
établie comme suit au cours des dernières années :
Le tableau ci-dessus ne fait pas état de la charge de 307 millions de francs exposée par l'État, en 1995, au titre de la compensation des exonérations de taxe professionnelle instituées en Corse par la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse 1 ( * ) .
Le ralentissement sensible de la progression du coût à structure constante des compensations d'exonérations et de dégrèvements de taxe professionnelle a été obtenu par une double action, sur la DCTP et le dégrèvement de cotisation en fonction de la valeur ajoutée.
La dotation de compensation de la taxe professionnelle :
- À compter de 1992, la compensation de la réduction pour embauche et investissement a subi une réfaction se traduisant par un ticket modérateur de 2 % du produit des quatre taxes directes locales.
- À compter de 1994, la compensation versée aux collectivités locales au titre de l'abattement de 16 % des bases de taxe professionnelle a fait l'objet d'une ponction calculée, pour chaque collectivité concernée, en fonction de l'évolution de son produit de taxe professionnelle entre 1987 et l'année précédant celle du versement de la DCTP (article 54 de la loi de finances initiale pour 1994, pérennisé par l'article 20).
Le dégrèvement au titre du plafonnement de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée
L'article 17 de la loi de finances initiale pour 1995 comporte :
- d'une part, une limitation à 500 millions de francs au lieu de 1 milliard de francs, du montant du dégrèvement susceptible d'être obtenu par une même entreprise au titre du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée ;
- d'autre part, un relèvement de 3,5 % à 3,8 % ou 4 % du taux du plafonnement, pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires excédant respectivement 140 millions de francs et 500 millions de francs.
Comme votre rapporteur spécial l'a indiqué dans la première partie de son rapport, la première partie du projet de loi de finances pour 1996, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, prévoit une consolidation, voire une accentuation, de cet effort de stabilisation des dépenses de l'État :
- par la transformation de la DCTP en "variable d'ajustement" permettant de limiter l'évolution de l'ensemble des concours indexés versés aux collectivités locales au rythme de progression des prix ;
- par la pérennisation 1 ( * ) des dispositions de l'article 17 de la loi de finances initiale pour 1995 complétées par le principe d'un gel du taux de taxe professionnelle retenu pour calculer la cotisation faisant l'objet du dégrèvement.
• Le poids grandissant de la
taxe
d'habitation
dans le coût des allégements d'impôts
pour le budget de l'État a marqué un premier temps d'arrêt
en 1992 grâce à la transformation de certains
dégrèvements en exonérations compensées aux
collectivités locales en appliquant aux bases concernées le taux
de l'impôt gelé à son niveau de 1991.
Cependant, la charge induite pour l'État atteint 15,8 milliards de francs selon les prévisions pour 1995, et progresse de 6,7% par rapport à 1994.
Votre rapporteur a déjà signalé plus haut, dans la première partie, qu'en réponse à cette situation, l'article 12 du projet de loi de finances initiale pour 1996, d'ores et déjà adopté en termes identiques par les deux Assemblées, réduisait, à compter de l'année prochaine, le revenu pris en compte pour le calcul du plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation institué par l'article 1414 C du code général des impôts.
• Enfin, même si sa part relative dans les
charges assurées par l'État reste très faible avec un peu
plus de deux milliards de francs, la compensation des
dégrèvements et exonérations de
taxe
foncière sur les propriétés non bâties
progresse de 45,8 % en 1995 par rapport à 1994.
Ce fort indice d'évolution est, pour une large part, le reflet des dispositions de la loi de finances rectificative pour 1993 qui prévoit l'exonération complète progressive de la part départementale de la taxe sur le foncier non bâti appliqué aux terres à usage agricole (3/9 pour 1993, 5/9 pour 1994, 7/9 pour 1995 et la totalité en 1996).
* 1 Il s'agit des dégrèvements accordés par le Trésor et non des dégrèvements législatifs.
* (1) Dans son commentaire sous cet article (Rapport Sénat n° 77-1995-1996. Tome II, fascicule 1), M. Alain Lambert, rapporteur général, insiste tout particulièrement sur la tentation grandissante de l'État d'opérer des prélèvements fiscaux directement sur le contribuable local.
* 1 À ce montant de 307 millions de francs de compensation directe des pertes de bases s'ajoutent 95 millions de francs au titre du reversement aux deux départements corses de 1,5 % du produit de la TIPP perçu en Corse. Ce supplément, prévu par la loi du 27 décembre 1994, vise à améliorer le niveau de la compensation pour ces deux collectivités
* 1 Le Sénat n'a toutefois voté que le prolongement jusqu'en I998 de ces dispositions et n'a pas suivi le gouvernement et l'Assemblée nationale dans leur souhait d'une pérennisation.